Likeverd og samfunnsdeltagelse – kostnader ved alternative løsninger

Report 2018/22

Ingeborg Rasmussen og Steinar Strøm

Likeverd og samfunnsdeltagelse – kostnader ved alternative løsninger

Category	Reports
Sub-Categories	VelferdEconomic Analysis
Year	2018
Report Number	22
Author(s)	Ingeborg Rasmussen Steinar Strøm
Download	file_download (1.0 MB)
Read in browser	PDF

Rapport 2018/22	 	|

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 	kostnader ved alternative løsninger
Brukerstyrt personlig assistanse 	eller 	ordinære 	helse	-	 	og omsorgstjenester fra
kommunen?
Ingeborg Ra	smussen og Steinar Strøm

Likever	d og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger
Rapportnummer	 	2018/	22
ISBN	 	978	-	82	-	8126	-	375	-	8
Forfattere	 	Ingeborg Rasmussen og Steinar Strøm
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen
Kvalitetssikrer	 	Haakon Vennemo
Forsidebil	d	e 	 	Privat hentet fra Ulobas 	hjemmeside
Oppdragsgiver	 	Uloba
Dato for 	ferdigstilling	 	10.juni 2018
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Brukerstyrt personlig assistent (BPA), helse	-	 og omsorgstjenester, kommune-
økonomi, samfunnsøkonomi

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på 	økonomisk forskning, utredning, eva-
luering og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale
temaområder omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.
Våre medarbeidere har 	meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet.
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt.
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeiderne.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	3

Foror	d
Vista Analyse	 	har på oppdrag fra Uloba vurdert kostnader og gevinster ved brukerstyrt personlig assistent
(BPA). Dette er gjort gjennom å sammenlikne kostnadene ved BPA	-	ordningen med øvrige helse	-	 	og omsorgs-
tjenester fra kommunen.
Analysene er basert på offentlig tilg	jengelig informasjon. Prosjektrammene har ikke gitt rom for å gjennomføre
egne undersøkelser eller å hente inn registerdata. Vi ser et stort behov for å 	denne type data, slik at effektene
av BPA	-	ordningen kan verdsettes med et større presisjonsnivå enn vi 	har hatt muligheter til i dette prosjektet.
Vi takker for gode kommentarer til et tidligere utkast, og for lærerike og hyggelige møter.
10.juni 	2018
Ingeborg Rasmussen
Prosjektleder/partner
Vista Analyse AS

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	4

Innhold

Sammendrag og konklusjoner	................................	................................	................................	................	 5
1	 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	......	 9
1.1	 	Utredning om kostnader og gevinster	 	10
1.2	 	Organisering av rapporten	 	10
2	 	BPA 	–	 bakgrunn og utvikling	 ................................	................................	................................	.........	 11
2.1	 	Like muligheter til samfunnsdeltagelse og brukerstyring	 	11
2.2	 	En visjon om at alle skal kunne delta	 	12
2.3	 	En liten, men viktig ordning	 	12
2.4	 	Kommunenes frie inntekter ble styrket ved rettighetsfastsettelse	 	16
2.5	 	Kommunenes utgifter til helse	-	 og omsorgstjenester	 	18
2.6	 	Bruk av tjenester som kommer i tillegg til BPA	 	20
2.7	 	Unge brukere og brukere med stort bistandsbehov som ikke har BPA	 	21
3	 	Kostnader og gevinster	 ................................	................................	................................	.................	 22
3.1	 	Metodisk utgangspunkt, datagrunnlag og forutsetninger	 	22
3.2	 	Inngangsdata i kostnadsanalysen	 	23
3.3	 	Anslåtte kostnader ved BPA og	 andre hjemmebaserte tjenester	 	28
3.4	 	Samfunnsøkonomiske gevinster	 	34
3.5	 	Kommuners insentiver med hensyn til ulike alternativer	 	36
3.6	 	Oppsummering: Kostnadene ved BPA	 	36
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	...........	 38

