Brukerfinansiering i Luftfartstilsynet

Report 2013/11

Ingeborg Rasmussen og Haakon Vennemo

Brukerfinansiering i Luftfartstilsynet

Category	Reports
Sub-Categories	n/a
Year	2013
Report Number	11
Author(s)	Ingeborg Rasmussen Haakon Vennemo
Download	file_download (2.0 MB)
Read in browser	PDF

! RAPPORT 2013/11 Brukerfinansiering i Luftfartstilsynet Ingeborg Rasmussen og Haakon Vennemo

Vista!Analyse!!!!!Dokumentdetaljer..Vista!Analyse!!AS!Rapport!nummer!2013/11!Rapporttittel!!Gebyrer!i!Luftfartstilsynet!ISBN!978-82-8126-107-5 Forfatter!Ingeborg!Rasmussen!og!Haakon!Vennemo!Dato!for!ferdigstilling!!20.!mai!2013!Prosjektleder!Ingeborg!Rasmussen!Kvalitetssikrer!Steinar!Strøm!Oppdragsgiver!Samferdselsdepartementet!Tilgjengelighet!Offentlig!!Publisert!!www.vistaOanalyse.no!Nøkkelord!Gebyr,!sektoravgift,!luftfart!!!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!1!Forord!Vista! Analyse! har! på! oppdraget! fra! Samferdselsdepartementet! vurdert! grunnlaget! for!brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet.!Sentralt!i!vurderingen!har!vært!spørsmål!knyttet!til!gebyrer!kontra!sektorfinansering.!!Vi! takker! alle! informanter! og! ressurspersoner! i! blant! annet! Luftfartstilsynet,! SamferdOselsdepartementet!og!Finansdepartementet!for!nyttige!bidrag.!!I! utredningsarbeidet! har! Geir! Frøholm! og! Kari! Stangeby! Noer! fra! advokatfirmaet!Schjødt!bidratt!med!juridiske!vurderinger!og!også!skrevet!kapittel!5.!!Fra!Vista!Analyse!har!Tor!Homleid!og!Steinar!Strøm!bidratt!i!arbeidet,!mens!sluttrappOorten!er!forfattet!av!Haakon!Vennemo!og!Ingeborg!Rasmussen.!!Denne!rapporten!er!en!revidert!versjon!av!sluttrapporten!som!ble!levert!1.!mars.!ForsOidebildet! er! skiftet! ut,! og!enkelte! setninger! er! omformulert! og! presisert! etter! innspill!fra!Luftfartstilsynet.!Konklusjonene!og!anbefalingene!er!de!samme!som!i!tidligere!versOjoner!av!rapporten.!!!Ingeborg!Rasmussen!!Prosjektleder!Vista!Analyse!AS!!!!!!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!2!Innhold.Forord!..............................................................................................................................!1!Hovedpunkter!..................................................................................................................!5!1.!Bakgrunn!.................................................................................................................!13!1.1!Mandat!for!utredning!.......................................................................................!13!1.2!Metodisk!tilnærming!.........................................................................................!14!2.!Gebyrfinansiering!av!statlige!tilsynsoppgaver!........................................................!15!2.1!Innledning!og!definisjoner!................................................................................!15!2.2!Lovgrunnlag!for!gebyrene!.................................................................................!15!2.3!Finansdepartementets!retningslinjer!................................................................!15!2.3.1!Vilkår!for!innføring!av!nye!gebyrer!............................................................!16!2.3.2!Hvordan!gebyrene!bør!fastsettes!..............................................................!17!2.3.3!Justering!av!gebyrene!over!tid!...................................................................!19!2.4!Gebyrer!kontra!sektoravgift!..............................................................................!20!2.4.1!Avklaringer! fra! Finansdepartementet:! Gebyrer! og! sektoravgifter!–!en!grensegang!.............................................................................................................!21!2.4.2!Oppsummering!og!vår!forståelse!...............................................................!24!3.!Dagens!finansiering!av!Luftfartstilsynet!..................................................................!26!3.1!Finansiering!.......................................................................................................!26!3.2!Gebyrenes!størrelse!og!utvikling!......................................................................!26!3.3!Prinsipper!og!beregningsforutsetninger!2013!..................................................!27!3.4!Nærmere!om!de!enkelte!postene!–!endringer!fra!2012!til!2013!......................!28!3.4.1!Flymedisin!..................................................................................................!29!3.4.2!Luftfartstøyregistre!....................................................................................!30!3.4.3!Tekniske!gebyrer!........................................................................................!30!3.4.4!Flytekniske!sertifikater,!!innleie!luftfartsfartøy!og!simulator!.....................!31!3.4.5!Lisens,!AOC!og!driftstillatelser!...................................................................!31!3.4.6!Flysikring!og!security!..................................................................................!31!3.5!Innspill!fra!NHO!Luftfart!....................................................................................!31!3.6!Oppsummering!og!vår!forståelse!......................................................................!32!4.!Erfaring!fra!andre!tilsyn!..........................................................................................!33!4.1!Innledning!.........................................................................................................!33!4.2!Gebyr,!sektoravgift!og!refusjon!for!tilsynsutgifter!............................................!33!4.3!Dokumentasjon!av!gebyrgrunnlaget!.................................................................!34!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!3!4.4!Kryssubsidiering!................................................................................................!36!5.!Om!lovgrunnlaget!for!eventuell!sektoravgift!.........................................................!37!6.!Forslag!–!skisse!til!videreutvikling!av!modell!..........................................................!39!6.1!Videreutvikle!dagens!modell!............................................................................!39!6.2!Prosess!..............................................................................................................!40!Referanser!....................................................................................................................!41!!Tabeller:..Tabell! 2.1! Likheter! og! ulikheter! mellom! Gebyrer! og!Sektoravgifter.! Kilde:!Finansdepartementet!10.januar!2013!...............................................................................!25!Tabell!3.1!Utviklingen!i!gebyrer!over!tid!............................................................................!27!!Figurer:..Figur!3.1!Gebyrgrunnlag!og!gebyrer!i!luftfarten!................................................................!28!!Bokser:!Tekstboks!2:1!Vilkår!for!nye!gebyrer.!Kilde:!R112/2006!punkt!3.11!...........................!16!Tekstboks!2:2!Prinsipper!for!fastsettelse!av!gebyrer.!Kilde:!R112/2006!punkt!3.11!............................................................................................................................................................!19!Tekstboks! 2:3! Prinsipper! for! fastsettelse! av! sektoravgifter.! Kilde:! R112/2006!punkt!3.11!......................................................................................................................................!21!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!5!Hovedpunkter!Luftfartstilsynet! utfører!tilsynsoppgaver!og!direktoratsoppgaver.! Regjeringens! politikk!er!at!tilsynsoppgavene!skal!brukerfinansieres.!Det!er!opprettet!et!system!som!innebæOrer! at! tilsynsoppgavene! finansieres! av!gebyr.! Et!annen!modell!er!å! finansiere!oppgavene! ved! hjelp! av!sektoravgift./En! blandingsmodell! der! for! eksempel! variable!kostnader!finansieres!via!gebyr!og!faste!kostnader!finansieres!via!sektoravgift,!er!også!mulig! å! tenke! seg.!Uansett! modell! settes! det! krav!til! å! beregne! kostnader! ved! tilsynsOoppgavene,!og!modellen!krever!lovhjemmel.!!I! denne!utredningen!foreslår! vi! en! modell! for!finansiering! av! tilsynsvirksomhet! i! LuftOfartstilsynet!som! er! driftssikker,! forutsigbar! og! kostnadseffektiv,! og! som! har! samsvar!mellom!betaling!for!en!tjeneste,!og!kostnaden!ved!å!produsere!den.!I!tillegg!foreslår!vi!et!system! for! å! beregne! kostnadene! for! utøvelse! av! tilsynstjenester.! Endelig! drøfter! vi!lovhjemmelen!for!systemet!vi!foreslår.!!Vi.foreslår.fortsatt.bruk.av.gebyrer.Vårt! forslag! er! å! fortsette! å! bruke! gebyr! som! finansieringsform.!Vi! foreslår! noen! endOringer!i!dagens!modell!på!detaljert!nivå.!Hvis.gebyr.kan.brukes,.så.bør.det.brukes.Finansdepartementets! retningslinjer! av! 2006! sier! i! avsnitt! 3.2.1! at!dersom/ forholdene/ligger/til/rette/for/å/etablere/en/gebyrordning,/bør/denne/finansieringsformen/velges.!!Spørsmålet! er! derfor! om! forholdene! i! Luftfartstilsynet! ligger! til! rette! for! å! etablere! en!gebyrordning.!I! avsnitt! 3.1.1!av! retningslinjene!sier! Finansdepartementet! at!grunnvil9kåret/ for/ å/ etablere/ en/ gebyrordning/ er/ at/ det/ offentlige/ utfører/ en/ klart/ definert/myndighetshandling/overfor/betaleren,/og/at/det/ikke/betales/for/noe/annet/eller/mer.!I!tillegg,!sier!Finansdepartementet,!bør!gebyret!gi!incitamenter!til!å!påvirke!de!ulike!akOtørenes! handlemåte! i! samfunnsøkonomisk! rasjonell! retning;! og!kostnaden! ved! å!administrere!gebyrordningen,!for!private!og!det!offentlige!samlet,!bør!stå!i!rimelig!forOhold!til!gebyrinntektene.!I!notatet!Gebyrer!og!sektoravgifter!–!en!grensegang,!som!er!skrevet!på!vår!forespørsel,!presiserer! Finansdepartementet! (2013)! hva! som! menes! med! klart! definert! myndigOhetshandling.! Det! må! dreie! seg! om! en! ytelse! som! normalt! bare! leveres! av! offentlige!myndigheter.!Og!det!må!dreie!seg!om!en!konkret,!individualisert!tjeneste.!Motstykket!til!en!individualisert!tjeneste!er!fellestiltak!(eventuelt!fellestjeneste,!kollektiv!tjeneste).!Sektoravgift!kan!være!aktuell!for!å!finansiere!fellestiltak.!Luftfartstilsynets.myndighetshandlinger.oppfyller.vilkårene.for.gebyr.Luftfartstilsynet!administrerer! tre! typer! av! gebyr:! gebyr! for! utstedelse! av! tillatelser!(registrering),! gebyr! for! virksomhetstilsyn! og! gebyr! for! særskilte! inspeksjoner! og! tjeOnester.! Gebyrene! kan! også! skilles! på! den! måten! man! gjør! i! forskriftens! kapitler:!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!6!luftfartøy,!CAMO!og!flyverksted,!luftfartsselskap,!sertifikat,!og!flyplass&sikkerhet.!Etter!vår!vurdering! dreier! dette! seg! om!individualiserte! tjenester! (individualgoder)!som!dessuten!leveres!av!en!offentlig!myndighet.!De!tilfredsstiller!således!grunnvilkåret!for!å!innføre!en!gebyrordning.!!!Det!kan!heller!ikke!være!tvil!om!at!gebyrene!oppfyller!børOkravet!å!gi!incitamenter!til!å!påvirke! de! ulike! aktørenes! handlemåte! i! samfunnsøkonomisk! rasjonell! retning.!Det!skyldes! at! gebyrene! skal! tilsvare! kostnaden! ved! å! frembringe! tjenesten.! Gebyrene! gir!således! aktørene! informasjon! om! kostnaden! ved! å! frembringe! tjenesten! og! bare! de!aktører!som!har!betalingsvillighet!større!enn!kostnaden,!kjøper!tjenesten.!Det!bidrar!til!samfunnsøkonomisk! rasjonell! handlemåte.!I! luftfarten! er! det! riktignok! sånn! at! etterOspørselen! etter! gebyrbelagte! tjenester! i! liten! grad! er! frivillig! i! samme! forstand! som!etterspørselen! etter! klær! og! sko.! Deltar! man! først! i! luftfarten,! følger! de! gebyrbelagte!inspeksjonene!mv.!med!på!kjøpet.!!Det! andre! børOkravet! er! at! kostnaden! ved! å! administrere! gebyrordningen,! for! private!og! det! offentlige! samlet,! bør! stå! i! rimelig! forhold! til! gebyrinntektene.! På! forespørsel!oppgir!Luftfartstilsynet!at!man!i!dag!bruker!opp!mot!et!månedsverk!på!å!kartlegge!resOsursbruken!tilknyttet!gebyrbelagte!tjenester.!Et!månedsverk!utgjør!50O100!000!kroner.!Selv! om! ressurskartleggingen! ikke! inkluderer! samtlige! av! Luftfartstilsynets! kostnader!ved!gebyrordningen,!indikerer!kartleggingen!at!kostnadene!utgjør!en!liten!andel!av!de!av!de!anslåtte!gebyrinntektene!på!140!millioner!kroner!for!2013.!Luftfartstilsynet!går!i!2013! over! til! et! timeregistreringssystem! som! vil! redusere! administrasjonskostnadene.!Vi! mener! derfor! at! børOkravet! om! moderat! kostnad! ved! å! administrere! gebyrordningOen,!er!tilfredsstilt.!!Vår!hovedkonklusjon!er!således!at!vilkårene!for!å!bruke!gebyr!er!oppfylt.!!!!Gebyret.skal.normalt.dekke.kostnadene.ved.myndighetshandlingene..Om! størrelsen! på! gebyret! sier! Finansdepartementet! at! gebyret! bør!normalt/ fullt/ ut/dekke/ kostnadene/ ved/ å/ produsere/ den/ gebyrbelagte/ myndighetshandlingen/ basert/ på/kostnadseffektiv/ drift.! Hva! er! så! kostnadene! ved! å! produsere! den! gebyrbelagte! mynOdighetshandlingen?! Her! sier! retningslinjene! at! dersom! den! gebyrbelagte! aktiviteten!påvirker!virksomhetens!faste!kostnader,!består!kostnadene!av!de!variable!kostnadene!pluss! tillegget! i! faste! kostnader.! Variable! kostnader! er! personalkostnader! og! andre!kostnader!som!direkte!påløper!i!forbindelse!med!aktiviteten.!De!faste!kostnadene!kan!i!følge! retningslinjene! være! felleskostnader! som! for! eksempel! strøm! og! varme,! samt!kalkulatoriske! kostnader! for! lokaler! og! andre! investeringer.! Andelen! av! de! faste! kostOnadene!kan/ for/ eksempel/ settes/ lik/ den/ gebyrbelagte/ aktivitetens/ andel/ av/ samlede/timeverk/i/virksomheten.!!Ekhaugen.m.fl..sin.tolkning.av.retningslinjene.Ekhaugen!m.fl.!(2011)!har!nylig!vurdert!statlige!tilsyns!gebyrinntekter!i!full!bredde.!De!konkluderer!at!det!bare!er!kostnader!som!direkte!knyttet!til!den!gebyrbelagte!aktiviteOten!som!kan!inngå!i!beregningsgrunnlaget.!Det!gjelder!!• personalkostnader!til!de!som!utfører!aktiviteten!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!7!• andre!variable!kostnader!som!direkte!følger!av!aktiviteten!!• den!andelen!av!faste!kostnader!som!tilsvarer!den!gebyrbelagte!aktivitetens!anOdel!av!samlede!timeverk!i!bedriften!Ekhaugen! m.fl.! (2011)! nevner! følgende! eksempler! på! kostnader! som! ikke! skal! med! i!beregningsgrunnlaget:!• personalkostnader!til!andre!enn!de!som!utfører!aktiviteten,!for!eksempel!ledelOsen!i!tilsynsavdelingen!• kostnader!til!etterutdanning!og!annen!kompetanseheving!• kostnader!til!utredning,!for!eksempel!i!forbindelse!med!forberedelse!av!tilsynsOarbeid!• kostnader!til!opplysningsarbeid!og!internasjonalt!arbeid!Slike! kostnader! vil! etter! Ekhaugen! m.fl.! sin! vurdering! ikke! være! direkte! knyttet! til! den!konkrete! myndighetshandlingen! det! kreves! gebyr! for,! enten! fordi! de! er! knyttet!til!for9utsetninger/ for!å! drive! god! tilsynsvirksomhet,! eller! til! andre! aktiviteter! som! organet!også!er!pålagt!å!utføre.!Slike!kostnader!fremstår!det!ikke!rimelig!at!virksomhetene!skal!betale.!!Vi!slutter!oss!i!hovedsak!til!vurderingen!til!Ekhaugen!m.fl.!(2011).!Luftfartstilsynets.modell.for.fastlegging.av.gebyrer.Luftfartstilsynets!modell!for!fastlegging!av!gebyrer!er!blant!annet!presentert!i!HøringsOnotat!–!utkast! til! forskrift! om! gebyr! til! Luftfartstilsynet! 2012,! og! tilsvarende! 2013.! Vi!har! også! fått! tilgang! til! dokumentet!Forutsetninger! for! gebyrforskrift! 2013!som! forklaOrer!modellen.!Etter!vårt!skjønn!gjør!Luftfartstilsynet!gode!vurderinger!i!sin!modell.!I!modellen!fordeles!tidsbruk!for!hver!seksjon!og!avdeling!på!én!av!ni!kategorier,!hvorav!noen! er! tilsynsoppgaver! og! andre! er! direktoratsoppgaver.! Direktoratsoppgavene! gir!ikke! grunnlag! for! gebyr.! Tilsynsoppgavene! er!kompetanseutvikling,/ annet/ tilsynsrele9vant/ og/ tilsynsoppgaver./Direktoratsoppgavene! er!kommunikasjons/samfunnskontakt,!analyse,!regelverksutvikling,!internasjonalt/ arbeid!og!øvrige/ oppgaver/ som/ ikke/ er/ til9synsarbeid.!Administrasjon!måles!også,!og!fordeles!utover!de!andre!oppgavene.!Etter! vårt! skjønn! er! det! god! overenstemmelse! mellom! Luftfartstilsynets! praksis! og!tolkningen!til!Ekhaugen!m.fl.!(2011).!Unntaket!kan!være!kompetanseutvikling,!men!her!vil! vi! tro! at! mye! vil! avhengig! av! kompetanseutviklingens! art.! Generell! kompetanseutOvikling! er! ikke! en! tilsynsoppgave,! men! direkte! tilsynsrelatert! kompetanseheving! vil!være! det.!Luftfartstilsynet!sier! at! interne/eksterne! kurs! og! kompetanseheving,! flytjeOneste!og!workshoper!går!inn!i!posten!kompetanseheving.!Indirekte! kostnader! er! hos!Luftfartstilsynet!blant! annet! husleie,! strøm! og!IKT,! i! tillegg!til! administrasjon.! Indirekte! kostnader! fordeles! på! tilsynsoppgaver! og! direktoratsoppOgaver! i! forhold! til! registrert! tidsbruk.!!Dette! er! i! tråd! med! Finansdepartementets!retningslinjer.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!8!Etter!vår!vurdering!er!derfor!Luftfartstilsynets!modell!for!å!beregne!kostnader!for!sine!tilsynsoppgaver!i!hovedtrekk!i!samsvar!med!Finansdepartementets!retningslinjer.!!Andre.momenter.trekker.også.i.retning.gebyr.Økonomisk! teori! og! evalueringsmetodikk!sammen! med! juridiske! forhold!tilsier! minst!seks!indikatorer!som!gebyr!og!sektoravgift!kan!vurderes!i!forhold!til.!De!fleste!av!disse!kommer!etter!vår!vurdering!ut!i!favør!av!gebyr,!se!tabell!A.!!Tabell.A.Fordel.gebyr.eller.fordel.sektoravgift?..Indikator!Fordel!gebyr!eller!fordel!sektorOavgift!i!Luftfartstilsynet?!Merknad!Kontroll!av!etterspørsel!Fordel!gebyr!!Utgifter!til!måling!og!registrering!Ingen!forskjell!!Hensynet!til!FinansdepartemenOtets!retningslinjer!Fordel!gebyr!!Hensynet!til!stabilitet!i!betalingsOstrukturen!Fordel!gebyr!Ikke!nevnt!i!retningsOlinjene!Incentiv!til!kostnadskontroll!i!tilsynet!Fordel!gebyr!Ikke!nevnt!i!retningsOlinjene!Lovgrunnlag!i!Luftfartsloven!Fordel!gebyr!!!I!spørsmålet!om!kontroll/av/etterspørselen!er!det!fordel!gebyr.!Gebyr!innebærer!prising!av! kostnadene! etter! mønster! av! en! privat! bedrift.!Alternativet! sektoravgift!har! ikke!denne! egenskapen.! En! sektoravgift!vil! flytte! noen! av! kostnadene! ut! og! over! på! et! felOlesskap,! for! eksempel!over! på! flypassasjerene.! Det! vil! gjøre! den! konkrete! tjenesten!billigere!enn! kostnaden!ved! å! frembringe! tjenesten,! noe! som! kan! føre! til! overforbruk.!Som! nevnt! over! er! problemet!neppe! stort!i! praksis,! fordi! det! i! liten! grad! eksisterer! friOvillig!etterspørsel!etter!Luftfartstilsynets!tilsynstjenester.!I! spørsmålet! om! utgifter! og! ressursbruk! til! måling! og! registrering! av! tidsbruk! mv.! for!tilsynsoppgavene,!uttaler!Luftfartstilsynet!at!en!eventuell!sektoravgift!ville!måtte!medOføre! om! lag! samme! ressursbruk!som! man! bruker! i! dag.! Vi! synes! det! høres! rimelig! ut.!Det!har!særlig!vært!på!tale!å!flytte!(deler!av)!de!faste!kostnadene!over!til!sektoravgift,!men! nesten! alt! registreringsarbeid! i! Luftfartstilsynet! er! knyttet! til! de! variable! kostnaOdene!(tidsbruk).!Det!kan!tyde!på!at!det!er!lite!å!spare.!!!I! spørsmålet! om! hvilken! ordning! som! best! ivaretar! Finansdepartementets! retningslinOjer,!mener!vi!retningslinjene!tilsier!at!man!skal!bruke!gebyr!hvis!man!kan.!Sektoravgift!er! i! retningslinjene! reservert! for!fellestiltak/overfor! en! næring.! Retningslinjene! sier! at!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!9!det/bør/vises/stor/tilbakeholdenhet/med/å/innføre/sektoravgifter/for/å/finansiere/statlige/utgifter.!!Vi! legger! også! vekt! på! hensynet! til! stabilitet! i! betalingsstrukturen.! Her! er! forholdet! at!Luftfartstilsynets! gebyrer! har! økt! til! dels! betydelig! de! senere! årene,! med! ny!betydelig!økning!varslet!for!2013.!I!følge!medfølgende!dokumentasjon!i!Høringsnotatets!tabell!3,!ligger!det!an!til!utflating!heretter.!Dersom!sektoravgift!innføres,!vil!økningen!bli!avløst!av!en!like!brå!nedgang.!Hyppige!skift!opp!og!ned!i!betalingsstrukturen!er!ikke!heldig!for!næringslivets!forutsigbarhet,!og!taler!i!favør!av!fortsatte!gebyrer.!!I! tillegg! er! vi! opptatt! av! hvilket! system! som! gir! størst! insentiv! til! kostnadskontroll! i! tilOsynet.! Etter! vår! oppfatning! er! ingen! av! systemene! ideelle! på! dette! punktet,! men! i!gebyrsystemet!fører!økte!kostnader!til!konsentrerte!ulemper!for!de!som!betaler!gebyr.!Dette! gir! de! betalende! aktørene! insentiv! til! å!reise! spørsmål! om! kostnadene,! en! form!for! indirekte! kontroll.! Med! sektoravgift! vil! økte! kostnader! ventelig! gi! svært! små! kostOnader! for! svært! mange! (en! avgift! på! 1O3! kroner! per! passasjer! har! vært! nevnt)! og! et!ubetydelig! insentiv! til! kostnadskontroll.!Retningslinjene! fra! 2006! sier! at!enhver/ virk9somhet/ som/ omfattes/ av/ retningslinjene,/ skal/ ved/ forespørsel/ kunne/ redegjøre/ for/beregningene/som/ligger/til/grunn/for/gebyrets/størrelse.!Tilsvarende!krav!er!ikke!satt!til!sektoravgifter.!Som! en! del! av! denne! utredningen! har! vi! også! gjennomgått! hjemmelsgrunnlaget! i! luftOfartsloven! for! eventuelt! å! innføre! en! sektoravgift.! Etter! vår!vurdering! vil! en! eventuell!innføring!av!sektoravgift!måtte!medføre!behov!for!endring!av!hjemmelsbestemmelsen!i!luftfartsloven.!Bestemmelsen!kan!enten!endres!til!å!omfatte!både!gebyrer!og!avgifter,!eller! det! kan! velges! en! videre! ordlyd! som! i! større! grad! dekker! formålet! med! den! eller!de!finansieringsløsningene!som!ønskes.!Den!manglende!hjemmelen!er!et!moment!som!inntil!videre!trekker!i!favør!av!gebyr.!!!!!På.detaljert.nivå.er.det.rom.for.å.forbedre.Luftfartstilsynets.modell.På! detaljert! nivå! er! det! rom! for! å! forbedre!Luftfartstilsynets! modeller! for! kostnadsbeOregning!og!gebyrfastleggelse.!Forslag.til.endringer.i.modellen.i.kostnadsberegning.Som! nevnt! over! er! det! tvil! om! utgifter! til! kompetanseheving! skal! regnes! med! i! kostOnadsgrunnlaget! for! gebyr.!Ekhaugen! m.fl.! (2011)! anbefaler! at! kompetanseheving! ikke!inngår,! fordi! kompetanseheving! angår! forutsetninger! for! tilsynsvirksomheten! snarere!enn! tilsynsvirksomheten! direkte.! Luftfartstilsynet! forklarer! at! kompetanseheving! beOstår! av! interne/eksterne! kurs! og! kompetanseutvikling;! flytjeneste! og! workOshop.!Etter!vårt!skjønn!vil!spørsmålet!om!kompetanseheving!skal!med!i!gebyrgrunnlaget,!avhenge!av! kompetansehevingens! art.! Så! lenge! videreutdanning! og! kompetanseutvikling!komOmer! de! gebyrpliktige! til! gode!–!for! eksempel! i! form! av! mer! effektivt! tilsyn!eller! bedre!kvalitet,! er! det! rimelig! å! legge! det! inn! i! beregningsgrunnlaget.! Utfordringen! blir! da! å!utforme! regelverket! og! praktiseringen! slik! at! det! kun! er! kompetanseutvikling! og! videOreutdanning! som! kommer! de! gebyrpliktige! til! gode! som! faktisk! inngår! i!gebyrgrunnlaget.!Det!vil!også!kunne!være!flytende!overganger!mellom!hva!som!er!forO

