Hva har skjedd med fylkesveiene etter forvaltningsreformen?

Report 2018/14

Tor Homleid, Jens Furuholmen og Ingeborg Rasmussen

Hva har skjedd med fylkesveiene etter forvaltningsreformen?

Category	Reports
Sub-Categories	Local and regional development Transport Taxes and public economics Economic Analysis
Year	2018
Report Number	14
Author(s)	Tor Homleid Jens Furuholmen Ingeborg Rasmussen
Download	file_download (2.4 MB)
Read in browser	PDF

Rapport 2018/14	 | Opplysningsrådet for veitrafikken

Hva har skjedd med fylkesveiene etter 	Forvaltningsreformen	?
Om 	utvikling i statlige bevilgninger og fylkeskommunalt forbruk til drift, 	vedlike-
hold	 og investeringer i fylkesveinettet og drift av fylkesveiferjer.
Tor Homleid, Jens Furuholmen	 og Ingeborg Rasmussen

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?
Rapportnummer	 	2018/	14
ISBN	 	978	-82	-8126	-367	-3
Forfattere	 	Tor Homleid, Jens Furuholmen og Ingeborg Rasmussen
Prosjektleder	 	Tor Homleid
Kvalitetssikrer	 	John Magne Skjelvik
Oppdragsgiver	 	Opplysningsrådet for veitrafikken
Dato for ferdigstilling	 	19. juni 2018
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Fylkesveier, prioritering, vedlikeholdsetterslep

Om	 Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk forskning, utredning, eva-
luering og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale
temaområder omfatter klima,	 energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet.
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og i	nternasjonalt.
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	3

Foror	d
Vista Analyse har på oppdrag fra 	Opplysnin	gskontoret for veitrafikk (OFV)	 kartlagt 	utviklingen på fylkesveinet-
tet, etter at ansvaret for store deler av det tidligere fylkesveinettet, med tilhørende fergesamband, gjennom
Forvaltningsreformen i 2010 ble overført fra staten til fylkeskommunene. Arbeidet er i stor grad basert på
gjennomgang	 og analyser av statistikk og skriftlig materiale. Sentrale kilder er 	fylkeskommunenes	 budsjett	-
og økonomiplaner og budsjettproposisjoner til Stortinget, videre 	har vi 	benyttet offentlig tilgjengelig	 statistik-
ker og rapporter f	ra S	tatistisk 	Sentralbyrå 	(SS	B), Statens Vegvesen 	og OFV.
I denne rapporten presente	res resultater hovedsakelig samlet for alle fylkeskommuner. Et utvalg av figurene
i dokumentet presenteres for hvert fylke i eget vedlegg.
Karin Yrvin og 	Øyvind Solberg Thorsen 	har vært oppdragsgi	vers kontaktpersoner og også fungert som en refe-
ransegruppe for utredningen. Vi takker for nyttige innspill og et konstruktivt samarbeid.
I Vista Analyse har Jens Furuholme	n og Ingeb	org Rasmussen vært sentrale medarbeidere og medforfattere.
John Magne Skj	elvik har vært 	prosjektets kvalitetssikrer.
Oppdrag har vært gjennomført i perioden 	februar til juni 2018.

19. juni 2018
Tor Homleid
prosjektleder
Vista Analyse AS

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	4

Ordliste
Ram	metils	kudd	 	Beregnede kostnader knyttet til å opprettholde tjenestetilbudet i kommuner og
fylkeskommuner på et gitt nivå, fordeles dels etter faste kostnadsnøkler, dels etter
særskilt fordeling
MOTIV	 	Statens vegvesens 	MO	dell for 	TIldeling av 	Vedlikeholdsmidler
KOSTRA	 	KO	mmune	ST	atRA	pportering, felles økonomirapportering for kommuner og fylkes-
kommuner. Driftes av Statistisk Sentralbyrå
Frie inntekter	 	Skatteinntekter og overføringer fra staten som fylkeskommunene (innenfor gjel-
dende lover og for	skrifter) kan prioritere fritt mellom ulike oppgaver.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	5

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	....................	 9
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	.........	 13
1.1	 	Kartleggingens formål og mandat	 	13
1.2	 	Datagrunnlag	 	13
1.3	 	Deflater	ing av kostnader og inntekter	 	14
1.4	 	Uklare grensesnitt mellom drift, vedlikehold og investeringer	 	14
2 	Kort om fylkesveinettet	 ................................	................................	................................	....................	 16
2.1	 	Fakta om dagens fylkesveinett	 	16
3 	Statens prioritering av fylkesveiene	 ................................	................................	................................	. 19
3.1	 	Rammetilskuddet	 	20
3.2	 	Skatteinntekter til samferdselsformål 	– sum frie inntekter	 	25
3.3	 	Øremerkede tilskudd	 	28
4 	Kartlegging av fylkeskommunenes prioriteringer	................................	................................	.............	 31
4.1	 	Hva sier fylkenes økonomiplaner?	 	31
4.2	 	Drift og vedlikehold	 	32
4.3	 	Investeringer i fylkesveier	 	36
4.4	 	Fylkesveiferjer	 	42
4.5	 	Utvikling i fylkeskommunenes gjeld	 	45
5 	Vedlikeholdsetterslep	 ................................	................................	................................	.......................	 48
5.1	 	Definisjon	 	48
5.2	 	Hvor stort er vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet ?	 	49
5.3	 	Fylkenes	 forutsetninger for å hente inn vedlikeholdsetterslepet	 	57
5.4	 	Utvikling i vedlikeholdsetterslep	 	58
6 	Vurderinger	 ................................	................................	................................	................................	.......	 59
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	................	 62

Figurer
Figur 1.1:	 	Kostnadsutvikling, fylkesveier sammenliknet med kommunal deflator og
konsumprisindeksen.	 ................................	................................	...............................	 14
Figur 2.1	 	 Fylkenes (ex Oslo) prosentvise fordeling av fylkesveinettet. Kilde Statens vegvesen
(2013)	 ................................	................................	................................	......................	 16
Figur 2.2:	 	Antall tunneler og lengde tunnelløp på fylkesveinettet fordelt per fylke (ex Oslo).	 17
Figur 2.3 	 	Antall bruer og totalt antall km bruer på fylkesveinettet fordelt per fylke (ex
Oslo)	 ................................	................................	................................	........................	 17
Figur 2.4 	 	Antall ferjekaier i fylkesveinettet fordelt per fylke med ferjekai i fylkesveinettet	 ... 18
Figur 3.1:	 	Finansieringskilder for samferdsel i fylkeskommunene	 ................................	...........	 19
Figur 3.2:	 	Utvikling i rammetilskudd til fylkesveier og ferjeformål i fylkene. Mill. kroner per år
og som andel av samlet fylkeskommunal kostnadsnøkkel.	................................	......	 21

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	6

Figur 3.3:	 	Utvikling i rammetilskudd til fylkesvegformål, 2009	-2018. Mill. kroner (løpende) per
år.	................................	................................	................................	.............................	 22
Figur 3.4:	 	Utvikling i rammetilskudd til fylkeskommunale ferje	- og båtruter, 2009	-2018. Mill.
kroner (løpende) per år.	 ................................	................................	..........................	 24
Figur 3.5:	 	Statlig prioritering av midler til fylkesveier og fylkeskommunale ferjer og båtruter.
Mill. kroner per år.	 ................................	................................	................................	... 25
Figur 3.6:	 	Statlig prioritering av midler til drift og vedlikehold av fylkesveier fordelt på
rammetilskudd (kriteriefordelt og med særskilt fordeling) og andel av
skatteinntekter. Mill. 2018	-kroner	 ................................	................................	..........	 26
Figur 3.7:	 	Statlig prioritering av midler til investeringer i fylkesveier fordelt på rammetilskudd
(kriteriefordelt og med særskilt fordeling) og andel av skatt	einntekter. Mill. 2018	-
kroner	 ................................	................................	................................	......................	 27
Figur 3.8	 	Statlig prioritering av midler til drift av fylkesveiferjer fordelt på rammetilskudd
(kriteriefordelt og med særskilt fordeling) og andel av skatteinntekter. Mill. 2018	-
kroner	 ................................	................................	................................	......................	 28
Figur 3.9:	 	Beregnede kostnader for g	jennomføring av skredsikrinsgtiltak med høy og middels
prioriteringsfaktor. Mill. kroner (ikke prisjustert).	 ................................	..................	 29
Figur 4.1:	 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter til drift, vedlikehold og investering i
fylkesveiene sammenliknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.	 ........	 32
Figur 4.2:	 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter til drift og vedlikehold av fylkesveiene
sammenliknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.	 .............................	 33
Figur 4.3:	 	Utvikling i kostnader til drift og vedlikehold av riksveger.	 ................................	.......	 34
Figur 4.4	 	Netto utgifter drift og vedlikehold fylkesvei, 11 fylker (1.000 2018	-kr)	 ...................	 36
Figur 4.5	 	Netto utgifter drift og vedlikeh	old fylkesvei, snitt 11 fylker (millioner 2018	-kr)	 ......	 36
Figur 4.6:	 	Utvikling i fylkeskommunens netto utgifter til investeringer i 	fylkesveiene
sammenliknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.	 .............................	 37
Figur 4.7:	 	Tilførsel av statlige midler til inve	steringer sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Hordaland.	 ................................	 39
Figur 4.8:	 	Tilførsel	 av statlige midler til investeringer sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Møre og Romsdal.	 .....................	 39
Figur 4.9:	 	Tilførsel av statlige midler til investeringer sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Sogn og Fjordane.	 .....................	 40
Figur 4.10:	 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter drift av fylkesveiferjer og 	-båter sammenliknet
med utvikling i statlige overføringer til formålet.	 ................................	....................	 43
Figur 4.11:	 	Utvikling i statlige utgifter til kjøp av riksvegferjetjenester, 2009 	- 2018	 ................	 44
Figur 4.12:	 	Forhold mellom lånegjeld og frie inntekter	- gjeldsgrad, utvikling i perioden 2009 	–
2017.	 ................................	................................	................................	........................	 45
Figur 4.13	 	Fylkeskommunalt garantiansvar overfor bompengeselskaper, inkludert Letters of
Comfort.	 ................................	................................	................................	..................	 46
Figur 5.1:	 	Vedlikeholdsetterslep. Illustrasjon	 ................................	................................	..........	 48
Figur 5.2:	 	Vedlikeholdsetterslep	, 2018 fordelt p� ulike elementer	 ................................	.........	 50
Figur 5.3 	 	Estimert vedlikeholdsetterslep p� fylkesveiene (tusen 2017	-kr)	 .............................	 52
Figur 5.4 	 	Estimert vedlikeholdsetterslep p� fylkesveiene (tusen 2017	-kr)	 .............................	 52
Figur 5.5 	 	Estimert vedlikeholdsetterslep p� fylkesveiene (tusen 2017	-kr)	 .............................	 53
Figur 5.6 	 	Andel km fylkesvei med d�rlig eller sv�rt d�rlig dekketilstand (prosent)	 ...............	 54
Figur 5.7:	 	Forho	ldet mellom beregnet vedlikeholdsetterslep og statlige bevilgninger til
fylkesveiform�l.	................................	................................	................................	........	 57

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/1	4 	7

Tabeller
Tabell 3.1:	 	Delkostnadsnøkkel for båter og ferjer, 2018	 ................................	...........................	 24
Tabell 3.2:	 	Utvikling i statlige midler (frie inntekter tiltenkt fylke	sveiformål) 2014	-2018	 .........	 26
Tabell 4.1	 	Drift og vedlikehold, brutto, fylkesveier Aust	-Agder 2018 (1.000 2018	-kr)	 .............	 35
Tabell 5.1 	 	Kostnaden ved å fjerne forfallet på fylkesveiene i forkant av planperiodene for NTP
(millioner 2017	-kr)	 ................................	................................	................................	... 51

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltnin	gsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	9

Sammendrag	 og konklusjoner
Etter Forvaltningsreformen (2010), hvor fylkeskommunene overtok ansvar for betydelige deler av
det tidligere riksvegnettet, har fylkeskommunene i perioden 2010 	– 2018 brukt 	noe mer midler på
fylkesveiene enn de har fått tilført av midler til formålet fra Staten. Dette har likevel ikke vært til-
strekkelig til å redusere vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet, vår gjennomgang av fylkeskom-
munenes budsjett	- og økonomiplaner ty	der på at det samlede etterslepet øker.
Fylkeskommunenes handlefrihet på fylkesveiområdet er redusert. Dette kommer til uttrykk både
ved 	at statlige midler til investeringsformål i større grad gis som bundne midler, ved at gjennom	fø-
ring av tunnelforskrif	ten binder opp betydelige deler av fylkeskommunenes «frie inntekter» og ved
at en del fylkeskommuner har økt gjelden etter gjennomføring av store investeringsprosjekter i fyl-
kesveinettet.
Oppsummert finner vi at staten ikke har tilført tilstrekkelige midle	r til å opprettholde ønsket kvalitet
på fylkesveinettet på lengre sikt. Dette har sammenheng med at:
1. Ønsker og krav har en tendens til å øke over tid
2. Kostnadene ved å holde en gitt standard kan være undervurdert
3. Økende omfang av ekstremvær kan gi høyere d	rifts	- og vedlikeholdskostnader
Fylkesveinettet	 etter 	Forvaltningsreformen
Fylkesveinettet har en samlet veilengde på om lag 44 200 km etter 	Forvaltningsr	eformen	 i 2010 hvor
17 200 km ble omklassifisert fra riksvei til fylkesvei	. I forbindelse med reforme	n ble det også gjort
vurderinger av vedlikeholdsetterslepet på disse veiene. Fylkeskommunene og KS stilte krav om kom-
pensasjon for vedlikeholdsetterslep i det overførte veinettet. I debatten før forvaltningsreformen ble
vedtatt ble det også fremmet forslag	 om at vedlikeholdsetterslepet skulle tas igjen før veiene ble
overført. 	Som en del av reformen ble fylkeskommunenes rammetilskudd styrket med 1 mrd kroner
årlig utover de kostnadene som var beregnet for veiene. Det ble forutsatt at dette skulle være til-
strekkelig til å sette fylkeskommunene i stand til å ta igjen vedlikeholdsetterslepet 	på det overførte
veinettet.
Statlige midler til fylkesveier og 	–ferjer	; stabil utvikling, sterkere styring
Staten prioriterer midler til fylkesveier (og andre formål) dels 	gjennom rammetilskuddsordningen for
kommuner og fylkeskommuner som administreres av Kommunal og moderniseringsdepartementet
(KMD) og dels gjennom bevilgninger fra øvrige departementer (Samferdselsdepartementet m.fl.).
Departementenes budsjetter vedtas årl	ig.
Fylkeskommunenes «frie midler» via rammetilskuddsordningen har samlet økt noe i perioden 2010	-
2018. Det er imidlertid betydelige variasjoner mellom fylkeskommunene, enkelte fylker mottar
mindre til formålet i 2018 enn de gjorde i 2010, mens andre har 	hatt en betydelig vekst i overfø-
ringene.

Hva har skjedd med fylkesveiene et	ter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	10

Tunnelsikkerhetsforskriften 	gjelder også for fylkesveier og det er innarbeidet midler med særskilt
fordeling i 	rammetilskuddsordningen	 i perioden 	2015	-2019. Fylkeskommunene beregner kostna-
dene ved å oppfylle forskr	iften som vesentlig større enn overføringene fra Staten. Korrigeres det for
dette forholdet har det ikke vært noen vekst i overføringene av «frie midler» i perioden etter 2010.
Staten gir øremerkede tilskudd til skredsikringstiltak og gang/sykkelveitiltak. Fram til 2018 ble det
også gitt rentekompensasjon for investeringer i fylkesveier. Bevilgningene til skredsikring av fylkes-
veiene har økt betydelig de siste årene og det legg	es opp til ytterligere økning 	i årene framover.
Byvekstavtalene som etableres i de største byområdene legger også føringer på fylkeskommunenes
bruk av midler til samferdselsformål.
Fylkeskommunene bruker statlige overføringer til fylkesveier og 	fylkesveifer-
ger til formålet	, men handlefriheten begrenses
Fylkeskommunene har i perioden 2010 	– 2018 (etter Forvaltningsreformen) brukt noe mer på fyl-
kesveiformål enn det overføringen av frie midler fra staten tilsier. Over perioden er avviket likevel
ikke større enn at hovedinntrykket er at fylkeskommunene prioriterer formålet i tråd med statlige
føringer (se Figur A).
Figur A	 	Utvikling i fylkeskommunenes utgifter til drift, vedlikehold og investeringer i fylkes	-
veiene sammenliknet med utvikling i statl	ige overføringer til formålet

Kilde: Vista Analyse
Fylkeskommunene har i perioden brukt mer på investeringer og mindre på drift og vedlikehold enn
de statlige overføringene tilsa. Selv om andelen fylkeskommunene bruker til drift og vedlikehold har
økt, 	er det ikke nok til å dekke opp en enda sterkere vridning av de statlige midlene (gitt vår tolkning
av innholdet i de enkelte postene i tilskuddsordningen).