Figurer
Figur 2.1 	 	Mottakere av BPA etter alder (2009	-	2017)	 ................................	................................	.....	 13
Figur 2.2 	 	Vekst i antall brukere fra året før, aldersfordelt. 2010	-	2017*	 ................................	.......	 14
Figur 2.3 	 	Samlet timeforbruk per tjeneste i løpet av året, 2010 	-	 	2017	 ................................	........	 15
Figur 2.4	 	Andel brukere og andel timer fordelt på aldersgrupper. BPA og alle tjenester.	 ...........	 16
Figur 2.5 	 	Utviklingen i kommunenes driftsutgifter til pleie og omsorg, 2010	-	2017	 .....................	 19

Tabeller
Tabell 	2.1 	 	Merkostnader ved å inkludere støttekontakt og avlastning i rettighetsgrunnlaget (mill.
kroner) beregnet i Prop.86 (2013	-	2014)	 ................................	................................	..........	 17

Bokser
Tekstramme 1.1:	 	BPA	 er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og deltagelse (Rundskriv, 1	-	9/2015)	 ...	 9

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	5

Sammendrag	 	og konklusjoner
Brukerstyrt personlig assistanse (	BPA	)	 er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samf	unnsdeltakelse
for personer 	med behov for 	assistanse	. For personer i denne situasjonen betyr BPA mye for mulighe-
ten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig liv. 	I likhet med 	Prop. 86 L (2013 	–	 2014)
finner vi at BPA er kostnadseffektiv o	g ressursbesparende sammenliknet med andre ordninger. Dette
gjelder selv om vi inkluderer en smådriftsulempe på 14 prosent, målt som brukerrettet tid. Vi finner
at BPA kan gi kommunale budsjettbesparelser 	på over 1 mrd kroner i året 	selv når det sammenlikn	es
med alternativer der det tildeles 	betydelig	 	færre brukerrettede timer gjennom ordinære tjenester	.
Dersom vi tar hensyn 	til 	en potensiell 	etterspørsels	effekt	 på 20 prosent 	som følge av 	at 	BPA erstatter
ubetalt arbeid fra familiemedlemmer	,	 	så reduseres bu	dsjettbesparelsene med om lag 500 millioner
kroner. I tillegg 	til ressursbesparelser, 	kommer samfunnsøkonomiske gevinster i form av økt arbeids-
deltagelse for brukerne, og for deres familier.
Lov	-	 	og rettighetsfestet ordning
BPA	-	ordningen stammer fra Indep	endent Living	-	bevegelsen i USA på 1960	-	 	tallet. Bevegelsen ble
startet av studenter med betydelige fysiske funksjonsnedsettelser som mente at de selv visste best
om sin egen situasjon. 	BPA skiller seg fra kommunens ordinære helse	-	 	og omsorgstjenester ved a	t
BPA er «	et frigjøringsverktøy som er utarbeidet i respekt for den enkeltes integritet og verdighet, og
som setter de i stand til en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre	» (Hels	eminister Bent
Høie,	 	2017	)	. 	BPA ble første gang lovfest	et i s	osialtjenesteloven i 2000. Fra 2015 ble BPA rettighets-
festet for definerte målgrupper.
Kostnader og gevinster ved BPA
Ved rettighetsfestelsen i 2015 ble kommunene tilført ekstra midler i rammetildelingen 	på 300 mil-
lioner kroner i 2015, 	økt til	 	500 million	er kroner i 2016 (beregnet helårsvirkning)	. 	De økonomiske
virkningene av rettighetsfastsettelsen er ikke evaluert. Det finnes også svært lite kunnskap om kost-
nader og gevinster ved BPA sammenliknet med andre kommunale tjenester som kan tjene det
samme form	ålet. Uloba ønsket derfor en utredning der følgende problemstillinger skulle besvares:
•	 	Hva er kostnadene ved BPA	-	ordningen sammenlignet med andre offentlige tjenester som bru-
kerne av ordningen må benytte	?
•	 	Hva er gevinsten ved at brukerne av BPA	-	ordningen 	kan delta i samfunns	-	 og arbeidsliv	?
I denne rapporten besvarer vi disse problemstillingene. Analysene er holdt på et overordnet nivå, og
er basert på offentlig tilgjengelige data. 	På tross av en del usikkerhet i beregningene kan vi slå fast at
BPA er kost	nadseffektivt og ressursbesparende sammenliknet med andre ordninger. 	Forklaringen
bak 	dette 	resultatet er at 	nær	 	100 prosent av tiden er brukerrettet 	ved BPA	-	ordningen	 	mot 50	-	60
prosent av arbeidstiden i 	ordinære helsetjenester. BPA	-	ordningen er basert på 	arbeidskraft uten hel-
sefaglig profesjonsutdanning og bruker således arbeidskraft med lavere kostnader enn det som kre-
ves i kommunens øvrige helsetilbud.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	6