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!10!beredende! arbeid! til! et! konkret! tilsyn! som! da! kommer! den! gebyrpliktige! til! gode,! og!hva!som!mer!kan!karakteriseres!som!generelle!myndighetsoppgaver.!Kostnadene! i! Luftfartstilsynet! fordeles! i! dag! på! oppgaver! på! grunnlag! av! intervjuer! og!årsplaner/tilsynsplaner.!Dette!virker!å!være!samvittighetsfullt!utført,!men!det!må!nødOvendigvis!bli!omtrentlig.!For!å!få!målt!ressursbruken!til!de!gebyrbelagte!oppgavene!på!en! mer! presis! måte,! er! det! viktig! at! Luftfartstilsynet! nå! tar! i! bruk! timeregistreringssysOtemet!det!har!vært!snakk!om!en!tid.!Retningslinjene!sier! at! gebyrer! skal! dekke! kostnadene! ved!kostnadseffektiv!drift.! FakOtum! er!at! de! registrerte! kostnadene! og! også! gebyrene!i!Luftfartstilsynet!har! økt!betydelig!de!senere!år.!Luftfartstilsynet!sier!at!dette!skyldes!en!bedre!modell!for!kostOnadsberegning.!Men! det! vil!styrke!legitimiteten! til! systemet! om! det! innen! rimelig! tid!undersøkes!hvorvidt!Luftfartstilsynet!driver! kostnadseffektivt.! Det! kan! gjøres! ved! å!sammenlikne!Luftfartstilsynet!med! tilsvarende! organisasjoner!(såkalt! benchmarking),!og!ved!undersøkelse!i!felt!av!hver!enkelt!oppgave.!!I!utkast!til!forskrift!for!2013!sier!Luftfartstilsynet!(2012)!at!kostnadsdekkende!timesats!for!gebyr!etter!regning!er!1130!kr!per!time.!Det!gir!en!kostnad!1,7!million!per!år!for!en!inspektør! som! jobber! heltid! med! dette! (1500! timer! effektivt).! Vi! kjenner! ikke! lønnsniOvået! i! Luftfartstilsynet,! men! 1,7!million! per! år! synes! for! oss! å! være! et! høyt! tall! for!summen! av! direkte! og! indirekte! kostnader.! Er! det! forenlig! med! kravet! til! kostnadsefOfektiv!drift?!!Etter! vår! vurdering! bør! målet!på! sikt!være! å! komme! fram! til!standardiserte!tall! for!timeforbruk! per! tilsynsoppgave.!Dette! er! i! tråd! med! retningslinjenes! avsnitt! 3.1.2!punkt! 4.!Slike!standardiserte!tall!kan!revideres! fra! tid! til! annen,! men! fra! et! år! til! neste!ligger! de! fast.! Kostnadene! kan! så! fremskrives! med! enhetskostnader,! f.eks.!med! en! reOpresentativ!vekting!mellom!prisO!og!lønnsvekst.!Dette!vil!gi!et!mer!forutsigbart!system!med!innbygget!definisjon!av!hva!som!ligger!i!kostnadseffektiv!drift.!Systemet!suppleres!med!timebasert!tilsyn!for!de!oppgavene!som!ikke!lar!seg!standardisere.!!Modell.for.gebyrfastleggelse.Ekhaugen! m.fl.! (2011)! påpekte! følgende! problemer! med! Luftfartstilsynets! gebyrmoOdell:!• Enkelte! gebyrer! synes! å! være! høyere! enn! kostnaden! ved! den! gebyrbelagte! tilOsynshandlingen!• Enkelte!gebyrer!synes!å!variere!med!vekt!eller!verdi!på!en!måte!som!ikke!gjenOspeiler!realitetene.!!• IkkeOkommersielle! flyfartøy! har! til! dels! ikke! gebyr! og! til! dels! lavere! gebyr! enn!kostnadene!tilsier!De!to!første!kulepunktene!hadde!til!følge!at!store!aktører!måtte!betale!større!gebyrer!enn!små.!!Det! ble! gjennomført! endringer! i! vektklasser! mm! i! forbindelse! med! gebyrene! for! 2012,!og!flere!endringer!er!foreslått!for!2013.!Luftfartstilsynet!uttaler!om!gebyrene!for!2013!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!11!at!omleggingen/vil/slå/noe/ulikt/ut/mellom/de/ulike/luftfartsselskapene,/men/generelt/vil/de/to/største/selskapene/få/en/viss/reduksjon.!På!bakgrunn!av!Ekhaugen!m.fl.!sin!reflekOsjon! er! dette! etter! vår! vurdering! skritt! i! riktig! retning.! Vi! vil!oppfordre! til! fortsatt!gjennomgang! av! vektklasser! mm! slik! at!forskjeller! knyttet! til! vekt,! verdi! osv! mellom!gebyrer!for!en!tjeneste,!reflekterer!kostnadsforskjeller!og!ingenting!annet.!I! 2012! og! igjen! i! forslaget! til! gebyrer! for! 2013! har!altså!mange! gebyrer! økt! betydelig.!Det! skyldes!i! følge!Luftfartstilsynet!en! blanding! av! nyregistrering! av! kostnader,! og! en!særlig! kostnadsøkning! der! gebyrene! har! ligget! under! kostnadene.! I! følge! opplysningeOne! gitt! i! forslaget! til! gebyrer! i! 2013! ligger! kostnader! og! gebyrer! nærmere! hverandre!enn!på!lenge,!jf.!figur!A.!!Figur.A..Kostnader.og.gebyr.i.Luftfartstilsynets.forslag.for.2013.!Ved!betraktning!av!figur!A!må!vi!huske!at!det!aldri!er!mulig!for!gebyrene!å!treffe!kostOnadene! helt! eksakt.! Det! skyldes! blant! annet! at! gebyrer! foreslås! på! grunnlag! av!regnskapstall! og! det! skyldes! kostnader! som! er! faste! på! kort! sikt,! men! variable! på! lang!sikt.!I! følge! retningslinjene! skal! systematisk! overdekning,! dvs! gebyrer! som! er! høyere! enn!kostnadene,! ikke! forekomme.! I! følge! figur! A! har! innleie! luftfartøy! en! stor! prosentvis!overdekning.!Det!bør!undersøkes!om!dette!er!systematisk,!og!i!så!fall!skal!gebyret!ned.!Flyplasser/konsesjoner!og!security!(som!vi!vil!tro!også!er!knyttet!til!flyplasser)!har!også!forholdsvis!betydelig!overdekning,!som!kan!tyde!på!at!gebyret!bør!ned.!!Figur! A! antyder! også! hvilke! aktiviteter! som! har! lavere! gebyr! enn! kostnad.! Det! gjelder!særlig! posten! selskaper,! AOC/lisens/driftstillatelser.! Her! bør! en! vurdere! noe! økning,!siden!gebyret!normalt!skal!dekke!kostnadene.!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!12!GA/luftsport.Området!GA/luftsport!er!per!i!dag!unntatt!fra!gebyr!selv!om!de!benytter!seg!av!tilsynsOtjenester.!Luftfartstilsynet!definerer!disse!tilsynstjenestene!som!direktoratsoppgaver.!!Begrunnelsen! for! å! unnta! GA/luftsport! kan! være! aktverdig,! men! vi! må! påpeke! at! daOgens! praksis! ikke! er! i! tråd! med! retningslinjene.! Retningslinjene! gir! ikke! anledning! til! å!døpe! om! en! tilsynsoppgave!til! direktoratsoppgave! i! den! hensikt! å! spare! en! aktør! for!utgifter.! Det! er! selvsagt! alltid! anledning! for! Regjeringen! til! å! støtte! GA/luftsport! gjenOnom! tilskudd! over! statsbudsjettet.! Dersom! GA/luftsport! begynner!å! betale! gebyr,! kan!det!oppstå!økt!behov!for!slik!støtte.!!!Vi! minner! også! om! følgende! passus! i! retningslinjenes! punkt! 3.1.2:!Når/ hovedformålet/med/ gebyret/ ikke/ er/ å/ finansiere/ statens/ utgifter,/ men/ å/ motvirke/ overforbruk/ av/ den/aktuelle/ myndighetshandlingen/ (avsiling),/ kan/ det/ settes/ lavere./Retningslinjene! sier!dessuten!at!fordelingsmessig!virkninger!skal!vurderes!før!nye!gebyrer!innføres.!!Anbefaling.–.videreutvikling.av.dagens.modell.Utviklingsarbeidet! som! er! gjort! i! Luftfartstilsynet! de! siste! par! årene! har! bidratt! til! en!bedre! beregning! av! kostnader! for! utøvelse! av! tilsynstjenestene! inkludert! variable! og!faste! kostnader.! Resultatene! fra! timeregistreringen! i! kombinasjon! med! resultater! fra!den! varslede! benchmarkingsstudien! forventes! å! gi! et! grunnlag! for! en! enda! mer! presis!fordeling! av! variable! og! faste! kostnader,! en! vurdering! av! kostnadsnivået,! samt! en!bedre! dokumentasjon! av! kostnadene!knyttet! til! den! enkelte! tilsynsaktivitet.! ! Dette! vil!gi!et!grunnlag! for! utarbeidelse! av! enhetssatser! i! tråd! med! Finansdepartementets! retOningslinjer,!der! vi! anbefaler! at! Samferdselsdepartementet! gjør! den! endelige!fordelingen!av!kostnader!knyttet!til!kompetanseutvikling,!ledelse!og!informasjon.!!For! å! sikre! forutsigbarhet! bør! gebyrene! indeksreguleres! hvert! år,! med! en! litt! mer! omOfattende!gjennomgang!og!revisjon!hvert!femte!år.!Prosessen!fram!til!endelig!modell!er!skissert!i!følgende!figur.!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!13!1. Bakgrunn.Samferdselsdepartementet!ønsket!gjennomført!en!utredning!om!brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynets! tilsynsvirksomhet.! Utredningen!skal!danne! grunnlag! for! en! mulig! reOvisjon!av!dagens!system!for!brukerfinansiering.!!Luftfartstilsynet! er! ikke! et! rent! tilsynsorgan.! Tilsynet! har! oppgaver! knyttet! til! blant! anOnet! regelverksutvikling,! analyse! og! internasjonalt! arbeid! som! ikke! kan! karakteriseres!som!tilsynsvirksomhet.!I!henhold!til!gjeldende!politikk!skal!tilsynsvirksomheten!brukerOfinansieres,! dvs.! betales! av! markedet.! Andre! oppgaver! som! kan! karakteriseres! som!direktoratsoppgaver,! skal! finansieres! over! statsbudsjettet.! Utfordringen! er! å! skape! et!klart! og! transparent! skille! mellom! hvilke! oppgaver! som! skal! finansieres! over! statsbudOsjettet! og! hvilke! som! skal! brukerfinansieres.! Dette! gjelder! særlig! faste! kostnader! som!omfatter!eksempelvis!administrasjon!og!husleie.!!Det! er! ! i! dag! etablert! et! system! for! brukerfinansiering! av! Luftfartstilsynets! tilsynsvirkOsomhet.!Det!vil!si!at!kostnader!langt!på!veg!er!kartlagt!og!at!markedet!betaler!gebyrer!fastsatt!i!den!årlige!gebyrforskriften!som!er!hjemlet!i!luftfartsloven.!!Samferdselsdepartementet! ønsket! en!vurdering! av! dagens! ordning! for! brukerfinansieOring! og! forslag! til! løsninger! for! forbedringer.! Brukerfinansieringen! skal! følge!Finansdepartementet!(2006)!sine!retningslinjer! for! gebyrO!og! avgiftsfinansiering! av!statlige!myndighetshandlinger,!RO112/2006.!1.1 Mandat.for.utredning.I!henhold!til!tilbudsforespørselen!skal!utredningen:!!1. Utvikle!et!system!for!en!mest!mulig!robust!og!presis!beregning!av!kostnader!for!utøvelse! av! tilsynstjenestene! inkludert! variable! og! faste! kostnader.! Oppgaven!vil!omfatte!blant!annet!!a. samarbeid! med! Luftfartstilsynet,! herunder! vurdering! av! hva! som! er!gjort!så!langt,!!b. undersøke!hvordan!dette!er!gjort!hos!andre!myndighet!og!mulige!overOføringsgevinster,!og!c. foreslå!løsninger.!2. Utrede!et!best!mulig!opplegg!for!finansiering!av!tilsynsvirksomheten!i!tråd!med!Finansdepartementets!retningslinjer.! Næringen! skal! betale! kostnadene.! FiOnansdepartementets!retningslinjer!skal!følges.!Systemet!skal!være!driftssikkert,!forutsigbart! og! kostnadseffektivt,! og! det! skal! være! best! mulig! samsvar! mellom!betaling!og!kostnaden!ved!å!produsere!tjenesten.!Når!det!gjelder!faste!indirekOte! kostnader,! må! det! vurderes! hvordan! disse! best! mulig! skal! bakes! inn! i!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!14!kostnadsgrunnlaget! for! vederlagene,! herunder! utrede! muligheten! for! å! ta! i!bruk!sektoravgift!i!tillegg!til!gebyr.!3. Foreslå!hvordan!den!løsningen!som!anbefales!i!pkt.!2!kan!gis!et!tilstrekkelig!juOridisk!grunnlag.!Luftfartsloven!gir!i!dag!klar!lovhjemmel!for!å!kreve!gebyrer.!Når!det!gjelder!sektoravgift,!er!det!imidlertid!ingen!klar!hjemmel.!Uavhengig!av!om!utredningen!tilrår!bruk!av!sektoravgift,!ber!vi!om!forslag!til!hvordan!det!fremtiOdige! finansieringssystemet! som! foreslås! kan! gis! tilstrekkelig! lovhjemmel.! I!tillegg! bør! utredningen! redegjøre! for! hvordan! retningslinjene! til! FIN! er! å! forstå!rent! juridisk.! Hvor! går! skillet! mellom! avgifter! og! gebyrer! i! rettslig! forstand,! og!hva!har!dette!å!si!for!hvordan!hjemmelsbestemmelsen!bør!plasser!i!luftfartsloOven!og!hvordan!den!bør!utformes.!1.2 Metodisk.tilnærming.og.organisering.av.rapporten.I!tråd!med!mandatet!er!det!valgt!en!kombinasjon!av!juridisk!og!økonomisk!tilnærming.!Vi!innleder!i!neste!kapittel!med!å!diskutere!kriteriene!for!å!anvende!henholdsvis!gebyr!og! sektoravgift.! I! kapittel!3!presenteres! dagens! gebyrbaserte! modell! med! utgangsOpunkt! i! forslaget! til! gebyrer! for! 2013! og! NHOs! kritikk! av! dette! forslaget.! Det!konkluderes!med!at!dagens!gebyrbaserte!modell!i!hovedsak!fyller!kriteriene!for!å!bruOke! gebyr,! mens! kriteriene! for! å! bruke! sektoravgift! ikke! fylles.! Enkelte! forbedringer! i!dagens! modell! foreslås.! I! kapittel!4!drøftes! erfaringer! fra! andre! tilsyn! med! gebyrer! og!sektoravgift.!!Konklusjonen!i!vår!rapport!er!altså!at!man!bør!beholde,!og!videreutvikle!gebyrordningOen.! Men! for! det! tilfellet! at! man! likevel! ønsker! å! innføre! en! sektoravgift,! tar! kapittel!5!opp!til!vurdering!om!luftfartsloven!gir!hjemmel!for!en!slik!avgift.!Konklusjonen!er!at!en!hjemmel!per!i!dag!ikke!er!til!stede.!!I!kapittel!6!skisserer!vi!en!modell!for!det!videre!arbeidet!med!utformingen!av!brukerfiOnansiering!av!Luftfartstilsynet.!!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!15!2. Gebyrfinansiering,av,statlige(tilsynsoppgaver(.2.1 Innledning.og.definisjoner..I! dette! kapitlet! gir! vi! en! gjennomgang!og! vurdering!av! lovgrunnlaget! og! gjeldende! retOningslinjer!for!gebyrO!og!avgiftsfinansiering!av!statlige!tilsyn.!I!kapittel!3!går!vi!nærmere!gjennom!hvordan!dagens!praktisering!i!Luftfartstilsynet!er,!der!det!også!gis!en!oversikt!over!utviklingen!i!Luftfartstilsynets!gebyrfinansiering!de!siste!fem!årene.!!Deler!av!framstillingen!i!avsnitt!2.3!bygger!på!Ekhaugen!m.fl.!(2011).!!2.2 Lovgrunnlag.for.gebyrene.Statlig!tilsynsvirksomhet!innebærer!at!staten!utøver!kontroll!og!sanksjoner!mot!private!virksomheter.! For! at! staten! skal! kunne! drive! slik! virksomhet! overfor! rettssubjekter!utenfor! staten,! vil! det! normalt! være! nødvendig! med! lovhjemmel.! Det! følger! av! legaliOtetsprinsippet! at! staten! ikke! har! myndighet! til! å! kontrollere! eller! sanksjonere! private!tilsynsobjekter!uten!lovhjemmel!dersom!frivillig!samtykke!ikke!er!gitt.!!Gebyrfinansieringen! av! Luftfartstilsynets! gebyrfinansiering! er! regulert!gjennom! luftOfartslovens!!§!13O8.!Forskrifter/om/gebyr.!!Forskrift!av!5.!juni!2012!nr!516!gjelder!fra!7.!juni! 2012,! og! frem! til! ny! forskrift! fastsettes.! Luftfartsloven! §! 13O8! gir! hjemmel! for! å! gi!forskrift!"om/at/flyselskaper/eller/andre/operatører/skal/betale/gebyr/for/finansiering/av/luftfartsmyndighetenes/ arbeid/ med/ sikkerhet/ innen/ luftfarten".!Forskriftshjemmelen!setter! etter! sin! ordlyd! klare! begrensninger! for! hvilken! finansieringsform! som! skal! beOnyttes,!på!hvilke!subjekter,!og!for!hvilke!ytelser.!!!Av!forarbeidene!til!luftfartsloven!§!13O81!fremgår!det!at!bakgrunnen!for!innføringen!av!bestemmelsen! var! at! daværende! gebyrløsninger! ikke! dekket! flere! av! Luftfartstilsynets!sentrale!oppgaver.!!Da!Luftfartstilsynet!ble!skilt!ut!som!et!eget!forvaltningsorgan!i!2003!var! det! forutsatt! at! Luftfartstilsynet! i! prinsippet! skulle! være! selvfinansierende.! LuftOfartsloven! §!13O8! skulle! sørge! for! at! Luftfartstilsynets! normO!og! regelverksarbeid! samt!tilsynsvirksomhet!og!adgangskontroll!ble!tilnærmet!selvfinansierende.!!2.3 Finansdepartementets.retningslinjer.Finansdepartementet! utarbeidet! i! 2006! retningslinjer! for! gebyrO!og! avgiftsfinansiering!av! statlige! myndighetshandlinger,! jf.! rundskriv! RO112/2006! av! 16.! juni! 2006.! RetningsOlinjene!omhandler!både!vilkårene!for!å!etablere!en!gebyrO!eller!sektoravgiftsordning!og!hvordan!gebyrer!og!sektoravgifter!skal!fastsettes.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Ot.prp.nr.40!(2002O2003)!pkt!2!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!16!Retningslinjene!gjaldt!nye!gebyrer!og!avgifter.!For!å!sikre!at!de!eksisterende!ordningeOne!så!langt!råd!ble!tilpasset!de!nye!retningslinjene,!ble!det!også!utarbeidet!et!opplegg!for!gjennomgang!og!tilpasning!av!disse,!jf.!rundskriv!RO4/2006!av!samme!dato.!!Retningslinjene! er! av! veiledende! karakter.! Det! er! fagdepartementene,! dvs.! de! deparOtementene! som! tilsynene! er! underlagt,! som! har! ansvar! for! at! retningslinjene! blir!overholdt.! Finansdepartementet! har! kun! ansvar! for! å! vedlikeholde! og! evaluere! retOningslinjene.! De! går! imidlertid! også! igjennom! forslag! til! nye! gebyrer! og! avgifter,! om!enn! noe! overordnet,! for! å! påpeke! strid! med! retningslinjene,! og! stiller! sporadisk! konOtrollspørsmål!til! fagdepartementene! vedrørende! eksisterende! ordninger.! Dette! skjer!bl.a.! gjennom! retningslinjene! som! Finansdepartementet! sender! ut! til! fagdepartemenOtene!i!forkant!av!hver!budsjettprosess,!der!de!viser!til!ovennevnte!rundskriv!og!minner!om! at! en! hovedmålsetning! på! dette! området! er! å! redusere! overprisede! gebyrer! og!sektoravgifter!til!eller!ned!mot!kostnadsriktig!nivå.!!!2.3.1 Vilkår.for.innføring.av.nye.gebyrer.Det!viktigste!vilkåret!for!å!etablere!en!gebyrordning!er!at!det!offentlige!utfører!en!klart!definert! myndighetshandling! overfor! betaleren,! og! at! det! ikke! betales! for! noe! annet!eller!mer!(se!Tekstboks!2:1!).!!Tekstboks!2:1!Vilkår!for!nye!gebyrer.!Kilde:!R112/2006!punkt!3.11!!Rundskriv.fra.Finansdepartementet;.RT112/2006.avsnitt.3.1.1.Vilkår.for.innføring.av.nye.gebyrer.1.Grunnvilkåret/for/å/etablere/en/gebyrordning/er/at/det/offentlige/utfører/en/klart/definert/myn9dighetshandling/overfor/betaleren,/og/at/det/ikke/betales/for/noe/annet/eller/mer./Dette/grunnvilkåret/bør/håndheves/konsekvent./Dersom/grunnvilkåret/ikke/kan/oppfylles/for/en/finan9sieringsordning,/vil/det/i/en/del/tilfeller/måtte/vurderes/om/den/heller/bør/kategoriseres/som/en/avgift/eller/tvangsmulkt./2.En/gebyrordning/bør/i/tillegg/til/å/oppfylle/grunnvilkåret/som/er/nevnt/i/punkt/1/ovenfor,/imøte9komme/følgende/hensyn:/a.Gebyret/bør/gi/incitamenter/til/å/påvirke/de/ulike/aktørenes/handlemåte/i/samfunnsøko9nomisk/rasjonell/retning./Dette/kan/skje/ved/at:/i.gebyret/bidrar/til/å/redusere/overskuddsetterspørsel/etter/vedkommende/myn9dighetshandling/(avsilingseffekt),/eller/ved/at/ii.gebyret/belaster/næringsvirksomhet,/og/dermed/påvirker/prissettingen/for/virk9somhetens/varer/og/tjenester/og/etterspørselen/etter/disse./b.Gebyrordningen/bør/være/rasjonell/ut/fra/en/fiskalbetraktning./Kostnadene/ved/å/admi9nistrere/gebyrordningen,/for/private/og/det/offentlige/samlet,/bør/stå/i/rimelig/forhold/til/gebyrinntektene./3.Ved/innføring/av/nye/gebyrordninger/bør/det/alltid/vurderes/om/fordelingsmessige/hensyn/taler/mot/dette./4.Det/ bør/ vises/ tilbakeholdenhet/ med/ å/ knytte/ merinntektsfullmakter/ til/ gebyrinntekter,/ eller/ la/slike/inntektsmuligheter/påvirke/fastleggelsen/av/de/budsjettmessige/utgiftsrammene/for/en/stat9lig/virksomhet./