Hva har skjedd med	 fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	11

Det er store variasjoner mellom ulike fylkeskommuner	 i fordeling	en mellom drift, vedlikehold og in-
vesteringer. Dette kan skyldes ulike prioriteringer, men antas også å ha sammenheng med ulik prak-
sis når det gjelder postering av utgifter (uklare grenseflater mellom drift, vedlikehold og investering).
Fylkeskommunenes bruk av frie midler til investeringe	r i fylkesveinettet er gradvis redusert, og in-
vesteringene styres i økende grad av statlige prioriteringer (bundne midler til skredsikring, oppfyl-
lelse av tunnelsikkerhetsforskriften) og av om det eksisterer alternative finansieringskilder (mulighet
for bo	mpenger og/eller ferjeavløsningsmidler).
Figur B	 	Utvikling i fylkeskommunenes utgifter til drift	 av fylkesveiferjer og båtruter	 sammen-
liknet med utvikling i statlige overføringer til formålet

Kilde: Vista Analyse (Tall for 2009 	– 2017 fra KOSTRA, for 201	8 fra fylke	skommunale økonomiplaner)
Av 	Figur B	 går det fram at fylkeskommunene har brukt noe mindre på fylkesveiferjer og båtruter
sammenliknet med statlige overføringer til formålet i perioden 2010	-2018. Heller ikke på dette om-
rådet er avviket stort når vi ser på tall for hele landet. 	Fordelingen a	v de statlige midlene mellom
fylkene er endret to ganger i løpet av perioden, ved endringen av rammetilskuddsordningen i 2015
og ved revisjon av kriteriene for tilskudd til fylkesveiferjene i 2018. Utviklingen i statlige tilskudd
reflekterer nå i mindre g	rad utviklingen i kostnader i det enkelte fylket. Dette har bidratt til at fylkene
nå i større grad tilpasser seg til nivået på overføringene, og i større grad bruker de muligheter til å
styrke økonomien i tilbudet gjennom takstpåslag og rutetilpasninger.
Økende vedlikeholdsetterslep og økende standardforskjeller
Ved gjennomføring av Forvaltningsreformen ble det lagt til grunn at bevilgningene skulle være til-
strekkelige til å redusere 	vedlikeholdsetterslepet	 på fylkesveiene. Det har ikke skjedd.
Ved inn	gangen til gjeldende NTP	-periode anslo Statens vegvesen ville øke i perioden 2014 	– 2018.
Vår gjennomgang av fylkeskommunenes budsjett	- og økonomiplaner tyder på at samlet vedlikehold-
setterslep på fylkesveinettet har økt mer enn Statens vegvesens prognose	r.

Hv	a har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	12

Situasjonen ser ut til å være klart bedre på Østlandet enn i øvrige landsdeler. Statens vegvesen for-
ventet at etterslepet skulle reduseres i de fleste Østlandsfylkene. Vårt inntrykk er at vedlikeholdset-
terslepet i disse fylkene er relativt stabilt i 	fylkene rundt Oslofjorden, men noe økende i Telemark,
Buskerud, Hedmark og Oppland.
Utviklingen på Vestlandet, i Trøndelag og Nord	-Norge ser ut til å være klart svakere: Et stort flertall
av disse fylkene oppgir at bevilgningene til vedlikehold ikke er til	strekkelige og at vedlikeholdsetter-
slepet øker. Sammenliknet med 	øvrige fylker	 har fylkene på 	Vestlandet	 og i Nord	-Norge en	 høyere
andeler bruer, kaier og tunneler, dvs. 	konstruksjoner	 som er krevende å vedlikeholde.
Størrelsen på vedlikeholdsetterslepet 	beregnes med utgansgpunkt i definerte standarder for drift og
vedlikehold. Det er ikke gitt at dette reflekterer en optimal forvaltning av vegkapitalen. Vi mener
det er grunn til å anta at det 	beregnede etterslepet også inneholder strekninger hvor fylkes	kommu-
nene mener at nyttetapet ved en lavere standard (økte transportkostnader, økt reisetid, redusert
trafikksikkerhet m.v) er mindre enn kostnadsbesparelsen (reduserte vedlikeholdskostnader).
Det har vært en langt større økning i bevilgningene til drift o	g vedlikehold av riksveger sammenliknet
med bevilgningene til fylkesveier. Over tid vil derfor standardforskjellene mellom riks	- og fylkesveger
øke dersom denne trenden videreføres.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	13

1	 	Innledning
I dette arbeidet kartlegges status 	for	 bevilgninger og prioriteringer innenfor fylkesveier. Fylkesvei-
ferjer (	-og båter) inkluderes i kart	leggingen. Vi ser på utviklingen i perioden etter gjennomføring av
Forvaltningsreformen (2010) da fylkeskommunene fikk overført an	svar for et omfattende veinett og
fylkesveiferjer fra staten.
1.1	 	Kartleggingens formål og mandat
Arbeidet er gjennomført på opp	drag fra Opplysnings	rådet	 for veitrafikken (OFV). Oppdragsgiver øns-
ker følgende problemstillinger belyst i prosjektet	:
1. Var regionreformen underfinansiert? Hvis 	ja, hvor mye av dette forklarer dagens forfall?
2. Vedlikeholdsetterslepet i hver enkelt region i kroner
3. Forskjell mellom fylkene i satsing på investering, vedlikehold og drift av veinettet
4. Finansiering som går til veier, også sett i lys av gjeldsgraden. 	Utvikling siden 2010
5. Mulig skille mellom drift og vedlikehold i materialet 	– hvor mye går til vedlikehold? Eksempel-
fylker og forslag til registrering som gir klart skille.
6. Hvor mye bruker fylkene på brovedlikehold og tunnelvedlikehold
7. Svakheter i tallmater	ialet: Behov for forbedringer i KOSTRA og annen statistikk.
1.2	 	Datagrunnlag
Arbeidet baseres på sammenstilling, analyse og vurderinger av skriftlige materialer fra en rekke kilder,
inkludert:
 	Styringsdokumenter; Nasjonal Transportplan, årlige budsjettproposis	joner.
 	Fylkeskommunenes budsjett og økonomiplaner
 	Fylkeskommunenes sektorplaner innenfor samferdselsområdet
 	Kommune 	– Stat 	– Rapportering; 	KOSTRA	 (SSB)
 	Utredninger og analyser om standard på veinettet (Statens vegvesen, fylkeskommuner, KS
m.fl.)
På oppdrag	 fra NHO gjennomførte Vista Analyse i 2014 en kartlegging av hvordan fylkeskommunene
prioriterer veiformål etter fylkesveireformen i 2010. Gjennom dette arbeidet har vi datagrunnlag
og oversikt over fylkeskommunenes prioriteringer i forkant av og de førs	te årene etter gjennomfø-
ring av reformen. Ved å supplere datamaterialet med regnsk	apstall for perioden 2013 	– 2017 og
budsjettall for 2018	-2020 	får vi	 et klart bilde av prioriteringer mellom ulike formål innenfor fylkes-
veisektoren og mellom fylkesveier	 og andre fylkeskommunale oppgaver.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	14

1.3	 	Deflatering av kostnader og inntekter
I dette arbeidet ser vi på utvikling av kostnader over tid. For å kunne sammenlikne bevilgninger og
forbruk over tid, må vi ta hensyn til pris	- og kostnadsutviklingen. 	Figur 	1.1 viser utvikling i konsum-
prisindeks (Statistisk Sentralbyrå), kostnadsindeks for drift og vedlikehold av veier (SSB) og kommu-
nal deflator (Finansdepartementet) som benytt	es for å beregne og framskrive kostnadsutvikling en
for tjenestene fylkeskommuner og kommuner leverer. Deflatoren er dermed også sentral for utvik-
lingen av midlene fylkeskommunene får gjennom det 	statlige	 inntektssystemet for kommuner og
fylkeskommuner.
Figur 	1.1: 	Kostnadsutvikling, fylkesveier sammenliknet med kommunal deflator og konsum-
prisindeksen.

Kilde: Vista Analyse (Kommunal deflator: Finansdepartementet, Konsumprisindeks og indeks for fylkesvei: SSB)
Av figuren går det fram at kommunal deflator og indeksen for drift, vedlikehold og investeringer i
veinettet historisk har fulgt hverandre, men økt betydelig raskere enn konsumprisindeksen. Vi velger
i dette arbeidet å regne om både statlige og fylkeskom	munale bevilgninger til fylkesveier og fylkes-
veieferjer til 2018	-kroner ved hjelp av deflatoren for kommunale tjenester.
1.4	 	Uklare grensesnitt mellom drift, vedlikehold og investeringer
Bruken av midler på fylkesveinettet kan deles inn i tre hovedelementer;	 drift, vedlikehold og inves-
teringer.
Statens vegvesen skiller mellom drift og vedlikehold i sin lærebok om temaet (SVV, 2015).
- Med drift mener vi innsats og aktiviteter som er nødvendig ute på vegnettet for at trafikken skal
komme fram på en trygg og effektiv måte fra dag til dag. Med vedlikehold av veier forstås innsats og
aktiviteter som ivaretar infrastrukturen på en måte som	 muliggjør trygg og effektiv transport i et
lenger perspektiv. Driftsoppgavene kjennetegnes ved at arbeidet må gjentas og gjentas. Det er ikke 60
65
70
75
80
85
90
95
100
105
2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Indeks, 2017 = 100
Vei, drift og vedlikehold og investering	Konsumprisindeks	Kommunal deflator

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	15

noe bestemt tidspunkt da en endelig kan avslutte, slik tilfelle er for anleggsarbeider. Innen vedlike-
hold er gjen	tagelsesfrekvensen vesentlig lavere, for eksempel vedlikehold av vegdekker. Her avslut-
ter en arbeidet, men må komme tilbake etter 5 	– 15 år.
I følge vegvesenet er kostnadene til drift størst om vinteren på grunn av brøyting, salting og strøing.
Fylkeskomm	unale budsjetter viser at driftskostnadene er omtrent 50 pst større enn vedlikeholds-
kostnadene.
Grensesnittene mellom drift, vedlikehold og investeringer er ikke alltid like klare 	– og det ser ut til å
være nokså store variasjoner i prioritering og praksis	 mellom ulike fylkeskommuner. Dette kan ha
sammenheng med at tilnærmet like tiltak defineres som vedlikehold i et fylke og som investering i et
annet fylke, men kan også skyldes at fylkene prioriterer ulikt.
Snøbrøyting er driftskostnad, mens asfaltering	 er vedlikehold. Manglende vintervedlikehold, 	f.eks.
dårlig brøyting som medfører spor i veibanen, gjør at asfaltdekket slites ujevnt. Behovet for vedlike-
hold øker derfor etter	 vintre med mye snø. Samtidig 	brukes omfanget av asfaltering til å saldere
bu	dsje	ttene til drift og vedlikehold:	 Snøfattige vintre gir lave driftskostnader og mer penger til asfal-
tering mens snørike vintre gir høye driftskostnader og lite penger til asfaltering.
Vedlikehold og investering
Vedlikehold skal ivareta	 behov for kapasi	tetsøkning, men normalt ikke øke kapasiteten på veien. Da
er det snakk om investering. Utover det gir ikke Statens vegvesen et klart skille mellom vedlikehold
og investering i sin lærebok, annet enn at det er ulike poster på fylkeskommunenes budsjetter. I
praksis er det et flytende skille mellom vedlikehold og investeringer, som blant annet er knyttet til
størrelsen på anleggsarbeidet som utføres. Det fremgår også fra fylkeskommunale budsjetter at skil-
let mellom vedlikehold og investering er utydelig. For e	ksempel bruker Hordaland i 2018 96 millioner
kr på vedlikehold av 	veinett	, og 295 millioner kr på investeringer i fornying og opprustning av veinet-
tet. Fylkeskommunen ser på begge budsjettposter som tiltak for å redusere vedlikeholdsetterslep.
Mange fylkes	kommuner viser, i likhet med Hordaland, til at deler av investeringene på fylkesveinet-
tet må sees på som vedlikehold, uten å presisere hvor mye.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	16

2	 	Kort om fylkesveinettet
Fylkesveinettet har en samlet veilengde på om lag 44 200 km etter 	Forvaltningsr	eformen	 i 2010 hvor
17 200 km ble omklassifisert fra riksvei til fylkesvei	. I forbindelse med reformen 	ble det også gjort
vurderinger av vedlikeholdsetterslepet på disse veiene. Fylkeskommunene og KS stilte krav om kom-
pensasjon for vedlikeholdsetterslep i det overførte veinettet. I debatten før forvaltningsreformen ble
vedtatt ble det også fremmet forslag o	m at vedlikeholdsetterslepet skulle tas igjen før veiene ble
overført. 	Som en del av reformen ble fylkeskommunenes rammetilskudd styrket med 1 mrd kroner
årlig utover de kostnadene som var beregnet for veiene. Det ble forutsatt at dette skulle være til-
stre	kkelig til å sette fylkeskommunene i stand til å ta igjen vedlikeholdsetterslepet 	på det overførte
veinettet.
2.1	 	Fakta om dagens fylkesveinet	t1
Samlet består fylkesveinettet i dag av om lag 44 200 km vei, hvorav 39	 500 km (89 	pst	) har fast dekke,
mens restere	nde har grusdekke. 	Fordeling av veilengden mellom fylkene vises i 	Figur 	2.1. Etter fyl-
kessammenslåingen fra 1.1.2018 er det Trøndelag som har den største andelen av f	ylkesveinettet
(13,5 pst), deretter følger Nordland og Hedmark.
Figur 	2.1 	 Fylkenes (ex Oslo) prosentvise fordeling av fylkesveinettet. Kilde Statens vegvesen
(2013)

Kilde: Statens vegvesen (2013)
Fylkesvei	ne	ttet har totalt	 ca. 10	 688 bruer, 549 tunneler og 310 ferjekaier	 (Statens vegvesen, 2013)	.

1 Tallgrunnlaget for dette kapitlet er fra 2012, mulig vi kan finne nyere

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	17

Sogn og Fjordane 	har	 flest tunneler (134), 	fulgt av Hordaland (121). Sogn og Fjordane har 	også størst
samlet tunnellengde	, men her	 er det Møre og Romsdal som kommer nærmest.
Figur 	2.2: 	Antall tunneler og lengde tunnelløp på fylkesveinettet fordelt per fylke (ex Oslo).

Kilde: 	(Statens vegvesen, 2013)
Antall bruer er noe jevnere fordelt mellom fylkene, selv om det også på dette området er store va-
riasjoner mellom fylkene	, både når det gjelder antall bruer og total lengde bru i forhold til antall.
Figur 	2.3 	Antall bruer og totalt antall km bruer på fylkesveinettet fordelt per fylke (ex Oslo)

Kilde: Statens vegvesen (2013)
Ferjekaiene fordeler seg mellom 10 fylker der Rogaland med 78 ferjekaier og Nord	-Trøndelag med 2
ferjekaier representerer ytterpunktene	 med hhv flest og færrest ferjekaier blant fylker med ferjer i
fylkesveinettet (jf	. Figur 	2.4). Rogaland fikk kun tilført 4 ferjesamband med forvaltningsreformen,
mens	 Møre og Romsdal fikk tilført hele 17 ferjesamband. 	 134
61
121
53
37
52
11
16
5		5		6
12		13		10
2
7
2		0		0
20
40
60
80
100
120
140
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Sogn	og	Fjordane
Møre	og	Romsdal
Hordaland
Nordland
Troms
Rogaland
Sør-Trøndelag
Vest-Agder
Finnmark
Buskerud
Ves
old
Telemark
Nord-Trøndelag
Akershus
Øs
old
Aust-Agder
Oppland
Hedmark
Antall	tunneler
Km
	tunnel
Total	lengde
Antall		Tunneler	 902
807
854
653
809
558
903
579
521
580
615
552
382
656
288
489
297
236
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
0
5
10
15
20
25
30
Hordaland
Nordland
Møre	og	Romsdal
Nord-Trøndelag
Rogaland
Akershus
Sogn	og	Fjordane
Hedmark
Buskerud
Sør-Trøndelag
Oppland
Telemark
Troms
Vest-Agder
Øs
old
Aust-Agder
Ves
old
Finnmark
Antall	bruer
km
	bru
Total	lengde
Antall		Bruer

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	18

Figur 	2.4 	Antall ferjekaier i fylkesveinettet fordelt per fylke 	med ferjekai i fylkesveinettet

Kilde: Statens vegvesen (2013)
Trafikkmengden varierer 	sterk	t mellom ulike fylkesveier, strekninger og fylker. En stor del av fylkes-
veinettet har lav trafikk. I de tre nordligste fylkene og Sogn og Fjordane har over 90 	pst	 av veiene en
årsdøgntrafikk (ÅDT) på under 1500, hvorav om lag halvparten av veinettet i	 Nordland og Troms har
en ÅDT på under 300 biler, mens nærmere 80 	pst	 av veiene i Fin	nmark har en ÅDT på under 300
biler.
Akershus, Vestfold, Hordaland, Østfold og Rogaland, har størst andel høytrafikkerte fylkesveier d	er
Akershus og Vestfold utpeker	 seg 	som de to eneste fylkene der over halvparten av veiene har en ÅDT
på over 1500 biler, og nær 20 	pst	 av veiene har en ÅDT på over 5000 biler.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	19

