Hvorfor er kommuner i Vesterålen oppført i ROBEK?

Report 2010/

Simen Pedersen

Hvorfor er kommuner i Vesterålen oppført i ROBEK?

Category	Reports
Sub-Categories	n/a
Year	2010
Author(s)	Simen Pedersen
Download	file_download (762.8 kB)
Read in browser	PDF

HVORFOR ER KOMMUNER I VESTERÅLEN 
OPPFØRT I ROBEK? 
 
Utarbeidet for Fylkesmannen i Nordland 
 
 	
 
 	
 	
R-2010-078

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 
R-2010-078 
Dokumentdetaljer 
Econ-rapport nr. R-2010-078 
Prosjektnr. 5Z100040 
ISBN 978-82-8232-147-1 
ISSN 0803-5113 
Interne koder JHO/SPE/ETO/SHM/MBJ, EIW 
Dato for ferdigstilling 14. oktober 2010 
Tilgjengelighet Offentlig 
 
Kontaktdetaljer 
Oslo 
Econ Pöyry 
Pöyry Management Consulting (Norway) AS 
Postboks 5 
0051 Oslo 
Besøksadresse: 
Biskop Gunnerus’ gt 14A 
0185 Oslo 
Telefon: 45 40 50 00 
Telefaks: 22 42 00 40 
e-post: oslo.econ@poyry.com	
 
 	
Stavanger	 
Econ Pöyry 
Pöyry Management Consulting (Norway) AS 
Kirkegaten 3 
4006 Stavanger 
Telefon: 45 40 50 00 
Telefaks: 51 89 09 55 
e-post: stavanger.econ@poyry.com	
 
 
Web: http://www.econ.no	
 
 
Org.nr: 960 416 090 	
 
 	
Copyright © 2010 Pöyry Management Consulting (Norway) AS

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 	R-2010-078 	
INNHOLD 	
 
SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER 1 
1 INTRODUKSJON 6 
1.1 Svært mange kommuner i Nordland er i ROBEK 6 
1.2 Vi har kartlagt hvorfor kommunene er i ROBEK 6 
1.3 Metode 6 
1.3.1 Metode for regnskapsanalyse 7 
1.3.2 Metode for dybdeintervjuer 7 
2 REGNSKAPSANALYSE 8 
2.1 Noen sammenliknende analyser 8 
2.1.1 ROBEK-kommunene i Vesterålen og øvrige ROBEK-kommuner i 
Nordland 9 
2.1.2 ROBEK-kommuner i Nordland og øvrige ROBEK-kommuner i Norge 11 
2.1.3 Øvrige kommuner i Nordland og norske kommuner ellers 13 
2.2 Lavere folketall og økende driftskostnader er trolig en viktig felles bakgrunn 
for at kommunene er oppført i ROBEK 15 
2.2.1 Kommunene er utflyttingskommuner, noe som har endret 
befolkningssammensetningen 15 
2.2.2 Samlede driftsutgifter har økt for alle kommunene 18 
2.2.3 Pleie og omsorg utgjør en økende andel av det totale tjenestetilbudet 19 
2.2.4 Oppgavekorrigerte frie inntekter følger ikke veksten i driftsutgiftene 20 
2.2.5 Tre av de fire kommunene har relativt lav likviditet 21 
2.2.6 Kommunenes samlede og finansielle formue er lav og synker for alle 
kommunene utenom Hadsel 22 
2.2.7 Det er store forskjeller i netto lånegjeld 23 
2.2.8 Kommunenes inntektsvekst i 2006 var en hvilepute 24 
2.3 Selv om mye er likt, er det også forskjeller mellom kommunene 25 
2.3.1 Andøy 25 
2.3.2 Hadsel 27 
2.3.3 	
Lødingen 29 
2.3.4 Øksnes 32 
3 CASESTUDIE 36 
3.1 En rekke fellestrekk på tvers av kommunene 36 
3.1.1 Kommunepolitikerne mangler evne, men i enda større grad vilje, til å ta 
tak 36 
3.1.2 ”Årsakene er utenfor vår kontroll” - ansvar og ansvarsfraskrivelse 39 
3.2 Flere særtrekk for hver kommune 40

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 	R-2010-078 	
3.2.1 Øksnes – organisering, samt helse og sosial 40 
3.2.2 Hadsel – organisering og geografiske skillelinjer 40 
3.2.3 Lødingen – lønnsutgifter og turnover 41 
3.2.4 Andøy – høy standard og selvkritikk 42 
REFERANSER 43 
VEDLEGG 1: OM ROBEK 44 
VEDLEGG 2: KORRIGERING AV DRIFTSUTGIFTER 45 
VEDLEGG 3: SEKTORINNDELING I REGNSKAPSANALYSEN 46

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 1 	R-2010-078 
SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER 
Resymé 
Færre innbyggere og relativ vekst i utgiftstunge befolkningsgrupper har satt ROBEK-
kommunene i Vesterålen i en krevende økonomisk situasjon. Årsaken til at de har havnet 
på ROBEK-listen er imidlertid ikke situasjonen i seg selv, men hvordan kommunene har 
forholdt seg til den. 
Tre hovedforklaringer trer frem: Dels har en del kommunepolitikere svak kompetanse på 
kommunale regnskaper og prinsipper for økonomistyring, og dermed dårlig grunnlag for 
både situasjonsforståelse og utforming av tiltak. Dels har partipolitikk og kortsiktige 
valgtaktiske hensyn fått dominere over helhetlige og gjennomførbare løsninger. Den 
viktigste årsaken synes likevel å være politisk unnfallenhet. Krevende og tøffe omstillinger 
utsettes i det lengste, selv om behovet for dem for en stor del er erkjent. Jo lenger tid som 
får gå uten at det tas tak i situasjonen, dess vanskeligere blir det å rette opp en tiltagende 
økonomisk ubalanse. 
En viktig lærdom er derfor å sette inn tiltak for å motvirke økonomiske ubalanser tidlig, før 
ubalansene vokser seg større, for mye av handlingsrommet går tapt og de nødvendige 
tiltakene blir unødvendig byrdefulle. 
Bakgrunn og problemstilling 
Det er mange kommuner i Nordland som ikke oppfyller kommunelovens kriterier for 
bærekraftig økonomi. 
Vi har søkt å svare på følgende problemstilling: 
Ved å identifisere sentrale årsakssammenhenger mellom økonomisk ubalanse, 
økonomistyring, tjenesteproduksjon, ressursbruk og rollefordeling i ROBEK-
kommunene i Vesterålen skal utredningen være til hjelp og veiledning for andre 
kommuner i Nordland. 
Kommunene som undersøkes er Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes. For å få et 
sammenligningsgrunnlag er situasjonen i disse kommunene sammenlignet med 
kommuner i samme KOSTRA-gruppe og med landsgjennomsnittet. Vi har fjernet 
kommuner oppført i ROBEK i hver av gruppene, siden det kun er relevant å sammenlikne 
ROBEK-kommunene i Vesterålen med kommuner i økonomisk balanse. 
Vi har også sammenlignet de utvalgte kommunene med andre ROBEK-kommuner, og 
Nordlandskommuner utenfor ROBEK med øvrige norske kommuner utenfor ROBEK. 
Hensikten med prosjektet har vært å høste lærdom til nytte for både kommunale politikere 
og administrasjon, og få frem helt sentrale krav til den kommunale forvaltningen for å 
kunne ha en oversiktlig, forutsigbar og bærekraftig kommuneøkonomi. Hovedvekten i 
analysen ligger derfor ikke på den enkelte kommune, men på mer generelle 
læringspunkter. 
Oppdragsgiver har vært Fylkesmannen i Nordland. 
Konklusjon og anbefaling 
Negativ befolkningsutvikling, høye driftsutgifter per innbygger og negativ resultatgrad 
Hovedfunnene for sammenligningen mellom Vesterålenkommunene og de bredere 
sammenligningsgruppene viser at norske ROBEK-kommuner generelt har svak 
befolkningsutvikling. Denne tendensen er enda sterkere for ROBEK-kommuner i 
Nordland, og sterkere igjen for ROBEK-kommunene i Vesterålen.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 2 	R-2010-078 
Med hensyn til korrigerte driftsinntekter per innbygger er bildet noe annerledes. 
Vesterålen-kommunene har lavere driftsinntekter enn de øvrige ROBEK-kommunene i 
Nordland, mens Nordlandskommuner generelt har høyere driftsinntekter per innbygger 
enn norske kommuner forøvrig. 
Indikatoren netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter fluktuerer veldig over tid 
for alle kommuner i sammenligningene. Alle ROBEK-kommuner har en negativ utvikling, 
mens andre norske kommuner generelt har hatt en positiv utvikling i denne størrelsen. 
Utgiftsnivået er ikke tilpasset inntektsnivået 
Befolkningsnedgang og relativt flere pleietrengende eldre og andre utgiftskrevende 
innbyggere har satt økonomien i de undersøkte kommunene under press. Figur A viser 
utviklingen i folketall og i innbyggere som er 80 år eller mer. 
Figur A Kumulativ netto utflytting (venstre) og prosentvis andel innbyggere over 
80 år (høyre) i Vesterålenkommunene som er i ROBEK 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur B viser akkumulert netto driftsresultat per innbyggerfor perioden. 
Figur B Akkumulert netto driftsresultat per innbygger, 2009-kroner 
 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Det fremkommer av figuren at alle kommunene bortsett fra Hadsel har hatt svake netto 
driftsresultater, og at alle kommuner hadde en særlig svak utvikling fra 2006 til 2008. 
Netto driftsresultat er en konsekvens av forholdet mellom inntekter og utgifter. Figur C 
viser utviklingen i disse størrelsene. 	
0 200 400
600
800 1000 1200
1400 1600 1800	
Lødingen	Hadsel	Øksnes	Andøy	
0 1
2
3
4
5
6
7
8
9	
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	Lødingen	Hadsel	Øksnes	Andøy	
-20 000 -10 0000 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen
Hadsel
Øksnes
Andøy

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 3 	R-2010-078 
Figur C Brutto driftsinntekter og brutto driftutgifter*, 1 000 2009-kroner 
* Sum driftsutgifter + avdrag og netto renteutgifter. Andøy kommune har ikke rapportert tall til KOSTRA for 
 2003. 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
2006 var et unntaksår, hvor det ble bevilget særlig store overføringer til norske kommuner. 
Figuren viser at alle kommunene i alle de øvrige årene har hatt høyere utgifter enn 
inntekter.	
1 En nærmere analyse viser at driftsutgiftene har særlig økt innen pleie og 
omsorg. 
Kommunene har med andre ord unnlatt å avpasse utgiftene etter inntektsgrunnlaget. Det 
later først og fremst å være publikumsrettede aktiviteter som har vært opprettholdt. En 
mer detaljert analyse viser at økonomiske reserver har blitt tappet og utgifter til for 
eksempel vedlikehold redusert. De fleste kommunene er nå i en situasjon hvor reservene 
er uttømt, nettoformuen er ytterligere negativ på grunn av låneopptak, og likviditeten er 
sterkt presset. Hoveddelen av den økonomiske handlefriheten som tidligere fantes, er 
dermed tapt. 
Politisk vegring og følelse av avmakt fremstår som den viktigste forklaringen 
Den svake kommuneøkonomien er ikke et resultat av plutselige og uforutsette hendelser, 
men skyldes en utvikling som har pågått nokså jevnt over mange år. Situasjonen 
kommunene nå er i, burde derfor ikke komme som noen overraskelse på de involverte. 
Spørsmålet som da melder seg, er hvorfor utviklingen bare i liten grad har blitt møtt med 
mottiltak i form av og planmessige og balanserende tilpasninger av kommunenes 
virksomhet? 
Forklaringen er rimeligvis sammensatt. Vegring på politisk nivå i kommunene fremstår 
likevel som en avgjørende faktor. Det kan finnes flere forklaringer på denne vegringen: 	
 	Situasjonen oppfattes som andres ansvar: Problemene oppfattes å skyldes forhold 
utenfor kommunenes kontroll, så som endringer i inntektssystemet, bortfall av statlige 
arbeidsplasser, økning i statlig fastsatte rettighetsbaserte tjenester, sentralisering som 
samfunnstrend osv. 	
 	En følelse av maktesløshet: Når årsaken til problemene og grunnlaget for store 
deler av den kommunale økonomien oppfattes ”å komme utenfra”, kan det oppstå en 
følelse av maktesløshet. Man oppfatter å ikke ha kontroll over de virkemidlene som er 
nødvendige for å påvirke utviklingen. En slik holdning kan ha blitt forsterket av at 
norske kommuner en rekke ganger tidligere har blitt reddet av ulike former for 
øremerkede midler, endringer i det statlige virkemiddelapparatet og lignende. 
 	