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!17!Retningslinjene! sier! også! noe! om! krav! som!bør!være! oppfylt;! gebyrene! bør! gi! incitaOmenter! til! samfunnsøkonomisk! rasjonalitet! og! være! rasjonelle! utfra! en!fiskalbetraktning.! Videre! bør! det! vurderes! om! det! er! fordelingsmessige! hensyn! som!taler!i!mot!en!gebyrordning.!!Det! siste! punktet! i! vilkårene! (punkt! 4)!retter! seg! mot!bruttobudsjetteringsprinsippet.!Dette!prinsippet!innebærer!at!utgiftene!til!tilsynsorganene!dekkes!av!en!bevilgning!på!statsbudsjettet,!og!at!de!gebyrene!og!sektoravgiftene!tilsynsorganene!hvert!år!mottar,!føres! tilbake! til! statskassen! og! ikke! kan! disponeres! av! tilsynsorganene! selv.!Tilsynene!disponerer!med! andre!ord!ikke!gebyrO!og! sektoravgiftene! selv.! Begrunnelsen! for! dette!er!særlig!at!tilsynsorganene!ikke!skal!være!økonomisk!avhengige!av!noen!som!de!fører!tilsyn!med!eller!utfører!andre!forvaltningsoppgaver!for.!!Bruttobudsjetteringsprinsippet!innebærer!at! det! for! tilsynsorganene! hvert! år! budsjetOteres!med!et!visst!beløp!i!gebyrinntekter.!Dette!beløpet!skal!være!bestemt!ut!fra!hvilke!gebyrinntekter!som!forventes,!som!igjen!gjenspeiler!det!forventede!aktivitetsnivået!for!den! gebyrbelagte! aktiviteten.! De! faktiske! inntektene! for! tilsynsorganet! dette! året,! vil!imidlertid! ikke! være! påvirket! av! hvor! store! gebyrinntekter! som! kreves! inn.! De! faktiske!inntektene! er! i! stedet! gitt! ved! den! årlige! bevilgningen! over! statsbudsjettet,! mens! geObyrinntektene! føres! rett! tilbake! til! statskassen.!Retningslinjene! sier! at! det! bør! vises!tilbakeholdenhet! med! å! knytte! merinntektsfullmakter! til! gebyrinntekter,! eller! la! merOinntektsmuligheter! påvirke! de! budsjettmessige! utgiftsrammene! for! en! statlig!virksomhet.! Ekhaugen! m.fl! (2011)! drøfter! hvorvidt!årets! gebyrinntekter! påvirker! beOvilgningene! neste! år!–!og! om! det! i! så! fall! er! slik! at! systemet! innebærer! uheldige!insentiver! for! tilsynsorganene.!Denne! type! problemstillinger! ligger! utenfor! mandatet!for!denne!utredningen,!men!vi!observerer!at!det!synes!å!være!en!nær!kobling!mellom!gebyrinntektene! i! Luftfartstilsynet! og!utgiftsrammene! som! fastsettes! gjennom! bevilgOningene!som!gis!året!etter.!!2.3.2 Hvordan.gebyrene.bør.fastsettes.Finansdepartementets! retningslinjer! angir! også! prinsipper! for! fastsettelse! av! gebyrer,!jf!Tekstboks!2:2!der!retningslinjene!under!dette!punktet!er!gjengitt.!!Hovedbudskapet! til! retningslinjene! på! dette! området! er! at! gebyret! ikke! skal! settes!høyere! enn! kostnadene! ved! å! produsere! den! offentlige! myndighetshandlingen,! dvs.! å!unngå! overprising.! Retningslinjene! er! mindre! opptatt! av! om! gebyrene! settes! lavere!enn!disse!kostnadene.!!Retningslinjene! sier! klart! at! gebyret! bør! beregnes! på! grunnlag! av!gjennomsnittskostOnadene/!ved! å! utføre! den! gebyrbelagte! myndighetshandlingen.! Det! framgår! imidlertid!ikke! like! klart! i! hvilke! tilfeller! disse! gjennomsnittkostnadene! omfatter! faste! kostnader,!eller! nøyaktig! hvilke! kostnader! som! bør! inngå! i! beregningsgrunnlaget.! Denne! uklarheOten! må! ses! i! sammenheng! med! at! retningslinjene!erkjenner! at! statlige! gebyrordninger!er!lite!ensartede,!og!beregningsgrunnlaget!derfor!må!vurderes!i!hvert!tilfelle.!!Generelt! skal! de! kostnadene! som! tas! inn! i! beregningsgrunnlaget! være! knyttet! til! den!gebyrbelagte/ aktiviteten.! Irrelevante! kostnader,! dvs.! kostnader! som! ikke! er! knyttet! til!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!18!den! gebyrbelagte! aktiviteten,! skal! ikke! tas! inn.! Hvilke! kostnader! som! anses! å! være! reOlevante,! avhenger! dels! av! hvor! stor! andel! tilsynsaktiviteten! utgjør! i! tilsynsorganet!(dette! avgjør! om! faste! kostnader! skal! tas! inn! eller! ikke),! og! dels! av! hvilke! aktiviteter!som!kan!sies!å!være!relevant!for!tilsynsarbeidet.!!Spørsmålet!om!faste!kostnader!skal!inkluderes,!avhenger!av!om!den!gebyrbelagte!aktiOviteten!påvirker/ virksomhetens/ faste/ kostnader!eller! ikke,! jf.!pkt.!2a! i!Tekstboks! 2.2.!Dersom! den! gebyrbelagte! aktiviteten! påvirker! virksomhetens! faste! kostnader,! dvs.!antall!ansatte,!rombehov!mv.,!bør!også!tillegget!i!de!faste!kostnadene!tas!med!i!beregOningsgrunnlaget.! I! avsnitt! 4! i! retningslinjene! heter! det! videre! at! faste! kostnader! skal!inkluderes! “når/ den/ gebyrbelagte/ handlingen/ utgjør/ en/ vesentlig/ andel/ av/ virksomhe9tens/ aktivitet,/ for/ eksempel/ for/ statlige/ tilsyn”.! Det! følger! imidlertid! ikke! av! dette! at!faste! kostnader! nødvendigvis! skal! inkluderes! for! alle! statlige! tilsynsorganer,! siden!mange! av! disse! er! tillagt! også! andre! oppgaver! enn! tilsynsoppgaver! i! et! betydelig! omOfang.! Hva! ! som! ligger! i!formuleringen!“vesentlig/ andel”! synes! å! være! overlagt! til! en!skjønnsmessig!vurdering.!For!Luftfartstilsynet!er!det!etter!vår!oppfatning!ikke!tvil!om!at!den!gebyrbelagte!aktiviOteten!utgjør!en!så!stor!andel!av!den!samlede!aktiviteten!at!faste!kostnader!bør!inngå!i!beregningsgrunnlaget.!Vi!ser!dermed!bort!fra!denne!problemstillingen!i!det!videre.!Spørsmålet! om!hvilke/ kostnadskomponenter!som! kan! tas! inn! i! beregningsgrunnlaget!avhenger!som!nevnt!av!om!kostnadene!er!knyttet!til!den!gebyrbelagte!aktiviteten.!Det!er! ikke! mulig! å! gi! en! fullstendig! oversikt! over! hvilke! kostnader! som! kan! inkluderes! i!henhold!til!retningslinjene.!Retningslinjene!presiserer!som!følger:!• Variable/ kostnader!er! personalkostnader! og! andre! driftskostnader! som! direkte!påløper!i!forbindelse!med!aktiviteten.!Som!personalkostnader!regnes!i!tillegg!til!ordinære! lønnsytelser! også! feriepenger,! pensjonskostnader! og! arbeidsgiveravOgift.!!• Faste/ kostnader!kan! være! felleskostnader! til! for! eksempel! strøm! og! varme,!samt!kalkulatoriske!kostnader!for!lokaler!og!andre!investeringer.!Andelen!av!de!faste! kostnadene! kan! for! eksempel! settes! lik! den! gebyrbelagte! aktivitetens! anOdel!av!samlede!timeverk!i!virksomheten.!Ut! over! dette! sier! verken! retningslinjene! eller! Finansdepartementet! noe! konkret! om!hvilke! kostnadskomponenter! som!bør! inngå,! men! det! understrekes! at! det! avgjørende!er!om!kostnadene!er!knyttet!til!den!gebyrbelagte!aktiviteten.!Ekhaugen! m.fl.! (2011)! nevner! følgende! eksempler! på! kostnader! som! ikke! skal! med! i!beregningsgrunnlaget:!• personalkostnader!til!andre!enn!de!som!utfører!aktiviteten,!for!eksempel!ledelOsen!i!tilsynsavdelingen!• kostnader!til!etterutdanning!og!annen!kompetanseheving!• kostnader!til!utredning,!for!eksempel!i!forbindelse!med!forberedelse!av!tilsynsOarbeid!• kostnader!til!opplysningsarbeid!og!internasjonalt!arbeid!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!19!Slike! kostnader! vil! etter! Ekhaugen! m.fl.! sin! vurdering! ikke! være! direkte! knyttet! til! den!konkrete! myndighetshandlingen! det! kreves! gebyr! for,! enten! fordi! de! er! knyttet! til!for9utsetninger/ for!å! drive! god! tilsynsvirksomhet,! eller! til! andre! aktiviteter! som!organet!også!er!pålagt!å!utføre.!!Når! det! gjelder! kompetanse! mener! vi! det! er! grunnlag! for! å! nyansere! dette.! Hvorvidt!kompetanseutvikling! skal! med! vil! måtte! avhenge! av! kompetanseutviklingens! art.! Så!lenge! videreutdanning! og! kompetanseutvikling!kommer! de!gebyrpliktige! til! gode!–!for!eksempel! i! form! av! mer! effektivt! tilsyn!eller! bedre! kvalitet,! er! det! rimelig! at! dette! legOges! inn! i! beregningsgrunnlaget.! Utfordringen! blir! da! å! utforme! regelverket! og!praktiseringen!slik!at!det!kun!er!kompetanseutvikling!og!videreutdanning!som!kommer!de!gebyrpliktige!til!gode!som!faktisk!inngår!i!gebyrgrunnlaget.!Det!vil!også!kunne!være!flytende! overganger! mellom! hva! som! er! forberedende! arbeid! til! et! konkret! tilsyn! som!da!kommer!den!gebyrpliktige!til!gode,!og!hva!som!mer!kan!karakteriseres!som!generelOle!myndighetsoppgaver.!!!Deler! av! ledelsen! i! en! tilsynsavdeling! vil! også! kunne! være! av! en! art! som! kommer! de!gebyrpliktige!til!gode,!og!vil!således!være!en!del!av!de!gebyrbelagte!oppgaven.!Tekstboks!2:2!Prinsipper! for! fastsettelse! av!gebyrer.! Kilde:! R112/2006!punkt!3.11!2.3.3 Justering.av.gebyrene.over.tid.Retningslinjene!sier!kun!følgende!om!justeringen!av!gebyrer!over!tid:!!Rundskriv.fra.Finansdepartementet;.RT112/2006.avsnitt.3.1.1.Prinsipper.for.fastsettelse.av.gebyrer.1.Dersom/det/innføres/gebyr/på/et/område,/bør/gebyret/normalt/fullt/ut/dekke/kostnadene/ved/å/produsere/den/gebyrbelagte/myndighetshandlingen/basert/på/kostnadseffektiv/drift./Når/hoved9formålet/med/gebyret/ikke/er/å/finansiere/statens/utgifter,/men/å/motvirke/overforbruk/av/den/aktuelle/myndighetshandlingen/(avsiling),/kan/gebyret/settes/lavere./2.Gebyret/bør/beregnes/på/grunnlag/av/gjennomsnittskostnaden/ved/å/utføre/den/gebyrbelagte/myndighetshandlingen/slik:/a.Dersom/den/gebyrbelagte/aktiviteten/ikke/påvirker/virksomhetens/faste/kostnader,/bør/gebyret/baseres/på/de/gjennomsnittlige/variable/kostnadene/ved/å/utføre/myndighets9handlingen. b.Dersom/den/gebyrbelagte/aktiviteten/påvirker/virksomhetens/faste/kostnader,/bør/også/tillegget/i/de/faste/kostnadene/tas/med/i/beregningsgrunnlaget1 3.Det/bør/ikke/legges/inn/krav/til/overskudd/i/beregningsgrunnlaget./4.Gebyret/bør/teknisk/utformes/slik/at/det/best/mulig/sikrer/samsvar/mellom/betaling/og/produk9sjonskostnader./Gebyrsatsen/bør/enten/basere/seg/på/standardiserte/satser/(”prislister”)/knyttet/direkte/til/vedkommende/myndighetshandling/eller/på/faktisk/medgått/ressursforbruk/knyttet/til/handlingen./5.Enhver/virksomhet/som/omfattes/av/retningslinjene,/skal/ved/forespørsel/kunne/redegjøre/for/beregningene/som/ligger/til/grunn/for/gebyrets/størrelse./6.Gebyret/ bør/ oppdateres/ i/ tilknytning/ til/ budsjettprosessen./ Den/ gebyrbelagte/ aktiviteten/ bør/evalueres/med/jevne/mellomrom/for/å/sikre/kostnadseffektiv/drift./