3	 	Statens	 prioriteri	ng av fylkesvei-
ene
Staten prioriterer midler til fylkesveier (og andre formål) dels gjennom ram	metilskuddsordningen for
kommuner og fylkeskommuner som administreres av Kommunal og moderniseringsdepartementet
(KMD) 	og dels gjennom bevilgninger fra øvrige departementer (Samferdselsdepartementet m.fl.).
Departementenes budsjetter vedtas årlig.
I dette	 kapitlet vil vi se på utviklingen i statlige bevilgninger tiltenkt fylkesvei og fylkesveiferjer/båter
i perioden 2009 	– 2018. Vi dekker dermed perioden fra før gjennomføring av Forvaltningsreformen
(2010) fram til i dag.
Figur 	3.1: 	Finansieringskilder for samferdsel i fylkeskommunene

Kilde: Vista Analyse
Figur 	3.1 gir en oversikt over de viktigste finansieringskildene for samferdselsformål i fylkeskommu-
nene. 	Nivået på 	fylkeskommunenes 	frie inntektene bestemmes av beregnede kostnader for et sam-
menliknb	art (mellom fylkene) nivå for tjenesteproduksjon. Samlet vekst i «Frie inntekter	» bestem-
mes årlig av Stortinget. I	 tillegg til politiske prioriteringer (satsinger innenfor rammetilskuddsord-
ningen) påvirkes utviklingen av pris	- og lønnsvekst, innlemming a	v øremerkede tilskudd og korrige-
ringer knyttet til oppgaveendringer. Rammetilskuddet for den enkelte fylkeskommune beregnes
som differansen mellom samlede beregnede kostnader («Frie inntekter») og anslag for skatteinntek-
ter.
Statlig fordelte midler

Fylkets egne midler
5)
Frie inntekter	:
1)	Rammetilskudd
A)	Fordelt etter kostnadsnøkler
B)	Særskilt fordeling
2)	Skatteinntekter

Bundne inntekter	:
3) 	Ulike kriterier, forutsetter bidrag fra FK
4) 	Bompenger
5) 	Trafikkinntekter (ferjer, kollektiv)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	20

Frie inntekter utgjør om lag 	80 pst. av fylkeskommunenes samlede inntekter og fordeles (samlet for
hele landet) omtrent likt mellom rammetilskudd og skatteinntekter. 	Skatteinntektene utjevnes mel-
lom fylkeskommunene ved at 87,5 pst av avvik fra gjennomsnittet omfordeles fra fylkeskomm	uner
med høye skatteinntekter til fylkeskommuner med lave skatteinntekter. 	Etter utjevning er det
mindre enn 10 pst forskjell mellom fylket med høyest og fylket med lavest skatteinntekter per inn-
bygger.
Det er langt større forskjeller i beregnet utgiftsbeh	ov mellom fylkeskommunene. For 2018 er bereg-
net utgiftsbehov per innbygger dobbelt så stort i Sogn og Fjordane (høyest) som 	i Oslo (lavest).
(Kommunal	- og moderniseringssepartementet, 2017)	.
Fylkeskommunene står fritt til å 	følge egne prioriteringer uavhengig av de føringer som ligg	er bak
Stortingets fordeling av rammetilskuddene over KMDs budsjetter. Bevilgningene fra andre departe-
menter er i langt større grad bundet til ulike formål og utbetaling av bevilgningene avhenger 	av at
fylkeskommunene gjennomfører spesifiserte tiltak.
I avsnitt 	3.1	 ser vi nærmere på utviklingen i beregnede kostnader (Frie inntekter) i perioden 2009	-
2018 med	 vekt på kostnadsberegningene for fylkesveier og samferdsel, mens vi i avsnitt 	3.2	 ser nær-
mere på øremerkede midler til fylkesveiformål over Samferdselsdepartemente	ts budsjett i den
samme perioden.
Fylkeskommunene har også muligheter til å hente inntekter fra brukerne av fylkesveier og fylkesvei-
ferjer gjennom innkreving av bompenger og fastsettelse av takstnivå for fylkesveiferjene. Vi kommer
nærmere inn på bruken a	v disse virkemidlene i kapittel 	4.
3.1	 	Rammetilskudd	et
Fram til 2010 ble kostnadene til samferdselsformål i fylkene beregnet med utgangspunkt i to krite-
riesett; ett for fylkesveier og et for samferdsel (kollektivtrafikk inkludert ferjer og båter). For fylkes-
veier var det delkriterier for vedlikehold 	(2/3) og 	reinvestering (1/3). Kriteriesettet for samferdsels-
formål besto av i alt fem delkriterier (andel av samferdselskriteiet i parentes):
 	Rutenett til sjøs (18 pst.)
 	Bosatte på øyer uten vegforbindelse (5 pst.)
 	Bosatte totalt (52 pst.)
 	Bosatt spredt (12 pst.)
 	Areal (4 pst.)
 	Storbyfaktor (9 pst.)
De to første delkriteriene var ment å reflektere fylkeskommunenes utgifter til båter og ferjer, mens
de fire siste dekker kostnader til buss og bane.	 Andel av samlet kostnadsberegning som ble fordelt
til 	samferdselsformål var i 2010 27,6 %, (fylkesveier 9,2 pst, ferjer og båter 4,2 pst, øvrig samferdsel
13,3 pst).
Gjennomføring av forvaltningsreformen i 2010 innebar en vesentlig økning i midlene til samferdsels-
formål i fylkene. 	Drøyt 6 milliarder kroner b	le overført fra Samferdselsdepartementets budsjett til
fylkeskommunene gjennom økt rammetilskudd og merverdiavgiftskompensasjon. 	I tillegg ble 1 mil-
liard kroner fordelt mellom fylkeskommunene

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	21

Fra 2015 ble det gjennomført omfattende endringer i inntektssys	temet for fylkeskommunene
(Kommunal	- og Moderniseringsdepartementet, 2014)	. Det ble etablert nye kostnadsnøkler for alle
sektorer som inngår i inntektssystemet for fylkeskommunene. De nye kostnadsnøklene var basert
på oppdat	erte analyser av kostnadsforskjeller mellom	 fylkeskommunene	 hvor m	idler som tidlig	ere
ble gitt med særskilt fordeling ble	 innlemmet i kostnadsnøklene. Fra forvaltningsreformen omfattet
dette postene Drift og vedlikehold av fylkesveier, investeringer, styrk	ing frie inntekter og nye fylkes-
vegferjer. I tillegg ble også andre poster med særskilt fordeling innlemmet i rammetilskuddet. Dette
gjaldt midler til NO	x-kompensasjon, CO	2-kompensasjon, skole	- og studentrabatt og ferjesambandet
Svolvær	-Skrova.
Figur 	3.2: 	Utvikling i 	rammetilskudd	 til 	fylkesveier og ferje	formål i fylkene. 	Mill. k	roner per år
og som andel av samlet fylkeskommunal kostnadsnøkkel.

Kilde: Vista Analyse
Av 	Figur 	3.2 går det fram 	at forvaltningsreformen innebar en 	tilnærmet tredobling av midlene 	som
ble fordelt 	til samferdselsformål i fylkene	 gjennom rammetilskuddet	. Andelen av fylkenes «frie inn-
tekter» 	som ble fordelt etter kostnadsnøkler for 	fylkesveiformål økte fra 13	 pst. i 2009 til 37	 pst. i
2010.
Endringene i kostnadsnøklene fra 2015 innebar en betydelig reduksjon i 	rammetilskudds	midlene til
samferdsel, både nominelt og som andel av samlede inntek	ter. 	Fra statens side innebar 	dette i ut-
gangspunktet ikke en tilsvarende nedprioritering av fylkesveiene	 fordi i	nkludering av midlene med
særskilt fordeling i ordinære kostnad	snøkler	 også påvirker fylkeskommunens øvrige frie inntekter.
Dette kommenteres nærmere i avsnitt 	3.2	.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	22

3.1.1	 	Fylkesveier
Fram til forvaltningsreformen i 2010 ble fylkeskommune	nes kostnader til fylkesveiene beregnet med
en sektornøkkel som sist ble revidert i 1991. Sektornøkkelen besto av to kriterier der vedlikeholds-
kostnader utgjorde 67 pst. og reinvesteringskostnader 33 pst. 	Kostnadsnøkkelen for de gamle fylkes-
veiene	2 ble vi	dereført fram til 2015.
Gjennomføring av forvaltningsreformen innebar en vesentlig økning av de sta	tlige midlene til fylkes-
veiene	. I perioden 2010	-2014 ble midlene fra forvaltningsreformen fordelt som følger (beløpene
gjelder 2010)	:
 	48 pst (	2,54 mrd. kron	er) ble fordelt til drift og vedlikehold, med fordeling mellom fylkene etter
Statens vegvesens modell for beregning av behov for midler til drift og vedlikehold, MOTIV.
 	33 pst (	1,75 mrd. kroner	) ble lagt inn til investeringer. Midlene ble dels basert på b	indinger fra
igangsatte prosjekter, befolkning og veilengde samt etter standard på vegnettet (NTP	-
modellen) i de enkelte fylker. En mindre andel (200 mill. kroner) ble fordelt skjønnsmessig til
fylkeskommuner med utfordringer innenfor kollektivtransport s	om ikke blir fanget opp av krite-
riemodellen.
 	19 pst (	1 mrd. kroner	) ble lagt inn til styrking av fylkeskommunenes frie inntekter begrunnet
med det økte vegansvaret. Midlene ble gitt samme fordeling som investeringsmidlene.
Fra 2014 har Stortinget lagt inn	 ekstra midler til opprusting og fornying av fylkesveiene. Det første
året ble det 	bevilget	 860 mill. kroner, senere har	 bel	øpet økt og utgjør i 2018 1.355 mill. kroner.
Figur 	3.3: 	Utvikling i 	rammetilskudd	 til fylkesvegformål, 2009	-2018.	 Mill. kroner (løpende) per
år.

Kilde: Vista Analyse

2 Fylkesveinettet før Forvaltningsreformen

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	23

I 2015 ble tilskuddene fra F	orvaltningsreformen innlemmet i sektornøkkelen for fylkesveier i	 ramme-
tilskuddsordningen	 (Kommunal	- og Modernisering	sdepartementet, 2014)	:
 	Fordelingen av midlene til drift	- og vedlikehold ble videreført med Statens vegvesens modell
(MOTIV).
 	Midlene til investeringer ble fordelt tilsvarende som reinvesteringskostnader for de «gamle»
fylkesveiene, basert på 	innbyggertall og veilengde.
 	Styrkingen av frie inntekter ble gitt tilsvarende fordeling som midlene til drift og vedlikehold.
I proposisjonen ble det ikke gitt noen begrunnelse for endringen i fordelingen av de «Frie inntek-
tene», men endringen kan tolkes s	om en omprioritering av midler fra investering til drift og vedlike-
hold.
Omberegning av vektene til de enkelte s	ektornøkler til en samlet kostna	dsnøkkel for fylkeskommu-
nene ble basert på 	fylkeskommunenes	 netto driftsutgifter til de ulike formålene i perioden 2010 til
2012 slik disse er rapportert i KOSTRA. For fylkesveier reflekterte ikke KOSTRA	-rapporteringene fyl-
keskommunenes utgifter til investeringer. 	Tilskuddene til investeringer og frie inntekter 	fra forvalt-
ningsreformen ble derfor lagt til rapporterte kostnader for drift og vedlikehold (KOSTRA	-funksjoner
720 og 721). Tilskuddene til reinvestering til de «gamle» fylkesveiene (682 mill. kroner i 2014) ble
ikke inkludert.
Fra 	1.1.	2015 	ble det vedtat	t en forskrift som stiller høyere krav til sikkerhet i vegtunneler. Samtidig
ble det innenfor rammetilskuddsordningen 	etablert et tilskudd med særskilt fordeling 	med sikte på
å dekke 	kostnader ved oppfyllelse av forskriften. Frist for å tilpasse tunnelen	e til forskriften er satt
til 1. januar 2020, men fylkeskommuner med stor tunnelmasse kan gis inntil 5 års utsettelse. Siste
år med eget tilskudd blir dermed 2019.
3.1.2	 	Båt og ferjeruter
Statlige tilskudd til båt	- og ferjerutene fylkeskommunene hadde ansva	r for før Forvaltningsreformen
inngikk fram til 2015 i kostnadsnøkkelen for samferdselsformål som også inkluderer lokal kollektivt-
ransport med buss og bane. To av kriteriene i denne nøkkelen («rutenett til sjøs» og «befolkning på
øyer uten veiforbindelse») 	var ment å reflektere utgiftsbehovet i båt	- og ferjesektoren.
I perioden 2010	-2014 ble midler til ferjerutene fylkeskommunene overtok ansvaret for gjennom For-
valtningsreformen lagt inn i de statlige overføringene som rammetilskudd med særlig fordeling. Mi	d-
lene ble gitt en fordeling som i stor grad samsvarte med faktisk forbruk i disse ferjerutene.
Når ferjeruter 	erstattes	 av bru eller tunnel, er det etablert en ordning hvor fylkeskommunene mottar
tilskudd tilsvarende kostnadene med fortsatt ferjedrift 	i en perioden på inntil 40 år. 	I 2015 ble midler
til ferjeavløsningsprosjekter som fylkeskommunene overtok fra staten i forbindelse med forvalt-
ningsreformen i 2010 lagt inn i utgiftsutjevningen. Dette førte til omfordeling av midler fra fylkes-
kommuner me	d ferjeavløsningsprosjekter til fylkeskommuner uten ferjeavløsningsprosjekter. Fra
2016 er ferjeavløsningsmidlene igjen gitt med særskilt fordeling.
I kommuneproposisjonen for 2018	 (Kommunal	- og moderniseringsdepartementet, 2017)	 er det inn-
arbeidet ny kostnadsnøkkel for båt og ferje. Kriteriene i tidligere kostnadsnøkkel var antall ferjesam-
band og fylkesfaktor båter, hvor det siste elementet ble beregnet på grunnlag av netto driftsutgifter
til båter de siste årene. I praksis 	var dette en refusjonsordning som bryter med prinsippene om at

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	24

kriteriene skal være objektive. Det er derfor gjennomført et prosjekt med sikte på å utvikle et nytt-
kriteriesett som i større grad er basert på objektive kriterier og fanger opp variasjoner i 	utgiftsbeho-
vene på en bedre måte.
Tabell 	3.1: 	Delkostnadsnøkkel for båter og ferjer, 2018
Kriterium	 	Vekt
Normerte ferjekostnader (sambandsbasert)	 	0,6154
Antall skolereiser med ferje	 	0,0179
Antall 	skolereiser med båt	 	0,0187
Antall båtreiser/båtpassasjerer i alt	 	0,0187
Kystlinje i alt	 	0,3293
Kilde:	 	(Kommunal	- og moderniseringsdepartementet, 2017)
For ferjer førte arbeidet fram til en løsning med normerte kostnader 	for drift av ulike samband, mens
arbeidet ikke førte fram til en tilsvarende kostnadsmodell for båtruter. For å hindre at inntektssys-
temet står i veien for fornuftige tilpasninger i rutestrukturen, vil skillet mellom båt	- og ferjeruter
baseres på trafikkm	engde i stedet for (som tidligere) type fartøy som benyttes i rutene. Det nye
kriteri	esettet vises i 	Tabell 	3.1.
Figur 	3.4: 	Utvikling i 	rammetilskudd	 til fylkeskommunale ferje	- og båtruter, 2009	-2018. Mill.
kroner (løpende) per år.

Kilde: Vista Analyse
Figur 	3.4 viser utviklingen i rammetilskudd til fylkeskommunale ferje	- og båtruter i perioden 2009	-
2018. 	Av figuren går det fram at det har vært en jevn utvikling i perioden, med unntak for den store
økningen i 2010 tilskudd med særlig fordeling som følge av F	orvaltningsreformen og virkningene av
å innlemme tilskuddene med særlig fordeling i de ordinære kostnadsnøklene fra 2015.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltnings	reformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	25

3.2	 	Skatteinntekter til samferdselsformål	 – sum frie inntekter
Slik inntektssystemet er utformet, ligger det implisitt en forventning fra 	staten om at fylkeskommu-
nene disponerer skatteinntektene med omtrent samme fordeling som ligger bak fordelingsnøklene
for beregning av utgiftsbehov. 	Vi legger til grunn at det her er et skille mellom midler som gis med
særskilt fordelin	g i forhold til mid	ler	 som	 fordeles etter kostnadsnøkler:
 	For Rammetilskudd gitt med særskilt fordeling legger vi til grunn at staten forventer at fylkes-
kommunene bruker tilsvarende beløp til formålet.
 	For Rammetilskudd fordelt etter ordinære kostnadsnøkler legger vi til 	grunn at staten forventer
at fy	lkeskommunene bruker en	 andel av skatteinntektene som tilsvarer andelen av samlet kost-
nadsnøkkel.
Med disse forutsetningene 	får vi et tallgrunnlag som reflekterer Statens forventninger til Fylkeskom-
munenes bruk av frie midler	 til 	fylkesvei	formål (inkludert ferjer og båter). I	 Figur 	3.5 vises utviklingen
i Statlige prioriteringer i perioden 2009	-2018	. Forvaltningsreformen innebar en økni	ng fra 2009 til
2010 på ca. 8 milliarder kroner. 	Av figuren går det 	videre 	fram at det har vært en økning i bevilg-
ningene også i perioden etter 2010; sum av rammetilskudd og beregnet andel av skatteinntekter har
økt med 13 pst., tilsvarende 1,9 mrd. krone	r i perioden 2010	- 2018.
Figur 	3.5: 	Statlig prioritering av midler til fylkesveier og fylkeskommunale ferjer og båtruter.
Mill. kroner per år.