 	
1 For Hadsels del synes dette å være i motstrid med at kommunen har hatt et positivt akkumulert netto driftsresultat i den 
samme perioden. Verken vi eller kommunens økonomiansvarlige har funnet noen forklaring på dette. 	
0 50 000 100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20	0	
Lødingen (brutto driftsinntekter)
Lødingen (brutto utgifter)
Øksnes (brutto driftsinntekter)
Øksnes (brutto utgifter)	
0 100 000 200 000
300 000
400 000 500 000 600 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200	9	
Hadsel (brutto driftsinntekter)
Hadsel (brutto utgifter)
Andøy (brutto driftsinntekter)
Andøy (brutto utgifter)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 4 	R-2010-078 
 	Kostnader besluttes ikke, de oppstår: Flere og flere kommunale tjenester blir 
rettighetsbaserte etter statlig beslutning. Kommunene kan derfor oppfatte at de har 
liten kontroll med slike kostnader. 	
 	Parti- og fraksjonspolitikk får dominere: Fremfor at formannskap og 
kommunestyre samler seg om nødvendige, men tøffe tiltak, fremmes parti- og 
fraksjonsinteresser, selv når de åpenbart ikke vil kunne samle flertall. 	
 	Ingen vil være Svarteper: Når det ikke lar seg gjøre å samle brede flertall, blir 
belastningen svært stor for den fraksjonen som går foran ved å lansere og sørge for 
flertall til upopulære tiltak. 
Vegring og maktesløshet kan lett føre til svak realitetsorientering. Når man føler avmakt, 
vil heller ikke planer fremstå som viktige. 	
 	Budsjettriks og monopolpenger: Det kan fremstå som viktigere å få vedtatt et 
budsjett enn å få vedtatt et godt og realistisk, men mer krevende budsjett. Urealistiske 
budsjetter uten reserver gjør budsjettsprekk svært sannsynlig. 	
 	Svak budsjettdisiplin: Dersom budsjettene allerede i utgangspunktet oppfattes som 
urealistiske, blir terskelen for ikke å overholde dem lav. Slike budsjetter er heller ikke 
egnet som redskap for planlegging og styring. 	
 	Svært liten vekt på langsiktig planlegging og styring: Når ettårsplaner (budsjetter) 
ikke håndheves, fremstår mer langsiktig planlegging som formålsløs. 	
 	Svakt informasjonsgrunnlag legger til rette for ostehøvelkutt i budsjettene: Når 
man ikke oppfatter å ha kontroll, blir heller ikke god styringsinformasjon, for eksempel 
om standard og kvalitet på kommunale tjenester viktig. Uten slik informasjon er det 
vanskelig å gjøre bevisste og prioriterte valg når budsjetter må reduseres, og det 
enkleste og minst kontroversielle er å kutte jevnt. Dette vil kunne forsterke en svak 
realisme i budsjettene, og ytterligere redusere budsjettdisiplinen. 
Selv om det er avdekket en rekke svakheter, er det også funnet klare tegn på at oppføring 
i ROBEK er disiplinerende og utløser tiltak. Det tar imidlertid tid før slike tiltak får effekt. 
Årsakene er dels at endringer må planlegges, iverksettes og få virke før de gjenspeiles i 
regnskapene. Imidlertid er det tilsynelatende også i betydelig grad nødvendig å endre 
kultur og holdninger. Slike endringer rokker ved organisasjoners kjerne, og er blant de 
mest kompliserte og krevende prosessene organisasjoner kan gjennomgå. 
Endringer må initieres, forankres og demonstreres på toppnivå 
I denne studien har de enkelte kommunene vært benyttet som case og eksempler for å 
kunne identifisere generelle trekk ved kommuner i økonomisk ubalanse, til potensiell nytte 
for andre kommuner. Det er derfor ikke grunnlag for å gi helt konkrete råd om hva disse 
enkelte kommunene bør gjøre for å avhjelpe situasjonen. Fellestrekkene er likevel såpass 
tydelige at det er mulig å gi en del generelle råd. 	
 	Etablere en felles og realistisk situasjonsforståelse: Det heter seg at all 
forbedring utløses av en krise, og kriseforståelse fremstår derfor som et nødvendig 
grunnlag. Utgangspunktet for å kunne starte arbeidet med endring må være en felles 
forståelse både politisk, administrativt og blant kommunens innbyggere generelt, om 
at en endring er påkrevd. 	
 	Samling i bånn: I krevende situasjoner må kommunestyre og formannskap søke å 
legge taktikk og markeringspolitikk til side, og samle seg om løsninger som er 
gjennomførbare, selv om løsningene for de enkelte fraksjonene kan synes mindre 
enn ideelle. Å innta både primære og sekundære standpunkter er en teknikk som i en 
viss grad kan imøtekomme flere hensyn.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 5 	R-2010-078 
 	Toppledelsen må vise vei: Organisasjoner preges av toppenes holdninger, og det 
kan ikke ventes bedre holdninger nede i organisasjoner enn det organisasjons-
toppene demonstrerer. Kommunestyre, formannskap og administrativ toppledelse bør 
derfor: 
 Ta ansvar for egen situasjon: Selv om situasjonen kan synes påført 
kommunen av eksterne aktører og hendelser, må kommunen selv legge og 
gjennomføre planer for å komme i balanse. 
 Fastsette realistiske og langsiktige mål, strategier, planer og milepæler for 
både aktivitetsnivå og innhold. Oppretting kan neppe skje i løpet av ett 
budsjettår, og slike mål og planer må derfor strekke seg over en lengre 
periode. Vitalisering av økonomiplanene kan være en god start, men trolig vil 
heller ikke et slikt fireårs-perspektiv alltid være tilstrekkelig. 
 Etablere gode systemer for planlegging og oppfølging: Planer må være 
tilstrekkelig konkrete, men ikke for komplekse til å fungere som styrings-
grunnlag, og oppfølgingen må være planmessig og ikke for ressurskrevende. 
 Sikre troverdig gjennomføring: I oppfølgingen av planene må avvik få 
konsekvenser for de ansvarlige, og eventuelle justeringer av mål og planer 
må gis en tilstrekkelig grad av formalitet og sporbarhet. 
 Utnytte eksterne ressurser og kreve den bistanden kommunene har rett til å 
forvente: Er det for eksempel hensiktsmessig å gjøre mer aktiv bruk av 
kommunerevisjonen og Fylkesmannen, og leverer de i dag den støtten de er 
pålagt? 
De ovenstående punktene er ingen ”quick fix”, og det vil kreve betydelig tid og ressurser å 
gjennomføre forslagene. Et realistisk og troverdig grep om situasjonen – en felles 
kriseforståelse – er imidlertid et godt grunnlag. Det kan skape større aksept i befolkningen 
for de nødvendige tiltakene, og danne grunnlaget for realistiske, langsiktige planer. Slike 
planer kan i sin tur gi økt positivitet til kommunalt arbeid, både på politisk og administrativt 
nivå. Dersom underskudd reduseres planmessig, er ikke underskudd et enkelt år 
nødvendigvis en svikt eller et nederlag. Dersom underskuddet er mindre enn planlagt, kan 
det til og med være en seier. 
Rådet til kommuner som ikke er på ROBEK, men kanskje på vei dit, er selvfølgelig at det 
er rimeligere å vedlikeholde enn å reparere. Punktene over kan med fordel følges også før 
krisen er et faktum.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 6 	R-2010-078 
1 INTRODUKSJON 
Kommuner som ikke klarer å oppfylle kommunelovens kriterier for bærekraftig økonomi, 
føres opp i Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) register om betinget 
godkjenning og kontroll (ROBEK). Dette innebærer at kommuner på ROBEK-listen må få 
godkjenning av KRD for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige 
leieavtaler. Myndigheten til å gi slik godkjenning er delegert til fylkesmennene. 
En kort beskrivelse av ROBEK-ordningen finnes i Vedlegg 1. 
Hovedfunn og konklusjoner er beskrevet i forrige kapittel. Kapittel 2 viser resultatene av 
kvantitative analyser av befolkning og kommunale regnskaper, mens kapittel 3 viser 
resultatene av intervjuer med en rekke representanter for politisk og administrativt nivå i 
kommunene. 
1.1 SVÆRT MANGE KOMMUNER I NORDLAND ER I ROBEK 
I mai 2010 var 11 av Nordlands 44 kommuner innmeldt i ROBEK-registeret. På denne 
bakgrunn ønsket Fylkesmannen i Nordland, i samarbeid med Vesterålen regionråd og KS 
Nordland, å gjennomføre en utredning av årsaker til at så mange kommuner i Nordland er 
oppført i ROBEK. Analysen er fra oppdragsgiver avgrenset til kun å omfavne ROBEK-
kommuner i Vesterålen, det vil si Andøy, Øksnes, Hadsel og Lødingen. I gjennomførings-
perioden for prosjektet har Hadsel oppnådd tilstrekkelig sunn økonomi til å bli tatt ut av 
ROBEK-listen. 
1.2 VI HAR KARTLAGT HVORFOR KOMMUNENE ER I ROBEK 
Vi har søkt å svare på følgende problemstilling: 
Ved å identifisere sentrale årsakssammenhenger mellom økonomisk ubalanse, 
økonomistyring, tjenesteproduksjon, ressursbruk og rollefordeling i ROBEK-
kommunene i Vesterålen skal utredningen være til hjelp og veiledning for andre 
kommuner i Nordland. 
Kommunene som undersøkes er Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes. For å få et 
sammenligningsgrunnlag er situasjonen i disse kommunene sammenlignet med 
kommuner i samme KOSTRA-gruppe og med landsgjennomsnittet. Vi har fjernet 
kommuner oppført i ROBEK i hver av gruppene, siden det kun er relevant å sammenlikne 
ROBEK-kommunene i Vesterålen med kommuner i økonomisk balanse. 
Vi har også sammenlignet de utvalgte kommunene med andre ROBEK-kommuner, og 
Nordlandskommuner utenfor ROBEK med øvrige norske kommuner utenfor ROBEK. 
Hensikten med prosjektet har vært i å høste lærdom til nytte for både kommunale 
politikere og administrasjon, og få frem helt sentrale krav til den kommunale forvaltningen 
for å kunne ha en oversiktlig, forutsigbar og bærekraftig kommuneøkonomi. Hovedvekten i 
analysen ligger derfor ikke på den enkelte kommune, men på mer generelle 
læringspunkter. 
Oppdragsgiver har vært Fylkesmannen i Nordland. 
1.3 METODE 
Undersøkelsen er gjennomført ved en kombinasjon av kvantitative analyser av utviklingen 
i kommunenes befolkning og økonomi, samt intervjuer om kvalitative problemstillinger. 
Mens de kvantitative analysene først og fremst er egnet til å belyse den faktiske 
utviklingen og situasjonen, belyser de kvalitative analysene de bakenforliggende årsakene 
til den kvantitative utviklingen.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 7 	R-2010-078 
1.3.1 Metode for regnskapsanalyse 
Regnskapstallene er hentet fra KOSTRA	
2 og Kommunal- og regionaldepartementet. Vi må 
i denne sammenheng ta forbehold om at tallene fra disse kildene kan være feilinnmeldt. 
For å redusere denne risikoen har vi gjennomført samtaler med økonomiansvarlige i de 
fire utvalgte kommunene. Ved hjelp av disse samtalene har vi: 	
 	kvalitetssikret datamaterialet og våre funn fra regnskapsanalysen 	
 	fått presentert en overordnet beskrivelse av den økonomiske situasjonen til de fire 
kommunene 
1.3.2 Metode for dybdeintervjuer 
Intervjuene er gjennomført per telefon og ved hjelp av strukturerte intervjuguider. I hver 
kommune har vi søkt å intervjue: 	
 	Ordfører 	
 	Representant for opposisjonen 	
 	Rådmann 	
 	Tillitsvalgt 	
 	Enhetsleder 	
 	Kommunerevisjonen 
Det har ikke lyktes å få intervjuer med representanter for alle disse gruppene i alle 
kommuner. Enkelte intervjuobjekter har ikke ønsket å bidra, mens det for enkelte andres 
vedkommende ikke har vært mulig å finne et passende tidspunkt for intervju. Vi mener 
likevel intervjuene har gitt et tilstrekkelig innblikk i alle kommunene. 
I tillegg har vi intervjuet en representant for Fylkesmannen i Nordland med kjennskap til 
alle de berørte kommunene. 
 	
 	
2 KOmmune-STat-RApportering. Sentralt sammensilte opplysninger om ressursbruk, tjenestetilbud og personellinnsats 
på de aller fleste kommunale og fylkeskommunale tjenesteområder.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 8 	R-2010-078 
2 REGNSKAPSANALYSE 
For å kunne finne årsakene til at Nordlandskommuner er oppført i ROBEK, har vi 
analysert regnskapsdata for de utvalgte ROBEK-kommunene i Vesterålen. Analysene har 
hatt som formål å kartlegge hvilke budsjettposter som kan bidra til å forklare hvorfor gapet 
mellom kommunens inntekter og utgifter er så stort at kommunene er oppført i ROBEK. 
Analysen av regnskapsdata har to overordnede formål: 
 	Identifisere årsaker til at kommunene i Vesterålen er overrepresentert i ROBEK 	
 	Kartlegge årsaker til at kommunene i Nordland er overrepresentert i ROBEK. 
Regnskapsanalysen gir ikke alene et fullstendig svar på årsaker til at en kommunene er 
oppført i ROBEK. Regnskapsdata uttrykker kun en situasjonsbeskrivelse. Analysene kan 
vise hva den økonomiske ubalansen består i, men vil ikke vise de underliggende år-
sakene. Regnskapsanalysen kan for eksempel fortelle oss at en kommune har relativt 
store utgifter i pleie- og omsorgssektoren, men ikke om dette skyldes høye utgifter, høyere 
kvalitet, ineffektivitet eller kombinasjoner av disse. Denne analysen må derfor ses i 
sammenheng med de kvalitative casestudiene, se kapittel 3. 
I det følgende gir vi en detaljert presentasjon av våre funn fra regnskapsanalysen. Vi gir 
først en presentasjon av resultatene fra analyser av Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 
før vi i avsnitt 2.1 gjennomgår analyser av årsaker til at kommunene i Vesterålen og 
Nordland er overrepresentert i ROBEK. 
Når man skal studere nivå og utvikling i regnskapsvariable for Andøy, Hadsel, Lødingen 
og Øksnes er det nødvendig å ha et sammenlikningsgrunnlag. Vi har valgt å sammenlikne 
disse variablene med to kommunegrupper: kommuner i samme KOSTRA-gruppe og 
landsgjennomsnittet.	
3 Vi har fjernet kommuner oppført i ROBEK i hver av gruppene, siden 
det kun er relevant å sammenlikne ROBEK-kommunene i Vesterålen med kommuner i 
økonomisk balanse. 
I det følgende viser vi først disse bredere sammenligningene, før vi går nærmere inn på 
ROBEK-kommunene i Vesterålen. 
Alle regnskapsdata er prisjustert til 2009-kroner ved hjelp av kommunal deflator utarbeidet 
av Finansdepartementet, se TBU (2010). 	
2.1 NOEN SAMMENLIKNENDE ANALYSER 
I dette avsnittet sammenligner vi utviklingen til kommunene i vårt utvalg med større 
grupper av kommuner: 
 	I 2.1.1 sammenligner vi utviklingen for kommuner oppført i ROBEK-registeret i 
Vesterålen (ser kun på de fire kommunene i vårt utvalg) med øvrige kommuner i 
Nordland. 	
 	I 2.1.2 sammenligner vi alle kommuner oppført i ROBEK-registeret i Nordland mot 
kommunene i resten av Norge som også er i ROBEK-registeret. 	
 	I 2.1.3 sammenligner vi kommuner som ikke er oppført i ROBEK-registeret for 
Nordland med kommuner i Norge for øvrig som ikke er i ROBEK-registeret. 
 
 	
 	
3 Statistisk sentralbyrå har gruppert alle norske kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser, se 
Langørgen mfl. (2006)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 9 	R-2010-078 
Indikatorene vi benytter for å sammenligne gruppene er: 
 	Total indeksert befolkningsutvikling, det vil si prosentvis endring i forhold til et 
indeksår som settes til 100. 	
 	Korrigerte driftsutgifter totalt per innbygger 	
 	Netto driftsresultat som andel av netto driftsinntekter 
Demografisk utvikling er svært viktig for Vesterålen-kommunene i ROBEK, ettersom 
mange av disse kommunene er utflyttingskommuner. Alderssammensetningen vil være av 
betydning for hvilke tjenestesektorer som belastes mer enn andre. 
Korrigerte driftsutgifter totalt er summen av hva en kommune bruker på ulike 
tjenestetilbud, og er derfor en god indikator på de totale kostnadene en kommune har 
knyttet til sin drift. Denne indikatoren er målt i 2009-kroner per innbygger og er derfor 
sammenlignbar for alle gruppene av kommuner. 
Netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter er inkludert som en indikator for å 
peke på forholdet mellom kommunens økonomiske resultater og de totale inntektene den 
mottar. Denne størrelsen vil kunne si noe om volumet på inntektene kommunen har, og 
dermed beskrive robustheten til kommunens økonomi. Hvor stor andel driftsresultatet bør 
være av brutto driftsinntekter vil variere fra kommune til kommune. Generelt vil det være 
ønskelig for en kommune å ha en viss margin, 3 prosent eller mer, som vil kunne dekke 
uforutsette endringer i tjenestebehovet til innbyggerne. 
Hovedfunnene for sammenligningen viser at Nordlandskommuner i ROBEK-registeret har 
en negativ befolkningsutvikling sammenlignet med øvrige kommuner i Nordland. Dette 
gjelder også for ROBEK-kommuner i Norge sammenlignet med øvrige norske kommuner. 
Vi ser også at befolkningsutviklingen for vårt utvalg av kommuner i Vesterålen er mer 
negativ enn i de resterende ROBEK-kommunene i Nordland. 
Med hensyn til korrigerte driftsutgifter per innbygger er bildet noe annerledes. Vårt utvalg i 
Vesterålen har lavere korrigerte driftsutgifter per innbygger enn de øvrige ROBEK-
kommunene i Nordland. Dette er isolert sett positivt. Nordlandskommuner ellers, både i og 
utenfor ROBEK-registeret, har høyere korrigerte driftsutgifter totalt per innbygger 
sammenlignet med øvrige norske kommuner, se Figur 2.5 og Figur 2.8. 
Når vi sammenligner indikatoren netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter ser 
vi at denne størrelsen fluktuerer betydelig i alle sammenligningene. For kommunene i 
Vesterålen ser vi at alle kommunene, samt de resterende ROBEK-kommunene i 
Nordland, har en negativ utvikling i andelen driftsresultat de sitter igjen med av de totale 
inntektene i perioden 2006-2007. Den samme utviklingen ser vi for sammenligningen 
ROBEK-kommuner i Nordland og Norge. Videre er utviklingen i ROBEK-kommuner 
generelt preget av større svingninger enn i øvrige kommuner. 
For sammenligningen øvrige kommuner i Nordland og i Norge ser vi en motsatt utvikling i 
perioden, hvor andelen øker i perioden 2005-2006. 
2.1.1 ROBEK-kommunene i Vesterålen og øvrige ROBEK-kommuner i 
Nordland 
I dette avsnittet vil vi sammenligne kommuner i Vesterålen som er oppført i ROBEK-
registeret med øvrige kommuner i Nordland som også er oppført i samme register. Vi 
inkluderer ikke kommunene i Vesterålen i de øvrige kommunene i Nordland oppført i 
ROBEK.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 10 	R-2010-078 
Figur 2.1 Total befolkningsutvikling for ROBEK-kommunene i Vesterålen og 
utviklingen for kommuner oppført i ROBEK registeret i Nordland. 
Indeksert lik 100 i 2001. 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.1 viser indeksert befolkningsutviklingen for ROBEK-kommuner i Vesterålen, samt 
utviklingen for øvrige kommuner oppført i ROBEK-registeret i Nordland. Som figuren viser 
har folketallet i både Lødingen og Øksnes falt mer enn i de øvrige ROBEK-kommunene i 
Nordland. Det er spesielt den negative utviklingen til Andøy kommune som utmerker seg i 
figuren, mens total befolkningsutvikling for Hadsel kommune følger utviklingen til resten av 
kommunene på ROBEK-registeret i området. 
Figur 2.2 Korrigerte driftsutgifter totalt i 2009 kroner per innbygger for ROBEK-
kommuner i Vesterålen og i Nordland. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.2 viser utviklingen i korrigerte driftsutgifter totalt sett for utvalgskommunene og de 
øvrige kommunene i Nordland som er oppført i ROBEK-registeret. Lødingen skiller seg 
ikke vesentlig fra de resterende kommunene med hensyn til korrigerte driftsutgifter, mens 
Øksnes, Hadsel og Andøy har noe lavere driftsutgifter per innbygger. 
88 90
92
94
96
98 100 102	
Lødingen (KOSTRA gr.2)Øksnes (KOSTRA gr.2)Kommuner i ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)	
84 86
88
90 92 94
96
98 100 102	
Andøy (KOSTRA gr.11)Hadsel (KOSTRA gr.11)Kommuner i ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)	
0 10 000
20 000
30 000
40 000 50 000 60 000
70 000
80 000	
Lødingen (KOSTRA gr. 2)Øksnes (KOSTRA gr. 2)Kommuner i ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)	
0 10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000	
Andøy (KOSTRA gr.11)Hadsel (KOSTRA gr.11)Kommuner i ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 11 	R-2010-078 
Figur 2.3 Gjennomsnittlig netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter for 
Lødingen, Øksnes (begge i KOSTRA gruppe 2) og kommuner oppført i 
ROBEK registeret i Nordland, i prosent. 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.3 viser utviklingen i netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter har hatt 
gjennom perioden. Som figuren over viser utvikler de 4 utvalgte kommunene omtrent i 
samme retning som de øvrige kommunene i ROBEK-registeret i Nordland fra 2006, men 
med forskjellig styrke. Netto driftsresultat som andel av driftsinntektene svinger mye fra år 
til år. 
2.1.2 ROBEK-kommuner i Nordland og øvrige ROBEK-kommuner i Norge 
I dette avsnittet sammenligner vi utviklingen for kommuner oppført i ROBEK-registeret i 
Nordland og i Norge for øvrig. Vi inkluderer ikke Nordlandskommuner i øvrige kommuner i 
Norge oppført i ROBEK. 
Figur 2.4 Total befolkningsutvikling for kommuner i Nordland oppført i ROBEK-
registeret og for øvrige kommuner i Norge oppført i ROBEK-registeret. 
Indeksert til 100 i 2001. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
 