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!20!Gebyret/ bør/ oppdateres/ i/ tilknytning/ til/ budsjettprosessen./ Den/ gebyrbelagte/ aktivite9ten/bør/evalueres/med/jevne/mellomrom/for/å/sikre/kostnadseffektiv/drift./Finansdepartementet!har!i!følge!Ekhaugen!m.fl.!(2011)!ikke!noe!synspunkt!på!hvordan!gebyrene! skal! justeres,! ut! over! at! det! ikke! er! ønskelig! med! overprising.! Hensynet! til!underprising! anses! altså! som! langt! mindre! viktig.! Dermed! er! det! også! en! rekke! metoOder!som!kan!være!i!tråd!med!retningslinjene,!for!eksempel!justering!med:!• KPI,! selv! om! dette! kan!medføre! noe! underprising! over! tid! pga.! høyere! lønnsOvekst!enn!prisvekst!!• et!vektet!gjennomsnitt!av!lønnsO!og!prisvekst,!så!lenge!vektene!er!satt!i!forhold!til!kostnadene!• statsbudsjettets!deflator!for!utgiftsveksten,!som!nettopp!er!et!vektet!gjennomOsnitt!av!lønnsO!og!prisvekst!!Det! som! ikke! er! i! tråd! med! retningslinjene! er! justering! som! bringer! gebyrene! over!kostnadene!de!er!ment!å!dekke,!enten!fordi!gebyrene!justeres!for!mye!opp,!eller!fordi!en!i!justeringen!ikke!tar!tilstrekkelig!hensyn!til!at!kostnadene!kan!ha!gått!ned.!Slik!jusOtering!kan!naturligvis!skje!både!gradvis,!ved!at!den!årlige!justeringsfaktoren!er!for!høy!eller! kostnadene! reduseres! over! tid,! og! i! rykk,! for! eksempel! ved! sterk! vekst! i! gebyret!eller!fordi!kostnader!tas!ut!av!beregningsgrunnlaget.!Høringsnotater!fra!NHO!Luftfart!har!kritisert!Luftfartstilsynet!for!store,!og!uforutsigbaOre!gebyrøkninger!de!siste!årene.!I!høringen!til!utkast!til!forskrift!om!gebyr!for!2013!ber!NHO! Luftfart! om! at! økningen! i! Luftfartstilsynets! gebyrer! for! 2013!samlet! begrenses! til!forventet! prisstigning! i! forhold! til!faktiske! gebyrinntekter! for! 2012!(NHO! Luftfart,!2013).!Dette!kommer!vi!tilbake!til!i!kapittel!3.!2.4 Gebyrer.kontra.sektoravgift.Som! en! del! av! vurderingen! av!mulige! forbedringsforslag! for! brukerfinansieringen! av!Luftfartstilsynet,!er! det! relevant! å! vurdere! sektoravgifter! som! et! mulig! alternativ.! FiOnansdepartementets! retningslinjer! (punkt! 2.2)! gir! en! generell! grensedragning! mellom!gebyrer! og! sektoravgift! der! det! skilles! mellom! formål,! objekt! for! gebyr/avgift,! subjekt!for!gebyr/avgift!og!hjemmelsgrunnlag.!!Fra! Rundskriv! RO112/2006! framgår! det! at!kravene! som! stilles! til! en! gebyrordning! er!strengere! enn! de! som! stilles! til! en! avgiftsordning:!“Grunnvilkåret/ for/ å/ etablere/ en/ ge9byrordning/ er/ at/ det/ offentlige/ utfører/ en/ klart/ definert/ myndighetshandling/ overfor/betaleren,/og/at/det/ikke/betales/for/noe/annet/eller/mer”,!jf.!pkt.!1!Tekstboks!2:1.!I!detOte!ligger!følgende:!!• Gebyrer! kan! kun! ilegges! for! offentlige! myndighetshandlinger! som! er! av! en! slik!art!at!de!kan!leveres!til!individuelle!mottakere.!• Den!gebyrpliktige!skal!ikke!betale!for!noe!annet!enn!de!myndighetshandlingene!gebyret!gjelder.!• Gebyret!skal!ikke!overstige!kostnadene!ved!å!utføre!myndighetshandlingen.!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!21!På! bakgrunn! av! kravene! omtalt! over,! er! det! klart! at! følgende! finansieringsordninger!ikke/oppfyller!kravene!som!stilles!til!en!gebyrordning:!• Ordninger! som! innebærer! at! utgiftene! til! en! tilsynsordning! utjevnes! også! over!virksomheter!som!ikke!får!tilsyn,!for!eksempel!gjennom!en!årlig!betaling!for!tilOsyn!der!ikke!alle!virksomhetene!får!tilsyn!i!løpet!av!året.!• Ordninger! der! gebyret! overstiger! kostnadene! ved! å! utføre! den! aktuelle! tilsynsOoppgaven/forvaltningsoppgaven.!Et! relevant! spørsmål! er! om!brukerbetaling! som! ikke! kvalifiserer! som! gebyrer! kan! beOtegnes! som! sektoravgift,! og! om! sektoravgift! kan! brukes! på! områder!som! tilfredsstiller!kravene! til! gebyrer.!Finansdepartementets! retningslinjer!som! omhandler! vilkårene! for!innføring!av!sektoravgift!er!angitt!i!Tekstboks!2:3.!Når!det!gjelder!fastsettelse!av!sektoravgiftene!sier!retningslinjene!at!de!i!utgangspunkOtet!må!fastsettes! slik! at! de! oppfyller! sitt! finansieringsformål,! og! deretter! løpende!justeres!slik!at!dette!formålet!fortsatt!blir!ivaretatt.!Tekstboks!2:3!Prinsipper! for! fastsettelse! av! sektoravgifter.! Kilde:!R112/2006!punkt!3.11!!2.4.1 Avklaringer. fra. Finansdepartementet:.Gebyrer.og. sektoravgifter.–.en.grensegang2.Finansdepartementets! retningslinjer! gir! til! en! viss! grad! uttrykk! for! at! det! er! mulig! å!velge! mellom! sektoravgift! og! gebyrer.! Kravene! som! stilles! til! en! sektoravgift! er! også!som! det! framgår! av!Tekstboks!2:3!generelt! færre.!Som! en! del! av! utredningsarbeidet!sendte!vi!en!forespørsel!til!Finansdepartementet!der!det!ble!bedt!om:!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!2!Spørsmålene! ble! besvart! i! epost! fra! Finansdepartementet! datert! 10.januar! 2013.! Avsnittet! gjengir!innholdet!i!notat!vedlagt!eposten.!!Rundskriv.fra.Finansdepartementet;.RT112/2006.avsnitt.3.2.Vilkår.for.innføring.av.nye.sektoravgifTter.1.Det/bør/ utvises/ stor/ tilbakeholdenhet/ med/ å/ innføre/ sektoravgifter/ for/ å/ finansiere/ statlige/utgifter,/med/unntak/for/tilfeller/hvor/sektoravgifter/finansierer/fellestiltak/overfor/en/næring/og/ avgiftene/ betales/ av/ næringen/ selv/ (for/ eksempel/ i/ forbindelse/ med/virksomheten/ til/ til9synsorganer).//2.Avgiftsordningen/bør/være/ rasjonell/ut/ fra/en/fiskalbetraktning./Kostnadene/ved/å/administ9rere/ avgiftsordningen,/ for/ private/ og/ det/ offentlige/ samlet,/ bør/ stå/ i/ rimelig/ forhold/ til/avgiftsinntekten.//3.Sektoravgifter/ bør/ ikke/ etableres/ på/ grunnlag/ av/ rene/ gebyrprinsipper./ Dersom/ forholdene/ligger/til/rette/for/å/etablere/en/gebyrordning,/bør/denne/finansieringsformen/velges./Dersom/det/ unntaksvis/ skulle/ være/ ønskelig/ å/ etablere/ gebyrlignende/ avgifter,/ dvs./ betalingsord9ninger/ som/ ikke/ fullt/ ut/ tilfredsstiller/ grunnvilkåret/ for/ en/ gebyrordning,/ bør/ slike/ avgifter/baseres/ på/ de/ øvrige/ kriteriene/ for/ gebyrordninger/ så/ langt/ de/ passer/ (incitamentstruktur,/fiskalhensyn).//