Kilde: Vista Analyse
Endri	ngen av rammetilskuddsordningen i 201	5 førte til at midlene til fylkesveiformål ble redusert
med 1.000 mill. kroner fra 2015 til 2016	 selv om 	andelen av skatteinntektene som implisitt forutset-
tes benyttet til fylkesveiformål 	vesentlig. 	Endringen gav 	betydelige 	utslag i fordelingen 	av inntekter
mellom ulike fylker.	 For å dempe virkningen av dette, ble det etablert en overgangsordning hvor
inntektsfordelingseffektene innarbeides over en periode på fem år (2015	-2019), med 1/5 hvert år.	 0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Mill. 2018
-kroner
Andel skatteinntekter	SUM Rammetilskudd

Hva har skjedd med fylkesveiene et	ter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	26

Sammenlikner vi bevilgningene 	i 2018 med bevilg	ningene i 2014 (	Tabell 	3.2) har et flertall av fylkene
fått redusert
Tabell 	3.2: 	Utvikling i statlige midler (frie 	inntekter tiltenkt fylkesveiformål) 2014	-2018
Betydelig økning (realvekst over 10 pst)	 	Akershus, Buskerud, Vestfold,
Rogaland og Hordaland
Mindre økning (realvekst under 10 pst)	 	Østfold, Telemark, Sogn og Fjor-
dane
Mindre reduksjon (realnedgang under 	10 pst)	 	Oppland, Aust	-Agder, Vest	-Ag-
der, 	Møre og Romsdal, Trønde-
lag, 	Nordland, Troms
Betydelig reduksjon (realnedgang over 10 pst)	 	Oslo, Hedmark og Finnmark
Kilde:	 	(Kommunal	- og moderniseringsdepartementet, 2017)

I figurene nedenfor ser vi på utviklingen i det statlige prioriteringene fordelt på:
 	Drift og vedlikehold av fylkesveiene
 	Innvesteringer i fylkesveier
 	Drift av fylkesveiferjer
De ulike kriteriene er i figurene fordelt mellom drift/vedlikehold og investeringe	r i tråd med det vi
har funnet av omtale av postene i kommuneøkonomiproposisjonene. 	 Vi legger merke til at det er
en omfordeling fra investering til drift og vedlikehold etter inkludering av midlene fra Forvaltnings-
reformen (med særskilt fordeling) i det 	ordinære rammetilskuddet fra 2015.
Figur 	3.6: 	Statlig prioritering av midler til drift og vedlikehold av fylkesveier fordelt på ramme-
tilskudd (kriteriefordelt og med særskilt fordeling) og andel av skatteinnte	kter. Mill.
2018	-kroner

Kilde: Vista Analyse

Hva har skjedd med	 fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	27

Samtlige fylker har hatt en realvekst i overføringene fra staten til drift og vedlikehold og en realned-
gang i midlene til investeringer i perioden 2010	-2019. Ser vi på summen til fylkesveiformål er det 5
fyl	ker som har hatt en reell nedgang i bevilgningene i perioden 	– og bare ett fylke, Sogn og Fjordane,
hvor nedgangen er betydelig. Den store reduksjonen for Sogn og Fjordane har sammenheng med at
investeringsmidlene de første årene etter gjennomføringen av 	Forvaltningsreformen i stor grad ble
fordelt til igangværende prosjekter.
Figur 	3.7: 	Statlig prioritering av midler til investeringer i fylkesveier fordelt på rammetilskudd
(kriteriefordelt og med særskilt fo	rdeling) og andel av skatteinntekter. Mill. 2018	-
kroner

Kilde: Vista Analyse
Av 	Figur 	3.8 går det fram at det har vært en stabil utvikling i tilførsel av statlige midler til fylkesvei-
ferjer og båter i perioden 2010 	– 2018. Det er noe større variasjoner når vi ser på utviklingen p	å
fylkesnivå. Av de store fergefylkene har Sogn og Fjordane og Troms en betydelig reduksjon i tilfør-
selen av midler i perioden, Rogaland en betydelig økning, mens Hordaland og Møre og Romsdal
begge har en svak økning.

Hv	a har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	28

Figur 	3.8 	Statlig prioritering av midler til drift av fylkesveiferjer fordelt på rammetilskudd
(kriteriefordelt og med særskilt fordeling) og andel av skatteinntekter. Mill. 2018	-
kroner

Kilde: Vista Analyse
3.3	 	Øremerkede tilskudd
Øremerkede tilskudd gis til formål som 	Stortinget 	ønsker at fylkeskommunene skal prioritere, men
hvor det forutsettes fylkeskommunal medfinansiering og/eller at behovene varierer over tid og mel-
lom fylker på en slik måte at det ikke er naturlig å inkludere	 disse i rammetilskuddsordningen. Øre-
merkede tilskudd til 	fylkeskommunene	 bevilges over Samferdselsdepartementets og Finansdeparte-
mentets budsjetter.
3.3.1	 	Rentekompensasjon
I tråd med St.meld. nr. 16 (2008	–2009) Nasjonal Transportplan 2010	–2019, ble det innført en rente-
kompensasjonsordning for transporttiltak i fylkene fra 2010. 	 Ordningen innebærer at deler av ren-
tene knyttet til lån til fylkeskommunale vegprosjekter dekkes 	etter et fastsatt regelverk. 	For 2018
har Stortinget bevilget 181,7 mill. kroner til formålet.
For årene 2010	–2013 var den årlige lånerammen på 2 mrd. kr. Ordningen ble videreført med en
låneramme på 2 mrd. kr i 2014, jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2013	–2014).	 Fra	 2015 	var	 rammen på 3 mrd	,
og den ble videreført med samme beløp i 	perioden 	2016	-2017 det samme. 	Fra 	2018	 innvilges ikke
rentekompensasjon til nye lån, utbetalingene av rentekompensasjon vil derfor gradvis reduseres i
årene framover	.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	29

3.3.2	 	Skredsikring
Midl	ene til skredsikring på fylkesveiene er en tilskuddsordning hvor staten bidrar med en bestemt
sum (budsjettert kostnad fratrukket momsrefusjon). Fylkeskommunene har ansvar for prosjektgjen-
nomføring og evt. kostnadsøkninger. Midlene fordeles mellom fylken	e basert på Statens vegvesens
prioriteringsmodell (skredfaktor) for skredsikringstiltak.
I NTP 2018	-2029 legges det opp til årlige bevilgninger på gjennomsnittlig 745 mill. kroner per år i
perioden 2018	-2023 og 1,25 mrd 	kroner	 per år i perioden 2024	-2029. 	 For 2018 er det bevilget 759
mill. kroner til ordningen	, i tråd med føringene i NTP	. Bevilgningene har økt betydelig sammenliknet
med forrige NTP	-perioden hvor det ble bevilget om lag 500 mil. kroner per år til formålet.
Figur 	3.9: 	Beregnede kostnader for gjennomføring av skredsikrin	gstiltak med høy og middels
prioriteringsfaktor. Mill. kroner (ikke prisjustert).

Kilde: Vista Analyse
Kostna	dene for gjennomføring av skred	sikringstiltak på fylkesveier	3 ble i	 2011	 anslått til om lag
14	 000 mill. kroner. Til tross for gjennomføring av flere tiltak i perioden, økte anslått behov til 27.000
mill. kroner da Statens vegvesen gjennomgikk behovene på nytt i 2015	4. Prioriteringsmodellen ba-
seres på trafikkmengde, skr	edfare og 	konsekvenser	 av skred (	stengning	, omkjøringsmuligheter 	mv.	).
Årsaken til økte kostnader knyttet til prioriterte skredsikringstil	tak oppgis 	blant annet å være at det
er registrert nye skredpunkter og at hyppigheten av skred har økt på tidligere r	egistrerte punkter.
Sogn og Fjordane, Troms, Hordaland, Nordland og Finnmark er fylkene med størst beregnet behov
for tiltak.

3 Kostnader for tiltak på strekninger med høy og middels prioritet i Statens vegvesens prioriteringsmodell for skredsik-
ringstiltak
4 Arbeidet er oppsummert i en rapport fra hver region, se f.eks 	(Statens vegvesen, Region midt, 2015)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	30

3.3.3	 	Tilskudd til gang	- og sykkelveier
Tilskuddet gis til tiltak både på kommunale og fylkeskommunale veier. For 2018 er det bevilget 76
mill. kroner over 	statsbudsjettet	. Det forutsettes en egenfinansiering på 50 pst for å motta tilskudd
under denne ordningen.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	31

4	 	Kartlegging av fylkeskommune-
ne	s prioriteringer
I dette kapitlet gjennomgår vi f	ylkeskommunen	es prioritering av midler til fylkesveier og 	fylkesvei-
ferjer i perioden 2009 til 2021 	– og vurderer fylkenes prioriteringer opp mot de prioriteringer som
implisitt ligger i overføringene fra sta	ten. Vi presenterer	 resultater 	på aggregert nivå, supplert med
beskrivelse av utvikling / prioritering i enkelte fylker.
Hovedkilden for gjennomgangen vil fylkeskommunenes budsjett	- og økonomiplaner, i tillegg gjen-
nomgås sektorplaner utarbeidet de siste å	rene. Vi gjennomgår og presenterer også relevante
KOSTRA	-data innenfor sektoren.	 Vi benytter KOSTRA som hovedkilde for data om fylkeskommune-
nes forbruk til fylkesveiferjer, mens budsjett	- og økonomiplanene er vår hovedkilde for opplysninger
om fylkeskomm	unenes driftskostnader, vedlikeholdskostnader og investeringer i veinettet.
Fram til 2012 var to av funksjonene i KOSTRA (720 og 721) ment å dekke fylkeskommunenes utgifter
til drift og vedlikehold av fylkesveiene, mens det ikke fantes noen funksjon som 	dekket investerings-
kostnadene. Fra 2013 er det etablert en ny funksjon (722) som er ment å dekke utgifter til drift,
vedlikehold og investeringer.
4.1	 	Hva sier fylkenes økonomiplaner?
Vi har gjennomgått fylkenes økonomiplaner for å danne en oversikt over fyl	keskommunenes uttalte
problemer og prioriteringer når det kommer til fylkesveier. Økonomiplanen er et dokument som
produseres årlig av fylkeskommunene. Det inneholder neste års budsjett, samt en fireårig økonomisk
handlingsplan. Det er verdt å merke seg at	 fylkeskommunenes uttalte prioriteringer ikke nødvendig-
vis samsvarer med hvordan penger faktisk brukes.
Fem prioriteringer innen samferdsel nevnes særlig ofte i fylkeskommunale økonomiplaner de se-
neste årene:
1. Kollektivtransport
2. Stagnasjon/reduksjon av 	vedlikeholdsetterslep
3. Gang	- og sykkelvei
4. Trafikksikkerhet
5. Fremkommelighet 	– spesielt for pendlere og næringsdrivende
Blant disse fremstår den femte, fremkommelighet, som noe mindre viktig. Punkt nummer to, å stag-
nere/redusere vedlikeholdsetterslepet, frems	tår som svært viktig for fylkeskommunene. Det nevnes
uten unntak som en hovedutfordring for samferdselssektoren, og i mange tilfeller som en hovedut-
fordring for fylkeskommunen som helhet. De fleste fylkeskommunene hevder de har stabilisert ved-
likeholdsette	rslepet på dagens nivå, men intet mer. Noen fylker mener etterslepet stadig øker, og
noen sier de	 klarer å redusere etterslepet.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	32

Midlene til fylkesveiene er en del av fylkenes rammetilskudd på Kommunal	- og moderniseringsde-
partementets budsjett. I tillegg s	ettes det i Nasjonal transportplan av 33 milliarder kr. til ulike tiltak
på fylkesveinettet over tolv år. Disse fordeler seg på:
 	Fylkesveisatsing inkludert tunnelsikkerhet: 15,6 mrd. kr
 	Rentekompensasjon for transporttiltak: 2,8 mrd. kr
 	Skredsikring: 12 m	rd. kr
 	Gang	- og sykkelvei: 2,7 mrd. kr
Likevel hevdes det i flere fylkeskommunale økonomiplaner at overføringene fra staten ikke er høye
nok til å dekke oppgradering og drift av fylkesveinettet. Spesielt nevnes manglende kompensasjon
for økte kostnader kny	ttet til tunellsikkerhetsforskriften.
Figur 	4.1: 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter til drift, vedlikehold og investering i fylkesvei-
ene sammenliknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.

Kilde: Vista Analyse

4.2	 	Drift og vedlikehold
Figur 	4.2 viser utvikling i fylkeskommunenes utgifter til drift og vedlikehold av fylkesveiene sammen-
liknet med utviklingen i prioritering av (frie) statlige til formålet (se avsnitt 	3.1.1	). Tallseriene for
fylkeskommunenes utgifter er basert dels på KOSTRA, dels på fylkeskommunenes budsjett	- og øko-
nomiplaner. Av figuren går det fram at fylkeskommunene i stor 	grad økte utgiftene til drift og vedli-
kehold i tråd med forutsetningene i Forvaltningsreformen (endring fra 2009	-2020), men at de ikke i
samme grad har fulgt opp med en økning som reflekterer endringen i prioriteringen av statlige midler
i 2015. 	Dette kan	 ha sammenheng med at det ikke var en tilsvarende økning i samlet tilførsel av
midler til fylkesveiene, bidraget til investeringer ble redusert tilsvarende. I årene framover planleg-
ger flere av fylkeskommunene for en reduksjon i utgiftene til drift og ved	likehold av fylkesveiene.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	33

Figur 	4.2: 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter til drift og vedlikehold av fylkesveiene sam-
menliknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.

Kilde: Vista Analyse
For pe	rioden 2010 	– 2018 er det 	6 fylkeskommuner som 	de fleste år har brukt mer penger på drift
og vedlikehold enn de statlige overføringene tilsier; Finnmark, Troms, Nordland, Sogn og Fjordane,
Rogaland og Buskerud. Det er særlig Troms og Sogn og Fjordane som 	har høyt forbruk sammenliknet
med tilførsel 	– og begge fylker planlegger for fortsatt høye bevilgninger i årene framover.
Flere fylker 	har kuttet i vedlikeholdskostnadene for å oppnå balanse i forhold til totale utgiftsbehov
innenfor samferdselssektoren 	eller fylkeskommunens samlede økonomi:
 	Finnmark	, Rogaland og Aust	-Agder reduserer utgiften med 20 pst. fra 2017 til 2018.
 	Møre og Romsdal hadde i perioden 2010 til 2013 netto driftsutgifter som lå klart over overfø-
ringene fra staten. Fra 2015 ble utgiftene	 til drift og vedlikehold i fylket kuttet med 100 mill.
kroner, tilsvarende 20 pst, et nivå som siden er videreført.
Mens statlige overføringer til drift og vedlikehold av fylkesveiene økte med 27 pst i perioden 2010	-
2017 (inkludert forutsatt omprioritering fra investering til drift/vedlikehold i 2015), har drifts	- og
vedlikeholdskostnadene for riksvegnettet økt med 42 p	st. i den samme perioden (faste priser). Kost-
nadsutvikling for drift og 	vedlikehold	 av riksvegnettet vises i 	Figur 	4.3. Bevilgningene ble redusert fra
2009 til 2010 	da ansvaret for deler av veinettet ble overført fylkeskommunene. Etter dette har kost-
nadene økt jevnt og forbruket til drift og vedlikehold av det gjenværende riksvegnettet har siden
2013 vært høyere enn de var før Forvaltningsreformen.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	34

Figur 	4.3: 	Utvikling i kostnader til drift og vedlikehold av riksveger.