-25 -20
-15
-10-50
5 10
15
20 25	Øksnes (KOSTRA gr.2)Lødingen (KOSTRA gr.2)Kommuner i ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)	
-25 -20 -15 -10-50 5 10 15 20
25	Andøy (KOSTRA gr.11)Hadsel (KOSTRA gr.11)ROBEK i Nordland (ikke inkl. Vesterålen)	
92 94
96
98 100 102 104
106	
Kommun er oppf ørt i RO BEK i Nordl an d
Kommun er oppf ørt i RO BEK i Norge (ikke inkl. Nordlan ds kommu n er)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 12 	R-2010-078 
Figur 2.4 viser befolkningsutviklingen for kommuner oppført i ROBEK både i Nordland og i 
Norge. Figuren viser klart at kommunene i Nordland har hatt en dramatisk annerledes 
befolkningsutvikling enn øvrige ROBEK-kommuner i Norge. Befolkningsutviklingen for 
denne gruppen kommuner har vært kraftig synkende, som stemmer godt overens med 
våre analyser i kapittel 2.1. 
Figur 2.5 Korrigerte driftsutgifter totalt i 2009 kroner per innbygger for kommuner 
oppført i ROBEK-registeret i Nordland og i Norge. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.5 viser utviklingen i korrigerte driftsutgifter totalt per innbygger for kommuner 
oppført i ROBEK-registeret i Nordland og i Norge. Nordlandskommunene har høyere 
driftsutgifter enn kommunene i resten av Norge gjennomgående for hele perioden	
4. 
 	
 	
4 Figur 2.5 viser et hakk i 2003 for kommuner oppført i ROBEK i Nordland. Dette skyldes at Andøy kommune ikke 
rapporterte regnskapstall for 2003, og gir dermed et misvisende bilde av utviklingen. 	
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000
Kommuner oppført i ROBEK i Nordland
Kommuner oppført i ROBEK i Norge (ikke inkl. kommuner i Nordland)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 13 	R-2010-078 
Figur 2.6 Gjennomsnittlig netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter for 
kommuner oppført i ROBEK-registeret i Nordland og i Norge, i prosent. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.6 viser at netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter i 
Nordlandskommunene har vært noe høyere enn i de øvrige ROBEK-kommunene	5, men 
følger samme utvikling som de øvrige kommunene i Norge. 
2.1.3 Øvrige kommuner i Nordland og norske kommuner ellers 
I dette avsnittet ser vi på utviklingen til kommuner som ikke er oppført i ROBEK-registeret, 
både i Nordland og i Norge for øvrig. Vi inkluderer ikke Nordlandskommuner i 
samlebetegnelsen øvrige norske kommuner. 
Figur 2.7 Total befolkningsutvikling for øvrige kommuner (ikke oppført i ROBEK-
registeret) i Nordland og Norge. Indeksert til 100 i 2001. 
 	
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
 	 	
5 Figur 2.6 har fjernet ekstremt høy verdi for Hattfjelldal for 2007. 	
-20 -15
-10-50 5 10
15
20	
Kommuner oppført i ROBEK i Nordland
Kommuner oppført i ROBEK i Norge (ikke inkl. kommuner i Nordland)	
94 96
98 100
102 104 106
10811 0	
Øvrige kommuner i Nordland
Øvrige kommuner i Norge (ikke inkl. Nordland)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 14 	R-2010-078 
Figur 2.7 viser befolkningsutviklingen til øvrige kommuner, ikke oppført i ROBEK-
registeret, i Nordland og i Norge. Figuren viser at de øvrige kommunene i Nordland har 
hatt en stabil, og relativt uendret, befolkningsutvikling, mens de øvrige kommunene i 
Norge har opplevd en markant økning. Vi ser at befolkningsutviklingen i er vesentlig bedre 
i de kommunene som ikke er i ROBEK-registeret enn i ROBEK-kommunene, både i 
Nordland og i Norge for øvrig, jfr. Figur 2.4. 
Figur 2.8 Korrigerte driftsutgifter totalt i 2009 kroner per innbygger for øvrige 
kommuner i Nordland og i Norge. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figur 2.8 viser utviklingen i korrigerte driftsutgifter totalt for kommuner i Nordland og Norge 
for øvrig. Figuren viser at Nordlandskommunene har høyere driftskostnader enn øvrige 
norske kommuner gjennom hele perioden. Dette stemmer overens med Figur 2.5 som 
indikerer at Nordlandskommunene generelt sett har høyere korrigerte driftsutgifter enn 
øvrige norske kommuner. 
Figur 2.9 Gjennomsnittlig netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter for 
øvrige kommuner i Nordland og i Norge, i prosent. 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 	
0 10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000 80000	
Øvrige kommuner i Nordland
Øvrige kommuner i Norge (ikke inkl. Nordland)	
-50 5 10
15 20	
Øvrige kommuner i Nordland
Øvrige kommuner i Norge (ikke inkl. Nordland)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 15 	R-2010-078 
Figur 2.9 viser at netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter har vært positiv i 
hele perioden for øvrige kommuner, ikke oppført i ROBEK registeret, både i Nordland og i 
Norge. Resultatene svinger betydelig også i disse kommunene, og utviklingen er nokså lik 
i Nordlandskommunene og i kommunene i resten av landet. 
2.2 LAVERE FOLKETALL OG ØKENDE DRIFTSKOSTNADER ER 
TROLIG EN VIKTIG FELLES BAKGRUNN FOR AT 
KOMMUNENE ER OPPFØRT I ROBEK 
Som en innledning til de spesifikke regnskapsanalysene av hver av kommunene har vi 
analysert kommunenes utvikling fra 2001-2009 i: 
 	folkemengde og demografisk sammensetning (fra 1990 til 2010) 	
 	totale korrigerte driftsutgifter per innbygger	6 	
 	totale korrigerte frie inntekter per innbygger	7 	
 	arbeidskapital som andel av brutto driftsinntekter 	
 	netto formue (samlet pluss finansiell) per innbygger 	
 	netto lånegjeld per innbygger 	
 	netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter 
Analysen viser at: 	
 	kommunene er utflyttingskommuner, noe som har endret 
befolkningssammensetningen 	
 	samlede driftsutgifter har økt for alle kommunene 	
 	oppgavekorrigerte frie inntekter følger ikke veksten i driftsutgiftene 	
 	tre av de fire kommunene har relativt lav likviditet 	
 	kommunenes samlede og finansielle formue er lav og synker for tre av fire kommuner 
I dette avsnittet utdypes disse funnene. 
2.2.1 Kommunene er utflyttingskommuner, noe som har endret 
befolkningssammensetningen 
Store deler av den kommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte alders-
grupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet 
for kommunale tjenester, se blant annet Econ Pöyry (2010) og TBU (2010). Som en 
innledning til regnskapsanalysen har vi derfor studert den demografiske utviklingen i de 
fire kommunene. 
En befolkning med høy andel i aldersgrupper som har stor sannsynelighet for å motta 
kommunale tjenester (barn, ungdom og eldre) har høyere bundne kostnader enn en 
befolkning der denne andelen er lav. Inntektssystemet kompenserer kommunene for 
forskjeller i befolkningens alderssammensetning slik at kommuner med stort utgiftsbehov 
får større rammetilskudd og frie inntekter enn en kommune med lavt utgiftsbehov. 
 
 	
 	
6 Se vedlegg 2 for nærmere forklaring av korrigeringen. 
7 Frie inntekter er her oppgavekorrigert.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 16 	R-2010-078 
Endringer i befolkningens sammensetning etter alder, selv om folketallet er uendret, gir 
også økt risiko for å komme i økonomisk ubalanse. Inntektssystemet virker eksempelvis 
slik at man får kompensert for at flere eldre gir økt utgiftsbehov og at færre eldre gir 
redusert utgiftsbehov. Inntektssystemet innebærer imidlertid at kommunen forutsettes å 
tilpasse tilbudet raskt til endringer i utgiftsbehovet som følge av endringer i alders-
sammensetningen. For eksempel vil en nedgang i andelen eldre og oppgang i andelen 
barn kreve flere skoleplasser. Dersom kommunen ikke greier å redusere omfanget av 
tjenestetilbudet som retter seg mot de eldre i takt med nedgangen i andelen eldre, vil 
kommunen oppleve et press i retning av underskudd. 
Store endringer i befolkningens aldersstruktur er dermed en faktor som kan samvariere 
med finansiell ubalanse. 
Figur 2.10 Befolkningsutvikling i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, antall 
personer 	
A - Folkemengde totalt fra 1990 til 2010 B - Kumulativ netto utflytting fra 1994 til 2009 	
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vi finner at befolkningen har gått ned i alle kommunene de siste 20 årene, se Figur 2.10. 
Spesielt stor er nedgangen i Andøy kommune, der nedgangen har vært på over 
20 prosent, noe som blant annet skyldes stor utflytting fra kommunen pga. nedbyggingen 
av forsvarets virksomhet i tilknytning til Andenes flyplass på 80-tallet. 
Den viktigste forklaringen på befolkningsnedgangen er netto utflytting. Figur 2.10 gjengir 
kumulativ netto utflytting i kommunene fra 1994 til i dag. Som vi ser fra figuren har 
utflyttingen vært betydelig for alle de fire kommunene. 
Sammenhengene mellom demografiske endringer og kommuneøkonomien er ikke enkel. 
Econ Pöyry (2005) fant at kommunene med sterkest befolkningsreduksjon generelt har 
bedre driftsresultat enn andre kommuner, og at det trolig kan tilskrives at befolknings-
nedgangen oftest skjer i distriktskommuner som har høyere andel inntekter gjennom 
regionaltilskudd enn gjennom direkte skatteinntekter. Økonomien i disse kommunene er 
med andre ord mindre avhengige av befolkningsstørrelse. 
I tillegg til den generelle befolkningsutviklingen og utflyttingen er det i vår sammenheng 
også relevant å undersøke om og eventuelt hvordan befolkningens alderssammensetning 
har endret seg. Figur 2.11 dokumenterer utviklingen i folkemengden i aldersgruppene 
1-5 år, 6-15 år, 16-66 år og 80 år og eldre som andeler av totalt innbyggertall i de fire 
kommunene fra 1990 til 2010. 	
2843
2181 8706
7981
4866
4438 6574
5002
0 1000 2000 3000
4000 5000 6000
7000
8000 9000 10000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	
LødingenHadselØksnesAndøy	
0 200 400 600
800 1000 1200
1400 1600 1800	
LødingenHadselØksnesAndøy

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 17 	R-2010-078 
Figur 2.11 Befolkningssammensetning i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 
prosentandel av total folkemengde 	
A – Folkemengde 0-5 år B – Folkemengde 6-15 år 
C – Folkemengde 16-66 år D – Folkemengde 80 år og eldre 	
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Figuren forteller oss at kommunene har stått ovenfor følgende endringer i befolknings-
sammensetningen fra 1990-2010: 
 	Andel barn i alderen 0-5 år (barnehagebarn) har sunket betraktelig for alle de fire 
kommunene. Denne utviklingen har vært spesielt sterk i Lødingen kommune. Sett i 
sammenheng med barnehagereformen i 2004, som blant annet innebærer barne-
hageplass til alle som ønsker det, er det likevel ikke sikkert at det har vært mulig å 
dimensjonere ned barnehagetilbudet. 	
 	Andel barn i alderen 6-15 år (grunnskoleelever) har hatt en positiv utvikling i Øksnes 
og en negativ utvikling i Lødingen, særlig i siste del av perioden. Disse endringene er 
imidlertid relativt små. 	
 	Andel personer i alderen 16-66 år (potensielle yrkesaktive skattebetalere) har sunket 
for alle kommunene bortsett fra Hadsel, der andelen har steget. Siden inntekts-
utjevningen i inntektssystemet ikke er fullstendig, se Langørgen (2001), på grunn av 
at betydelige inntektskomponenter som eiendomsskatt og konsesjonskraftskatt er 
utelatt, taler dette isolert sett for at kommunene som har slike inntekter har bedre 
økonomi. 	
 	Andelen personer over 80 år (potensielle pleietrengende) har steget i alle de fire 
kommunene. Dette gjelder også antallet i aldersgruppen, ikke bare andelen. Dette 
0 1
2
3 4 5
6
7
8
9 10	
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	
Lødingen
Hadsel
Øksnes
Andøy	0 2
4 6 8 10
12 14 16
18	
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	
Lødingen
Hadsel
Øksnes
Andøy	
58 59 60 61
62
63
64
65
66 67	
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	
Lødingen
Hadsel
Øksnes
Andøy	0 1
2
3
4
5
6 7 8
9	
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010	
Lødingen
Hadsel
Øksnes
Andøy