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!22!1. En!nærmere!utdypning!av!grensen!mellom!gebyrer!og!sektoravgift!2. Hvorvidt! sektoravgifter! kan! brukes! for! deler! av! brukerbetalingen! der! vilkårene!for!bruk!av!gebyrer!er!oppfylt.!!I! svaret! fra! Finansdepartementet! (epost! datert! 10.januar! 2013)! vises! det! til!rundskriOvets! avsnitt! 3.2!punkt! 3!(gjengitt! over! i!Tekstboks!2:3),!der! det!anbefales! at!sektoravgifter! ikke! brukes! der! det! ligger! til! rette! for! å! bruke! gebyrer.! I! slike! tilfelle! anObefales!det!gebyrfinansiering.!I!den!utrekning!en!ønsker!brukerfinansiering!utover!hva!gebyrer! kan! innbringe,!viser! Finansdepartementet! at!det!er!mulig! å! bruke! sektoravgifOter!i!tillegg,!dvs.!på!andre!deler!av!virksomheten!enn!de!som!gebyrfinansieres,!dersom/vilkårene/for/slike/avgifter/er/til/stede!!Gebyrer.Finansdepartementet!understreker!at!gebyrer!etter!sin!art!er!en!betaling!for!en!ytelse.!Dette! utgangspunktet! har! en! del! konsekvenser! for! den! nærmere! utformingen! av! geObyrbegrepet.!Det! vises! til! følgende! kjennetegn! ved! betalingsordninger! som! normalt!betegnes!gebyrer:!!Gebyrformålet/Formålet!med!gebyrer!er!i!første!rekke!å!dekke!forvaltningens!kostnader!ved!å!produOsere! bestemte! offentlige! ytelser.! De! har! mao.! et! begrenset! fiskalt! formål.! Gebyrene!kan! videre! være! begrunnet! i! ønsket! om! å! begrense! etterspørselen! etter! visse! offentliOge! ytelser! gjennom! prissetting.! Endelig! kan! begrunnelsen! være! at! en! finner! det!økonomisk!rasjonelt!å!plassere!kostnadene!ved!å!produsere!visse!offentlige!ytelser!på!den! som! nyter! godt! av! ytelsen,! framfor! å! omfordele! byrdene! gjennom! de! alminnelige!skattene!og!avgiftene.!Gebyrobjektet/Ytelsen!som!det!betales!for,!gebyrobjektet,!oppfyller!visse!kriterier:!• Det!må!dreie!seg!om!betaling!for!en!”offentlig!ytelse”,!dvs.!ytelser!som!normalt!bare!leveres!av!offentlige!myndigheter.!Ofte!vil!det!dreie!seg!om!en!utført!myndigOhetshandling,!for!eksempel!utstedelse!av!et!pass!eller!en!gjennomført!kontroll.!Men!det!kan!også!dreie!seg!om!ytelser!av!tjenestelignende!karakter,!for!eksempel!avgivelse!av!informasjon!fra!et!offentlig!register.!!• Betaleren!må!motta!en!konkret!individualisert!ytelse,!for!eksempel!en!gitt!konseOsjon.!Det!kan!således!ikke!brukes!gebyrer!til!å!dekke!utgiftene!til!generelle!tiltak!som!for!eksempel!drift!av!politiets!alminnelige!ordenstjeneste.!/Gebyrsubjektet/Siden! gebyrer! etter! sin! art!er! en! form! for! betaling,! ligger! det! i! sakens! natur! at! gebyrOplikten! legges! på! mottakeren! av! den! offentlige! ytelsen.! En! annen! sak! er! at!gebyrbelastningen! i! enkelte! tilfelle! vil! kunne! veltes! over! på! senere! ledd! i! en! omsetOningskjede.!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!23!Gebyrfastsettelsen/Et!gebyr!skal!ikke!overstige!kostnadene!ved!å!produsere!vedkommende!offentlige!ytelOse.!!Hjemmelskrav/Normalt! kreves! hjemmel! i! lov! for! å! kreve! gebyr! for! offentlige! ytelser,! i! alle! fall! når! det!dreier! seg! om! betaling! for! myndighetshandlinger.! Dette! følger! av! det! såkalte! legaliOtetsprinsippet! som! innebærer! at! offentlige! inngrep! i! borgernes! rettigheter! og! plikter!krever! hjemmel! i! lov.! Lovhjemlene! gir! som! regel! forvaltningen! fullmakt! til! å! fastsette!nærmere!bestemmelser!om!gebyrene,!herunder!om!gebyrsatsene.!Avklaringer.fra.Finansdepartementet:.Avgifter.–.hernunder.sektoravgifter3.I! avklaringene!peker!Finansdepartementet!på! de! viktigste!kjennetegnene!ved!avgifter,!herunder!sektoravgifter:!Avgiftsformålet/Statlige!avgifter!faller!i!to!hovedgrupper,!fiskalavgifter!og!sektoravgifter./• Fiskalavgiftene!har! et! generelt! fiskalt! formål.! Avgiftsinntektene! går! derfor! inn! i!statskassen! uten! noen! form! for! øremerking.! Hovedformene! for! fiskale! avgifter!er! merverdiavgiften! og! diverse! særavgifter.! Enkelte! av! særavgiftene! har! også!andre! formål! enn! rent! fiskale,! for! eksempel! å! påvirke! folks! handlemønster! når!det! gjelder! bruk! av! bestemte! produkter,! bl.a.! diverse! helseO!og! miljøskadelige!produkter./• Sektoravgiftene!brukes!til!å!finansiere!utgifter!til!bestemte!tiltak!og!har!således!et! avgrenset! fiskalt! formål.! Slike! avgifter! vil! som! en! sidevirkning! til! en! viss! grad!kunne! påvirke! folks! handlemønster.! Dette! begrunner! ikke! bruk! av! sektoravgifOter,!men!det!kan!være!nødvendig!å!ta!hensyn!til!eventuelle!sidevirkninger.!Avgiftsobjektet/Objektet!for! sektoravgiftene! kan! variere.! Avgiftene! knyttes! imidlertid! ofte! til! en! vare!eller! en! tjeneste! ved! omsetning! eller! innførsel,! eller! til! et! produksjonsvolum.! De! kan!også! knytte! seg! til! en! levert! ytelse,! for! eksempel! patentavgifter! som! knytter! seg! til!søknadsbehandlingen!av!nye!patenter.!Avgiftssubjektet/Subjektet! for! en! avgift! henger! gjerne! sammen! med! objektet! for! avgifter.! Avgiften! kan!således! for! eksempel! legges! på! den! som! selger,! kjøper,! importerer,! produserer! eller!bruker!en!vare!eller!tjeneste.!!For!sektoravgifter!vil!det!alltid!være!en!spesiell!gruppe!som!nyter!godt!av!de!tiltakene!avgiften! finansierer.! Ofte! belastes! avgiften! andre! grupper! enn! de! som! direkte! nyter!godt! av! disse! tiltakene.! Omsetningsavgiften! på! legemidler! belastes! for! eksempel! forO!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!3!Spørsmålene! ble! besvart! i! epost! fra! Finansdepartementet! datert! 10.januar! 2013.! Avsnittet! gjengir!innholdet!i!notat!(punkt!3)!vedlagt!eposten.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!24!brukerne,!mens!inntektene!dekker!tilskudd!til!apotek!mv.!Noen!sektoravgifter!belastes!imidlertid!dem!som!nyter!godt!av!det!avgiftsfinansierte!tiltaket.!Det!gjelder!for!eksemOpel!Kredittilsynets!avgifter.!!Avgiftsfastsettelsen/Formålet!med!en!sektoravgift!er!å!finansiere!bestemte!tiltak!helt!eller!delvis.!De!enkelOte!sektoravgiftene!vil!derfor!måtte!fastsettes!med!dette!for!øye.!Hjemmelskravet/Fiskalavgiftene! klassifiseres! som! skatter,! og! de! faller! således! inn! under! Grunnloven! §/75! bokstav! a.! Dette! innebærer! at! vedtak! om! ileggelse! av! disse! avgiftene,! er! skattebeOslutninger! i! Grunnlovens! forstand.! En! konsekvens! av! dette! er! at! avgiftssatsene! må!vedtas!ved!plenarbeslutning!(og!ikke!i!lovs!form),!samt!at!de!bare!gjelder!for!ett!kalenOderår.!!Sektoravgiftene! klassifiseres!normalt! ikke! som! skatter,! og! reguleres! derfor! ikke! av!Grunnloven! §! 75! bokstav! a.! Det! kreves! imidlertid! hjemmel! i! lov! for! å! kunne! pålegge!øremerkede!avgifter.!Dette!følger!av!det!såkalte!legalitetsprinsippet!som!innebærer!at!offentlig! regulering! av! borgernes! rettigheter! og! plikter! krever! lovhjemmel.! Som! regel!gir!lovhjemlene!forvaltningen!fullmakt!til!å!fastsette!nærmere!bestemmelser!om!avgifOtene,!herunder!avgiftssatsene.!!2.4.2 Oppsummering.og.vår.forståelse..Basert! på! Finansdepartementets! gjennomgang! og! oppsummering!har! vi! sammenstilt!det! som! er! felles! for! gebyrer! og! sektoravgifter,! samt! det! som! skiller! disse! to! formene!for!brukerfinansiering!(Tabell!2.1.).!!Vår! forståelse! av!retningslinjene! med! tilhørende! presiseringer! fra! FinansdepartemenOtet,! er! at! gebyrfinansiering! skal! brukes! der! det! ligger! til! rette! for! å! bruke! gebyrer,! dvs!at! vilkårene! for! gebyrfinansiering! er! oppfylt.!Vi! merker! oss! også! passusen! om! at! ”der9som/ det/ unntaksvis/ skulle/ være/ ønskelig/ å/ etablere/ gebyrlignende/ avgifter,/ dvs./betalingsordninger/ som/ ikke/ fullt/ ut/ tilfredsstiller/ grunnvilkåret/ for/ en/ gebyrordning,/bør/ slike/ ordninger/ baseres/ på/ de/ øvrige/ kriteriene/ for/ gebyrordninger/ så/ langt/ de/ pas9ser/ (incitamentstruktur,/ fiskalhensyn)."!Videre! merker! vi! oss! at! et! gebyr! ikke! skal!overstige!kostnadene!ved!å!produsere!vedkommende!offentlige!ytelse,!mens!formålet!med!en!sektoravgift!er!å!finansiere!bestemte!tiltak!helt!eller!delvis.!Sektoravgiftene!vil!dermed,!i!likhet!med!gebyrer,!måtte!fastsettes!med!utgangspunkt!i!kostnadene!ved!et!tiltak.! Dette! tilsier! at! det! i! utgangspunktet! stilles! samme! krav! til! å! identifisere! kostnaOder! ved! et! tiltak! eller! tilsyn!ved! en! sektoravgift!som! det! stilles! til! fastsettelsen! av! et!gebyr.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!25!Tabell!2.1!Likheter! og! ulikheter! mellom! Gebyrer! og! Sektoravgifter.! Kilde:!Finansdepartementet!10.januar!2013!!Felles.for.gebyrer.og.sektorTavgifter.Gebyr..Sektoravgift.Formål.Begrenset!statsfinansielt!formål.!Kan!ha!formål!utover!de!statsfinansielle!formåleOne,!eksempelvis!påvirke!borgernes!handlemønster!på!et!bestemt!område.!Gebyrene!kan!ikke!overOstige!kostnadene!ved!å!produsere!bestemte!ofOfentlige!ytelser!som!betales!av!de!som!mottar!ytelsene.!Avgiftsinntektene!ikke!må!overstige!kostnadene!ved!det!tiltaket!eller!virksomheten!som!avgifOten!skal!finansiere.!Objekt.!betaling!for!ulike!offentliOge!ytelser!som!er!av!en!slik!art!at!de!kan!leveres!til!individuelle!mottakere.!få!begrensninger!i!hva!som!kan!være!objektet,!men!ofte!vil!de!være!knyttet!til!omsetning,!innførsel,!produksjon,!eie!eller!bruk,!samt!også!enkelte!registreringsforOretninger.!Subjekt.!den!som!mottar!den!ofOfentlige!ytelsen!avgiftsplikten!kan!legges!på!mange!ulike!aktører,!f.eks.!en!selger,!kjøper,!importør,!produsent,!eier!eller!bruker.!AvgiftsplikOten!kan!være!knyttet!til!den!som!nyter!godt!av!det!avgiftsfinansierte!tiltaket,!men!vil!ofte!ikke!være!det.!Hjemmelskrav+Både!gebyrer!og!sektoravgifOter!krever!normalt!hjemmel!i!lov.!!!!En! praktisk!forskjell! mellom! gebyrer! og! sektoravgifter! som! drøftes! i! Ekhaugen! m.fl!2011,!er!at!de!føres!ulikt!i!statsbudsjettet.!Begge!typer!ordninger!innebærer!at!tilsynsOorganet! ikke! selv! får! rå! over! de! innbetalte! midlene,! men! at! midlene! går! direkte! til!statskassen.!Men! der! gebyrinntektene! føres! i! bevilgningsregnskapet,! inngår! sektoravOgiftene! i! skatteO!og! avgiftsopplegget.! Dette! kan! være! viktig! i! perioder! med! skatteløfte,!ved!at!en!økning!i!sektoravgiftene!gjør!det!vanskeligere!å!overholde!dette!løftet.!DenOne!budsjettmessige!ulikheten!skal!ikke!ha!noen!praktiske!konsekvenser.!!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!26!3. Dagens'finansiering'av'Luftfartstilsynet'.Luftfartstilsynet!er! et! selvstendig! og! uavhengig! forvaltningsorgan! med! myndighetsanOsvar! innen! norsk! sivil! luftfart,! men! er! direkte! underlagt! og! rapporterer! til!Samferdselsdepartementet.!Luftfartstilsynet!har!ansvaret!for!å!innføre!og!tilpasse!nasjonalt!og!internasjonalt!regelOverk.! I! tillegg! lager!Luftfartstilsynet!forskrifter! for! norsk! luftfart.! I! løpet! av! de! årene!Luftfartstilsynet! har! eksistert! har! regelverket! for! sivil! luftfart! gått! fra! å! være! nasjonalt!til!å!i!stadig!større!grad!bli!styrt!av!EU.!!Luftfartstilsynet! fører! tilsyn! med! at! aktørene! i! norsk! luftfart! følger! gjeldende! lover,!regler! og! forskrifter.!Det! føres!tilsyn! med! blant! annet! flyselskaper,! flyverksteder,! flyOskoler,! luftfartøy,! sertifikatinnehavere,! lufthavner! og! landingsplasser! for! helikoptre.!Tilsynet! utsteder! også! sertifikater! til! personer! og! luftfartsnæringer,! som! flyselskaper,!verksteder,!piloter!og!kabinpersonell4.!3.1 Finansiering.Luftfartstilsynet!finansieres! over! statsbudsjettet! (post! 1313).! Tilsynet! utfører! dels! tilOsynsbaserte! oppgaver! og! dels! såkalte! direktoratsoppgaver.! Tilsynsoppgavene! er!individualiserte! tjenester! som! det! kreves! gebyr! for.! Direktoratsoppgavene! har! ingen!motpost!i!form!av!inntekter.!Som! andre! tilsyn! er! Luftfartstilsynet! underlagt! bruttobudsjetteringsprinsippet,! som!betyr! at! det! ikke! skal! være! sammenheng! mellom!finansieringen,! altså! bevilgningen!over! statsbudsjettet,! og! gebyrinntektene.! Enkelte! aktører! i! næringen! vil! nok! likevel!mene!at!det!i!praksis!er!en!slik!sammenheng.!For!2013!er!Luftfartstilsynets!kostnader!budsjettert!til!190!millioner!kroner.!I!LuftfartsOtilsynet!(2012)!legges!det!opp!til!en!gebyrinntekt!for!2013!på!140!millioner!kroner.!!3.2 Gebyrenes.størrelse.og.utvikling.Realiserte! geybyrinntekter! i! Luftfartstilsynet! har! ligget! nokså! flatt! rundt! 120! millioner!kroner! i! året! siden! 2008,! se!Tabell!3.1.! Forslaget! om! 140! millioner! i! 2013! innebærer!således! en! betydelig! økning! dersom! realiserte! inntekter! tilsvarer! budsjett.! I! 2012! ble!realiserte!inntekter!lavere!enn!budsjett,!men!dette!svinger!naturligvis!fra!år!til!år.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!4!Tekst!er!hentet!fra!Luftfartstilsynets!hjemmeside;!http://www.luftfartstilsynet.no!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!27!Tabell!3.1!Utviklingen!i!gebyrer!over!tid!År!Gebyrinntekt,!mill!kr!2005!92,888!2006!98,331!2007!102,178!2008!117,416!2009!125,707!2010!109,415!!2011!119,500!2012!116,500!!Kilde:!Statsregnskapene!(tall!for!2005O2011)!og!NHO!Luftfart!(2013)!(tall!for!2012).!2012Otallet!er!foreløpig.!!3.3 Prinsipper.og.beregningsforutsetninger.2013.Prinsipper! og! beregningsforutsetninger! for! Luftfartstilsynets! gebyrfastsettelse! er! gjenOnomgått!i!Luftfartstilsynet!(2012).!Det!fremgår!at!Luftfartstilsynets!oppgaver!er!delt!i!ni!kategorier,!hvorav!to!er!såkalt!tilsynsrelevante,!og!én!(administrasjon)!er!delvis!tilsynsOrelevant.!På!forespørsel!oppgir!Luftfartstilsynet!at!avdelingsledere!innkalles!til!intervju!der! ansatte! og! arbeidsoppgaver! gjennomgås! og! arbeidsoppgavene! tilordnes! en! av! de!ni!kategoriene.!Den!oversikten!over!kostnader!som!fremkommer,!kunne!vært!mer!preOsis,!men!den!er!etter!vårt!skjønn!samvittighetsfullt!utført!og!til!en!ressursbruk!som!ikke!er! ubetydelig:! Luftfartstilsynet! oppgir! at! det! går! med! opp! til! et! månedsverk! til! å! kateOgorisere!timebruken!på!den!måten!som!her!er!nevnt.5!!Driftskostnader! til! husleie,! strøm,! telefon! og! data! samt! fellesadministrative! kostnader!som! personal,! administrasjon! osv! fordeles! forholdsvis! på! tilsynsoppgaver! og!andre!oppgaver.!!Enkelte!vurderinger!av!arbeidsoppgaver!endrer!seg!fra!et!år!til!et!annet.!Ved!beregning!av! gebyrgrunnlaget! 2012! ble! det! for! eksempel! lagt! til! grunn! «etter! en! konkret! vurdeOring»!at!80!dagsverk!for!avdelingsdirektører!og!40!dagsverk!for!seksjonsledere!havnet!i!kategorien! administrasjon! og! således!ble!fordelt!ut!på! både! tilsynO!og! ikkeOtilsynsoppgaver.6!Ved!beregning!av!gebyrgrunnlaget!2013!ble!det,!igjen!etter!«en!konOkret! vurdering»,!lagt! til! grunn! at! 60! dagsverk! for! avdelingsdirektører! og! 10! for!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!5!Ressursbruken! er! likevel! svært! liten! i! forhold! til! gebyrinntektene,! noe! som! er! en! viktig! presisering! i!forhold!til!retningslinjene!for!å!bruke!gebyr!som!offentlig!virkemiddel.!!6!Hentet!fra!brev!fra!Luftfartstilsynet!til!Samferdselsdepartementet!av!29.!juni!2011.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!28!seksjonsledere!kom!i!kategorien!administrasjon.!På!forespørsel!oppgir!Luftfartstilsynet!at! dette! var! en! vurdering! man! så! nærmere! på! og! kom! til! at! 60! pluss! 10! var! riktigere!enn! 80! pluss! 40.!Konsekvensen! er! at! kostnadene! ved! tilsynsoppgaver! og! dermed! geObyrgrunnlaget!har!økt!sammenliknet!med!totale!kostnader.!I! kapittel! 2! så! vi! at! det! i! følge! regelverket! vanligvis! er! ønskelig! at! gebyrer! dekker! kostOnadene,!mens!gebyrene!ikke!skal!være!høyere!enn!kostnadene.!På!grunnlag!av!tabell!3!i!Luftfartstilsynet!(2012)!har!vi!laget!Figur!3.1,!som!viser!at!gebyrinntektene!på!enkelte!områder!faktisk!er!budsjettert!å!ligge!høyere!enn!kostnadene.!Prosentvis!er!forskjellen!størst!på!området!Innleie!luftfartøy.!I!kroner!er!forskjellen!størst!på!området!Security,!fulgt!av!Flyplasser,!konsesjoner.!!Figuren! viser! også! at! kostnadene! på! enkelte! områder! er! høyere! enn! gebyrinntektene,!på!tross!av!at!forslaget!for!2013!innebærer!til!dels!betydelig!økning.!Figur!3.1!Gebyrgrunnlag!og!gebyrer!i!luftfarten!!!Kilde!Luftfartstilsynet!(2012).!Budsjetterte!utgifter!og!inntekter!2013.!!Området!GA/luftsport!er!per!i!dag!unntatt!fra!gebyr!selv!om!de!benytter!seg!av!tilsynsOtjenester.!Kostnadene!er!i!følge!Luftfartstilsynet!4!millioner!kroner!i!2013.!!3.4 Nærmere.om.de.enkelte.postene.–.endringer.fra.2012.til.2013.I! høringsnotatet! til! forskrift! om! gebyr!for! 2013!(Luftfartstilsynet! 2012)!framgår! det! at!ressurskartleggingen!og! fastsetting! av! kostnadsgrunnlaget! for! det! enkelte! gebyr!og! de!enkelte!gebyrområdene!har!ført!til!endringer!i!en!rekke!gebyrsatser!fra!2012!til!2013.!I!følge!høringsnotatet!er!det!bedre!samsvar!mellom!kostnader!og!gebyrinntekter!i!2013!enn!det!har!vært!tidligere.!Samtidig!vises!det!til!at!det!på!tross!av!at!enkelte!gebyrsatOser! øker! betydelig! fra! 2012! til! 2013,! er! det! fremdeles! ikke! kostnadsdekning! på! alle!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!29!områder! (jf!Figur!3.1).! Manglende! kostnadsdekning! på! enkelte! poster! har! da! fått! som!konsekvens! at! det! er! overdekning! på! andre! poster.! Denne! tilpasningen! representerer!etter!våre!vurderinger!en!kryssubsidiering!mellom!gebyrområdene!og!er!således!ikke!i!tråd! med! Finansdepartementets! retningslinjer.! Høringsnotatet! gir! en! detaljert! gjenOnomgang! av! gebyrene! for! 2013.!Vi! har! gitt! en! kort! oppsummering! av! innholdet! bak!tallene!som!ligger!bak!Figur!3.1.!!Med!utgangspunkt!i!Finansdepartementets!retningslinjer!mener!vi!dessuten!at!det!bør!gjøres! en! nærmere! vurdering! av! fordelingen! av! følgende! poster!i! kostnadsmodellen!som!ligger!bak!de!beregnede!kostnadene:!!• Kompetanseutvikling!!• Informasjonsmøter!med!industrien,!eksempelvis!for!å!informere!om!endringer!i!regelverk.!Det!bør!gjøres!en!tydelig!avgrensning!mellom!hva!som!er!tilsynsrelaOtert!informasjon,!og!hva!som!er!generell!informasjon!om!regelverk.!!• Andelen!av!kostnadene!til!seksjonsledere!og!øvrig!ledelse!som!tilskrives!tilsynsOvirksomhet!bør!følges!spesielt.!!Vi!registrerer!for!øvrig!at!gjennomsnittlig!beregnet!timesats!for!tilsynsaktiviteter!i!NorOge! (1130! NOK),! ligger! på! nivå! med! tilsvarende! gjennomsnittskostnader! i! Sverige! (1400!SEK)! og! Danmark! (915!DKR).! Det! har! ikke! vært! rom! for! å! gå! nærmere! inn! på! hvorvidt!innholdet!i!kostnadene!er!sammenliknbare.!!3.4.1 Flymedisin..Flymedisin! er!budsjettert! med! balanse,! dvs! 4,2! millioner! i! kostnader,! med! tilsvarende!gebyrinntekter.! Det! største! gebyret! under! denne! posten! er! knyttet! til! godkjenning! av!flylege! og! flymedisinsk! senter.! For! førstegangs!godkjenning! av! flylege! betales! gebyr! kr!20! 000.! For! godkjent! flylege!påløper! årsgebyr! kr! 12! 000.!For! første! gangs! godkjenning!av! flymedisinsk! senter! betales! det! gebyr! etter! regning,! mens! det! for! godkjente! senter!betales!et!årsgebyr!på!kr!110!000.!De!øvrige!gebyrene!er!knyttet!til!utstedelse!av!legeOattest,!mv!og!ligger!på!mellom!500!og!600!kr.!!Vurdert/i/hht/Finansdepartementets/retningslinjer://Grunnvilkåret!er!etter!våre!vurderinger!oppfylt.!Utformingen!av!gebyrene!for!godkjenOning! av! flylege! og! flymedisinske! senter! gir! også! incitamenter! til! tilpasninger! i! en!samfunnsøkonomisk! rasjonell! retning.! Ved! at!gebyrene! for! å! godkjenne! en! flylege! er!relativt! sett! høye,! vil! dette! kunne! ha! en! avsilingseffekt,! dvs! at! det! begrenser! antall! leOger! og! medisinske! sentre! som! søker! godkjenning.!Forutsatt! at! de! fastsatte! gebyrene!reflekterer!kostnadene!ved!å!godkjenne!leger!og!medisinske!sentre,!er!det!relativt!resOsurskrevende!godkjenninger.!Det!må!forutsettes!at!legene/senterne!velter!kostnadene!over!på!kundene.!Dette!gir!incitamenter!til!en!kostnadseffektiv!bruk!av!legeressursene!og! tilsynsressursene! som! følge! av! at! leger/sentre! med! få!brukere!som! etterspør! den!gebyrbelagte! tjenesten! vil! ha! høyere! priser! enn! leger/sentre! med! mange! brukere.!AnOtall! leger/sentre! som! godkjennes! som! flyleger! vil! da! begrenses! og! tilpasses!etterspørselen!etter!tjenestene.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!30!Det!kan!argumenteres!for!at!gebyrutformingen!kan!ha!uheldige!fordelingseffekter!ved!at! leger/sentre! med! få! brukere,! eksempelvis! i! distriktene,! ikke! har! samme! muligheter!til!å!velte!kostnadene!over!på!brukerne!som!leger/sentre!i!mer!sentrale!strøk!har.!DetOte!kan!gi!prisforskjeller!med!høyere!priser!for!medisinsk!godkjenning!i!distriktene!enn!i!sentrale! strøk.!Eventuelle! geografiske! prisforskjeller! antas! å! ha! en! minimal! betydning!for! flyselskapene,! i! og! med!at!de! har! muligheter! til! å! tilpasse! seg! gjennom! å! oppsøke!leger/sentre! med! konkurransedyktige! priser.! Dette! gjelder! også! til! en! viss! grad! øvrige!grupper.!Utfra! en! samlet! vurdering! mener! vi! den! samfunnsøkonomiske! gevinsten! ved!en! effektiv! bruk! av! medisinske! ressurser! i! tilsyn! og! blant! leger/medisinske! sentre! er!større! enn! eventuelle! ulemper! ved! eventuelle! uønskede! geografiske! fordelingsvirkOninger.!Kvaliteten! på! tjenestene! den! enkelte! lege/senter! yter! kan! også! avhenge! av!antall! bruker! av! tjenesten.! Dette! trekker! i! tilfelle! i! retning! av! at! det! er! rasjonelt! å! beOgrense!antall!leger/sentre!med!flymedisinsk!godkjenning.!!3.4.2 Luftfartstøyregistre.Norges! Luftfartstøyregister! er! budsjettert! med! lavere! gebyrinntekter! enn! kostnader.!Økningen!fra!2012!er!på!om!lag!5%.!Gebyrene!fastsettes!ut!fra!fartøyets!vekt!eller!panOtedokumentets! pålydende.! Det! er!i! liten!grad! synliggjort! at! kostnadene! ved! den!gebyrbelagte!tjenesten!varierer!med!vekt!og/eller!panteverdi!i!en!grad!som!kan!forsvaOre! differensieringen! i! gebyrene.! På! den! andre! siden! dekker! ikke! gebyrinntektene! de!beregnede! kostnadene.! Vi! har! derfor! ikke! et! tilstrekkelig! grunnlag! til! å! kunne! vurdere!om!noen!av!gebyrsatsene!er!satt!for!høyt!i!forhold!til!de!tjenestene!som!leveres!enkelOte! fartøysklasser.! Finansdepartementets! retningslinjer! gir! rom! for! å! sette! gebyrene!lavere! enn! kostnadsdekning,! men! dette! skal! ikke! finansieres! gjennom! overprising! av!andre!kategorier.!!Dersom!denne!posten!skal!bli!kostnadsdekkende,!vil!dette!trolig!måtte!realiseres!gjenOnom! en! økning! av! de! kategoriene! som! i! dag! har! de! laveste! gebyrene.!Med!timeregistreringen! som! innføres! i! løpet! av! 2013! vil! grunnlaget! for! å! kunne! fordele!kostnadene!mellom!fartøyskategoriene!bedres.!Dette!vil!gi!et!grunnlag!for!å!samsvare!gebyrene!med!tilsynskostnadene!innenfor!hver!kategori.!!3.4.3 Tekniske.gebyrer..Denne! gebyrposten! er! den! største! samleposten! med! en! budsjettert! inntekt! på! 29,9!millioner! kroner.! Dette! gir! en! forventet! overdekning! på! 3! prosent.!Overdekningen! er!ikke!begrunnet.!Det!framkommer!fra!høringsnotatet!for!2013!og!tidligere!høringsnotaOter!at!det!har!vært!arbeidet!med!en!bedre!samstemming!av!kostnadene!for!de!enkelte!tjenestene! i! denne! kategorien! og! gebyrene.! Også! på! dette! området! vil! timeregistreOringen! kunne! gi! et! bedre! grunnlag! for! å! samstemme! kostnadene! og! gebyrene! i! denne!kategorien!ytterligere.!!De! tekniske! gebyrenes!samlede! andel! av! gebyrinntektene,! og! disse! tjenenestens! art,!gjør! at! vi! anser! både! gebyrene! og! ressursinnsatsen! (kostnadene)! for! disse! tjenestene!som! egnet! for! benchmarking! med! tilsvarende! tjenester! i! Sverige! og! Danmark.! HerunOder! vil! det!også! være! relevant!å! vurdere! tilsynsaktivitetens! kostnader! til! ledelse! og!kompetanseutviklingen!sammenliknet!tilsvarende!andeler!i!Sverige!og!Danmark.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!31!3.4.4 Flytekniske.sertifikater,..innleie.luftfartsfartøy.og.simulator.Overdekningen! i! kategorien! innleie! luftfartstøy!tilsvarer!underdekningen! i! kategorien!flytekniske!sertifikater.!Så!vidt!vi!kan!se!av!grunnlaget!arbeides!det!med!en!bedre!samOstemming! av! kostnader! og! gebyrutformingen! innenfor! begge! disse! kategoriene.! En!ytterligere!tilpasning!vil!kunne!finne!sted!etter!timeregistreringssystemet!er!innført.!!3.4.5 Lisens,.AOC.og.driftstillatelser.Innenfor! dette! området! er! det! i! dag! en! underdekning,! dvs! at! gebyrinntektene! ikke!dekker! de! beregnede! kostnadene.! I! høringsnotatet! vises! det! til! at! underdekning! er!særlig! fremtredende! når! det! gjelder! helikopterselskaper.! Årsgebyrene! økes! kraftig! for!AOC!(50!prosent!og!100!prosent!fra!2012).!Tilsvarende!økninger!gjelder!også!for!andre!områder.! I! høringsnotatet! vises! det! til! at! konsekvensene! for! selskapene! må! sees! i!sammenheng! med! reduksjonene! som! forslås! i! årsgebyrer! for! luftfartstøy.! Igjen! vil! vi!vise! til! ressurskartleggingen! og! timeregisteringen! som! innføres! i! 2013.! Erfaringene! fra!gebyrsatsene!på!de!ulike!områdene!i!2013!må!da!sees!i!sammenheng!med!en!mer!preOsis!ressurskartlegging!slik!det!er!lagt!opp!til!i!2013.!Med!store!endringer!på!et!område!med! høy! gebyrbelastning! bør! det! i! fremtiden! legges! særlig! vekt! på! å! dokumentere!grunnlaget! for! differensieringen! i! satsene! mellom! ulike! kategorier.! Så! vidt! vi! kan! se! av!premissene! for! beregningene! av! gebyrene! for! 2013! tilstrebes! det! en! bedre! balanse!mellom!kostnader!og!gebyrområder.!!3.4.6 Flysikring.og.security.Også!innenfor!flysikring!og!security!er!det!omlegginger!fra!2012!til!2013,!med!tilhørenOde! økning! i! gebyrbelastningen.!Området! er! egnet! for! benchmarking! for!å! vurdere!produktviklingen!over!tid.!En!systematisk!overdekning!over!tid!er!som!tidligere!nevnt!i!strid! med! Finansdepartementets! retningslinjer.!Området! Security! bør! derfor! følges!spesielt.!!!3.5 Innspill.fra.NHO.Luftfart.I! Høringsuttalelse! 8.! februar! 2013! kommer! NHO! Luftfart! med! mange! kommentarer! til!utkastet! til! gebyrer! for! 2013.! NHO! er! sterkt! kritisk! til! at! gebyrene! i! følge! forslaget! skal!øke! fra! 116! til! 140! millioner,! en! økning! på! 20! prosent.! Kritikken! går! på! følgende! forOhold:!Det!er!uakseptabelt!å!øke!prisene!(gebyrene)!så!mye!i!løpet!av!et!eneste!år.!Det!skaper!usikkerhet!i!bransjen!og!ville!ikke!vært!akseptabelt!i!det!private!næringsliv.!Økningen!i!gebyrer!følger!kanskje!kostnadene,!men!tyder!i!så!fall!på!svak!kostnadskonOtroll!i!Luftfartstilsynet.!Reiseutgifter!per!ansatt!er!for!eksempel!hele!136!000!kroner.!!Enkelte!satser!virker!meget!høye.!En!timesats!på!1130!kroner!som!foreslått!for!gebyrer!etter! regning,! gir! en! årsinntekt! på! nesten! to! millioner! kroner.! Så! høy! kan! ikke! alternaOtivkostnaden!for!ansatte!i!Luftfartstilsynet!være.!!Grunnlaget! for! gebyrer! er! mangelfullt! dokumentert,! men! NHO! ser! indikasjoner! på! at!det!er!for!bredt.!For!eksempel!sier!høringsuttalelsen!at!informasjonsmøter!og!kommuO