Kilde: Vista Analyse (basert på Statens vegvesens årlige regnskap)
4.2.1	 	Utvikling i 	forholdet mellom 	drifts	- og vedlikeholdskostnader
Vi har gjennomgått fylke	skommunale budsjetter for å kartlegge utgiftene til drift og vedlikehold	, og
funnet	 tall for 11 fylkeskommuner	 med et tydelig skille mellom drift og vedlikehold	. Øvrige 	fylkes-
kommuner 	oppgir ikke 	et skille mellom drift og vedlikehold	 i offentlig tilgjengel	ige dokumenter	.
I flere tilfeller deler fylkeskommuner i stedet drifts	- og vedlikeholdsbudsjett i ulike poster. Det tilla-
ter oss å sortere postene etter hva som er drift og hva som er vedlikehold, etter Statens vegvesens
definisjoner (SVV, 2015). I 	Tabell 	4.1 ser vi drifts	- og vedlikeholdsbudsjettet til Aust	-Agder. Det er
en fylkeskommune med et lite budsjett. I 	likhet	 med andre fylkeskommuner har Aust	-Agder satt ut
driftskontrakter som de fornyer	 med noen års mellomrom. Driftskontraktene utgjør mer eller
mindre hele driftsbudsjette	t. Vedlikeholdsbudsjettet blir 	på sin side dominert av asfaltering/dekke-
ling i Aust	-Agder som i resten av landet. Mange fylkeskommuner har også betydelige utgifter knyt-
tet til ferjer, kaier og tuneller.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	35

Tabell 	4.1 	Drift og vedlikehold	, brutto	, fylkesveier Aust	-Agder 2018 (	1.000	 2018	-kr)
Kategori	 	Drift	 	Vedlikehold
Driftskontrakter	 	128 000
Asfalt	 	 	57 000
Oppmerking	 	7 000
Bruvedlikehold	 	 	13 000
 Strøm	 	4 500
Mindre utbedringer	 	 	5 000
Kampanjer sykkelbyprosjekter	 	500
Trafikksikkerhetstiltak	 	2 000
Sum	 	142 000	 	75 000
Kilde: Budsjett og økonomiplan Aust	-Agder 2018
I Figur 	4.4 ser vi fordelingen mellom drift og vedlikehold for fylkene vi har tall for. Det viser at det er
store forskjeller mellom fylkeskommunene i hvor mye de bruker på drift og vedlikehold. Sogn og
Fjordane er fylket som bruker mest. Sammen med Hedmark er det ett av kun to fylker som bruker
mer på vedlikehold enn drift. I snitt bruker fylkene 60 	pst	 mer på drift enn vedlikehold, jf. 	Figur 	4.5.
Det er verdt å merke seg at skillet mellom drift, vedlikehold og investeringer på veinettet er utydelig.
Derfor kan variasjoner mellom fylkeskommuner oppstå som følge av ulik kategorisering.
Mellom 2014 og 2018 er det en svak nedgang i utgiftene til drift i reelle termer for hele landet. Sam-
tidig øker utgiftene til vedlikehold svakt. På fylkesnivå er det små endringer i driftsbudsjettet fra år
til år. Vedlikeholdsbudsjettet endrer seg mer fr	a år til år, selv om det ser stabilt ut på nasjonalt nivå.
Det er å forvente siden drift er faste oppgaver og vedlikehold er arbeid som gjøres med noen års
mellomrom. Noen fylker har likevel en overraskende utvikling i sine vedlikeholdsbudsjetter. For ek-
sempel har Sogn og Fjordane økt utgiftene til vedlikehold hvert år, fra 181 millioner kr i 2014 til 372
millioner kr i 2018. Det er langt mer enn 	Finnmark	 som i samme år brukte 46,6 millioner kr på vedli-
kehold. Derme	d er Finnmark	 fylket som bruker minst på v	edlikehold i utvalget vårt.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	36

Figur 	4.4 	Netto utgifter drift og vedlike	hold fylkesvei, 11 fylker (1.000	 2018	-kr)

Kilde: 	 	Fylkeskommunale budsjetter/økonomiplaner.	 Det er tilfeller av manglende observasjoner. D	a har vi ekstrapolert
tall fra forhenværende år. Tallene er inkludert mva	-kompensasjon.

Figur 	4.5 	Netto utgifter drift og vedlikehold fylkesvei, snitt 11 fylker (millioner 2018	-kr)

Kilde	r: 	Fylkeskommunale 	budsjetter/økonomiplaner Østfold, Akershus, Hedmark, Aust	-Agder, Vest	-Agder, Hordaland,
Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Nord	-Trøndelag, Troms, Finnmark	5.
4.3	 	Investeringer 	i fylkesveier
Sammenliknet med utgifter til drift og vedlikehold, er det mer komplis	ert å finne tall for fylkeskom-
munenes netto utgifter til investeringer i fylkesveiene. Flere forhold bidrar til dette:

5 Det er tilfeller av manglende observasjoner. Da har vi ekstrapolert tall fra forhenværende år. Tallene er inkludert mva	-
kompensasjon.
 -
 100 000
 200 000
 300 000
 400 000
 500 000
 600 000
Tusen 2018
-kr
Drift	Vedlikehold
 -
 500
 1 000
 1 500
 2 000
 2 500
 3 000
 3 500
 4 000
 4 500
2014	2015	2016	2017	2018
Millioner 2018
-kr
Drift	Vedlikehold

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	37

 	Mange prosjekter delfinansie	res med bompenger, modellene for fylkeskommunenes bidrag til
prosjektene varierer	:
– 	Enkelte prosjekter (	f.eks.	 bypakker) gjennomføres i samarbeid mellom fylkeskommunen
og/eller kommune og stat. Disse organiseres ofte som egne selskap. I disse tilfellene er det
bare det fylkeskommunale bidraget som inngår i fylkeskommunens regnskap.
– 	Prosjekter som gjennomføres i 	fylkeskommunal regi (rene fylkesveiprosjekter) håndteres
ofte som en del av fylkeskommunens regnskap; alle kostnader og inntekter knyttet til pro-
sjektene kommer fram i regnskapet.
 	Investeringer i ferjeavløsningsprosjekter påvirker framtidige overføringer	 fra staten (ferjeavløs-
ningsmidler).	 Dette bidrar til at investeringskostnadene i enkelte år kan bli høye, men kostna-
dene motsvares (delvis) av økte, framtidige 	ram	metilskudd fra staten.
 	I flere fylker forskutterer kommuner (og andre) investeringer i veg	strekninger som er viktige for
kommunen, men lavt prioritert av fylkeskommunen. Det inngås avtaler om refusjon fra fylkes-
kommunen tilsvarende den tidsperioden prosjektene ville blitt 	prioritert	 av fylkeskommunen.
 	Fylkene mottar momskompensasjon, størrelse	n (satsen) vil variere noe mellom ulike prosjekter
og framkommer vanligvis ikke i regnskapene. Vi legger	 til grunn et gjennomsnitt på 16	 pst når
vi beregner fylkeskommunenes utgifter til investeringer.
Tallene vi presenterer i dette avsnitte	t har dermed s	tørre usikkerhet enn t	allene for drift og vedlike-
hold. Ferjeavløsningsprosjektene 	– som påvirker framtidige overføringer fra staten 	– bidrar særlig
til denne usikkerheten.
Figur 	4.6: 	Utvikling i fylkeskommunens 	netto 	utgifter 	til 	investeringer i fylkesveiene sammen-
liknet med utvikling i statlige overføringer til formålet.

Kilde: Vista Analyse
Vista Analyses gjennomgang	 i 2014 	(Vista Analyse, 2014)	 viste 	at mange fylkeskommuner de første
årene etter fylkesveireformen gjennomførte større investeringer enn statlige overføringer tilsa,
men samtidig mot at de i budsjettene la opp til en tilpasning til bevilgningsnivået.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	38

Slik vi tolker de ulike postene innenfo	r rammetilskuddsordningen, ble statlige midler fra 2015 om-
prioritert fra investeringer til drift og vedlikehold. Gitt denne tolkningen, har fylkeskommunene
fortsatt å bruke mer på investeringer enn tilførselen av midler gjennom rammetilskuddsordningen.
Det er imidlertid fortsatt en tendens til at fylkeskommunenes bruk av frie midler til investeringer i
fylkesveier reduseres.
Oversikten over utviklingen i samlede investeringer i 	Figur 	4.6 viser en jevn nedadgående trend ned
mot nivået for statlige overføringer av frie midler til dette formålet. For de enkelte fylker er det
store variasjoner fra år til år, men omfanget av nye, store investeringsprosjekter som hovedsakelig
finansieres av fy	lkeskommunene reduseres.
4.3.1	 	Nærmere om et utvalg av fylkeskommunene
Nedenfor omtales utviklingen i et utvalg av fylkene med størst investeringsbehov i fylkesveisektoren.
Hordaland	 er blant fylkene med høyest nivå på investeringer i fylkesveinettet. Bompeng	er har i de
senere år blitt en sentral finansieringskilde. I tillegg til byvekstavtalen for Bergen er det etablert
bompengepakker for	 Nordhordaland, Askøy, Kvam, St	ord vest, Bømlo og Haugalandet. Det forbere-
des tilsvarende løsninger for (hele) Stord og f	or Kvinnherrad, til sammen dekker bompengepakkene
dermed store deler av fylket. I de fleste pakkene dekker fylkeskommunen 30 pst. av kostnadene
mens 70 pst. forutsettes finansiert gjennom brukerbetaling. Hver pakke inneholder flere prosjekter.
For å sik	re lønnsomheten i bompengepakkene blir ikke alle prosjekter gjennomført dersom trafikken
utvikler seg svakere og/eller investeringskostnadene blir høyere enn forventet i de første prosjektene
som gjennomføres.
I Hordaland fylkeskommunes økonomiplan 	(Hordaland fylkeskommune, 2017)	 er det regnet med 643
mill. kroner i bompengeinntekter i 2018, fra 2019 forventes inntekter på over 1.000 mill. kroner per.
år. Dermed vil bompengeinntektene utgjøre en større andel av de samlede inve	steringene i fylkes-
veier enn fylkeskommunens.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	39

Figur 	4.7: 	Tilførsel av statlige midler til investeringer sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Hordaland.

Kilde	: Vista Analyse
I rapporten oppgis det at vedlikehold over lang tid har vært underfinansiert. Investeringsmidler i
perioden fram til 2025 må i stor grad benyttes til å finansiere tiltak for å oppruste tunneler etter
tunnel	sikkerhets	forskriften.
Møre og 	Romsdal	: Vår gjennomgang viser at Møre og Romsdal har gjennomført investeringer i fyl-
kesveinettet på nivå med tilførselen av midler fra staten i perioden etter gjennomføring av Forvalt-
ningsreformen (se 	Figur 	4.8).
Figur 	4.8: 	Tilførsel av statlige midler til investeringer sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Møre og Romsdal	.

Kilde: Vista Analyse

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	40

Gjennomføring av prosjektet «Nordøyvegen» bidrar til en vesentlig økning i investeringskostnadene
de nærmeste årene. I økonomiplanperioden 2018	-2021 planlegges det investeringer i fylkesveier
med en samlet (brutto) kostnad på 4.	900 mill. kroner. Av dette utgjør rassikring 600 mill. kroner
(refunderes av staten), Nordøyvegen 2.650 mill. kroner og øvrige fylkesveier 1.680 mill. kroner.
Kostnadene knyttet til Nordøyvegen vil dels bli dekket av framtidige overføringer fra staten (	ferjeav-
løsningsmidler), dels av bompengeinntekter. Netto langsiktig bidrag fra fylkeskommunen reduseres
derfor betydelig.
Øvrige investeringsprosjekter omfatter hovedsakelig investeringer i ferjekaier, bruer og tunneler og
tilsvarer i sum om lag den delen	 av frie statlige midler til fylkesveier som er tiltenkt investeringer.
Fylkestinget i Møre og Romsdal har gjort	 vedtak om å utsette gjennomføring av tiltak i samsvar med
tunnelsikkerhetsforskriften inntil staten bevilger midler som finansierer tiltakene.
Sogn og Fjordane	 er et av fylkene som legger opp til et høyere investeringsnivå for fylkesveien i årene
framover. I Økonomiplan for 2018 til 2021 	 (Sogn og Fjordane fylkeskommune, 2017)	 legges det opp
til investeringer på gjennomsnittlig 900 mill. kroner per år, økende fra 278 mill. kroner i 2018 til 1.452
mill. kroner i 2021. 	Til sammenlikning utgjør overføringene fra staten med formål investeringer i
fylkesveier om lag 300 mill. kroner	 per år.
Samlet over perioden utgjør skredsikri	ngstiltak 1.058 mill. kroner (30	 pst), til dette formålet mottar
fylket øremerkede midler fra staten.
Figur 	4.9: 	Tilførsel av statlige midler til investeringer 	sammenliknet med fylkeskommunens
netto utgifter til investeringer innen samferdsel i Sogn og Fjordane.

Kilde: Vista Analyse
Til gjennomføring av store prosjekt legges det opp til 	å bruke 1.963 mill. kroner. Dette inkluderer:
 	to prosjekter som 	gjennomføres med sikte på å oppfylle tunnelsikkerhetsforskriften (samlet
kostnad 510 mill. kroner). Kostnader dekkes av «frie midler» (fondsmidler, lånemidler)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltnings	reformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	41

 	Ferjeavløsningsprosjekt Ytre Steinsund (kostnad 770 mill. kroner). Dekkes i første omgang av
frie midler. Fylkeskommunens framtidige frie inntekter øker som følge av at fylkeskommunen
vil motta ferjeavløsningsmidler i 40 år et	ter at broen er åpnet	. Dette vil dekke deler av kostna-
dene.
 	Førdepakken (kostnad for fylket 433 mill. kroner i perioden). 	 75 pst. av kostnadene ved gjen-
nomføring av prosjektet beregnes dekket av bompenger og mva	-refusjon.
 	Diverse prosjekter	 (bl.a.	 oppstart av prosjekt på FV. 614 	Svelgen	-Indrehus) 	med 	samlet kostnad
på 250 mill. kroner i perioden.
På gang	- og sykkelveier, 	trafikksikkerhetstiltak, kollektivtiltak og planlegging og prosjektering foreslås
brukt ca. 200 mill. kroner i perioden.
4.3.2	 	Tunnelsikkerhetsforskriften
Stortinget har vedtatt at tunnelsikkerhetsforskriften skal gjøres gjeldende også for fylkesveier. Det
foru	tsettes at alle tunneler møter forskriftens krav innen 1.1.2020, men fylkeskommunene er gitt
anledning til å søke dispensasjon fra kravene fram til 1.1.2025.
Gjennom rammetilskuddordningen har staten samlet bevilget 1,1 milliarder kroner i perioden 2015	-
2018 som kompensasjon for fylkeskommunenes kostnader med å oppfylle kravene i tunnelsikker-
hetsforskriften. Det vil også bli bevilget midler i 2019, men det er gitt signaler om at bevilgningene
ikke vil videreføres etter at forskriften skal være oppfylt 1.	1.2020. Samlet statlig kompensasjon kan
dermed forventes å utgjøre ca. 1,4 milliarder kroner.
Vi har ikke funnet noen samlet oversikt over fylkeskommunenes samlede utgifter knyttet til å opp-
fylle kravene i tunnelsikkerhetsforskriften. Gjennomgang av ulik	 dokumentasjon fra fylkene med
antatt størst investeringsbehov 	– og et utvalg av øvrige fylker 	- indikerer at samlede kostnader er
langt over 10 milliarder kroner	6. Vi legger til grunn at disse anslagene også inkluderer 	en d	el tiltak
som ikke direkte følger av kravene i forskriften, men so	m 	er naturlig (økonomisk) å gjennomføre
samtidi	g med oppgrad	eringen. Uansett er underdekningen så stor at op	pfylling av forskriften i
mange 	fylker fortrenger andre prosjekter som 	er høyere prioritert lokalt.
Flere av fylkene (	bl.a.	 Troms og 	Møre og Romsdal) oppgir også at de innenfor gjeldende økonomiske
rammer ikke vil ha mulighet til å oppfylle forskriftens krav innen 2025. Det pekes også på at forskrif-
ten bare gjelder en del av tunnelene og at pålegget om oppgradering av de tunnelene fors	kriften
gjelder for gjør at oppgradering av andre tunneler 	– som fylkeskommunene i utgangspunktet ønsker
å prioritere foran disse 	– skyves ut i tid.
4.3.3	 	Utvikling i prioriteringer
Forvaltningsreformen gav fylkeskommunene økte økonomiske rammer 	– og dermed økt 	handlefri-
het. Mange fylkeskommuner benyttet dette til å vedta større utbyggingsprosjekter i fylkesveinettet

6 I diverse kilder er behovene i noen fylker: Trøndelag (Nord+Sør):280	-430 mill. kroner, Troms: 4 milliarder, Nordland:
1,6 milliarder, Hordaland: 1,1 milliard minimum, anbefalt 2,5 milliarder, Møre og Romsdal: Over 1 milliard, Sogn og
Fjor	dane:

Hva har skjedd med fylkesveiene et	ter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	42

– og brukte mer til investeringer enn 	overføringene	 fra staten til formålet tilsa. Senere har investe-
rings	takten (målt ved forbruk av frie midler	 ) gradvis gått ned.
Gitt vår tolkning av hvordan statlige midler fordeles mellom drift og vedlikehold, ble tilførselen av
midler til investeringer redusert ved inkluderingen av 	tilskuddene	 med særskilt fordeling (Forvalt-
ningsreformen) i det ordinære ramme	tilskuddet fra 2015. Til tross for en gra	dvis reduksjon i inves-
teringene	 bruker derfor fylkeskommunene fortsatt mer enn de får tilført fra staten.
Staten styrer i stadig sterkere grad prior	iteringen av fylkenes veiinvesteringer:
 	Mens tilførselen av frie m	idler til investeringer er redusert, har statlige bevilgninger til 	refu-
sjonsordningen	 for skredsikringstiltak økt.
 	Oppfyllelse av tunnel	sikkerhets	forskriften er forutsatt gjennomført ved bruk av frie midler. Det
er lagt inn en ekstra pott med frie midle	r til formålet, men denne dekker bare en mindre del av
fylkeskommunenes kostnader.
For å gjennomføre større investeringstiltak i fylkesveien 	– ut over tiltak som gjennomføres med på-
legg og/eller særskilte tilskudd fra staten 	– er fylkene i økende grad avhe	ngig av å finne alternativ
finansiering. Bompengefinansiering tas derfor i bruk i stadig flere prosjekter, dette bidrar til å styre
investeringene i retning av de mest trafikkster	ke strekningene.
Fra 2013 er fylkeskommunenes bompengeinntekter registrert i	 KOSTRA. I 2017 utgjorde fylkenes
samlede bompengeinntekter nesten 2 milliarder kroner (1.992 mill. kroner), en økning på 45 % fra
2013. Det er store variasjoner mellom fylkene. 	De fem fylkene 	Akershus, Telemark, Rogaland, Hor-
daland og Sør	-Trøndelag 	sto	d for mer enn 90 pst. av de samlede inntektene. 	 Brutto investeringer i
fylkesveier har ligget stabilt rundt 8 milliarder kroner per år i perioden, andelen som finansieres med
bompenger har økt fra 17 pst til 25 pst.
4.4	 	Fylkesveiferjer
Figur 	4.8 viser utvikling i fylkeskommunenes utgifter til drift av fylkesveiferjer og 	– båter sammenlik-
net med utviklingen i statlige overføringer i perioden 2009 	– 2018. Etter gjennomføri	ng av Forvalt-
ningsreformen har det 	– summert over alle fylker 	– vært en stabil utvikling i de statlige midlene til
formålet. 	I perioden 2010 	– 2013 var forbruket i fylkeskommunene noe lavere enn det overføringene
tilsa, de siste årene av perioden er det s	amsvar mellom statlige og fylkeskommunale prioriteringer
av midler til formålet.