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 18 	R-2010-078 	
gjelder spesielt Lødingen kommune som hadde en betydelig vekst i eldre som andel 
av befolkningen fra 2002 til 2007. 
2.2.2 Samlede driftsutgifter har økt for alle kommunene 
Den demografiske utviklingen i hver av kommunene taler isolert sett for at behovet for 
kommunale tjenester har økt på enkelte tjenesteområder og sunket på andre. Man vil for 
eksempel forvente at utgiftene til pleie- og omsorgssektoren per innbygger øker som følge 
av flere eldre innbyggere i kommunen. Færre yngre kan eksempelvis gjøre det rasjonelt å 
konsentrere elevene på færre institusjoner. Det kan kreve nyinvesteringer, men som følge 
av lav etterspørsel etter bygg, kan det være vanskelig eller umulig å selge eldre 
bygningsmasse. 
Vi finner at korrigerte driftsutgifter per innbygger generelt stiger i alle de fire kommunene, 
se Figur 2.12, og at de er spesielt høye og økende for den minste kommunen, Lødingen.	
8 
Årsaken til at utgiftene øker kan være følgende fire forhold eller kombinasjoner av disse. 
For det første kan det skyldes at driftsutgiftene på enkelte tjenesteområder stiger mer enn 
andre synker. For det andre kan det skyldes at kommunene ikke gjør nødvendige 
nedskjæringer som følge av svak politisk styring, dårlig budsjettprosess osv. For det tredje 
kan det skyldes at utgiftene som man skulle forvente sank, ikke synker, fordi store deler 
av utgiftene er forbundet med stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen, slik at kutt er 
vanskelig å gjennomføre uten å redusere tjenestekvaliteten betraktelig. Den siste 
forklaringen kan være at de reelle lønnsutgiftene har økt, som følge av gode 
lønnsoppgjør, noe som bidrar til at samlede driftsutgifter øker. 
Det er også verdt å poengtere at tre av de fire kommunene ligger under landsgjennom-
snittet når det gjelder korrigerte driftsutgifter per innbygger. De er altså ikke spesielt dyre å 
drive. 
Figur 2.12 Korrigerte driftsutgifter i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 2009-
kroner per innbygger 	
A – Andøy kommune B – Hadsel kommune 	
 	 	
8 Se vedlegg 2 for beskrivelse av korrigeringen. 	
0 10000 20000 30000
40000
50000
60000
70000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Andøy (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 10000 20000 30000
40000
50000
60000
70000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 19 	R-2010-078 	
C – Lødingen kommune D – Øksnes kommune 	
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
2.2.3 Pleie og omsorg utgjør en økende andel av det totale tjenestetilbudet 
Pleie- og omsorgssektoren er den største tjenestesektoren for hver av kommunene. Ut-
giftene har i perioden 2001 til 2009 steget betraktelig for hele utvalget, men mest i Andøy 
kommune. Denne utviklingen reflekterer den generelle demografiske utviklingen i Norge: 
flere eldre med behov for offentlige pleietjenester. I tillegg til en økt andel eldre har 
kommunene måttet legge til rette for andre tunge brukere som personer med 
funksjonshemminger, trafikkskadede med mer. Selv om kommunene mottar støtte per 
bruker vil allikevel egenandelen kreve betydelige tilleggsressurser fra kommunene. 
Spesielt har kravet om at brukere fra den gamle HVPU-reformen skal få fritt valg av bolig 
utviklet seg til å bli en tung bør å bære for mange små kommuner som i vårt utvalg. 
Flere av kommunene har gjort omstillinger for å møte de demografiske endringene, som å 
legge ned institusjoner og bygge om til flere omsorgsboliger for å kostnadseffektivisere 
tjenestetilbudet. Dette har ikke foreløpig gitt de ønskede resultatene for flere av 
kommunene. 
Tjenestetilbudet til grunnskole har endret seg fra grendeskoler til større skoler i mer 
sentrale strøk/kommunesenteret. Dette gjelder spesielt for Andøy kommune hvor de har 
vært gjennom en vanskelig prosess som har resultert i to kommunale skoler som skal 
huse elever fra 1. til 10. klasse. Videre må utgiftsøkningen i denne tjenestesektoren ses i 
sammenheng med barnevernssektoren. Når barn i barnevernssystemet blir flyttet mellom 
kommuner må hjemkommunen betale mottakerkommunen et tilskudd per barn/elev som 
blir flyttet for å jevne ut undervisningstilskuddene kommunene mottar. Dette har spesielt 
vært tilfelle for Øksnes kommune. 
Utgiftsøkningen i barnehagesektoren tilskrives barnehagereformen som startet opp i 2004, 
der målet var å sikre barnehageplass til alle som ønsket det. Reformen innebar samtidig 
sidestilling av private og offentlige barnehager, og la regulatoriske føringer på 
foreldrebetaling. Ettersom andelen barn i barnehagealder (0-5 år) har falt betraktelig for 
alle kommunene i vårt utvalg, kan tallene tyde på at tilbudet av barnehageplasser ikke har 
blitt tilstrekkelig neddimensjonert i takt med befolkningsutviklingen. Denne reformen ble 
fulgt opp av øremerkede statlige midler og skulle derfor ikke vært en økonomisk be-
lastning for kommunene. 
Regnskapsresultatene vil være sensitive for ekstreme verdier ettersom små endringer vil 
få store utslag i små kommuner som her, og dette må tas hensyn til når en leser 
resultatene av analysen. 	
0 10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 10000 20000
30000
40000 50000 60000
70000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Øksnes (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 20 	R-2010-078 
Tabell 2.1 Fordeling av kommunale driftsinntekter på tjenesteytende sektorer i 
prosent, 2001 og 2009 
 Andøy Hadsel Lødingen Øksnes 
 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009
Administrasjon 11,1 8,4 15,2 8,5 13,5 10,7 10,6 8,9
Grunnskoler 19,8 19,7 24,1 21,4 22,0 15,7 21,7 22,0
Øvrig utdanning 1,5 1,4 3,2 4,1 2,4 3,5 2,5 1,3
Barnehager 8,2 9,9 6,5 8,8 5,5 5,8 7,9 8,6
Helsestell 4,9 3,5 5,1 5,0 6,2 4,5 5,1 4,2
Sosialhjelp 4,4 2,1 2,9 4,9 1,7 3,6 3,3 3,4
Barnevern 3,6 2,4 1,9 2,6 1,8 2,1 1,5 3,1
Pleie og omsorg 31,0 41,9 28,9 33,9 29,4 38,4 31,4 35,7
Kultur 3,2 3,1 2,8 2,7 4,7 3,5 4,0 2,8
Kommunale veier 1,2 1,2 1,7 1,5 1,9 1,6 2,2 1,4
VAR (vann, avløp, renovasjon) 4,0 3,0 2,3 2,5 2,8 2,7 4,9 4,3
Øvrig infrastruktur 7,2 3,4 5,4 4,0 7,9 7,9 4,9 4,2
Sum 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
2.2.4 Oppgavekorrigerte frie inntekter følger ikke veksten i driftsutgiftene 
Jo høyere inntekter en kommune har, desto mer penger kan den bruke på 
velferdstjenester og andre tilbud til befolkningen. Jo sterkere inntektsveksten er, desto 
raskere kan kommunen øke sine utgifter. Dette kan innebære at det er en tendens til at 
det er større ubalanser desto lavere de frie inntektene er, og desto mindre de vokser over 
tid. Et argument for at det skal være en slik sammenheng er at høyere inntekter øker 
sannsyneligheten for at en kommune klarer å yte et godt tjenestetilbud til befolkningen 
uten å komme i en underskuddssituasjon. 
Men det er ikke opplagt at det er slik. Med høyere inntekter følger muligheten for å vedta 
økte utgifter, eller å redusere kontrollen med hvordan de ulike kommunale etatene holder 
sine budsjetter. Høye inntekter kan også gi reduserte incentiver til effektivisering og for-
bedring av tjenestene. 
I denne sammenheng er det relevant å studere oppgavekorrigerte frie inntekter, utarbeidet 
av Kommunal- og regionaldepartementet.	
9 Denne størrelsen uttrykker kommunenes inn-
tektsutvikling og -nivå, fratrukket inntekter bundet opp i tjenesteproduksjonen. Oppgave-
korrigerte fire inntekter vil dermed være en indikator på kommunens handlefrihet gjennom 
evne til å øke tjenesteomfanget eller kvalitet, evne til å bygge opp formue eller betale ned 
gjeld. 
Vi finner at korrigerte frie inntekter per innbygger er relativt stabile i alle kommunene 
utenom Lødingen kommune, som har opplevd vekst i inntektene. Sett i sammenheng med 
utgiftsutviklingen for alle kommunene taler dette, isolert sett, for en forverret økonomisk 
situasjon for de tre andre kommunene. 
Samtidig er det verdt å nevne at Andøy kommune har betydelig høyere frie inntekter per 
innbygger enn kommunene i samme KOSTRA-gruppe. 
En forklaring på at Lødingen kommune har så høye driftsinntekter kan være at de mottar 
et betydelig regionaltilskudd, som er et særegent tilskudd til små kommuner. 
 	
 	
9 Se Grønt hefte utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet fra 2003 til 2010.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 21 	R-2010-078 
Figur 2.13 Oppgavekorrigerte frie inntekter i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 
2009-kroner per innbygger 	
A – Andøy kommune B – Hadsel kommune 
C – Lødingen kommune D – Øksnes kommune 	
Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet. Bearbeidet av Econ Pöyry 
2.2.5 Tre av de fire kommunene har relativt lav likviditet 
Med likviditet menes evne til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller. Likviditet 
er slik sett en indikator på kommunens økonomistyring. Lav likviditet umuliggjør større 
utbetalinger og kan dermed virke begrensende på en kommunes handlefrihet. En sunn 
kommuneøkonomi er derfor kjennetegnet ved en tilstrekkelig tilgang på likvide midler. 
Som måleindikator for en kommunes totale likviditet er det vanlig å benytte arbeidskapital 
som andel av brutto driftsinntekter. I KOSTRA finnes det ikke tall for likviditeten lenger 
tilbake enn 2006. 	
0 5000 10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000 45000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Andøy (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 5000 10000
15000
20000 25000 30000
35000 40000 45000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 5000 10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 5000 10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000 45000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Øksnes (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 22 	R-2010-078 
Figur 2.14 Arbeidskapital som andel av brutto driftsinntekter i Andøy, Hadsel, 
Lødingen og Øksnes, i prosent* 
*Arbeidskapital er definert som differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld, se SSB (2010). 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vi finner at likviditeten er relativ lav i Øksnes, Lødingen og Hadsel, med negativ likviditet i 
Lødingen i 2008. Dette taler for at disse kommunene har et relativt begrenset kortsiktig 
økonomisk handlefrihet. 
2.2.6 Kommunenes samlede og finansielle formue er lav og synker for alle 
kommunene utenom Hadsel 
Sett i sammenheng med at størrelsen og utviklingen i netto lånegjeld er ulik for de utvalgte 
kommunene, er det interessant å studere kommunenes formuesutvikling. Fra Statistisk 
sentralbyrå har vi mottatt kommunenes samlede finansielle formue. 
Samlet formue er definert som netto finansiell formue pluss realkapital, der realkapitalen 
innebærer verdien av utstyr, maskiner, transportmidler, faste eiendommer og anlegg, 
mens finansiell formue er definert som omløpsmidler og deler av anleggsmidler fratrukket 
kortsiktig gjeld.	
10 
Selv om disse variablene er vanskelige å måle, blant annet pga. at verdsettingen av 
kommunenes realkapital er svært mangelfull, samt at det er viktige finansielle poster det 
er vanskelig å verdsette pålitelig (for eksempel aksjeposter), gir de indikasjoner på om 
formuesutviklingen er positiv eller negativ. En positiv formuesutvikling taler isolert sett for 
en forbedret økonomisk balanse, og motsatt hvis formuesutviklingen er negativ. 
Vi finner at alle kommunene bortsett fra Hadsel kommune har en negativ utvikling i samlet 
og finansiell formue, se Figur 2.15. Nedgangen er spesielt stor i den finansielle formuen, 
og ser ut til å ha avtatt i 2006 da kommunenes inntektsvekst var spesielt høy, se TBU 
(2010). Sammenlikningsgruppene viser også en negativ utvikling, men ikke like sterkt som 
i de tre kommunene. 
 	
 	
10 Mer detaljert: Finansiell formue er definert som omløpsmidler (kap. 2.10-2.18) og anleggsmidler (kap. 2.21-2.22) 
fratrukket kortsiktig gjeld (kap. 2.31-2.32) og langsiktig gjeld (kap. 2.41-2.45), mens samlet formue er definert som 
finansiell formue pluss realkapital (kap. 2.24-2.27). 
0 20
40
60
80 100 120 140
2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 
11 )
Andøy (KOSTRA-gruppe 
11 )
Gjennomsnitt KG-11 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt utenom 
ROBEK-kommuner	
-100 10
20
30
40
50
60
70
80
90
2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-
gruppe 2)
Øksnes (KOSTRA-gruppe 
2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 23 	R-2010-078 
Figur 2.15 Samlet og finansiell formue i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 
2009-kroner per innbygger 	
Samlet formue 
Finansiell formue 	
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Dette taler for at Andøy, Lødingen og Øksnes finansierer deler av økte driftsutgifter og 
renter og avdrag knyttet til lånegjelden ved å redusere formuen som allerede er negativ, 
gjennom opptak av nye lån eller salg av formuesverdier. Ser man dette i sammenheng 
med utviklingen i de frie inntektene taler dette for at de tre kommunene har et utgiftsnivå 
som er betydelig høyere enn hva som kan opprettholdes på lang sikt. 
2.2.7 Det er store forskjeller i netto lånegjeld 
Netto lånegjeld er her definert som langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser, totale 
utlån (formidlingslån og ansvarlige lån) og ubrukte midler (utlån av egne midler), og har i 
flere sammenhenger blitt vurdert som en indikator på økonomisk ubalanse, se blant annet 
Econ Pöyry (2005). 
Høy netto lånegjeld for en kommune innebærer i utgangspunktet at kommunen har for-
pliktet seg til fremtidige utgifter til avdrag og renter i lang tid og dermed redusert sann-
synligheten for at kommunen klarer å yte et godt tjenestetilbud til befolkningen uten å 
komme i en underskuddsituasjon. På den annen side kan en gjeldsøkning være et ledd i 
en fornuftig politikk dersom gjelden finansierer realinvesteringer med høy avkastning minst 
i den perioden lånet skal tilbakebetales. 
 	