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!32!nikasjon! inngår! i! høringsgrunnlaget.! Mer! generelt! øker! tilsynsaktiviteten! med! gebyr!mye!mer!enn!direktoratsoppgavene!uten!gebyr.!NHO! kommenterer! ikke! i! uttalelsen! (og! var! heller! ikke! invitert! til! å! kommentere)! det!som!er!denne!utredningens!hovedtema,!spørsmålet!om!gebyr!eller!sektoravgift.!3.6 Oppsummering.og.vår.forståelse.Som! nevnt! innledningsvis! i! denne! rapporten! mener! vi! Luftfartstilsynets! gebyrtjenester!faller!i!kategorien!individualiserte!tjenester!levert!av!offentlig!myndighet,!og!at!grunnOlaget!for!bruk!av!gebyrordningen!dermed!er!til!stede,!jf!kapittel!2.!!Vi! mener! også! at! hovedgrepet! i! fastleggelsen! av! kostnader! i! Luftfartstilsynet,! nemlig! å!tilordne! gebyrtjenestene! en! forholdsvis! andel! av! faste! kostnader! til! husleie!osv.,! er! i!godt!samsvar!med!Finansdepartementets!retningslinjer.!Gitt!denne!rammen!kan!detaljene!i!gebyrsatsene!diskuteres.!Luftfartstilsynet!har!varsOlet! at! man! tar! i! bruk! et! timeregistreringssystem! i! løpet! av! 2013! som! vil! forbedre!anslagene! for! hvor! stor!del! av! totalutgiftene! som! ligger! på! individualiserte! tjenester!(tilsynsoppgaver).! Dette! er! positivt.!Samferdselsdepartementet! har! varslet! at! man! vil!sammenlikne! («benchmarke»)! Luftfartstilsynets! kostnader!med!svenske! og! danske!luftfartstilsyn!for!å!få!nærmere!vurdert!hva!som!er!kostnadseffektiv!drift.!Dette!er!også!positivt.! Vi! er! enig! med! NHO! i! at! en! reiseutgift! på! 136!000! per! ansatt! eksempelvis! virOker! høyt.! Det! tilsvarer! mer! enn! 12!000! kroner! i! måneden,! 11! måneder! i! året,! for! hver!eneste! ansatt.! For! 12!000! kroner! er! det! for! eksempel! mulig! å! reise! turOretur! USA! og!enda! ha! 5!000! igjen! til! to! turer! til! Oslo.! Hver! eneste! måned.!I! 11! måneder! av! året.!Et!annet!eksempel!er!de!1130!kronene!i!timesats,!som!virker!høyt.!!Luftfartstilsynet!oppgir!at!posten!reiser,!kurs!mv,!består!av!kostnader!til!reiser,!kurs!og!kompetanse,! interne! og! eksterne! møter,! kantinekostnader,! rekrutteringskostnaOder/annonsering! og! velferdstiltak,! og! ikke! kun! reisekostnader.!Reisekostnaden!består!av!kostnader!til!selve!reisen/flybillett,!kostgodtgjørelse!og!overnatting.!Selv!med!denne!presiseringen!mener!vi!at!det!kan!være!grunn!til!å!se!en!gang!til!på!hvilke!kursO!og!konOferanseutgifter!som!inngår!i!gebyrgrunnlaget.!!!Vi! må! også! peke! på! at! Luftfartstilsynet! etter! vårt! skjønn! ikke! har! grunnlag! for! å! unnta!GA/luftsport! fra! gebyrer,! selv! om! GA/luftsport! kan! være! samfunnsnyttige! aktiviteter.!Den! type! vurderinger! bør! Samferdselsdepartementet! gjøre,! og! departementet! bør! i!tilfelle! gi! aktørene! tilskudd,! heller! enn! å! la! dem! slippe! å! betale! for! individualiserte! tjeOnester.!!For!øvrig!vises!til!kommentarer!i!avsnitt!3.4!om!enkelte!andre!forhold.!!!I! kapittel! 6! skisserer! vi! en! modell! for! det! videre! arbeidet! med! utformingen! av! gebyreOne.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!33!4. Erfaring(fra(andre(tilsyn.4.1 Innledning.I! 2011! publiserte! Vista! Analyse! på! vegne! av! NHO! en! utredning! om! statlige! tilsyns! geObyrinntekter,! Ekhaugen! m.fl.! (2011).! Utredningen,! som! undersøkte! åtte! tilsyn! spesielt,!dokumenterte! adskillig! uklarhet! i! tilsynenes! praksis.! Overordnet! gjaldt! det! hvorvidt!sektoravgifter!ble!benyttet!der!gebyrer!skulle!benyttes,!eller!omvendt.!På!mer!detaljert!nivå!gjaldt!det!spørsmålet!om!kostnadsgrunnlaget!for!gebyrer!var!godt!definert,!og!om!grunnlaget!kunne! dokumenteres.! Utredningen! til! Ekhaugen! gir! ikke! inntrykk! av! at! det!finnes! ett! eller! flere! tilsyn! med! beste! praksis! på! området.! Luftfartstilsynet! er! langt! fra!det!tilsynet!som!kommer!dårligst!ut!i!utredningen.!!Vi!gjennomgår!nå!enkelte!hovedfunn!fra!Ekhaugen!m.fl.!(2011)!sin!utredning.!Vi!legger!vekt!på!!• Praktiseringen!av!skillet!mellom!gebyr!og!sektoravgift!• Grunnlaget!for!gebyr!• Spørsmålet!om!kryssubsidiering!4.2 Gebyr,.sektoravgift.og.refusjon.for.tilsynsutgifter.Første!spørsmål!av!interesse!er!kanskje!om!tilsynene!baserer!seg!på!gebyr!eller!sektorOavgift.!I!arbeidet!med!utredningen!ble!det!videre!klart!at!det!finnes!en!tredje!ordning,!refusjon!for!sektorutgifter,!som!benyttes!i!enkelte!tilsyn.!Ekhaugen!m.fl.!(2011)!skriver:!«Statlige!tilsynsorganer!opererer!i!dag!med!tre!typer!brukerfinansieringsordninger!av!releOvans! for! denne! utredningen:! gebyrer,! sektoravgifter! og! refusjon! av! tilsynsutgifter.!Finansdepartementets!retningslinjer!omhandler!kun!gebyrer!og!sektoravgifter.!Dette!skylOdes! etter! sigende! at! Finansdepartementet! ikke! kjente! til! ordningen! med! refusjon! av!tilsynsutgifter,!eller!forskriften!denne!ordningen!er!hjemlet!i….!I!praksis!benytter!svært!mange!av!tilsynene!både!gebyrer!og!avgifter.!For!disse!er!det!stor!variasjon! både! i! hvilken! aktivitet! gebyret/avgiften! legges! på,! og! andelen! av! de! samlede!inntektene!som!stammer!fra!hver!av!ordningene.!!To! eksempler! er! Statens! legemiddelverk! og! Mattilsynet.!Statens! legemiddelverk! krevde! i!2009! inn! gebyrer! for! 103! millioner! kroner,! mens! avgiftsinntektene! utgjorde! 172! millioner!kroner.!Av!alle!gebyrO!og!avgiftsordningene!Legemiddelverket!administrerer,!er!det!bare!to!av!de!tre!avgiftsordningene!som!skal!dekke!utgiftene!til!tilsyn,!mens!gebyrordningene!dekOker! andre! former! for! forvaltning.!Mattilsynet! krevde! i! 2009! inn! gebyrer! for! 105! millioner!kroner,!mens!avgiftsinntektene!utgjorde!618!millioner!kroner.!Avgiftsinntektene!kommer!i!hovedsak! fra! matproduksjonsavgiftene,! som! skal! dekke! tilsyn! og! kontroll! langs! hele! matOproduksjonskjeden!Også!en!del!av!gebyrene!har!til!hensikt!å!dekke!utgifter!til!tilsyn….!Refusjon! av! tilsynsutgifter! er! en! ordning! som! kun! benyttes! av! Petroleumstilsynet! (Ptil)! og!Oljedirektoratet!(OD).!Begge!har!imidlertid!også!gebyrer,!men!der!gebyrinntektene!for!OD!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!34!inngår!som!en!egen!post!i!statsregnskapet,!er!det!for!Ptil!bare!i!deres!egne!regnskaper!det!framgår!at!refusjonsinntektene!faktisk!omfatter!gebyrinntekter.!Refusjon!av!tilsynsutgifter!er!hjemlet!i!refusjonsforskriften,!som!fastsetter!hvilke!utgifter!som!kan!kreves!refundert.»!På!bakgrunn!av!denne!analysen,!ser!Ekhaugen!m.fl.!et!behov!for!å!rydde!opp!i!skillet!melOlom!gebyr,!sektoravgift!og!refusjonsordning.!Forfatterne!sier:!«Flere! ordninger! ser! i! dag! ut! til! å! være! feilaktig! benevnt,! enten! som! gebyr! eller! som! sekOtoravgift.! Dette! har!først! og! fremst! betydning! for! regnskapsførselen,! og! vil! ha! praktisk!betydning! først! og! fremst! der! det! knyttes! politisk! interesse! til! det! samlede! omfanget! av!skatter! og! avgifter.! Et! eksempel! er! skatteløftet! til! den! nåværende! regjeringen.! Samtidig!kan!det!også!være!viktig!for!næringen,!ved!at!det!stilles!strengere!krav!til!hvilke!oppgaver!og!utgifter!som!kan!inngå!i!gebyrordninger!enn!i!sektoravgiftsordninger.!Dette!er!én!grunn!til! at! vi! anser! at! det! er! viktig! at! de! ordningene! som! reelt! sett! er! å! betrakte! som!gebyrordOninger!også!betegnes!som!det!–!og!omvendt.!Følgende!ordninger!kan!nevnes!i!denne!sammenhengen:!O!DSB.!Samtlige!ordninger!kalles!i!dag!sektoravgifter,!men!er!etter!vårt!syn!å!betrakte!som!gebyrer.! De! føres! også! som! gebyrer! i! statsregnskapet.! Vi! har!forstått! det! slik! at! dette! var!noe! av! det! som! ble! tatt! opp! av! DSB! i! gjennomgangen! som! ble! levert! Justisdepartementet!2007!og!som!de!siden!ikke!har!fått!tilbakemelding!på.!O!PostO!og! teletilsynet.! Ordningen! her! er! noe! spesiell,! og! består! i! at! det! årlig! framgår! av!statsbudsjettet!hvor!mye!som!skal!kreves!inn!i!gebyr.!Dette!beløpet!fordeles!deretter!over!aktiviteter! og! aktører,! enten! som! et! engangsgebyr! eller! et! årsgebyr.! Vi! er! i! tvil! om! denne!ordningen!oppfyller!kravet!til!en!gebyrordning!nevnt!over.!Vi!har!imidlertid!ikke!tatt!for!oss!denne!ordningen!så!grundig!at!vi!har!grunnlag!for!å!si!noe!sikkert!om!dette.!O!Statens! legemiddelverk.! I! realiteten,! dvs.! i! forskrifter,! statsregnskap! og! tildelingsbrev,! er!skillet! mellom! gebyrer! og! sektoravgifter! i! tråd! med! retningslinjene,! men! for! øvrig,! dvs.! på!Legemiddelverkets! nettside! og! i! budsjettdokumenter,! er! det! noe! forvirring.! Det! ble! gjenOnomført!en!opprydding!i!dette!i!2007,!der!flere!ordninger!skiftet!betegnelser,!og!det!antas!at!den!forvirringen!som!gjenstår!vil!forsvinne!etter!hvert.!I!tillegg!til!at!det!er!noe!forvirring!knyttet!til!skillet!mellom!gebyr!og!sektoravgift,!konstateOrer! vi! at! Petroleumstilsynet! og! Oljedirektoratet! opererer! med! en! tredje! ordning,! refusjon!av! tilsynsutgifter.! Denne! ordningen! framstår! imidlertid! som! en! gebyrordning,! men! der!enkelte!elementer!kanskje!heller!bør!klassifiseres!som!sektoravgift.»!Slik!var!altså!situasjonen!da!Ekhaugen!m.fl.!beskrev!den!i!første!halvdel!av!2011.!Siden!den! tid! er! det! jobbet! med! å! rydde! opp! både! i! tilsynene,! i! Finansdepartementet! og! i!andre! departementer.! Situasjonen! kan! dermed! se! ganske! annerledes! ut! nå,! uten! at!den!nødvendigvis!er!fullt!ut!tilfredsstillende.!4.3 Dokumentasjon.av.gebyrgrunnlaget.Ekhaugen!m.fl.!(2011)!er!sterkt!kritisk!til!tilsynenes!evne!til!å!dokumentere!grunnlageOne!for!gebyrene!de!har!satt,!og!gir!flere!eksempler!på!dette!blant!de!åtte!tilsynene!som!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!35!utredningen! undersøkte!spesielt.! På! den! positive! siden,! kan! en! si,! gir! alle! tilsynene! et!generelt! inntrykk! av! at! beregningsgrunnlaget! er! i! tråd! med! retningslinjene.! Ekhaugen!m.fl.!skriver!imidlertid:!«En! mer! detaljert! oversikt! krever! dokumentasjon! som! jevnt! over! ikke! ser! ut! til! å! finnes!–!med!unntak!av!for!enkelte!tilsynsorganer.!Tilsynsorganene!kan!grupperes!som!følger:!O!De!som!har!en!noenlunde!detaljert!oversikt!over!hvilke!kostnader!de!ulike!gebyrene!skal!dekke,!som!Mattilsynet!og!Statens!legemiddelverk.!Disse!er!også!blant!de!tilsynsorganene!som! ser! ut! til! å! arbeide! med! dette! løpende,! har! godt! kjennskap! til! retningslinjene! og! ikke!minst! overordnede! departementer! som! selv! har! et! aktivt! forhold! til! gebyrfastsettelsen! i!sine!tilsyn.!!O!De!som!per!i!dag!erkjenner!å!mangle!oversikt!for!i!hvert!fall!et!flertall!av!gebyrene,!men!er!i!ferd!med!å!utarbeide!systemer!som!over!tid!vil!bedre!situasjonen!betydelig.!Eksempler!her!er!KlimaO!og!forurensningsdirektoratet!og!Luftfartstilsynet7.!O!De!som!erkjenner!verken!per!i!dag!å!ha!god!oversikt,!eller!planer!om!i!nær!framtid!å!utOarbeide!dette.!Her!finner!vi!Arbeidstilsynet.!O!De! som! i! noen! grad! kan! framvise!dokumentasjon! på! forespørsel! men! generelt! opererer!med!en!klart!mangelfull!faktureringspraksis.!Dette!gjelder!Petroleumstilsynet.!O!De! som! i! stor! grad! får! fastsatt! timekostnader! eller! tilsynssatser! fra! overordnet! departeOment! uten! systematiske! årlige! gjennomganger! av! kostnadsgrunnlag.! Her! finner! vi!Fiskeridirektoratet.!O!Direktoratet! for! samfunnssikkerhet! kommer! i! en! egen! kategori! ved! å! ha! utarbeidet! en!rimelig!detaljert!oversikt!for!noen!år!tilbake,!men!siden!ikke!har!foretatt!seg!noe!på!dette!området!fordi!de!fortsatt!venter!på!tilbakemelding!fra!sitt!overordnede!departement.!O!De!som!tilkjennegir!en!svært!overordnet!oversikt,!men!som!ikke!på!forespørsel!kan!redeOgjøre! nærmere! for! hvilke! kostnader! som! inngår.! Dette! gjelder! de! tilsynene! vi! kun! har!snakket!kort!med!per!telefon,!og!der!vi!ikke!har!grunnlag!for!å!fastslå!hva!slags!oversikt!de!faktisk!har.!Dette!gjelder!bl.a.!Direktoratet!for!mineralforvaltning,!Medietilsynet!og!OljediOrektoratet.!På!denne!bakgrunn,!dvs.!en!forholdsvis!detaljert!undersøkelse!av!situasjonen!i!åtte!tilsynsOorganer!og!en!enklere!gjennomgang!av!de!øvrige,!konkluderer!vi!som!følger:!Den!offentlig!tilgjengelige! dokumentasjonen! av! beregningsgrunnlaget! for! gebyrene,! dvs.! av! hvilke! kostOnader! de! ulike! gebyrene! er! ment! å! dekke,! er! svært! mangelfull! for! langt! de! fleste!tilsynsorganene.! Intervjuundersøkelser! med! enkelte! tilsyn! tyder! på! at! denne! mangelen!ofte!gjenspeiler!manglende!oversikt!også!internt.!Uten!slik!oversikt!vil!det!ikke!være!mulig!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!7!Henvisningen! til! Luftfartstilsynet! gjelder! timeregistreringssystemet! som! tilsynet! jobber! med! å! få! på!plass,!og!som!ble!nevnt!allerede!i!2011.!Som!nevnt!annetsteds!i!denne!rapporten!skal!systemet!fungere!i!løpet!av!2013.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!36!å! gi! en! fullgod! vurdering! av! om! gebyret! er! satt! i! tråd! med! retningslinjene,! dvs.! om! beregOningsgrunnlaget!er!riktig!fastsatt!og!gebyret!ikke!finansierer!annet!enn!de!utgiftene!det!er!ment!å!dekke,!samt!av!mulighetene!for!økt!effektivitet!på!ulike!områder.!Det!vil!heller!ikke!være! mulig! å! besvare! forespørsler! om! dette! for! eksempel! fra! berørte! næringsvirksomheOter,!jf.!dokumentasjonskravene!i!retningslinjene!og!offentlighetsloven.»!Igjen!må!det!understrekes!at!situasjonen!kan!ha!bedret!seg!på!de!to!årene!siden!2011.!Blant!annet!kan!publikasjonen!av!Ekhaugen!m.fl.!(2011)!i!seg!selv!ha!tilskyndet!forbedOring.!!!!!!!4.4 Kryssubsidiering.Kryssubsidiering! innebærer! i! sammenheng! med! tilsyn! og! gebyrer! at! enkelte! gebyrer!settes!for!høyt!i!den!hensikt!å!finansiere!gebyrer!som!settes!lavt.!Ekhaugen!m.fl.!skiller!mellom!to!former!for!kryssubsidiering:!!«Dersom!vi!med!“for!høyt”!mener!“høyere!enn!det!som!skal!til!for!å!dekke!utgiftene!ved!å!utføre! den! gebyrbelagte! oppgaven”,! dvs.! overprising! i! retningslinjenes! forstand,! er! det!etter! det! vi! har! kunnet! bringe! på! det! rene,! ingen! tilfeller! av! kryssubsidiering.! Dette! er! baOsert! på! at! de! tilsynsorganene! dette! gjelder! selv! mener! at! ingen! av! deres! gebyrer! er!overpriset,! og! den! tilgjengelige! dokumentasjonen! ikke! har! vært! slik! at! vi! har! kunnet! gjøre!oss!opp!en!selvstendig!mening.!Dersom!kryssubsidiering!også!kan!bety!noen!gebyrer!settes!“høyere!enn!de!ellers!ville!blitt!satt”!for!at!andre!skal!kunne!settes!lavere,!ser!vi!tre!tilfeller!av!kryssubsidiering.»!Det! ene! av! de! tre! tilfellene! gjelder! Luftfartstilsynet,! som! i! 2011! praktiserte! ordninger!som! førte! til! at! store! virksomheter! betalte! mer! enn! små! uten! at! det! kunne! tilskrives!forskjeller!i!utgiftene!forbundet!med!å!drive!tilsyn.!Et!eksempel!var!gebyrer!som!varierOte!med!flystørrelse!ut!over!det!som!syntes!rimelig.!!Siden! 2011! har! Luftfartstilsynet! tatt! viktige! skritt! for! å! rydde! opp! i! dette,! og! selv! om!noe! kanskje! fortsatt! gjenstår,! er! situasjonen! bedre! enn! for! to! år! siden.! I! LuftfartstilsyOnet! (2012)! sies! det! at!«det! foreslås! (for! 2013)! en! omlegging! av! gebyrstrukturen! med!reduksjon! av! årsgebyr!knyttet! til! fartøyene,! samtidig! som! årsgebyrene! for! luftfartsselskaOper! foreslås! økt! betydelig.! Omleggingen! vil! slå! noe! ulikt! ut! mellom! de! ulike!luftfartsselskapene,!men!generelt!vil!de!to!største!selskapene!få!en!viss!reduksjon.»!De! andre! to! av! de! tre! tilfellene! identifisert! av! Ekhaugen! m.fl.! (2011)! gjelder! FiskeridiOrektoratet! og! Statens! legemiddelverk.! Vi! kjenner! ikke! til! om! disse! tilsynene! har! tatt!skritt!for!å!rydde!opp!på!samme!måte!som!Luftfartstilsynet.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!37!5. Om#lovgrunnlaget#for#eventuell#sektoravgift..Som!det!fremgår!tidligere!i!denne!rapporten!anbefaler!vi!en!løsning!med!fortsatt!bruk!av! gebyr! med! enkelte! tilpasninger.! Gebyrløsningen! har! et! klart! hjemmelsgrunnlag! i!luftfartsloven!§!13O8,!hvilket!også!følger!direkte!av!tilbudsforespørselens!pkt!3.!!Vi!vil!i!tillegg!knytte!noen!bemerkninger!til!hvorvidt!det!er!tilstrekkelig!hjemmelsgrunnOlag!i!luftfartsloven!§!13O8!for!innføring!av!en!sektoravgift.!!Ordlyden!i!luftfartsloven!§!13O8!gir!kun!hjemmel!for!en!gebyrløsning.!Gebyrer!har!snevOrere! anvendelsesområde! enn! sektoravgifter,! hvilket! gjør! det! betenkelig! å! anvende!hjemmelsgrunnlaget! for! en! gebyrløsning! til! å! innføre! sektoravgift.! Bestemmelsens! avOgrensning! av! både! subjekt! og! objekt! for! finansieringen! er! også! bedre! i!overensstemmelse!med!gebyr!enn!sektoravgift.!!Luftfartsloven! inneholder! en! rekke! lovbestemmelser! som! hjemler! fastsettelse! av! forOskrifter! for! finansiering! av! ulike! ytelser! gjennom! enten! gebyr! eller! avgift.! Loven! skiller!dermed!selv!mellom!de!to!ulike!finansieringsformene.!!Gebyrer! og! sektoravgifter! har! ulike! nedslagsfelt,! selv! om! det! er! flere! likhetstrekk! melOlom! de! to! finansieringsformene.! Gebyrer! skal! være! vederlag! for! en! helt! konkret!aktivitet,!og!kan!ikke!overstige!statens!reelle!kostnader!ved!å!utføre!den!aktuelle!aktiOviteten.! Sektoravgiften! er! derimot! ikke! avhengig! av! en! konkret! gjenytelse,! og!begrenses! ved! at! inntektene! fra! sektoravgiften! ikke! skal! overstige! de! totale! kostnadeOne!ved!den!aktuelle!virksomheten!(her!Luftfartstilsynet).!Det!er!således!strengere!krav!til! sammenhengen! mellom! størrelsen!på! vederlaget! og! kostnadene! ved! ytelsen! for!gebyrer!enn!for!sektoravgifter.!Som!en!konsekvens!av!dette!retter!gebyrene!seg!direkOte!til!mottakeren!av!den!bestemte!ytelsen,!mens!sektoravgifter!kan!pålegges!en!videre!krets.!Disse!forskjellene!mellom!finansieringsformene!taler!mot!at!en!hjemmel!for!den!mer!begrensede!gebyrløsningen!skal!kunne!benyttes!for!en!løsning!med!sektoravgift.!!Det! fremkommer! ingenting! i! forarbeider! eller! andre! rettskilder! som! tilsier! at! ordlyden!skal! kunne! tolkes! utvidende! til! å! gjelde!andre! finansieringsformer! enn! gebyr.! Til! samOmenligning! kan! det! være! interessant! å! vise! til! luftfartsloven! §!7O26.! Denne!bestemmelsen!hjemler!etter!sin!ordlyd!kun!avgifter,!men!er!i!henhold!til!forarbeidene8!en! fleksibel! bestemmelse! hvor! "avgift"! er! ment! å!gi! en! samlebetegnelse! på! ulike!pengekrav,! og! dekker! derfor! "fenomener! som! i! dagligtale! omtales! både! som! 'avgift',!'takst',!'pris'!og!'vederlag'".!!Det! er! på! denne! bakgrunn! vår! oppfatning! at! en! eventuell! innføring! av! sektoravgift! vil!medføre!behov!for!endring! av! hjemmelsbestemmelsen! i! luftfartsloven.! Bestemmelsen!kan!enten!endres!til!å!omfatte!både!gebyrer!og!avgifter,!eller!det!kan!velges!en!videre!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!8!Ot.prp.nr.9!(2006O2007)!pkt!8.2!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!38!ordlyd!som!i!større!grad!dekker!formålet!med!den!eller!de!finansieringsløsningene!som!ønskes.!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!39!6. Forslag(–!skisse"til"videreutvikling"av"modell.6.1 Videreutvikle.dagens.modell.I! vårt! forslag! til! videreutvikling! av! dagens! modell! har! vi! tatt! utgangspunkt! i! at! timeOregisteringssystemet! innføres! i! 2013.! Det! er! videre! forutsatt! at! det! gjennomføres! en!produktivitetsanalyse!og!benchmarking!av!kostnadene!ved!de!ulike!tilsynsaktivitetene.!!Det! er! tatt! hensyn! til! at! brukerfinansieringen! av! tilsynsvirksomheten! i! Luftfartstilsynet!skal!være:!!• Transparent!!• Forutsigbar!!• Kostnadseffektiv!!• Driftssikker!!• Utformet! i! hht! til!Finansdepartementets! retningslinjer! der! SamferdselsdeparOtementet! !står! for! de! formelle! avklaringene!der! skjønnsmessige! vurderinger! er!nødvendig!Bedre.registeringer.og.mulig.behov.for.noen.justeringer.Med! timeregistrering! fra! 2013! gis! det! et! enda! bedre! grunnlag! for! en! riktig! kostnadsOfordeling! mellom! ikkeOgebyrbelagte! oppgaver! og! gebyrbelagte! oppgaver.! Innenfor! de!gebyrbelagte!oppgavene!gis!det!også!et!bedre!grunnlag!for!å!kunne!fordele!kostnadeOne! mellom! de! ulike! tilsynsaktivitetene! slik! at! kostnader! og! gebyrer! kan! samstemmes!innenfor!hvert!tilsynsområde,!og!mellom!hvert!tilsynsområde.!Dette!vil!kunne!bidra!til!en!mer! transparent! begrunnelse! for!gebyrdifferensiering! innenfor! de! enkelte! gebyrOområdene.!!I! tillegg! mener! vi! det! er! behov! for! en! nærmere! gjennomgang!av! hvordan!følgende!oppgaver!er!fordelt!mellom!gebyrbelagte!og!–!ikke!gebyrbelagte!tjenester!(for!nærmeOre!omtale,!se!kapittel!4):!!• Kompetanseheving!• Ledelse!(avdelingsledere!og!seksjonsledere)!• Informasjon!om!regelverk!Foreliggende!informasjon!gir!grunnlag!for!å!anta!at!en!noe!større!andel!av!disse!posteOne! bør! tas! ut! av! de! tilsynsrelaterte! kostnadene.! Utfra! den! informasjonen! vi! har! kan!dette!dreie!som!om!i!størrelsesorden!5O10!millioner!kroner.!Dette!må!imidlertid!vurdeOres!på!grunnlag!av!timeregistreringen.!!På!bakgrunn!av!en!mer!presise!ressurskartlegging,!avklaringer!av!de!tre!punktene!over!og! en! produktivitetsanalyse! (igangsatt! benchmark),! anbefaler! vi! at! det! utarbeides!enOhetstakster!som! indeksreguleres! etter! en! representativ! vekting! av! lønnsO!og!prisstigning.!På! områder! der! de!det! føres! tilsyn! med! selv! kan! påvirke! tilsynets! timeObruk,!bør!fakturering!etter!time!benyttes.!!!