Hva har skjedd med	 fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	43

Figur 	4.10	: 	Utvikling i fylkeskommunens utgifter drift av fylkesveiferjer og båt	rut	er sammenlik-
net med utvikling i statlige 	overføringer til formålet.

Kilde: Vista Analyse	 (Tall for 2009 	– 2017 fra KOSTRA, for 2018 fra fylkekommunale økonomiplaner)
Fordelt på fylkene finner vi større variasjoner mellom statlige bevilgninger og fylkeskommunalt for-
bruk:
 	Nordland og Møre	- og Rom	sdal har siden 2015 brukt mer på ferjer og båter enn overføringene
tilsier. I begge fylker har dette både sammenheng med økte bevilgninger og at fylket fikk redu-
sert andel av de statlige overføringene fra 2015.
 	Sogn	- og Fjordanes andel av de statlige midl	ene lå i perioden 2010 	– 2014 klart over fylkeskom-
munens bevilgninger til ferjer og båter. Fra 2015 er de statlige overføringene redusert til et nivå
som tilsvarer det fylkeskommunen bruker til formålet.
 	Nord	-Trøndelag, Hordaland og Rogaland (fra 2015) er 	fylker som har brukt mindre på ferjer og
båter sammenliknet med overføringene til formålet fra staten. Rogaland er fylket som fikk
størst økning i overføringene til båt og ferjeformål i 2015.
Mens det har vært en stabil utvikling i de statlige overføringe	ne til båt og ferjeformål i fylkene, har
det de siste årene vært en betydelig økning i statens utgifter til kjøp av riksvegferjetjenester. Av 	Figur
4.11	 går det fram 	at Forvaltningsreformen (overføring av ansvar for ferjestrekninger tilknyttet veiene
som ble overført fra staten til fylkene) gav en vesentlig reduksjon i statens direkte utgifter til kjøp av
ferjetjenester fra 2009 til 2010 	– og at det deretter var en rel	ativt stabil utvikling i perioden 2010 	–
2015.

Hv	a har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	44

Figur 	4.11	: 	Utvikling i statlige utgifter til kjøp av riksvegferjetjenester, 2009 	- 2018

Kilde: Vista Analyse	 (basert på Statens vegvesens årlige regnskaper)
Fra 2015 til 2018 	har utgiftene (faste priser) økt med 85 pst. Som årsaker til den sterke utgiftsøk-
ningen oppgis 	(Samferdselsdepartementet, 2017)	 generell kostnadsøkning, at det er satt inn økt ka-
pasitet og flere avganger og	 at myndighetskrav bidrar til høyere kostnader.	 Det vises videre til at det
er stilt krav til lav	- eller nullutslippsteknologi som vil kunne gi betydelige utslippsreduksjoner i ferje-
sektoren, men at tiltakene innebærer økte kostnader.
4.4.1	 	Utvikling i priorite	ringer
Sammenliknet med bevilgningene til fylkesveiene	, har det vært større samsvar mellom statlige til-
skudd til og fylkeskommunenes forbruk til ferjer og båter: Fylkeskommunene responderer på end-
ringer i overføringer med endringer i båt	- og ferjetilbudet,	 men det var tidligere også slik at endringer
i tilbudet som fylkeskommunene gjennomførte hadde innvirkning på overføringene fra staten.
De samme faktorene som har bidratt til kostnadsøkning for riksvegferjene virker tilsvarende på fyl-
kesveiferjene. Når k	ostnadsøkningen ikke kompenseres på samme måte, betyr det at tilbudt kvalitet
på fylkesveiferjetilbudet ikke vil utvikles i samme grad som riksvegferjetilbudet og/eller at en økende
andel av kostnadene må dekkes av trafikantene gjennom avvik fra det landsd	ekkende ferjeregulati-
vet.
Vi kjenner ikke til noen detaljert gjennomgang av utvikling i fylkesveiferjetilbudet. Vår gjennomgang
av fylkenes økonomiplaner tyder på at den økonomiske situasjonen for båt	- og ferjedriften oppfattes
som utfordrende, men at 	fyl	kene likevel langt på vei lykkes med å opprettholde og videreutvikle
tilbudet. Av Møre og Romsdals økonomiplan framgår at det arbeides aktivt både med organisering
og muligheter for økte inntekter:
«Møre og Romsdal fylkesting ber om ei eiga sak om å sjå p	å potensialet for å dekkje inn auka ferje-
kostnader gjennom takstendringar og organisering av ferjesamband. Det bør også vurderast om
auka tilbod på utvalte strekningar kan finansierast gjennom takstauke, i samarbeid med berørte
kommunar og næringslivet	» (Møre og Romsdal fylkeskommune, 2017)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	45

4.5	 	U	tvikling i fylkeskommunenes gjeld
4.5.1	 	Data fra fylkeskommunenes økonomiplaner
Offentlig tilgjengelige opplysninger om fylkeskommunenes gjeld er ikke kn	yttet til sektor eller formål,
men investeringer i fylkesveier utgjør en betydelig andel av samlede investeringer i fylkeskommu-
nene. Utviklingen i gjeldsbelastningen vil derfor både reflektere omfanget av investeringer (histo-
risk) og fylkeskommunenes kapa	sitet til å egenfinansiere framtidige investeringer i fylkesveinettet.
Fylkeskommunenes (utenom Oslo) langsiktige lånegjeld har økt fra 70 milliarder kroner i 2009 til 118
milliarder kroner i 2017 (+ 70 pst)	7. Pensjonsforpliktelser utgjør den største enk	eltposten (39 mrd
kroner i 2009, 56 mrd kroner i 2017, + 31 pst.) Korrigert for pensjonsforpliktelsene, har fylkeskom-
munenes lånegjeld økt fra 29 mrd. kroner i 2009 til 62 mrd. kroner i 2017 (+ 126 pst).
Fylkeskommunene (utenom Oslo) har i den samme perio	den hatt en vekst i de frie inntektene på
gjennomsnittlig 67 pst. 	Ser vi på forholdet mellom fylkeskommunenes lånegjeld og nivået på frie
inntekter, har dette økt fra 0,78 i 2009 til 1,05 i 2015 (+36 pst). Mens 	fylkeskommunene	 i 2009 måtte
bruke alle fri	e inntekter til nedbetaling i 9,5 måneder for å bli kvitt gjelden, må fylkene nå bruke alle
frie inntekter i 13 måneder på å bli gjeldsfri.
Figur 	4.12	: 	Forhold mellom lånegjeld og frie inntekter	- gjeldsgrad	, utvikling i perioden 2009 	–
2017.

Kilde: Vista Analyse (basert på data fra Statistisk Sentralbyrå og Kommunaldepartementet)
Tre fylker har lavere gjeldsgrad i 2017 sammenliknet med 2009	, dette gjelder Østfold, Vestfold og
Vest	-Agder	. Øvrige fylker har 	hatt en økning. De tre fylkene med høyest gjeldsgrad i 2017, Aust	-
Agder, Hordaland og Sør	-Trøndelag har også hatt størst økning i gjelden i perioden.	 I Hordaland er

7 Kilde: Statistisk Sentralbyrå, Statistikkbanken, balanseregnskap fylkeskommuner

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	46

investeringer i samferdselsprosjekter den viktigste årsaken til økningen i gjeld, i Sør	-Trøndelag er det
i like stor grad investeringer innenfor andre sektorer som har bidratt til den økte gjelden.
Mange av fylkeskommunene oppgir at mulighetene til å gjennomføre nye, store investeringer er be-
grenset. Følgende sitat fra Møre	- og Romsdals økono	miplan (Møre og Romsdal har en gjeldsgrad
omtrent tilsvarende landsgjennomsnittet) er et eksempel på det:
«Lånegjelda per 31.12.2016 var på om lag 4,3 mrd. kroner og vi betalar 275 mill. kroner i renter og
avdrag per år. Og det med eit veldig lågt renteniv	å. Ved utgangen av 2017 vil lånegjelda ha steget til
4,7 mrd. kroner. Stiger lånerenta med 2 prosentpoeng, må Møre og Romsdal fylkeskommune finan-
siere auka driftskostnader på om lag 60 mill. kroner per år. Per i dag har vi ikkje økonomisk hand-
lingsrom i dr	ifta til å handtere ei slik auke i rentenivået.	» (Møre og Romsdal fylkeskommune, 2017)
Gjennom Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene økt økonomisk handlefrihet. 	Utviklingen	 i
gjeldsgrad illustrerer at mange av fylkeskommun	ene har benyttet handlefriheten til å holde et nivå
på investeringene som har medført økte låneopptak.
I tillegg til lånopptak til egne fylkesveiprosjekter, har fylkeskommunene garantiansvar overfor lån
som bompengeselskaper tar opp for å veiene i fylket. 	 Dette ansvaret gjelder både riks	- og fylkesveier.
Ved utgangen av 2016 var fylkeskommunenes samlede garantiansvar for vegprosjekter 67,8 mrd.
kroner, inkludert prosjekter som ventet på Stortingets godkjenning og Letters of Comfort	8.
Figur 	4.13	 	Fylkeskommunalt garantiansvar overfo	r bompengeselskaper, inkludert	 Letters	 of
Comfort	.

Av figuren fremgår det at Rogaland fylkeskommune skiller seg ut med et omfattende garantiansvar.
Dette skyldes hovedsakelig garanti for prosjektene E39 Rogfast (16 mrd.), Bypakke Nord	-Jæren (7

8 Letter of Comfort: 	En erklæring fra et morselskap (her: Fylkeskommunen) til utlåner om støtte for et dattersel-
skaps låneopptak (her: bompengeselskapet), men uten d	e juridiske forpliktelser et ordinært garantiansvar
medfører. (Kilde: Investopedia.com)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	47

mrd.) og Ryfast (1,9 mrd.). I Vestfold utgjør videre utbygging a	v E18 det meste av garantiansvaret,
mens det i Hedmark er videre utbygging av E6 Gardermoen	-Moelv, samt Rv3/Rv25 Hamar	-Elverum
som sammen utgjør det meste av garantiansvaret. I andre enden av figuren har fylkeskommunene
Hordaland, Oppland og Sogn og Fjorda	ne kun marginalt garantiansvar, mens Finnmark, Vest	-Agder
og Oslo ikke har registrert noe garantiansvar knyttet til veiutbygging per utgangen av 2016.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	48

5	 	Vedlikeholdsetterslep
5.1	 	Definisjon
Statens vegvesen definerer forfall som at tilstanden på et veiobjekt 	er lavere enn nivået som utløser
tiltak, jf. vedlikeholdsstandarden. Vedlikeholdsetterslepet er kostnaden av å fjerne alt forfallet.
Håndbok R610 gir vedlikeholdsstandarden på riksveiene, og fylkeskommunene har 	ifølge	 vegvesenet
som oftest valgt å legge sa	mme standard til grunn for fylkesveiene. Kravene til vedlikehold varierer
mellom veiobjektenes tiltenkte funksjon, og skal sørge for blant annet fremkommelighet, sikkerhet
og økonomisk god forvaltning av veikapital.
Vegvesenets beregning av vedlikeholdse	tterslep er basert på «...bruk av beste tilgjengelige kunnskap
om tilstand, aktuelle konkrete tiltaksstrategier og kostnader. Det er fagfolk i hver enkelt region som
har gjennomført de konkrete vurderingene som er knyttet til det enkelte veiobjekt på fylke	sveinet-
tet.»
MOTIV (MOdell for Tildeling av Vedlikeholdsmidler) er Statens vegvesen sin egenutviklede kostnads-
modell for drift og vedlikehold av rikes	- og fylkesveger. MOTIV baseres på at vegnettet skal holde
standarden den har på reguleringstidspunktet
Figur 	5.1: 	Vedlikeholdsetterslep. Illustrasjon

Kilde: 	 	Hva vil det koste å fjerne forfallet på fylkesvegnettet? Statens vegvesens rapporter Nr. 183 	(Statens vegvesen,
2013)
Endring i 	vedlikeholdsetterslep	 kan beregnes som:
Beregnet vedlikeholdsbehov (MOTIV) 	– utgifter til vedlikehold 	– investeringer i forfallstiltak

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	49

Ved	likeholdsetterslepet reduseres 	når summen av 	vedlikeholdsutgifter	 og investeringer i forfallstil-
tak er størr	e enn beregnet vedlikeholdsetterslep.
Statens vegvesens Håndbok R610 Standard for drift og vedlikehold av riksveger 	(Statens vegvesen,
2014)	 angir krav til funksjon og tilstand for vegobjekter og krav til utførelse av drift og	 vedlikehold.
Bestemmelsene er generelle, det forutsettes derfor at det etableres en 	operativ	 standard som tar
hensyn til faktiske forhold og utfordringer på den enkelte vegrute. Det pekes på at det kan være
behov for å heve standarden på strekninger med 	vanskelige forhold 	– og at budsjettmessige grunner
kan gjøre det aktuelt å senke kravene for noen drifts	- og vedlikeholdsarbeider.
Standard for vegrutene skal fastsettes for følgende tema:
 	Universell utforming
 	Trafikkberedskap
 	Sikt
 	Avvannings	- og drenerin	gssystem
 	Vegetasjonsskjøtsel
 	Vinterdrift
Håndboken inneholder mål for drift og vedlikehold knyttet til framkommelighet (lave transportkost-
nader og kort reisetid for alle trafikanter), trafikksikkerhet (begrense tallet på drepte og skadde),
miljø (begrense 	miljøproblemer knyttet til veg 	og vegtrafikk), universell utforming (opprettholde
gjennom hele året), god service overfor trafikanter og vegens 	naboer samt samfunnsmessig opti	mal
forvaltning av eksisterende vegkapital.
Som det framgår baseres 	Statens vegve	sens beregninger av vedlikeholdsetterslep på kostna	dene ved
å opprettholde	 en definert standard på veistrekningene over tid. 	Det er ikke gitt at dette er det
samme som samfunnsmessig optimal forvaltning av vegkapitalen.	 Vi mener det er grunn til å anta
at det vil være strekninger hvor nyttetapet (økte transportkostnader, økt reisetid, redusert trafikk-
sikkerhet 	mv.	) ved å holde en lavere standard vil være mindre enn kostnadsbesparelsen (reduserte
vedlikeholdskostnader).
På strekninger hvor det planlegges	 gjennomført 	større investeringer, kan det også være	 hensikts-
messig å la deler av vegkapitalen forfalle fram mot investeringstidspunktet.
Samlet mener vi derfor at det neppe er optimalt med null vedlikeholdsetterslep og at et stabilt, lavt
vedlikeholdsetterslep kan være uttrykk for en god forvaltning av vegnettet.
5.2	 	Hvor stort er vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet ?
5.2.1	 	Statens vegvesens	 beregning av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet
Statens 	vegvesen, 	i samråd med fylkeskommunene	, beregnet i 2013 	hvor mye det vil koste å fjerne
forfallet på fylkesveiene. 	Kartleggingen 	ble gjort 	som en del av Nasjonal transportplan (NTP) 2014,

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	50

og 	viste	 at det vil koste om lag	 51	-53	 milliarder 	2017	-kr9 å fjerne forfa	llet og gj	øre nødvendige opp-
graderinger på fylkesveinettet. Det mest nøyaktig	e estimatet er 	62	 milliarder kr	, men det er knyttet
stor u	sikkerhet til overslaget.
Rapporten er 	ifølge forfatterne 	«... et omfattende arbeid som har involvert alle regionvegkontorene
i Statens vegvesen, med den betydelige fagkompetansen og samlete kunnskapen om vegnettet som
de innehar.» Det har vist seg å bli en	 svært viktig rapport	 for offentlige m	yndigheter i deres budsjett-
arbeid. I både 	NTP	 2018, og så godt som alle fylkeskommunale økonomiplaner blir det henvist til
rapporten. Det utgjør 	blant annet begrunnelsen til regjeringens 	fylkesveisatsing 	på 15,6 milliarder kr
i NTP 2018.
I forbindelse med 	NTP 2018 ble grunnlagsmaterialet for vedlikeholdsetterslepet oppdatert	 (Statens
vegvesen, 2015)	. Det ble gjort ved å gjennomgå fylkeskommunale økonomiplaner for perioden
2014	-2017. Deretter så man hvor mye penger som skulle b	rukes på vedlikehold av veier, for å så
estimere størrelsen på forfallet.
Det fremgikk 	at forfallet på fylkesveinettet 	ved inngangen til planperioden 	ville øke	 fra 	62	 til 	63	 mil-
liarder	 kr, med 	samme usikkerhets	spenn som tidligere (51	-53	 mrd. kr). Dermed virker det som ved-
likeholdsetterslepet 	ville bli	 stabilisert	, men det er store	 forskjeller mellom fylkene	. Det estimerte
etterslepet	 i 2018 fordeler seg 	som vist i 	Figur 	5.2.
Figur 	5.2: 	Vedlikeholdsetterslep, 2018 fordelt på ulike elementer

Kilde: 	(Statens vegvesen, 2015)
Ser vi 	nærmer	e på utviklingen fylke for fylke 	i Tabell 	5.1, finner	 vi at det på 	Øst	- og Sørlandet 	var
estimert en nedgang i forfallet på fylkesveinettet. De fleste fylkeskommunene 	i området var forven-
tet å stabilisere eller redusere vedlikeholdsetterslepet	, hvorav Buskerud, Vestfold og 	Akershus lykkes
best	. Unntaket er Innlandsfylkene	, spesielt Oppland.	 Veifundament og 	-dekke utgjør brorparten av
utgiftene som trengs for å fjerne fo	rfall på Øst	- og Sørlandet	, jf. 	Figur 	5.3-Figur 	5.5.