0 10000 20000 30000
40000
50000 60000 70000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-
gruppe 11)
Andøy (KOSTRA-
gruppe 11)
Gjennomsnitt KG-11 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
0 10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-
gruppe 2)
Øksnes (KOSTRA-
gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
-35000 -30000
-25000 -20000 -15000
-10000-50000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-
gruppe 11)
Andøy 
(KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt KG-11 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom 
ROBEK-kommuner	
-50000 -45000 -40000
-35000
-30000
-25000 -20000 -15000
-10000-50000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen 
(KOSTRA-gruppe 2)
Øksnes 
(KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom 
ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 24 	R-2010-078 
Figur 2.16 dokumenterer kommunenes netto lånegjeld fra 2003 til 2009. Som vi ser fra 
figuren er gjelden i Lødingen bekymringsfullt høy sammenliknet med tilsvarende 
kommuner. Øksnes gjeldsgrad ligger på gjennomsnittet, mens situasjonen er bedre i 
Andøy og Hadsel. 
Figur 2.16 Netto lånegjeld i Andøy, Hadsel, Lødingen og Øksnes, 2009-kroner per 
innbygger 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Det er samtidig verdt å påpeke at netto lånegjeld per innbygger er betraktelig redusert for 
Hadsel i løpet av perioden. Dette taler for en forbedret økonomisk balanse i kommunen. 
2.2.8 Kommunenes inntektsvekst i 2006 var en hvilepute 
En sentral forutsetning for at en kommunes økonomi skal ha en sunn utvikling er balanse 
mellom utgifter og inntekter over tid. Dette gir seg til uttrykk ved opprettholdelsen av et 
stabilt og (svakt) positivt netto driftsresultat, som er en indikator på økonomisk 
handlefrihet. Økonomisk handlefrihet gjør kommunen godt rustet til å møte uventede 
utfordringer og muliggjør nødvendige tilpasninger i tjenesteproduksjonen. Tilstrekkelig 
handlefrihet er ofte omtalt som at netto driftsresultat bør utgjøre tre prosent av brutto 
driftsinntekter. 
Figur 2.17 viser at den økonomiske handlefriheten er meget varierende og var spesielt lav 
i 2007 og 2008 for alle de fire kommunene. Dette har trolig sammenheng med at 
kommunenes budsjetter for disse årene la til grunn forventinger om tilsvarende inntekts-
vekst i 2007 og 2008 som i 2006, da inntektsveksten var spesielt høy. I tillegg til at 
inntektsveksten i 2007 og 2008 var lav, kom den i form av øremerkede midler til utbygging 
av barnehager og opptrappingsplan for psykiatri. Reduksjonen fra 2006 til 2008, og 
økningen fra 2008 til 2009, er tilsvarende for sammenliknbare kommuner. Disse 
endringene er derfor trolig ikke knyttet til spesielle forhold i våre utvalgte kommuner. 	
0 5000 10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000 45000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)Andøy (KOSTRA-gruppe 11)Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommunerLandsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 10000 20000 30000
40000 50000 60000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Øksnes (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 25 	R-2010-078 
Figur 2.17 Netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter i Andøy, Hadsel, 
Lødingen og Øksnes, i prosent 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
2.3 SELV OM MYE ER LIKT, ER DET OGSÅ FORSKJELLER 
MELLOM KOMMUNENE 
I dette avsnittet vil vi gå gjennom den overordnede økonomiske situasjonen for hver av de 
fire kommunene. Teksten reflekterer våre analyser av regnskapsdataene, samt de 
viktigste aspektene, slik vi ser det, fra våre samtaler med personer i kommunens 
administrasjon. 
2.3.1 Andøy 
Andøy kommune ble oppført i ROBEK-registeret i 2009, med begrunnelse i kommune-
lovens § 60c, som knyttes an til at kommunestyret etter § 48 nr. 4 har vedtatt et 
regnskapsmessig underskudd som skal fordeles ut over det påfølgende budsjettår etter at 
regnskapet er fremlagt. Analysene over viser: 
 	Korrigerte driftsutgifter per innbygger ligger under landsgjennomsnittet, men over 
gjennomsnittet i samme KOSTRA-gruppe (utenom kommuner oppført i ROBEK) 	
 	Oppgavekorrigerte frie inntekter per innbygger ligger over de sammenlignbare 
kommunene og landsgjennomsnittet 	
 	Stabil netto utflytting hvert år i perioden 1990 til 2009 	
 	Barnehagebarn (0-5 år) og potensielle skattebetalere (16-66 år) som andel av total 
folkemengde har gått ned i hele perioden, mens for gruppen 6-15 år har utviklingen 
vært relativt konstant. 	
 	Befolkningen 80 år og eldre som andel av total folkemengde har økt i hele perioden 	
 	Negativ utvikling både for samlet formue og for finansiell formue per innbygger 
gjennom hele perioden. 	
 	Netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter er under sammenlignbare 
kommuner og landsgjennomsnitt i hele perioden. 
Etter detaljert vurdering av regnskapsdata fra Statistisk sentralbyrå ser den nåværende 
økonomiske situasjonen til Andøy kommune ut til å være preget av vedvarende fraflytting 
fra kommunen, samt høye driftskostnader til skole og i pleie- og omsorgssektoren, se 
Figur 2.18. 
Ansatte i administrasjonen i Andøy kommune gir uttrykk for et tilsynelatende ønske fra 
befolkningen og til dels fra egne politikere, om å tilby like gode tjenester som før, da 
kommunen var tre separate kommuner. Ettersom flere og flere flytter fra kommunen er det 	
-20 -15 -10-50
5 10
15 20 25
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Hadsel 
(KOSTRA-gruppe 11)
Andøy 
(KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt KG-11 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
-25 -20 -15
-10-50 5 10
15 20
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen 
(KOSTRA-gruppe 2)
Øksnes 
(KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom 
ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 26 	R-2010-078 
blitt dyrere å drifte de ulike kommunale tilbudene, til tross for at kommune-
sammenslåingen skulle tilsi noe lavere enhetskostnader knyttet til å levere det samme 
tjenestetilbudet. 
Befolkningsutviklingen i kommunen har vært svært negativ, særlig for den arbeidsføre 
delen av befolkningen. 
Ettersom kommunens eldre innbyggere blir en større del av den samlede befolkningen, får 
kommunen økte utgifter i pleie- og omsorgssektoren. I tillegg har kommunen en del tunge 
brukere av hjelpetjenester fra HVPU-reformen som bidrar til økte kostnader innenfor 
sektoren. 
Samtaler med administrasjonen avdekker at kommunen påtok seg store kostnader i 
gjennomføringen av denne reformen (HVPU), ved å la brukerne få fritt valg i etablering av 
omsorgsbolig. Ettersom kommunen har flere brukere som har behov for døgnkontinuerlig 
tilsyn, har dette medført store kostnader. 
I den senere tid har kommunen omgjort et sykehjem til omsorgsboliger, med cirka 20 
plasser. Dette har foreløpig ikke medført store besparelser for kommunen. 
Figur 2.18 Andøy kommunes korrigerte driftskostnader til pleie og omsorg per 
innbygger (til venstre), antall årsverk i den samme sektoren og 
folkemengde over 80 år (antall personer, til høyre), 2009-kroner 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vår analyse av regnskapsdata forteller oss spesielt at kommunen har hatt relativt høye 
utgifter per innbygger til grunnskoletilbudet. Vi får opplyst at det er kommunens 
skolepolitikk som i mange år har drevet opp disse kostnadene. Det har vært et ønske, 
både politisk og blant befolkningen, om å beholde grendeskolene så lenge dette har vært 
pedagogisk forsvarlig. 
De siste 5-6 årene har kommunen lagt ned seks skoler, etter stor debatt og mye misnøye 
blant befolkningen. Fra og med høsten 2010 har kommunen besluttet at alle grende-
skolene i kommunen skal legges ned, og at elevene skal inn i en av de to nybygde kom-
munale skolene som skal romme 1. til 10. trinn. 
Ettersom Andøy kommune er svært langstrakt geografisk, har grendeskole-debatten skapt 
spesielt mye uro. De to nye skolene er blitt bygget på nordsiden og sørsiden av øya, for å 
dekke et så stort geografisk område som mulig. Som Figur 2.19 viser er ikke Andøys 
kommunes utgifter til grunnskole spesielt høye forhold til landsgjennomsnittet. 	
0 5000 10000
15000
20000 25000 30000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Andøy (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	050100
150
200
250
300 350 400
0 50 100 150 200
250	
Års verk i alt , pleie 
og omsorg
Folkemengde 80 år 
og eldre (høyre aks e)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 27 	R-2010-078 
Figur 2.19 Andøy kommunes korrigerte driftsutgifter til grunnskole per innbygger i 
2009-kroner (til venstre) og andel barn og unge i grunnskolealder av 
total folkemengde (til høyre) 
 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
I forbindelse med byggingen av de nye skolene har kommunen tatt opp et lån på 75 
millioner kroner i 2009. Dette låneopptaket har foreløpig gjort det mulig for kommunen å 
dekke sine løpende forpliktelser. Representanter for kommunen opplyser at det i tillegg vil 
bli nødvendig å ta opp kassakreditt i løpet av høsten 2010 for å dekke de løpende 
utgiftene. 
Vårt overordnede inntrykk av den økonomiske situasjonen til Andøy er at balanserende 
tiltak har vært satt inn sent og foreløpig ikke har gitt betydelige innsparinger. 
Selv om kommunen har en relativt stabil gjeld, har kommunen synkende samlet og 
finansiell formue, samt svært variabel likviditet. Kommunens økonomi er dermed svært 
utsatt for uventede økninger i leveranser av kommunale tilbud til befolkningen. 
2.3.2 Hadsel 
Hadsel kommune er den største av kommunene i utvalget etter innbyggertall. Kommunen 
ble oppført i ROBEK-registeret i 2003 med hjemmel i kommunelovens § 60d. Kommunen 
er når dette skrives ute av ROBEK-registeret. Analysene ovenfor viser følgende: 
 	Korrigerte driftsutgifter og oppgavekorrigerte frie inntekter ligger under de 
sammenlignbare gjennomsnittene gjennom hele perioden. 	
 	Arbeidskapital som andel av brutto driftsinntekter ligger langt under nivået i 
sammenlignbare kommuner gjennom hele perioden. 	
 	Netto lånegjeld ligger under referansegruppene, samt faller kraftig gjennom hele 
perioden. 	
 	Kommunens finansielle formue stiger kraftig gjennom perioden, men er negativ. 	
 	Hadsel kommune er sterkest preget av kumulativ netto utflytting av hele utvalget. 	
 	Reduksjon i andelen 0-5 år i befolkningen gjennom hele perioden, mens andelen for 
aldersgruppen 6-15 år holder seg relativt konstant. 	
 	Hadsel er den eneste kommunen i utvalget hvor andelen for aldersgruppen 16-66 år 
øker gjennom hele perioden. 	
 	Hadsel kommune ser en moderat økning i andelen til aldersgruppen 80 år og eldre. 
I lys av resultatene ovenfor er det interessant å gå dypere i den økonomiske situasjonen til 
Hadsel kommune og analysere hvilke tjenestesektorer som trekker opp kommunens 
utgifter. 	
8000 8500 9000 9500 10000
1050011000
11500 12000
12500 13000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Andøy (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-
kommuner	11,512 12,513 13,514	
Andel 6- 15 år i 
Andøy k ommune

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 28 	R-2010-078 
Våre samtaler med administrasjonen i kommunen forteller oss at kommunen har tatt i mot 
flere flyktninger, både ved asylmottak og på eget initiativ, i den aktuelle perioden. Dette 
har økt kommunens skatteinntekter, men også bidratt til den kraftige økningen i korrigerte 
driftutgifter til sosialhjelp. Samtalene avdekker videre at økningen innenfor denne 
utgiftskategorien også skyldes en økning av satsene brukt i sosialtjenesten. 
Figur 2.20 Hadsel kommunes korrigerte driftskostnader til barnehager og barn i 
barnehagealder (til venstre) og sosialhjelp (til høyre), målt i 2009-kroner 
per innbygger 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry. 
Økningen av kostnader til barnehagesektoren kan tilskrives barnehagereformen, og dens 
garanti om barnehageplass til alle som ønsker det. 
Kommunens demografiske utvikling viser utfordringene flere av Nordlandskommunene 
deler, med høy netto utflytting samt en aldrende befolkning. Selv om Hadsel kommune har 
fått økt antall 16-66 åringer som andel av total folkemengde, og dermed økte 
skatteinntekter, har også denne kommunen store utfordringer med tanke på at antall eldre 
øker og dermed blir en større andel av befolkningen. 
Figur 2.21 Korrigerte driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger i 2009-kroner (til 
venstre) og demografisk utvikling for folkegruppen 80 år og eldre som 
andelen av befolkningen (til høyre) 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry. 
 	
0100 200 300 400 500 600
0 1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-
kommuner
Folkmeng d e 1-5 år i Hads el (høyre aks e)	
0 500 1000
1500 2000 2500
3000	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommunerLandsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 3000
6000
9000 12000
15000
18000
21000	
Hadsel (KOSTRA-gruppe 11)
Gjennomsnitt 11 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	4,6 4,85 5,2
5,4
5,6
5,86 6,2	
Folkemengde 80 år og 
eldre H ads el

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 29 	R-2010-078 
Hadsel kommune skiller seg ut fra utvalget forøvrig, ved at den gjennom hele perioden har 
hatt lave gjeldsforpliktelser, samtidig som samlet og finansiell formue har økt (men der 
den finansielle formuen fremdeles er negativ). Våre undersøkelser avdekker at det har 
vært store diskusjoner i kommunen rundt årsakene til at det ikke budsjetteres med deler 
av inntektene fra kommunens formue (herav ulike fond) for å dekke kommunens løpende 
driftskostnader. Kommunen kunne på denne måten unngått å bli satt på ROBEK-listen. 
Dette er, etter våre samtaler med administrasjonen, ikke blitt gjort etter ønske fra 
kommunens politikere. Generelt vises det til en manglende politisk vilje til å godkjenne 
forslag til endringer fra administrasjonen. 
Figur 2.22 Samlet formue (til venstre) og finansiell formue (til høyre), 2009 kroner 
per innbygger. 
 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry. 
Vårt overordnede inntrykk av den økonomiske situasjonen til Hadsel er preget av 
kommunens situasjon som utflyttingskommune, samt dens vedvarende høye utgifter til 
utvalgte sektorer. Utgifter per innbygger er relativt store innenfor blant annet sosialhjelp og 
barnehager. 
Selv om kommunen ser ut til å ha en relativt god formuessituasjon, har den ikke vært villig 
til å dekke inn underskuddet gjennom reduksjon av egen formue. Dette kunne endret 
dagens situasjon, samt kommunens plassering på ROBEK-listen. 
2.3.3 Lødingen 
Lødingen kommune er den minste av de fire kommunene målt etter antall innbyggere. 
Kommunen ble oppført i ROBEK i 2003, med hjemmel i kommunelovens § 60d. 
Analysene ovenfor viser følgende: 
 	Totale driftsutgifter og korrigerte frie inntekter per innbygger er høyere enn 
sammenliknbare kommuner og har økt i hele perioden. 	
 	Barn og ungdom i barnehagealder og grunnskolealder som andel av totalt innbygger-
tall har sunket i hele perioden. 	
 	Personer over 80 år som andel av totalt innbyggertall har økt i hele perioden, spesielt 
fra 2002 til 2007. 	
 	Likviditet per innbygger er meget lav i forhold til sammenlignbare kommuner, og 
synker fra 2006 til 2008. 	
 	Netto lånegjeld per innbygger er relativ høy i forhold til sammenliknbare kommuner, 
men synker. 	
 	Både samlet og finansiell formue per innbygger har en negativ utvikling. 
0 10000 20000 30000
40000 50000 60000
70000	
Hadsel (KOSTRA-
gruppe 11)
Gjennomsnitt KG-11 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
-35000 -30000 -25000 -20000 -15000 -10000-50000	
Hadsel (KOSTRA-
gruppe 11)
Gjennomsnitt KG-11 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom 
ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 30 	R-2010-078 
I sammenheng med resultatene ovenfor er det interessant å studere hvilke tjeneste-
områder kommunens økte utgifter har gått til, samt om økningen kan forklares ut fra økt 
antall brukere. 
Analysen av kommunale driftsutgifter viser at driftsutgiftene til pleie og omsorg per 
innbygger er spesielt høye i forhold til sammenliknbare kommuner og har hatt en betydelig 
økning fra 2005, se Figur 2.23. Sett i sammenheng med den betydelige veksten i antall 
eldre kan dette sies å være som forventet. 
Ifølge informasjon fra kommunen skyldes utgiftsøkningen i pleie- og omsorgssektoren to 
forhold. For det første har kommunen mottatt flere ressurskrevende brukere i løpet av 
perioden. Dette henger trolig sammen med at andelen eldre har økt betydelig. For det 
andre valgte kommunen å omstrukturere helsetilbudet for pleietrengende i perioden 2005-
2006. Omstruktureringen innebar å legge om driften ved å tilby de pleietrengende 
omsorgsboliger istedenfor institusjoner. Dette var tenkt å redusere ressursbruken til 
tjenesteområdet. Imidlertid viste det seg at kommunen hadde relativt mange ressurs-
krevende brukere, og dessuten mottok flere i løpet av perioden. Disse brukerne måtte ha 
den samme pleien i omsorgsboliger som i institusjon, slik at omstruktureringen ikke ga 
noen innsparing – snarere tvert i mot. 
Figur 2.23 Lødingen kommunes korrigerte driftskostnader til pleie og omsorg i 
2009-kroner per innbygger (til venstre), antall årsverk i den samme 
sektoren og folkemengde over 80 år (til høyre) 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vår analyse av regnskapsdata forteller oss også at kommunen har relativt store drifts-
utgifter til administrasjon per innbygger, se Figur 2.24. Christiansen-utvalget, se NOU 
(1992:15), fant at smådriftsulempene er spesielt fremtredende innen kommunal 
administrasjon. En forklaring på de høye driftsutgiftene i Lødingen kan derfor være at 
kommunen, som er relativt liten målt etter antall innbyggere, er utsatt for slike smådrifts-
ulemper i administrasjonen. 
Ifølge våre opplysninger gikk tidligere rådmann av med sluttpakke i 2009, noe som kan ha 
bidratt til økningen i korrigerte driftsutgifter til administrasjon mot slutten av perioden. 	
0 5000 10000
15000 20000 25000
30000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	0 20 40 60
80 100 120 140 160
180 200
0 20
40
60
80 100
120	
Årsverk i alt , pleie og 
omsorg
Folkemengde 80 år og 
eldre (høyre akse)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 31 	R-2010-078 
Figur 2.24 Lødingen kommunes korrigerte driftsutgifter til administrasjon (til 
venstre) og sosialhjelp (til høyre), 2009-kroner per innbygger 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Fra 2007 til 2009 økte også driftsutgiftene per innbygger til sosialhjelpsektoren betraktelig. 
I kapittel 2.1 fant vi at barn i alderen 0-5 år og 6-12 år er synkende i Lødingen kommune, 
både som andel av total befolkning og i absolutte tall. Våre analyser av KOSTRA-data 
viser at kommunen kun har redusert utgiftsbruken på grunnskolesektoren per innbygger 
etter 2006, mens utgiftene til barnehager har vært relativt konstant. Dette kan tyde på at 
kommunen ikke har gjort nødvendige omstruktureringer, og iverksatt effektiviseringstiltak 
for sent i grunnskolesektoren. Når det gjelder barnehagesektoren må disse resultatene 
ses i sammenheng med barnehagereformen, som blant annet innebar barnehageplass til 
alle som ønsket det. Den økonomiske belastingen for kommunen knyttet til reformen var 
begrenset fordi de økte kravene ble fulgt opp av økte øremerkede midler. 
Figur 2.25 Lødingen kommunes korrigerte driftskostnader til barnehager (til 
venstre) og grunnskoler (til høyre), 2009-kroner per innbygger 
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vi finner at samlede kommunale lønnsutgifter per innbygger er høyere og stiger mer enn 
sammenliknbare kommuner i hele den aktuelle perioden, se Figur 2.26. Det faktum at 
arbeidskraft er den viktigste innsatsfaktoren i kommunal tjenesteproduksjon og lønns-
nivået i stor grad blir bestemt ved nasjonale lønnsforhandlinger taler isolert sett for at 
kommunen sysselsetter et relativ større antall årsverk enn sammenliknbare kommuner. 
En forklaring på at lønnskostnadene øker er vekst i antall årsverk i kommunens pleie- og 
omsorgsektor. Ifølge våre opplysninger har kommunen vært preget av stor turnover i 
ledelsen, noe som også kan ha bidratt til disse økningene. 	
0 1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 500 1000 1500
2000 2500 3000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner	
0 20 40 60
80100
120
140
0 1000 2000 3000
4000
5000
6000
7000	
Lødingen (KOSTRA-
gruppe 2)
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner
Gjennomsnitt 2 utenom 
ROBEK-kommuner
Folkemengde 1-5 år i 
Lødingen (høyre akse)	
0 50100
150
200
250
300
350
10000 1050011000 11500 12000
12500 13000	
Lødingen (KOSTRA-
gruppe 2)
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner
Gjennomsnitt 2 utenom 
ROBEK-kommuner
Folkemengde 6-15 år i 
Lødingen (høyre akse)