Brukerfinansiering!av!Luftfartstilsynet!Vista!Analyse!!!!!40!6.2 Prosess.I!følgende!figur!har!vi!skissert!en!modell!for!det!videre!utviklingsarbeidet:!!!Revidert! kostnadsfordeling! bør! kunne! foreligge! tidlig! i! 2014.! For! å! sikre! at! kostnadene!mellom! gebyrbelagte! tjenester! og! ikke! gebyrbelagte! tjenester! er! i! tråd! med! FinansdeOpartementets! retningslinjer,! anbefaler! vi! at! Samferdselsdepartementet! fastsetter!!definisjoner! og! avgrensninger.! Avgrensningene! og! fordelingen! av! indirekte! og! faste!kostnader! mellom! ulike! aktiviteter! bør! ligge! fast,! men! med! en! revisjon! om! lag! hvert!femte! år.! Dette! vil! kunne! gjøre! departementets! styring! tydeligere,! samtidig! som! brutOtofinansieringssystemet! også! blir! mer! synlig! i! praktiseringen! av! Finansdepartementets!retningslinjer.!!Kostnadsfordelingen! mellom! de! ulike! gebyrområdene,! samt! grunnlaget! for! prisdiffeOrensieringen! innenfor! hvert! gebyrområdet,!bør! i! utgangspunktet! utarbeides! av!Luftfartstilsynet.!Samferdselsdepartementet! bør! imidlertid! godkjenne! prinsippene! før!fordelingen! gjøres.! Grunnlaget! for! fordelingen! av! indirekte! kostnader! bør! være! transOparent!og!tilgjengelig!for!de!det!føres!tilsyn!med.!!For! å! sikre! forutsigbarhet! anbefaler! vi! at! det! utarbeides! enhetssatser! for! tilsynsaktiviOteten.! Enhetssatsene! kan! være! en! kombinasjon! av! mengde! og! kostnadssatser,! der!satsene! naturlig! nok! vil! kunne! variere! mellom! de! ulike! tilsynsoppgavene.!Med! en! årlig!indeksregulering! av! gebyrsatsene,! kombinert! med! en! grundigere! revisjon! hvert! femte!år,! sikres! forutsigbarhet! samtidig! som! det! gis! tilstrekkelig! dynamikk! til! å! sikre! en! kostOnadsdekning!ved!eventuelle!regelendringer!etc.!!!