9 Alle verdier i kapittel 	5.2	 er i 2017	-kr. De kan derfor avvike fra verd	iene i kildene de er hentet fra.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	51

Tabell 	5.1 	Kostnaden ved	 å fjerne forfallet på fylkesveiene i forkant av planperiodene for NTP
(millioner	 2017	-kr)
Fylke	 	Forfall 2014	 	Forfall 	prognose 	2018	 	Prosentvis endring
Østfold	 	1 393	 	1 369	 	-2 %
Akershus	 	1 326	 	959	 	-28 %
Hedmark	 	2 146	 	2 252	 	5 %
Oppland	 	1 685	 	2 177	 	29 %
Buskerud	 	3 663	 	3 082	 	-16 %
Vestfold	 	1 067	 	884	 	-17 %
Telemark	 	3 382	 	3 330	 	2 %
Aust	-Agder	 	1 674	 	1 703	 	2 %
Vest	-Agder	 	2 865	 	2 823	 	-1 %
Rogaland	 	2 719	 	2 759	 	1 %
Hordaland	 	7 269	 	8 201	 	13 %
Sogn og 	Fjordane	 	4 494	 	4 688	 	4 %
Møre og Romsdal	 	6 258	 	6 250	 	0 %
Sør	-Trøndelag	 	2 640	 	2 888	 	9 %
Nord	-Trøndelag	 	1 640	 	1 767	 	8 %
Nordland	 	8 797	 	9 031	 	3 %
Troms	 	6 573	 	6 746	 	3 %
Finnmark	 	2 202	 	2 285	 	4 %
Total	 	61 794	 	63 192	 	2 %
Kilde: Statens vegvesen (2013) 	og Staten	 s vegvesen (2014)	 (Statens vegvesen, 2012)
Av de samme figurene ser vi at forfallet på 	Vestlandet	 er langt større enn snittet for landet, og at mye
skyldes tunneler, broer og ferjekaier. Det ble brukt mye penger på tuneller i region vest i perioden,
ifølge vegvesenet, men det var ikke nok til å redusere etterslepet i alle fylkene i regionen. Spesielt
Hordaland har mye vedlikeholdsetterslep og en dårlig utvikling.
I Midt	- og Nord Norge 	er forfallet relativt jevnt fordelt utover kategoriene veidekke, bro, kai, veiutstyr
og drenering. Ingen av fylkene var forventet å lykkes med å redusere forfallet på fy	lkesveinettet i
perioden 2014	-2017. Nordland og Troms er fylkene med henholdsvis størst og tredje størst forfall på
fylkesveinettene sine.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	52

Figur 	5.3 	Estimert vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene (	tusen 	2017	-kr)

Kilde: Statens vegvesen (2013) og Statens veg	vesen (2014)
Figur 	5.4 	Estimert vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene (	tusen 	2017	-kr)

Kilde: Statens vegvesen (2013) og Statens veg	vesen (2014)

0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018
Østfold	Akershus	Hedmark	Oppland	Buskerud	Vestfold
Tusen 2017
-kr
Vegfundament og -dekke	Tunnel	Bru og kai	Vegutstyr	Drenering
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018
Telemark	Aust-Agder	Vest-Agder	Rogaland	Hordaland	Sogn og
Fjordane
Møre og
Romsdal
Tusen 2017
-kr
Vegfundament og -dekke	Tunnel	Bru og kai	Vegutstyr	Drenering

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	53

Figur 	5.5 	Estimert vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene (	tusen 	2017	-kr)

Kilde: Statens vegvesen (2013) og Statens veg	vesen (2014)
Statens vegvesens beregning av andel km dårlig fylkesvei
Figur 	5.6 gir et alternativt syn på SVVs beregning av v	edlikeholdsetterslepet	. Fremfor kostnad av å
fjerne forfall	, viser figuren andelen km fylkesvei med dårlig eller svært dårlig dekketilstand. I motset-
ning til i 	rapporten, 	Hva vil det koste å fjerne forfallet på fylkesvegnettet	, viser 	Figur 	5.6 kun forfall på
veidekke. 	Det er usikkert om 	Figur 	5.6 derfor 	er best sammenlignbar med 	totalen	 eller kun 	vegfunda-
ment og 	-dekke	 i Figur 	5.3 - Figur 	5.5.
Andel av fylkesv	egdekkene som klassifiseres som 	dårlig eller svært 	dårlig	 er 	basert på målte verdier
av spor	dybde	10. Det registreres manuelt av Vegdirektoratet fra måleutstyr montert på bil.	 Det er
verdt å merke seg at 	Figur 	5.6 gir a	ndeler og 	Figur 	5.3 - Figur 	5.5 gir størrelser.
Nord	-Norge og Vestlandet er l	andsdelene med høyest andel dårlig dekketilstand. Omtrent halvpar-
ten 	av 	fylkesveiene	 i regionene har dårlig dekke. I Vegvesenets rapport, 	Hva vil det koste å fjerne
forfallet på fylkesvegnettet	?, fremgår det på samme måte at det er regionene med mest vedlikehold-
setterslep. 	Østlandet er regionen med lavest andel forfall på veinettet. 	Med unntak av Nord	- og Midt	-
Norge har alle regionene hatt en ønsket utvikling.

10 Kilde: 	https://www.ssb.no/343189/samferdsel	-nokkeltall	-f-tabell	-07792
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018	2014	2018
Sør-Trøndelag	Nord-Trøndelag	Nordland	Troms	Finnmark
Tusen 2017
-kr
Vegfundament og -dekke	Tunnel	Bru og kai	Vegutstyr	Drenering

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	54

Figur 	5.6 	Andel km fylkesvei med dårlig eller svært dårlig dekketilstand	 (prosent)

Kilde: SSB
Var Statens vegvesens prognose riktig?
Vegvesenets rapport, 	Oppdatering av vedlikeholdsetterslepet for vedlikehold av fylkesveger 	(2014),
var en progn	ose på hvor stort vedlikeholdsetterslepet ville bli i 2018. Det ble beregnet ut i fra fylke-
nes planlagte pengebruk.
For å si hvorvidt fylkeskommunenes prioriteringer har samsvart med vegvesenets prognoser, 	gjen-
nomgår	 vi beskrivelsene fylkeskommunene gjør i	 sine økonomiplaner.
Buskerud	, Akershus	 og 	Vestfold	 var 	i 2014 	fylkene	 i landet	 med høyest forventing til reduksjon av
vedlikeholdsetterslep, jf. 	Tabell 	5.1Til sammen var de tre fylkene 	forventet å redusere etterslepet
med 	omtrent 1,2 milliarder	 kr over fire år. I 2018 anslår Buskerud at de reduserer etterslepet med
35 mill. kr	. Akershus 	redusere	r D&V	-budsjettet med 50 millioner kr i 2018 	og 	forventer	 derfor	 ingen
endring i etterslepet. 	Vestfold har 	redusert etterslepet som forventet, men reduksjonen 	er marginal
i 2018	. Til sammen	 vil de tre fylkene redusere vedlikeholdsetterslepet sitt med omtre	nt 35 millioner
kr i 2018. Det er en tiendel av SVVs årlige anbefaling	, selv om 	fylkene	 er landsledende i arbeidet med
å redusere etterslep	 på fylkesveinettet	.
I Østfold	 forventet 	vegvesenet	 at forfallet skulle stabiliseres. Fylkeskommunen har ingen ekspli	sitt
beskrivelse av utvikl	ingen i vedlikeholdsetterslepet, men sier at vedlikeholdsarbeidet styrkes. 	På
samme måte	, er det for 	Telemark	 vanskelig å få en god oversikt over utviklingen i vedlikeholdsetter-
slepet. 	Det virker i midlertid som etterslepet stabil	iseres, slik som forventet.
Forfallet på fylkesveiene har trolig økt på Innlandet slik som vegvesenet forventet. I 	Hedmark	 inn-
rømmer fylkeskommunen at forfallet har økt i siste handlingsperiode, men de	t sies	 ikke hvor mye. I
2017 er 	Hedmark	 30 millioner kr under SVVs anbefalte drifts	- og vedlikeholdsbudsjett. Det	 anbefalte
budsjettet 	er trolig en såkalt MOTIV	-beregning. 30 millioner er ikke langt unna vegvesenets prognose
for årlig økning i vedlikeholdsetterslep på 26,5 millioner kr. I 	Oppla	nd 	kommer det ikke tydelig frem
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
55,0
60,0
2012	2013	2014	2015	2016	2017
Prosent
Østlandet	Sørlandet	Vestlandet	Midt-Norge	Nord-Norge

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	55

hvordan utviklingen i vedlikeholdsetterslepet har vært, men i budsjettet for 2018 sier fylkeskommu-
nen at «...det vil bli en meget krevende oppgave å unngå å få økt vedlikeholdsetterslep.» Noe annet
var heller ikke forventet 	av SVV	. De	 anslo en årlig økning i forfallet på veinettet på 123 millioner
mellom 2014 og 2018.
I Agderfylkene	 er det heller ingen beskrivelse av utviklingen i vedlikeholdsetterslepe	t. Dermed kan vi
ikke ut i fra 	fylkeskommunenes egne beskrivelser si hvorv	idt de klarer å holde forfallet uendret, slik
som vegvesenet forventet. 	Aust	-Agder sier at bevaring av vegkapital er prioritert sammen med fram-
kommelighet, men det står ingenting om hvorvidt det fører til endringer i nivået på vedlikeholdset-
terslepet.
I Rogaland	 er det i 2018 satt av 527 millioner kr til drift	 og vedlikehold av fylkesveier	. Det er mindre
enn det beregnede behovet på 638 millioner kr. Behovet	 er beregnet med SVVs MOTIV	-metode.
Fylkeskommunen viser til	 at det i prinsippet vil lede til økt ve	dli	ke	holdsetterslep. Det er uklart om
økningen er på 111 millioner kr, differansen mellom Rogalands budsjett og behovsberegningen. Det
vil å så fall være langt mer enn SVVs prognose om 10 millioner kr årlig vekst i forfallet på fylkesvei-
nettet.
Hordaland	 sier heller ikke hvordan vedlikeholdsetterslepet utvikler seg i fylket. De sier i midlertid at
de 	i 2018 	bruker 818 millioner kr på drift, vedlikehold og investeringer i form av fornying og opprus-
ting av veinettet. Det er lan	gt mindre enn 	MOTIVs behovsbere	gning	 på vel 1 milliard kr i året. 	For-
skjellen i budsjett og behov	 beskriver en virkelighet som ligner den som blir gjort i SVVs prognose for
utviklingen i vedlikeholdsetterslepet. Der anslås Hordaland som fylket i Norge med mest forfall på
sin fylkesveier	 etter Nordland. Hordaland var i tillegg forventet å ha den verste utviklingen i mengde
forfall, med hele 233 millioner kr i året.	 Det er på størrelse med forskjellen i budsjettet og behovs-
beregningen.
Fra 	Sogn og Fjordanes	 budsjett er det vanskelig å vurdere 	hvordan vedlikeholdsetterslepet utvikler
seg. Av det lille vi får vite virker som forfallet reduseres. «Samla sett er løyvinga til drift og vedlikehald
av fylkesvegnettet på eit nivå der det skal vere mogleg å redusere	 forfallet på fylkesvegnettet.»	 Det
står i kontrast til SVVs prognose som beregner en økning i forfallet på 49 millioner 	2018	-kr i året. 	I så
fall er Sogn og Fjordane et	 av få fylker som presterer bedre enn forventet.
Møre og Romsdal	 har redusert utgiften	e til vedlikehold av fylkesveinettet med om lag 100 mill. kroner
per år etter 2014 	– og planlegger en videreføring av dette nivået. I økonomiplanen 	(Møre og Romsdal
fylkeskommune, 2017)	 peker fylkesrådmanen på at Statens vegve	sen har lagt fram at beho	v som er
100 mill. kroner per å	r over de fastsatte rammene 	– og at konsekvensen er at vedlikeholdsetterslepet
vil øke.
I Trøndelag er det 	også 	en bekymringsverdig utvikling i vedlikeholdsetterslepet	. I Sør	-Trøndelag	 var
det forven	tet at fylkets 	veinett	 ville forfalle med 62 millioner kr i året	 justert for prisvekst	. Selv sier
fylkeskommunen at det fa	ktisk er snakk 130 millioner kr	 i året.	 I Nord	-Trøndelag 	var det på samme
måte forventet en kraftig økning på 32 millioner kr i året j	ustert for prisvekst. I virkeligheten ser det
også her ut til å være langt høyere. Fylkeskommunen sier selv at de 	mangler 70	-90 millioner kr	 årlig
for å stabilisere 	forfallet.
Nordland	 er fylket i landet med stør	st vedlikeholdsetterslep. 	Det var forventet å øke med ytterligere
3 pst	 i prisjusterte kr 	mellom 2014 og 2018	. Det utgjør en solid stigning på	 58,5 mill. kr i året. 	I øko-
nomiplanen for 2018 sier Nordland at behovet for drift og vedlikehold er på 1 milliard kr. årlig	, men