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 32 	R-2010-078 
Figur 2.26 Lødingen kommunes samlede lønnsutgifter, 2009-kroner per innbygger 	
 	
Kilde: KOSTRA. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vårt overordnede inntrykk fra regnskapsanalyse av Lødingen kommune er at kommunen 
har oppsiktsvekkende høye utgifter, til tross for at kommunen er en utflyttingskommune og 
liten målt etter antall innbyggere. Utgifter per innbygger er relativt store i pleie og 
omsorgs-, administrasjons- og sosialhjelpssektoren. Smådriftsulemper i en så liten 
kommune er trolig en viktig forklaringsfaktor. 
Ser man det høye samlede utgiftsnivået i sammenheng med synkende likviditet og 
formue, samt høy gjeld, ser det ut til at det høye utgiftsnivået er finansiert ved å bygge ned 
tidligere oppsparte midler og opptak av gjeld. 
2.3.4 Øksnes 
Øksnes kommune ble plassert i ROBEK-registeret i 2008 med hjemmel i kommunelovens 
§ 60d. Analysene ovenfor viser følgende: 
 	Høy netto utflytting hele perioden 1990 – 2009. 	
 	Reduksjon i andelen til befolkningsgruppene – 5 år og 16 – 66 år gjennom hele 
perioden. 	
 	Andelen til befolkningsgruppene 6 – 15 år og 80 år og eldre øker i perioden. 	
 	Korrigerte driftsutgifter for kommunen ligger under de sammenlignbare 
gjennomsnittene. 	
 	Likviditet per innbygger ligger langt under de sammenlignbare gjennomsnittene. 	
 	Kommunen har en høy netto lånegjeld sammenlignet med utvalget. 
Representanter for administrasjonen i kommunen viser til et underskudd på regnskapet i 
2005, som kommunen ikke klarte å dekke inn det påfølgende budsjettåret. Det påfølgende 
året ble spesielt godt både for Øksnes kommune og kommuneøkonomien landet over, i 
forbindelse med regjeringsskiftet i 2005. Denne perioden kan synes å ha virket som en 
sovepute for både administrasjon og politikerne i kommunen, som ikke reagerte sterkt nok 
på underskuddet fra 2005, noe som resulterte i ytterligere underskudd i 2007 og 2008. 
Våre analyser tyder på at årsakene til underskuddet i hovedsak har vært svært lave 
skatteinntekter og høye kostnader til sosialhjelp, barnevern, samt barnehager og skoler. 	
0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000
35 000 40 000 45 000 50 000 55 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009	
Lødingen (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 utenom ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 33 	R-2010-078 
Figuren under viser hvordan driftsutgiftene til sosialhjelp har økt, spesielt mot slutten av 
perioden. Årsakene til denne utviklingen har ikke kommunen noen klare svar på, men 
viser delvis til hjelp til flyktninger, og dels sosialhjelputbetalinger ved nedlegging av 
arbeidsplasser i kommunen. 
Figur 2.27 Korrigerte driftsutgifter til sosialhjelp Øksnes kommune, 2009 kroner per 
innbygger 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
I perioden 2005 til 2009 har kommunen opplevd en nesten fordobling av utgifter til 
barnevernssektoren. Kommunen viser til økt fokus og flere tiltak innen for denne sektoren 
i perioden, som har økt kostnadene. 
Økningen i barnevernsektoren kan ses i sammenheng med økningen i kostnadene til 
grunnskolene i kommunen. Når det blir opprettet barnevernssaker for barn i kommunen, 
som involverer flytting til fosterhjem i andre kommuner, vil Øksnes kommune måtte betale 
60 000-70 000 kroner per elev som blir flyttet. En slik overføring skal jevne ut tilskuddene 
kommunen mottar fra staten i undervisningstilskudd per barn. Det kan imidlertid være at 
dette slår skjevt ut, ved at kommunen ikke kan redusere sin skolekapasitet – og dermed 
utgifter – i særlig grad når en elev flyttes til en annen kommune. 
Både utgiftspostene til barnevern, skoler og sosialhjelp vil være svært påvirket av indi-
viduelle brukere i små kommuner som Øksnes. Individuelle forskjeller i behov vil dermed 
være svært synlig i kommunens utgifter til ulike tjenestesektorer. 	
800 1000 1200
1400
1600 1800 2000	
Øksnes (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-
kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 34 	R-2010-078 
Figur 2.28 Korrigerte driftsutgifter til barnevern (til venstre) og korrigerte 
driftsutgifter til grunnskole i 2009 kroner per innbygger og folkemengde 
1-5 år i Øksnes (til høyre) 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
I motsetning til de andre kommunene i utvalget har ikke Øksnes kommune sett de største 
kostnadsøkningene innenfor pleie- og omsorgssektoren, men en jevn og moderat økning. 
Dette må ses i sammenheng med den moderate økningen aldersgruppen 80 år og eldre 
har hatt fra 1990 til 2009. Kommunen har ifølge våre kontakter i tillegg til en generelt 
aldrende befolkning mottatt en del tunge brukere med blant annet psykiske funksjons-
hemminger og trafikkskader, som er meget ressurskrevende. 
Figur 2.29 Korrigerte driftsutgifter til pleie og omsorg, 2009 kroner per innbygger 
 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
500 700 900 1100 1300 1500
1700 1900	
Øksnes (KOSTRA-
gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
050100
150
200
250 300 350
400
9000 9500 10000
1050011000
11500 12000 12500
13000	
Øksnes (KOSTRA-
gruppe 2)
Gjennomsnitt 2 utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom R O BEK-
kommuner
Folkemengde 1-5 år 
Ø ks nes (høyr e aks e)	
13000 14000 15000 16000 17000 18000 19000 20000	
Øksnes (KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt KOSTRA gr.2 utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt utenom ROBEK-
kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 35 	R-2010-078 
Figur 2.30 Samlet formue (til venstre) og finansiell formue (til høyre), 2009-kroner 
per innbygger 
Kilde: Statistisk sentralbyrå. Bearbeidet av Econ Pöyry 
Vårt overordnede inntrykk av den økonomiske situasjonen til Øksnes er preget av 
kommunens situasjon som utflyttingskommune, samt dens vedvarende høye utgifter til 
utvalgte sektorer. Utgifter per innbygger er relativt store innenfor sosialhjelp, barnevern, 
barnehager og skoler. I motsetning til de andre kommunene i utvalget har ikke Øksnes 
kommune de største utfordringene innenfor pleie- og omsorgssektoren. 
Selv om kommunen ser ut til å ha en relativt stabil likviditet samt en relativt moderat gjeld, 
har kommunen svært lav samlet og finansiell formue. Kommuneøkonomien er dermed 
svært utsatt for uventede økninger i behovet for kommunale tilbud fra befolkningen. 	
0 10000 20000 30000
40000 50000 60000 70000	
Øksnes (KOSTRA-
gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom ROBEK-
kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom ROBEK-
kommuner	
-40000 -35000 -30000 -25000 -20000
-15000 -10000-50000	
Øksnes 
(KOSTRA-gruppe 2)
Gjennomsnitt KG-2 
utenom 
ROBEK-kommuner
Landsgjennomsnitt 
utenom 
ROBEK-kommuner

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 36 	R-2010-078 
3 CASESTUDIE 
Som et supplement til analysen av regnskapsdata, gjennomførte vi kvalitative semi-
strukturerte intervjuer med ulike ressurspersoner i de fire utvalgte kommunene. Dette gav 
oss muligheten til å få et mer detaljert bilde av hvordan kommunene hadde havnet på 
ROBEK-listen, og hvorfor de forble der over tid. Vi fokuserte på flere temaer i intervjuene, 
blant annet organisasjon og struktur i kommunen, samarbeid, budsjettprosessen og 
budsjettdisiplinen, samt kompetanse. Vi intervjuet både politikere og personer fra 
administrasjonen, for å få synspunktene til dem som jobbet i eller tett på den daglige 
driften til kommunen, samt andre ressurspersoner som kunne se utviklingen i kommunene 
litt fra utsiden. 
Ettersom det var stort samsvar mellom mange av temaene og forklaringene som ble gitt 
for de fire kommunene, vil vi først begynne med å diskutere tre grupper av fellestrekk 
mellom kommunene. Til slutt vil vi kort gå inn på unike forklaringer for hver av 
kommunene. 
3.1 EN REKKE FELLESTREKK PÅ TVERS AV KOMMUNENE 
3.1.1 Kommunepolitikerne mangler evne, men i enda større grad vilje, til å ta 
tak 
Kommunestyret representerer det øverste politiske organet i kommunene, og 
kommunestyremedlemmenes tilnærming til økonomi og politikk er derfor av stor betydning 
for driften av en kommune. Også i de fire kommunene som undersøkes i denne studien er 
dette en viktig faktor for å forklare hvordan kommunene havnet og forble på ROBEK-
listen. På spørsmålet om årsaker til de økonomiske problemene i kommunene gikk 
følgende forklaringer igjen i flere av intervjuene: 
 	politisk ansvarsfraskrivelse 	
 	manglende økonomisk kompetanse 	
 	manglende samarbeid på tvers av partier 	
 	fokus på valgoppslutning fremfor fornuftig økonomistyring 
Hvor omfattende disse problemene har vært, har imidlertid variert mellom kommunene. 
Problemer med manglende økonomisk kompetanse 
Ifølge intervjuobjektene som påpekte manglende kompetanse som et problem, er det 
store sprik i kommunestyremedlemmenes forståelse for økonomi, og deres evne til å lese 
kommunale budsjetter og regnskap. Flere kommunestyremedlemmer har dermed ikke hatt 
evnen til å ta realiteten i den økonomiske situasjonen i kommunen innover seg. Dette kan 
komme både av at kommunepolitikerne ikke får den nødvendige opplæringen i økonomi 
som de trenger, at de ikke selv tar initiativ til å sette seg tilstrekkelig inn i prinsippene for 
kommunal økonomi, eller at økonomiske dokumenter fremstilles på en utilgjengelig og lite 
pedagogisk måte av administrasjonen. Den siste forklaringen ble blant annet fremhevet av 
et kommunestyremedlem som selv slet med å forstå budsjetter og regnskap i kommunen, 
til tross for at personen jobbet med økonomistyring i en privat bedrift til daglig. 
En ustrukturert tilnærming til budsjettprosessen fra politikernes side er også blitt påpekt 
som et problem i noen av intervjuene. Et eksempel på dette er at forslag til budsjettet blir 
fremmet først på budsjettmøtet i desember, fremfor å bli grundig behandlet gjennom en 
lenger budsjettprosess. Dette er blitt gjort, ifølge et av intervjuobjektene, ”for å spare de 
politiske poengene”, så kommunepolitikerne kan markere seg på budsjettmøtet. En slik 
praksis, hvor deler av budsjettet endres på det siste budsjettmøtet, kan tilsløre