Referanser!Vista!Analyse!!!!!41!Referanser!!Ekhaugen,!Tyra;!Ingeborg!Rasmussen,!Steinar!Strøm!og!Haakon!Vennemo!(2011):!StatOlige!tilsyns!gebyrinntekter.!Rapport!2011/18,!Vista!Analyse,!Oslo.!Finansdepartementet!(2006):!Retningslinjer!for!gebyrO!og!avgiftsfinansiering!av!statlige!myndighetshandlinger.!Rundskriv!RO112/2006.!Finansdepartementet!(2013):!Gebyrer!og!sektoravgifter!–!en!grensegang.!Notat.!!Gebyrstatserne!2013;!Bilag!1!til!BLO9O10!!Luftfartstilsynet! (2012):! Høringsnotat!–!utkast! til! forskrift! om! gebyr! til! Luftfartstilsynet!for!2013.!Notat.!NHO!Luftfart!(2013):!Høring!–!utkast!til!forskrift!om!gebyr!til!Luftfartstilsynet!for!2013.!Brev!av!08.02.2013.!!Transportstyrelsens!föreskrifter!om!avgifter!inom!lluftfartsområdet,!TSFA!2012:99!!!!!!!!

Referanser!Vista!Analyse!!!!!42!!

Parse pdf-doc by clicking the button below. Parsed pdf-documents will be searchable.

Metadata Found
Producer
Mac OS X 10.9.2 Quartz PDFContext
CreationDate
2014-04-23T14:41:55+00:00
ModDate
2014-04-23T14:41:55+00:00
Pages
44