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	56

fylkeskomm	unen bruker bare 580 millioner kr. Samtidig sies det at det også brukes midler fra inves-
teringsbudsjettet til tyngre vedlikehold og langsiktige tiltak. Slik at det totale beløpet som brukes på
drift og vedlikehold 	i realitet	en er betydelig større. Derfor l	ar det seg ikke gjøre å si hvorvidt SVVs
prognose treffer. Det som er sikke	rt er at forfallet på Nordlands fylkesveier fortsetter å øke. I hvert
fall 	ifølge	 fylkeskommunen selv. I følge Nordland er det «nødvendig å få en betydelig realøkningen i
den totale	 rammen fra staten for å kunne bringe fylkesveien til en akseptabel standard.»
Beskjeden er den samme også i 	Tro	ms	. «Rammene som bevilges nasjonalt er ikke nok for å dekke
behovet.»	 Videre sies det at fylkeskommunen ikke vil nå målet om å redusere vedlike	holdsettersle-
pet. Det blir i midlertid ikke nevnt hvorvidt forfallet er forventet å øke og i hvor stort omfang. 	Dermed
er det vanskelig å si hvorvidt SVVs 	anslag på 	43 millioner kr	 økning i årlig vedlikeholdsetterslep stem-
mer overens med virkeligheten. I a	lle fall ser det sikkert ut at forfallet ikke reduseres.
I Finnmark	 har kun det mest kritiske vedlikeholdsarbeidet blitt gjort	 og forfallet på veiene har økt.
Vegvesenet anslo den årlige økningen i forfallet på fylkesveinettet til 21 millioner prisjusterte kr. I
følge Finnmark fylkeskommune vil forfallet øke med 38 millioner kr	 2018	. Utviklingen er dermed mer
problematisk enn SVV	 trodde.
5.2.2	 	Oslo Economics’ rapport
Konsulentselskapet Oslo Economics 	(OE) utga i 2017 en rapport 	(Oslo Economics, 2017)	 som bereg-
net kostnaden av å utsette vedlikehold på fylkesvegnettet. I rapporten	, skrevet på 	oppdrag fra 	Ma-
skinentreprenørenes landsforbund	 (MEF) 	finner de at vedlikeholdsetterslepet vil øke til 86 milliarder
kr i 2022 og 104 milliarder kr i 2029. Det innebærer en økning på 1,5 milliarder kr i året, fra og med
2018.
Som grunnlag for rapporten er grunnlagsdokume	ntet for NTP 2018	-2019. I den var det bereg	net et
drift	- og 	vedlikeholdsbehov på 1	31 	milliarder	 2017	-kr i hele perioden mens det ble angitt at 	Fylkes-
kommunene brukte 8,3 milliarder 2017	-kr på drift og vedlikehold	. Dermed beregnet grunnlagsdoku-
mentet at det	 ville være en årlig underfinansiering på 1,5	-2 milliarder kr.
I vår gjennomgang finner vi at fylkeskommunene samlet brukte om lag 6,8 milliarder kr på drift og
vedlikehold i 2017, dvs. 1,5 milliarder kr. lavere enn det som lå til grunn for OEs beregning	er. 	Gitt
beregnet behov fra NTP betyr dette at årlige bevilgninger er 3	-3,5 milliarder kroner lavere enn be-
hovet.
Videre antar OE at det er en utsettelsesrente på mellom 1 og 10 	pst	 for vedlikeholdsetterslep. Be-
grunnelsen er at: «...tilstanden og funksj	onaliteten til veiene blir redusert og det kreves mer omfat-
tende tiltak for å oppnå ønsket standard.» 	I tillegg legges det til en skattefina	nsieringskostnad på 20
pst	 for å finne den samfunnsøkonomiske kostnaden.
Det gjøres også 	en beregning av nyttevirkni	nger av å redusere etterslep. «	Nytte representerer i
denne sammenheng hvor mye man reduserer kostnadene for trafikanter og samfunnet for øvrig per
kilometer vei ved å lukke etterslepet.	» Metoden er basert på ViaNovas beregninger av nytteeffekten
av riksvei	er. ViaNova har i ettertid kritisert OEs arbeid for å inneholde 	vesentlige 	feil 	 (Veier24.no,
2018)	. De hevder også at det er «...	metodiske svakheter i estimeringen av kostnader knyttet til ut-
bedringen av etterslepet.	»

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltnings	reformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	57

5.3	 	Fylken	es forutsetninger for å hente inn vedlikeholdsetterslepet
Beregnet vedlikeholdsetterslep på fylkesveinettet 	i 2018 (	Tabell 	5.1) tilsvarer på landsbasis 5,	4
ganger de midlene fylkeskommunene disponerer til drift, vedlikehold og investeringer	 gjennom den
statlige rammetilskuddsordninger	. Forholdstallet er det samme nå	r vi gjør tilsvarende beregning for
2014. Når vi tar hensyn til at de fleste fylkeskommunene har hatt en svakere utvikling enn det som
lå til grunn for Statens vegvesens prognose for 2018, er det grunn til å anta forholdstallet mellom
vedlikeholdsettersle	p og tilgang på midler har økt.
Som påpekt tidligere i dette kapitlet er det uklart om de statlige bevilgningene er tilstrekkelig til å
redusere størrelsen på vedlikeholdsetterslepet, siden mesteparten er bundet opp til å dekke drifts-
kostnader og ordinært 	vedlikehold. Variasjoner i forholdet mellom beregnet vedlikeholdsetterslep
og årlige bevilgninger kan likevel benyttes som en indikator på fylkenes muligheter til å redusere
etterslepet.
Figur 	5.7 viser forholdet mellom beregnet vedlikeholdsetterslep og statlige bevilgninger til fylkesvei-
formål i 2014 og 2018, dvs hvor mange år det enkelte fylke (teoretisk) må bruke alle midler tiltenkt
fylkesveiformål på innhenting av	 vedlikeholdsetterslep for å eliminere etterslepet.
Figur 	5.7: 	Forholdet mellom beregnet vedlikeholdsetterslep og statlige bevilgninger til fylkes-
veiformål.

Av figuren går det fram at d	et 	er store 	variasjoner i fylkenes forutsetninger for å kunne redusere
vedlikeholdsetterslepet, gitt dagens nivå på statlig prioritering av midler til fylkesveiformål.	 Fylkene
på Østlandet har best forutsetninger for å redusere etterslepet. Utviklingen i statlige be	vilgninger til
fylkesveiformål i perioden 2014 	– 2018 har 	også bidratt til å øke de fleste av disse fylkenes evne til å
holde vedlikeholdsetterslepet nede.

Hva har skjedd med fylkesveiene et	ter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	58

Vestlandsfylkene (bortsett fra Rogaland) og fylkene i Nord	-Norge har det vanskeligste utgangspunk-
tet for å redusere vedlikeholdsetterslepet og 	– som det framgår av figuren 	– har utviklingen i statlige
bevilgninger i perioden 2014	-2018 bidratt til å redusere mulighetene til å redusere vedlikeholdset-
terslepet.
5.4	 	Utvikling i vedlikeholdsetterslep
Vår gjenn	omgang av fylkeskommunenes budsjett	- og økonomiplaner tyder på at samlet vedlikehold-
setterslep på fylkesveinettet har økt mer enn 	det 	Statens vegvesens prognoser ved inng	angen til
gjeldende NTP	-periode tilsa.
Situasjonen ser ut til å være klart bedre på Ø	stlandet enn i øvrige landsdeler. 	Statens vegvesen for-
ventet at etterslepet skulle reduseres i de fleste Østlandsfylkene. Vårt inntrykk er at vedlikeholdset-
terslepet i disse fylkene 	er relativt stabilt i fylkene rundt Oslofjorden, men noe økende i Telema	rk,
Buskerud, Hedmark og Oppland.
Utviklingen på Vestlandet, i Trøndelag og Nord	-Norge ser ut til å være klart svakere: Et stort flertall
av disse fylkene oppgir at bevilgningene til vedlikehold ikke er tilstrekkelige og at vedlikeholdsetter-
slepet øker. Sammenliknet med fylkene en høyere 	andeler bruer, kaier og tunneler, dvs. 	konstruk-
sjoner	 som er krevende å vedlikeholde	.

Hva har skjedd med	 fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	59

6	 	Vurderinger
Var Forvaltningsreformen underfinansiert ?
Ved overføring av veier og ferjeruter (de nye fylkesveiene) fra staten til fylkeskommunene i 2010
fulgte det me	d bevilgninger tilsvarende det staten tidligere hadde benyttet til formålene pluss en
ekstra milliard til opprusting og fornying av fylkesveinettet.	 Dersom midlene i 2009 var tilstrekkelige
til å holde vedlikeholdsetterslepet på et gitt nivå, tilsier økningen i bev	ilgningene fra 2009 til 2010	 at
reformen i utgangspunktet var tilstrekkelig finansiert til å videreføre eksisterende standard på fyl-
kesvei	nettet. I perioden 2010 	– 2014 var det også en reell økning i bevilgningene som også bygg	er
opp under et slikt synspunkt.
Flere forhold tilsier likevel at 	staten i perioden etter 	reformen 	ikke har tilført tilstrekkelige midler til
å opprettholde ønsket kv	alitet på fylkesveinettet på lengre sikt. Det er flere årsaker til dette:
1. Ønsker og krav til standard har en tendens til å øke over tid.
2. Kostnadene ved å holde en gitt standard kan ha vært undervurdert
3. Økende omfang av ekstremvær kan gi høyere drifts	- og vedlikeholdskostnader
Vi har ikke grunnlag for å kvantifisere i hvor stort omfang enkeltårsakene bidrar til underfinansiering
av fylkesveinettet, men vår gjennomgang av fylkeskommunenes budsjetter og planer 	tyder på at
mange av 	fylkeskommunene	 med mest o	mfattende fylkesveinett opplever at midlene som tilføres
fra staten ikke er tilstrekkelig til å opprettholde et fylkesveinett med tilfredsstillende kvalitet.
Staten drifter riksveger og riksvegferjer som møter de samme utfordringene som fylkesveier og fyl-
kesveiferjer når det gjelder standardkrav og kostnader. Utviklingen i bevilgninger til riksvegene i
perioden 2010 	– 2017/18 kan derfor brukes som en indikator på hva Statens kostnader knyttet til
fylkesveier og fylkesveiferjer ville ha vært dersom Staten f	ortsatt satt med ansvaret. Vi finner da at:
 	Overføringene til drift og vedlikehold av fylkesveien ville vært 1 milliard kroner høyere per
år med samme vekst i bevilgningene som riksvegene
 	Overføringer fra staten beregnet til investeringer i fylkesveier e	r redusert med 1 milliard kro-
ner mens statlige bevilgninger til investeringer i riksveier har økt betydelig i den samme pe-
rioden.
 	Utgiftene til kjøp av riksvegferjetjenester er nesten doblet i perioden 2010 	– 2018, mens
bevilgningene til fylkesvegferjer er	 holdt på samme nivå gjennom perioden.
Forskjellene mellom overføringene tiltenkt fylkesveiformål og bevilgninger til riksvegformål er så stor
at det framstår som åpenbart at Forvaltningsreformen ikke er fulgt opp med tilstrekkelige midler
og/eller at det 	ikke har vært tydelig kommunisert at en hensikt med overføring av ansvaret fra Staten
til fylkeskommunene var å differensiere standard mellom de viktigste og mindre viktige veier i større
grad enn hva som var tilfellet før reformen.

Hv	a har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	60

Uheldige utslag av omle	gging av rammetilskuddsordningen i 2015?
Endringen av rammetilskuddsordningen fra 2014 til 2015 medførte en reduksjon i midler tiltenkt
fylkesveiformål på 1 mrd. kroner. 	Fra statens side var omleggingen ment å reflektere at fylkeskom-
munene i perioden 201	0-2012 hadde brukt mindre på fylkesveiformål enn det overføringene fra sta-
ten tilsa. Vi mener dette ikke er riktig. Fylkeskommunene brukte 	mer	 enn de midlene staten tilførte
(se 	Figur 	4.2), men fordelte større deler av midlene til investeringsformål enn det staten la til grunn.
I tillegg til en reduksjon for fylkeskommunene samlet, gav omleggingen betydelige utslag på fylkes-
nivå. Som en konsekvens av dette mottar f	lere fylker mindre til fylkesveiformål i 2018 enn de gjorde
i 2010 (i faste priser), og 	det er særlig fylkene i Nord	-Norge og enkelte fylker på Vestlandet som fikk
redusert de frie, statlige, midlene ved omleggingen av rammetilskuddsordningen.
Vedlikeholds	etterslepet øker, men det er store forskjeller mellom fylkene
Det er betydelig usikkerhet knyttet til størrelse på og utvikling i vedlikeholdsetterslepet på fylkesvei-
nettet etter gjennomføring av Forvaltningsreformen. 	Gjennomførte beregninger baseres i liten grad
på målinger av tilstand og vurderinger 	av behov på enkeltstrekninger.
Vår gjennomgang av kommentarer i fylkenes økonomiplaner tyder på at 	vedlikeholdsetterslepet	 på
fylkesveiene har økt betydelig mer enn Stat	ens vegvesens prognoser i forbindelse med NTP.
Endringene i rammetilskuddsordningen som ble gjennomført fra 2015 har 	bidratt til å redusere	 fyl-
keskommunenes økonomiske evne til å innhente vedlikeholdsetterslepet. Sammenliknes utviklingen
i statlige overføringer (	Tabell 	3.2) med forholdet mellom vedlikeho	ldsetterslep og tilførsel av statlige
midler, finner vi at de fleste av fylkene i gruppen som har fått størst økning i overføringer i perioden
samtidig er blant fylkene med minst utfordringer knyttet til innhenting av vedlikeholdsetterslep.
Fylkeskommunene	 gir fylkesveier høy prioritet
Vår gjennomgang viser at det s	amlet er godt samsvar mellom det fylkeskommunenes bruk av midler
og det staten tilfører av frie midler til fylkesveiformål (inkludert ferjer). 	Det er likevel variasjoner
mellom fylkeskommuner, 	variasjoner i prioriteringer mellom drift, vedlikehold og investeringer og
variasjoner over tid i den enkelte fylkeskommune.
Handlefriheten er redusert
Forvaltningsreformen i 2010 gav fylkeskommunene økt økonomisk handlingsrom og dermed økte
muligheter t	il å lånefinansiere investeringer. 	I de første årene etter reformen var 	det høy investe-
ringstakt i flere fylkeskommuner. Med økende gjeld	– og en sterkere prioritering av drift og vedlike-
hold i de statlige overføringene 	- er fylkeskommunenes muligheter 	til å finansiere fylkesveginveste-
ringer med frie midler redusert. En økende andel av investeringene går derfor til:
 	prosjekter som kan (del)finansiere med bompenger og/eller ferjeavløsningsmidler
 	rassikringsprosjekter (100 pst finansiert av staten)
 	oppfyl	lelse av tunnelsik	kerhetsforskriften (underfinansiert statlig pålegg)

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	61

Økende forskjeller mellom riks	- og fylkesveger
Utviklingen i bevilgninger til riks	- og fylkesvegformål etter Forvaltningsreformen (2010) tyder på at
standarden på riksvegnettet er hevet 	betydelig, mens fylkesvegene blir hengende etter. Vi har ikke
grunnlag for å fastslå om denne prioriteringen er riktig 	ut fra samfunnsøkonomiske kriterier.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	62

Referanser
Dahlen, J. (2015). 	Lærebok 	– Drift og vedlikehold av veger	. Statens vegvesen 	rapporter. Nr. 365	. Lenke
Finnmark fylkeskommune. (2017). 	Regional transportplan for Finnmark 2018	-20	29.	 Vadsø: Finnmark
fylkeskommune.
Hordaland fylkeskommune. (2017). 	Forslag til Investeringsprogram for fylkesveinettet til Regional
transportplan Hordaland 2018	-2029.	 Bergen: Hordaland fylkeskommune.
Kommunal	- og Moderniseringsdepartementet. (2014). 	Innte	ktssystemet for kommunar og
fylkeskommunar 2015. Grønt hefte.	 OSLO: Kommunal og Moderniseringsdepartementet.
Kommunal	- og Moderniseringsdepartementet. (2014). 	Prop. 95S Kommuneproposisjonen 2015.	 Oslo:
Kommunal	- og Moderniseringsdepartementet.
Kommunal og 	moderniseringsdepartementet. (2015). 	Rapport fra Det tekniske beregningsutvalget
for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2015.	 OSLO: Kommunal og
moderniseringsdepartementet.
Kommunal	- 	og moderniseringsdepartementet. (2017). 	Prop. 128 S 	(2016	-2017).
Kommuneproposisjonen 2018.	 OSLO: Kommunal og moderniseringsdepartementet.
Kommunal	- og moderniseringssepartementet. (2017). 	Inntektssystemet for kommunar og
fylkeskommunar 2018. Grønt hefte.	 OSLO: Kommunal og moderniseringsdepartementet.
Møre 	og Romsdal fylkeskommune. (2017). 	Økonomiplan 2018	-2021 med budsjett for 2018.	 Molde:
Møre og Romsdal fylkeskommune.
Oslo Economics. (2017). 	Vedlikeholdsetterslep på fylkesveinettet 	- hva koster det samfunnet å skyve
regningen frem i tid?	 OSLO: Maskinentre	prenørenes forbund (MEF).
Samferdselsdepartementet. (2017). 	Prop. 1 S (2017	-2018).	 OSLo: Samferdselsdepartementet.
Sogn og Fjordane fylkeskommune. (2017). 	Budsjett 2018. Økonomiplan 2018	-2021.	 Leikanger: Sogn
og Fjordane fylkeskommune.
Statens vegvesen. (2012). 	Hva vil det koste å fjerne forfall knyttet til bru, ferjekai og tunnel på
fylkesveger? Rapport nr. 76.	 Oslo: Statens vegvesen, Vegdirektoratet.
Statens vegvesen. (2013). 	Hva vil det koste å fjerne forfallet på fylkesvegnettet? Sta	tens vegvesens
rapporter nr 183.	 OSLO: Statens vegvesen.
Statens vegvesen. (2014). 	Standard for drift og vedlikehold av riksveger. Håndbok R610.	 OSLO:
Statens vegvesen.
Statens vegvesen. (2015). 	Vedlegg 6 (NTP) Oppdatering av vdelikeholdsetterslepet for ri	ks- og
fylkesveger.	 Oslo: Statens vegvesen.
Statens vegvesen, Region midt. (2015). 	Skred. Skredsikringsbehov på riks	- og fylkesveger. Region Midt.
Trondheim: Statens vegvesen.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	63

Veier24.no. (2018). 	Via Nova: MEF bruker våre nyttekostanalyser feil.	 OSLO.
Vist	a Analyse. (2014). 	Kartlegging av hvordan fylkene prioriterer veiformål. VA	-rapport 2014/02.	 Oslo:
NHO.

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	64

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	65

Hva har skjedd med fylkesveiene etter Forvaltningsreformen?

Vista Analyse	 | 2018/14	 	66

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
www.	vista	-analyse.no