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 37 	R-2010-078 
sammenhengen mellom kommunens inntekter og utgifter og gjøre styringen mer 
problematisk. 
Videre har noen av intervjuobjektene gitt eksempler på situasjoner der politikerne gir 
uforholdsmessig stor plass til små og ubetydelige saker som er umiddelbart synlige for 
innbyggerne i kommunen, på bekostning av store og mer viktige saker, som for eksempel 
at de styrer mot et underskudd på flere millioner. En årsak til dette kan være at kommune-
politikerne ikke har tilstrekkelig forståelse for kommuneøkonomi. 
Problemer med kultur, samarbeid, politisk ansvarsfraskrivelse og fokus på valgoppslutning 
Ved siden av manglende evne til å forstå kommuneøkonomi, er manglende vilje til å se 
sammenhengen mellom inntekter og utgifter blant kommunepolitikerne også et tema som 
har gått igjen i flere av intervjuene. Det er gitt eksempler på tilfeller der kommune-
politikerne har overdrevet innsparingspotensialet eller undervurdert kostnadene forbundet 
med ulike tiltak, til tross for at administrasjonen har advart politikerne mot dette. Et av våre 
intervjuobjekter illustrerte politikernes tilnærming med å si at til tross for at politikerne 
oppfører seg slik, ”kan man ikke vedta godt vær”. 
Det er også gitt eksempler på at kommunepolitikerne ikke vil gjennomføre nødvendige 
tiltak for å få sammenheng mellom inntekter og utgifter når budsjettet er i ubalanse. Blant 
annet stemmer de imot ulike kostnadsbesparende tiltak foreslått av administrasjonen, 
samtidig som de ikke ønsker å fase inn foreslåtte inntektskilder, som for eksempel 
eiendomsskatt. Politikerne vedtar satsninger eller gir løfter om å opprettholde driften slik 
den er, og overlater til administrasjonen å finne dekning. Et resultat av dette blir ofte at 
administrasjonen kutter etter ostehøvelprinsippet, og at man står overfor de samme 
utfordringene med å få samsvar mellom kostnader og inntekter år etter år. 
Ifølge flere av kommunepolitikerne vi har intervjuet, er frykten for å tape stemmer ved 
neste kommunevalg grunnen til at de vegrer seg for å ta upopulære beslutninger om å 
kutte i tjenesteproduksjonen, eller å legge større deler av regningen på innbyggerne for å 
øke inntektene. Dette forsterkes av konkurransen om velgerne blant partiene. Når noen 
partier opprettholder kampsaker fra valgkampen og gir bevilgninger til ulike kommunale 
tjenester til tross for dårlig kommuneøkonomi, er det vanskelig for de andre partiene å 
gjøre upopulære kutt, og risikere å sitte igjen med svarteper. 
Ifølge noen av våre intervjuobjekter forsterkes politikernes problemer med å sette ned 
foten av det nasjonale nyhetsbildet, der rikspolitikere lover nasjonale satsinger innenfor 
kommunenes ansvarsområder, for eksempel innen skole, helse og omsorg, uten at det 
følger finansiering med satsingen. Innbyggerne forventer at disse nasjonale løftene 
reflekteres i kommunepolitikken, og ønsker for eksempel ”flere varme hender i 
eldreomsorgen”, som kommunepolitikerne ikke klarer å stå imot. Resultatet av disse ulike 
prosessene er at alle partiene kaster seg på karusellen, mens ingen tør å ta ansvar og 
gjennomføre de nødvendige, men upopulære grepene. 
Denne problemstillingen er også tatt opp av noen av de administrativt ansatte vi har 
intervjuet, som påpeker at de skulle ønske politikerne kunne samarbeide bedre med tanke 
på den økonomiske situasjonen til kommunen og legge bort de politiske kampsakene. 
Med andre ord, ”man beholder partipolitikken, selv om det egentlig ikke er rom for det, og 
alle hadde vært tjent med et bedre samarbeid.” 
En konsekvens av manglende vilje til å vedta realistiske budsjetter, og å opprettholde 
budsjettdisiplin gjennom året på politisk nivå, er at disse holdningene kan smitte nedover i 
organisasjonen. Dersom ikke de øverste lederne i kommunen tar de økonomiske 
problemene seriøst, hvordan kan man da forvente at de ansatte nedover i organisasjonen 
skal gjøre det? 
Avslutningsvis må vi imidlertid understreke at flere av våre intervjuobjekter påpeker at det 
har skjedd endringer i praksisen som er diskutert ovenfor blant kommunepolitikerne de

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 38 	R-2010-078 
senere årene, etter hvert som de i større grad har skjønt hvilken situasjon kommunene er 
i. For eksempel har politikere i større grad akseptert at de må samarbeide, 
budsjettprosesser er blitt grundigere, og upopulære kutt er blitt gjennomført. I situasjoner 
hvor dette er tilfellet har allikevel noen av kommunene fremdeles utfordringer, for 
eksempel ved at politikerne nå er enige om at noe må gjøres, men ikke klarer å bli enige 
om hva. 
Svakheter ved langtidsplanlegging, budsjettering og informasjonsinnhenting 
En annen gruppe av temaer som gikk igjen i intervjuene handlet om kommunenes forhold 
til planlegging, budsjettering og informasjonsinnhenting. Det var både enighet og uenighet 
blant intervjuobjektene våre for eksempel om hvorvidt kommunene hadde god nok 
informasjonsflyt, om politikerne og administrasjonen var flinke nok til å innhente 
informasjon før beslutninger ble fattet, om langtidsplanlegging i kommunen var reelt til 
stede og om den var tilstrekkelig, samt om budsjettprosessen og budsjettdisiplinen i 
kommunene var tilstrekkelig og hensiktsmessig. 
Når det gjaldt langtidsplanlegging, var det flere av intervjuobjektene som påpekte at denne 
hadde vært for dårlig, selv om det nå var tegn til forbedring i flere av kommunene. 
Eksempler på utilstrekkelig langtidsplanlegging var at kommunene ikke forsøkte å 
kartlegge fremtidig behov for ulike kommunale tjenester, for eksempel basert på endringer 
i befolkningen, og at økonomiplanen og andre styringsdokumenter mest var pliktøvelser 
som ble liggende i skuffen, fremfor å bli brukt aktivt. Styringen i kommunene har ifølge 
noen av intervjuobjektene vært preget av en dag-til-dag tilnærming. Videre uttrykte noen 
av intervjuobjektene at i prosesser med utarbeidelse av planer og prosjekter for 
kommunen, ble planen eller prosjektet selve målet, fremfor å være et verktøy til videre 
arbeid med langtidsplanleggingen. 
Det var relativt bred enighet blant dem vi intervjuet om at budsjetteringen og 
økonomistyringen i kommunene ikke hadde vært god nok tidligere. Dette ble forklart blant 
annet med 
 	at ulike grupper kom sent inn i budsjettprosessen, 	
 	at det var manglende implementering av tiltak vedtatt i budsjettene, 	
 	at det var manglende budsjettdisiplin og kostnadsbevissthet blant enhetslederne, eller 	
 	at faktisk ressursbruk ikke ble rapportert godt nok. 
Det ble også påpekt at det på andre måter manglet interne rutiner for å fange opp 
budsjettavvik. Ifølge noen av intervjuobjektene har dessuten rapporteringen manglet et 
tilstrekkelig detaljnivå til å gjøre den nyttig som styringsgrunnlag. For eksempel hevdet én 
av dem vi snakket med at siden det ble rapportert for alle skolene i kommunene som én 
felles enhet, istedenfor per skole, ”ble alt en eneste stor lapskaus”. Dette førte blant annet 
til at det ikke eksisterte noen incentiver for å drive skolene godt, siden man verken ble 
straffet eller belønnet etter regnskapsresultatene. Svake økonomiske incentiver ble også i 
andre sammenhenger fremhevet som et hinder for å gjennomføre forbedringer. 
Det ble også påpekt at rapportering fra administrasjonen ikke fulgte samme standard fra 
gang til gang, og dermed ble vanskelig å sammenligne. Ulike prosesser er satt i gang i 
noen av kommunene for å forbedre økonomistyringen, blant annet ved at det skal 
rapporteres om ressursbruk oftere til politikerne. Dette blir imidlertid ikke alltid fulgt opp i 
praksis. 
Brukerundersøkelser eller andre former for kartlegging av kvaliteten på tjenester i 
kommunene er lite utbredt, selv om det også inne dette området nylig er satt i gang tiltak 
for å innhente denne type informasjon i noen av kommunene eller sektorene. Vanligvis 
baserer kommunepolitikerne eller kommunens ledere sin vurdering av kvalitet på 
tjenestene etter hva de selv har erfart, eller hørt hva andre hadde sagt. Uten systematisk

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 39 	R-2010-078 
kunnskap om dette, kan det imidlertid bli vanskelig å styre kommunens tjenesteproduksjon 
på en hensiktsmessig måte. Usikkerhet om kvalitet på tjenestene innen ulike sektorer kan 
også være en av årsakene til at budsjettkutt ofte gjennomføres flatt. 
Også budsjettjuks og kortsiktige budsjettstrategier ble tatt opp i en del av samtalene, der 
kommunene for eksempel satte i gang tiltak med virkning først fra høsten i budsjettåret, og 
dermed kun belastet årets budsjett med kostnader for 5 måneder. Det påfølgende året 
ville imidlertid kostnaden for tiltaket bli for 12 måneder, men ”det er neste års problem”. 
Strategien blir dermed å skyve ballen foran seg hele tiden, uten å tenke langsiktig. 
Det ble også påpekt av flere at kommunene manglet en økonomisk buffer i form av 
udisponerte midler i budsjettene, til tross for at alle egentlig vet at uforutsette hendelser vil 
oppstå. Slike uforutsette hendelser medfører dermed budsjettsprekk år etter år, og man 
vet allerede ved inngangen til budsjettåret at budsjettet ikke vil holde. En slik innsikt 
fremmer verken budsjettdisiplinen eller evnen til økonomisk planlegging og styring. 
Årsakene til manglende rutiner i langtidsplanlegging, økonomistyring og informasjons-
innhenting i kommunene er flere. Noen trakk frem manglende økonomikompetanse hos 
enhetsledere og kommunepolitikere, andre pekte på at administrasjonen var 
underbemannet, eller at kommuneøkonomien er uforutsigbar, for eksempel fordi mange 
av kommunens reelle inntekter og utgifter etter sin karakter er svært usikre på 
budsjetteringstidspunktet. Det kan imidlertid synes som om en del av disse problemene 
også handler om vilje og ikke kun evne, og at både politikere, administrasjonen, samt 
enhetsledere og ansatte ikke har tatt økonomistyringen, langtidsplanleggingen og 
informasjonsinnhenting i kommunen på alvor. 
3.1.2 ”Årsakene er utenfor vår kontroll” - ansvar og ansvarsfraskrivelse 
Et ytterligere tema som gikk igjen i flere av intervjuene, var effekten på den økonomiske 
situasjonen i kommunene av ulike endringer som var oppfattet som utenfor kommunens 
kontroll, eller som andre i kommunen sitt ansvar. Flere av intervjuobjektene påpekte at 
endringer utenfor deres makt, enten på lokalnivå eller nasjonalt nivå, hadde hatt stor effekt 
på kommunenes økonomiske situasjon, og at situasjonen derfor hadde vært uunngåelig. 
Av slike eksterne endringer utenfor kommunens kontroll, var det demografiske endringer i 
befolkningen som oftest ble nevnt som en av årsakene til den økonomiske situasjonen til 
kommunene. Noen av kommunene har opplevd en sterk nedgang i befolkningstallet i de 
senere årene, mens andre har opplevd en stor endring i befolkningssammensetningen, til 
tross for et relativt stabilt folketall. En reduksjon i folketallet endrer skatteinntektene til 
kommunene, mens endringer i den demografiske sammensetningen endrer utgiftsnivået. I 
flere kommuner hevdet ulike personer at kommunen hadde en høy andel syke og gamle 
som hadde krav på tjenester, og at det derfor var vanskelig å kutte utgifter innenfor denne 
sektoren. Ett av intervjuobjektene uttalte at ”det er jo mennesker det er snakk om, ikke tall, 
og vi kan derfor ikke bare ta bort ansatte”. I noen tilfeller var det politikere, rådmann eller 
kommunerevisor som påpekte dette problemet, mens i andre tilfeller var det kun 
enhetsledere. 
I én kommune nevnte flere av intervjuobjektene at de hadde en høy andel svært 
ressurskrevende brukere i forhold til innbyggertallet, blant annet multifunksjonshemmede, 
og at dette slo sterkt ut i en liten, sårbar kommuneøkonomi. Videre trakk flere av 
intervjuobjektene inn effektene på kommunenes økonomi av forholdet mellom stat og 
kommune, for eksempel når det gjelder statlige rammeoverføringer, og kommunale 
tjenester som var lovpålagt av staten. Flere mente beregningsgrunnlaget for 
inntektssystemet slo mer uheldig ut for dem enn for andre sammenlignbare kommuner, 
eller at det hadde gjort dette tidligere. Underfinansierte statlige reformer om lovpålagte 
tjenester var et tema som gikk igjen i intervjuene, som én av flere forklaringer på den 
økonomiske situasjonen. Et annet problem som ble nevnt spesielt i forhold til skole- og 
helsesektoren var at ansatte i kommunene tok videreutdannelse på eget initiativ innen

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 40 	R-2010-078 
fagområder som kommunene egentlig ikke hadde bruk for, men som de ble tvunget til å 
betale for gjennom høyere lønninger likevel, på grunn av det sentrale avtaleverket. 
Bortfall av statlige arbeidsplasser ble også diskutert i flere av intervjuene, der 
representanter for kommunene mente nedleggelse av viktige statlige arbeidsplasser 
hadde medført betydelig fraflytting og inntektstap for kommunen. 
Generelt sett kan man imidlertid stille spørsmål om alle faktorene som ble nevnt i 
intervjuene som årsaker utenfor kommunens eller enkeltpersoners kontroll. Blant annet 
ble det påpekt av noen at kommunen de representerte ikke hadde tilpasset 
tjenesteproduksjonen etter endringer i befolkningen. For eksempel hevdet ett av 
intervjuobjektene at antall lærerstillinger og klasser ble opprettholdt, til tross for at det var 
færre barn som begynte på skole i kommunen. Videre var det eksempler på liten grad av 
samlokalisering av tjenester rundt ressursskrevende brukere, ved at tjenester ble bygget 
opp rundt den enkeltes bolig. Dessuten var det variasjon i forhold til om intervjuobjektene 
følte behov for å ta på seg ansvar selv, eller om skylden i hovedsak ble lagt på andre. 
Spesielt var dette et tema blant kommunepolitikerne, der noen hevdet det hovedsakelig 
var de andre partiene som hadde ført kommunen ut i uføret, noen at det var dem selv som 
hadde skylden, mens andre igjen hevdet det var et kollektivt ansvar, uavhengig av 
partitilhørighet. Formelt sett kan det imidlertid ikke herske noen tvil om at det er politikerne 
i den enkelte kommune som er ansvarlig for kommunens virksomhet og økonomi, uansett 
pålagte eller påtvungne rammebetingelser. 
3.2 FLERE SÆRTREKK FOR HVER KOMMUNE 
3.2.1 Øksnes – organisering, samt helse og sosial 
Intervjuobjektene våre fra Øksnes kommune var samstemte om at mange av problemene 
til kommunen var knyttet til sektorene barnevern, psykisk helse og rus, samt at en av 
kommunens hjørnesteinsbedrifter gikk konkurs i 2003, noe som medførte at 180 
arbeidsplasser forsvant. 
Mulige årsaker til de store behovene innefor barnevern, psykisk helse og rus kan blant 
annet være manglende forebygging og liten effektivisering av driften, ifølge noen av dem 
vi intervjuet. 
I tillegg til dette ble imidlertid også organiseringen i kommunen nevnt av flere 
intervjuobjekter. Kommunen er i utgangspunktet organisert etter en såkalt 2-nivåmodell, 
men denne er i praksis ikke rendyrket. Problemet handler hovedsakelig om at ansvar som 
i henhold til modellen skulle vært delegert nedover i organisasjonen, ikke er det. 
Kommunepolitikerne deltar i beslutninger, som ifølge intervjuobjektene kunne ha blitt tatt 
av personer lenger ned i organisasjonen og som har bedre kjennskap til behovene. 
Dersom politikerne hadde delegert mer av ansvaret, ville man kunnet oppnå en gevinst 
gjennom effektivisering, samt en klarere ansvarsfordeling. Dette er imidlertid i ferd med å 
forbedres. 
3.2.2 Hadsel – organisering og geografiske skillelinjer 
Hadsel kommune kom nylig ut av ROBEK-listen. Personene vi intervjuet fra kommunen 
synes å være enige om en del årsaker til at kommunen havnet på ROBEK-listen. Det var 
imidlertid større uenighet om årsakene til at kommunen hadde kommet seg ut av listen 
igjen. 
En av hovedårsakene som ble nevnt til hvorfor kommunen hadde havnet på ROBEK-listen 
var overgangen til en 2-nivåmodell. Ifølge noen av intervjuobjektene medførte denne 
organiseringen at ”man gikk fra liten kontroll til null kontroll”. Det ble ingen bindeledd 
mellom enhetslederne og rådmannen, og man mistet muligheten til å se de enkelte

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 41 	R-2010-078 
sektorene som en helhet. Enhetene ble sett på som ”min og din enhet”, og det var ikke 
rom for å tenke fellesløsninger. 
En annen medvirkende årsak som ble foreslått av flere av dem vi intervjuet i Hadsel 
kommune, var mangel på samarbeid mellom politikerne, og utydelige politiske skillelinjer. 
Geografi fremstår som en tydeligere politisk skillelinje i kommunen enn partitilhørighet, og 
dette medførte at det var vanskelig å bli enige om tiltak for å komme seg ut av ROBEK. 
Videre har det vært liten stabilitet i den administrative ledelsen i kommunen, for eksempel 
ved at rådmenn er blitt hyppig byttet ut som en ”løsning” på problemer som kanskje burde 
vært taklet på andre måter, og ved at det er stor omskifting av etatsledere. 
Når det gjelder hvordan kommunen har klart å komme seg ut av ROBEK-listen var det 
uenighet om det skyldtes reelle endringer eller kun var basert på budsjettekniske 
endringer uten realitetsvirkning. 
Noen av intervjuobjektene hevdet at en gradvis overgang tilbake til en 3-nivåmodell for 
organisering av kommunen var noe av årsaken til at de kom seg ut av ROBEK. Dette ble 
imidlertid utfordret av konklusjoner fra andre om at budsjettmessig triksing lå bak 
suksessen. 
3.2.3 Lødingen – lønnsutgifter og turnover 
I Lødingen kommune mente våre intervjuobjekter at en del av problemene i kommunens 
økonomi er knyttet til pleie- og omsorgssektoren. Sektoren er preget av mye 
overtidsarbeid og vikarbruk, noe som har medført at sektoren ikke klarer å holde 
budsjettene. Dårlig oversikt og svak styring innen pleie og omsorg avdekkes også av en 
forvaltningsrevisjonsrapport fra 2009	
11. 
En enkelthendelse som ble nevnt som spesielt uheldig i ett av intervjuene var at man 
omstrukturerte helsetilbudet for de pleietrengende i kommunen i 2005 og 2006. Disse 
endringene fikk full virkning fra 2008. Høye kostnader og budsjettsprekk i pleie og 
omsorgssektoren skaper irritasjon blant representanter fra de andre sektorene, som selv 
mener de jobber hardt for å kutte kostnader og holde seg til stramme budsjetter. 
Et annet problem knyttet til sektoren, sies å være at det er ”svingdør i pleie- og omsorgs-
sjefens kontor, med nye sjefer hele tiden”, samt høyt sykefravær blant de ansatte. Innen 
miljøarbeidertjenesten, er brukerne spredt rundt hele kommunen, med store ressurser 
knyttet til hver enkelt bruker. I følge ett av intervjuobjektene har politikerne ikke klart å 
sentralisere denne tjenesten, blant annet fordi de møter motstand fra de ansatte. 
Innen administrasjonen ble spesielt sluttavtalen til den forrige rådmannen nevnt som en 
viktig hendelse for kommunens økonomi. 
Også kostnader forbundet med skolestrukturen i kommunen ble fremhevet. Ifølge ett av 
intervjuobjektene er det blitt foreslått å flytte ungdomstrinnet fra Vestbygd til Lødingen. 
Kostnaden per elev i Vestbygd ble anslått til å være 230 000 kroner per år, mens i 
Lødingen var det 73 000 kroner per år. Dette ble imidlertid enstemmig avvist av 
politikerne, ettersom distansen til skolen for elevene ville øke betraktelig. 
Som en overordnet konklusjon for hvordan kommunen hadde havnet på ROBEK-listen, 
hevdet ett av intervjuobjektene at kommunen var ”blitt en slave av utviklingen, istedenfor å 
styre den”. 
 
 	
 	
11 Pleie og omsorg – utgiftssituasjonen og inntektsskapende virksomhet. Komrev Nord, 2009.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 42 	R-2010-078 
3.2.4 Andøy – høy standard og selvkritikk 
Noe av det som skilte samtalene våre med personer fra Andøy kommune mest fra 
samtalene med personer i de andre kommunene, var intervjuobjektenes vilje til å påta seg 
ansvar for situasjonen. Intervjuobjektene reflekterte rundt hvordan de selv hadde bidratt til 
at kommunen hadde kommet i økonomisk uføre, som en av flere årsaksforklaringer. 
Hovedbegrunnelsen som gikk igjen fra både politikere og administrasjonen var at de 
”gjerne ville ha gode tjenester og utsette konsekvensene”, for eksempel ved å finansiere 
nye tiltak med midlertidige innsparinger. 
Ett av intervjuobjektene dro imidlertid sin konklusjon lenger, ved å hevde at man ikke bare 
ønsket å tilby gode tjenester, men at man også hadde hatt et unødvendig overforbruk for 
å ”beholde husfreden”. Andøy kommune har tidligere hatt en god økonomi som ifølge flere 
har medført en standard og kvalitet på den kommunale driften som ikke lenger er 
bærekraftig. I stedet for å redusere standarden og kvalitet i takt med befolknings-
nedgangen og svakere økonomi, har man brukt av de økonomiske reservene. Det har 
med andre ord vært fokus på volum og kvantitet, på bekostning av en diskusjon om 
standard og kvalitet. Frykten for at kommunens innbyggere ikke ønsker å delta i 
kommunepolitikken i vanskelige tider ble nevnt som en av flere årsaker til at man ikke har 
tatt nødvendige grep for å stramme inn på kommunens utgifter, ettersom ”folk ikke vil ha 
som hobby å være tøff”. 
Noen mente også at manglende kompetanse og høy utskifting blant kommunepolitikerne 
var en viktig forklaring.

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 43 	R-2010-078 
REFERANSER 
Econ Pöyry (2005): Finansielle ubalanser i kommunene. ECON-rapport nr. 2005-027. 
Econ Pöyry (2010): Demografi og kommunale utgifter i Trondheim kommune. ECON- 
rapport nr. 2010-049. 
Kommunal- og regionaldepartementet (2001): ”Inntektssystemet for 2002 for kommuner 
og fylkeskommuner”, Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp.nr.1 (2001-2002). 
Rundskriv H-31/01. 
Kommunal- og regionaldepartementet (2010): Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg. 
Rapport april 2010, Kommunal- og regionaldepartementet. 
Langørgen A., Galloway T.A. og R. Aaberge (2006): Gruppering av kommuner etter folke-
mengde og økonomiske rammebetingelser 2003. Rapporter 2006/8, Statistisk 
sentralbyrå. 
NOU (1992): Kommune og fylkesinndeling i et Norge i forandring. NOU 1992:15. 
Pedersen S. (2008): ”Kommunenes økonomiske atferd 2001-2007”, SSB-notater 2008/60, 
Statistisk sentralbyrå. 
SSB (2010): KOSTRA publisering 15. juni 2010 - Veiledning til bruker, URL: 
http://www.ssb.no/kostra/veiledning/veiledning_2010.pdf	
 [nedlastet 17. september 
2010]

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 44 	R-2010-078 
VEDLEGG 1: OM ROBEK 
ROBEK (Register [over kommuner] med betinget godkjenning og kontroll) føres av 
Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Ordningen trådte i kraft i 2001 i 
sammenheng med endringer i kommuneloven. Kommuner kan føres på listen dersom: 
 	kommunestyret har vedtatt et årsbudsjett uten at alle utgifter er dekket inn 	
 	kommunestyret har vedtatt en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn 	
 	kommunestyret har vedtatt at et regnskapsmessig underskudd skal fordeles ut over 
det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er framlagt, eller 	
 	kommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av [tidligere] underskudd. 
Netto driftsresultat anses av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og 
fylkeskommunal økonomi (TBU) som den finansielle indikatoren som best gir uttrykk for 
den finansielle balansen i en kommune. Indikatoren måler hva kommunen sitter igjen med 
etter at alle løpende utgifter er betalt. Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere 
realinvesteringer eller spares gjennom å øke kommunens netto finansielle formue. TBU 
anser at netto driftsresultat bør være på omtrent 3 prosent for at verdien av kommunens 
samlede formue (realkapital og finansiell kapital) ikke skal forringes (formuesbevarings-
prinsippet). 
Den indikatoren som danner grunnlaget for vurdering av om en kommune skal skrives inn 
i eller ut av ROBEK, er imidlertid regnskapsresultatet. Regnskapsresultatet er definert lik 
netto driftsresultat samt avsetninger til fond og bruk av tidligere avsatte midler. En 
kommune kan således ha negativt netto driftsresultat uten å bli ført opp på ROBEK-listen 
dersom det negative driftsresultatet kan finansieres ved å trekke på tidligere avsetninger 
(disposisjonsfond). 
Selv om budsjettet er i balanse, kan likevel regnskapet vise underskudd, for eksempel 
som følge av sviktende skatteinntekter. Da krever loven at underskuddet dekkes opp i 
løpet av det påfølgende året (ved ”særlige forhold” åpner loven for at underskuddet kan 
dekkes inn i løpet av ytterligere to år).

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 45 	R-2010-078 
VEDLEGG 2: KORRIGERING AV DRIFTSUTGIFTER 
Korrigerte driftsutgifter på sektornivå og totalt har følgende artdefinisjon: 
Artene [(010..099,100..380,429..480) - (690, 710, 730, 750, 770, 775, 780, 790, 830,
850, 880, 890, 895)] 
Det korrigeres for følgende arter: 
Art 690 Fordelte utgifter 
Art 710 Sykelønnsrefusjon 
Art 730 Refusjon fra fylkeskommuner 
Art 750 Refusjon fra kommuner 
Art 770 Refusjon fra andre (private) 
Art 775 Refusjon fra IKS der kommunen/fylkeskommunen er deltaker 
Art 780 Refusjon fra foretak og bedrifter i egen kommune/fylkeskommune som føre	
r	
særregnskap 
Art 790 Internsalg 
Art 830 Overføring fra fylkeskommuner 
Art 850 Overføring fra kommuner 
Art 880 Overføring fra foretak og bedrifter i egen kommune/fylkeskommune som føre	r	
særregnskap 
Art 890 Overføring fra andre (private) 
Art 895 Overføring fra IKS der kommunen/fylkeskommunen er deltaker 
For nærmere beskrivelse av innholdet i de enkelte artene henvises til Veileder fo	
r	
regnskapsrapporteringen i KOSTRA som KRD utgir hvert år: 
http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Vedlegg/KOMM/kostra/Hovedveileder2010.pd	
f

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 46 	R-2010-078 
VEDLEGG 3: SEKTORINNDELING I 
REGNSKAPSANALYSEN 
Tjenesteytende sektor Funksjoner i KOSTRA 2001-2009* 
Administrasjon 100 Politisk styring og kontrollorganer 	
120 Administrasjon 
130 Administrasjonslokaler 
180 Diverse fellesutgifter 
Grunnskole 202 Grunnskole 
222 Skolelokaler og skyss 
Øvrig utdanning 213 Voksenopplæring 
214 Spesialskoler 
215 Skolefritidstilbud** 
383 Musikk- og kulturskoler 
Barnehager (og fritidshjem) 201 Førskole 
211 Styrket tilbud til førskolebarn 
221 Førskolelokaler og skyss 
Helsestell 232 Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjenesten 
233 Forebyggende arbeid, helse og sosial 
241 Diagnose, behandling, rehabilitering 
Sosialhjelp 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid 
243 Tilbud til personer med rusproblemer 
275 Introduksjonsordningen 
 281 Økonomisk sosialhjelp 
Barnevern 231 Aktivitetstilbud barn og unge 
244 Barneverntjeneste 
251 Barneverntiltak i familien 
 252 Barneverntiltak utenfor familien

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 47 	R-2010-078 
Tjenesteytende sektor Funksjoner i KOSTRA 2001-2009* 
Pleie og omsorg 234 Aktivisering eldre og funksjonshemmede 	
253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon 
254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet 
 261 Botilbud i institusjon 
Kultur 365 Kulturminnevern 
370 Bibliotek 
373 Kino 
375 Museer 
377 Kunstformidling 
380 Idrett 
385 Andre kulturaktiviteter 
390 Den norske kirke 
392 Andre religiøse formål 
 393 Kirkegårder, gravlunder, krematorier 
Kommunale veier 333 Kommunale veier, nyanlegg, drift og vedlikehold 	
 334 Kommunale veier, miljø og trafikksikkerhetstiltak 
VAR (vann, avløp og 
renovasjon) 340 Produksjon av vann 	
345 Distribusjon av vann 
350 Avløpsrensing 
353 Avløpsnett, innsamling av avløpsvann 
354 Tømming av slamavskillere, septiktanker o.l. 
355 Innsamling av forbruksavfall 
 357 Gjenvinning og sluttbehandling av forbruksavfall 
Øvrig infrastruktur 190 Interne serviceenheter 
265 Kommunalt disponerte boliger 
273 Kommunale sysselsettingstiltak

Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK 	
 	
 48 	R-2010-078 
Tjenesteytende sektor Funksjoner i KOSTRA 2001-2009* 	
283 Bistand til etablering og opprettholdelse av egen 
bolig 
301 Plansaksbehandling 
302 Bygge,- delings- og seksjoneringssaker 
303 Kart og oppmåling 
315 Boligbygging og fysiske bomiljøtiltak 
320 Kommunal næringsvirksomhet 
325 Tilrettelegging og bistand for næringslivet 
330 Samferdselsbedrifter, transporttiltak 
335 Rekreasjon i tettsted 
338 Forebygging av branner og andre ulykker 
339 Beredskap mot branner og andre ulykker 
 360 Naturforvaltning og friluftsliv 
Ikke-fordelte utgifter 170 Årets premieavvik** 
171 Amortisering av tidligere års premieavvik 
285 Tjenester utenfor ordinært kommunalt 
ansvarsområde** 
 800-899 (Utgifter ført under 800-funksjonene)**

Pöyry er et globalt konsulent- og engineeringselskap 
Pöyry er et globalt konsulent- og engineeringselskap som har en visjon 
om å bidra til balansert, bærekraftig utvikling. Vi tilbyr våre oppdrags-
givere integrert forretningsrådgivning, helhetlige løsninger for komplekse 
prosjekter og effektiv, beste praksis design og prosjektledelse. Vår 
ekspertise dekker områdene industri, energi, byutvikling & mobilitet og 
vann & miljø. Pöyry har 7 000 eksperter lokalisert i ca. 50 land. 
Pöyrys forretningsrådgivere veileder kundene og hjelper dem å finne 
løsninger på komplekse forretningsutfordringer. Gjennom årene har vi 
bygget opp betydelig næringsspesifikk kunnskap, tankelederskap og 
ekspertise. Vi setter denne kunnskapen i arbeid på vegne av våre 
kunder, og bidrar med ny innsikt og nye løsninger på forretnings-
spesifikke utfordringer. Pöyry Management Consulting har omtrent 500 
konsulenter i Europa, Nord-Amerika og det asiatiske stillehavsområdet. 
Econ Pöyry er den norske delen av Pöyry Management Consulting, med 
kontorer i Oslo og Stavanger. Vi opererer i skjæringspunktet mellom 
marked, teknologi og politikk. Vi har bidratt til informert beslutningstaking 
for virksomheter, organisasjoner og offentlig sektor i mer enn 20 år. Vi 
tilbyr tre integrerte typer av tjenester og arbeidsmetoder: 
Markedsanalyse, Markedsdesign og Strategi- og forretningsrådgivning. 
Våre tre viktigste kompetanseområder er energi, samfunnsøkonomi og 
miljø og klima.	
 
 
 
 
 	
 
Econ Pöyry 
Pöyry Management Consulting (Norway) AS 
Biskop Gunnerus’ gt 14A Tlf: 45 40 50 00 
0185 Oslo Faks: 22 42 00 40 
 E-post: oslo.econ@poyry.com 
 
 	
www.econ.no / ww.poyry.com