En liten, men viktig ordning
BPA er egnet for en 	relativt	 liten, heterogen målgruppe	. Antall brukere v	ed utgangen av 2017 var på
i underkant av 3500, mot 3000 brukere i 2014 før ordningen ble rettighetsfestet	. 	BPA krever at bru-
keren eller en 	nærstående	 	leder assisten	ten	s arbeid, og 	at	 	det også gis frihet til at brukeren faktisk
får anledning til å styre de	n tiden som er tildelt. 	Barn og personer med kognitiv svikt er avhengig av
at en nærstående person kan ta arbeidslederansvaret for at de skal kunne tildeles ordningen. 	Kravet
til arbeidsledelse gjør at ordningen på langt nær er for alle, men for de som kan	, og ønsker å styre
egne assistenter, gir ordningen en større frihet og muligheter til styring over eget liv.
BPA gir kostnadsbesparelser for brukere som kan være arbeidsledere
For brukergrupper som er omfatt	et av rettighetsbestemmelsen, og som kan, og ø	nsker å være ar-
beidsledere, gir BPA	-	ordningen kostnadsbesparelser for kommunen sammenliknet med andre ord-
ninger som kan gi noenlunde sammenliknbar kvalitet. Dette gjelder også for målgrupper som er av-
hengig av en stedfortreder fra nær familie som arbeidsle	der. Tabell S1 oppsummerer resultatene fra
kostnadsberegningene.
Tabell S1: 	 	Oppsummering av kostnadssammenlikning mellom BPA og andre tjenester brukeren
kan benytte

Kostnadspost
Budsjett og samfunnsøkono-
miske gevinster ved BPA,
1000 2017	-	kroner

Kilde o	g vurdering av usikkerhet
Direkte 	kostnadsbe-
sparelser i brukerret-
tede	 timeforbruk

1 118 230
Beregninger vist i alternativ 1 (	Tabell 	3	.7	). Forutsatt små-
driftsulempe på 14 	prosent	 Konservative (lave) kostnadses-
tim	at på kostnadene i øvrige kommunens øvrige tjeneste-
tilbud
Økte kostnader som
følge av	 erstatning av
frivillige timer

-	527 813
F	orutsatt at 20 	prosent	 av BPA timene erstatter frivillige ti-
mer	, dvs at BPA	-	ordningen har en etterspørselseffekt be-
grunnet i b	edre kvalitet for brukeren, og som er av høy nok
kvalitet til at pårørende avlastes. Anslaget er usikkert. Kost-
naden har en motpost (gevinstside) som må antas å være
minst like høy som kostnadene
Administrative mer-
kostnader i kommu-
nen
-	52 781	 	Forutsatt a	t 2 	prosent	 av de direkte kostnaden er merkost-
nader til kommunens administrasjons av ordningen. Kom-
munene har uansett løsning administrative kostnader. Høy
usikkerhet ved anslaget som også vurderes å være et øvre
estimat på denne posten
Sum budsjettbespa-
r	elser ved BPA	-
ordningen 2017
537 636	 	Kommunenes samlede budsjettgevinster ved 3500 brukere
med 32	-	33 BPA timer per uke
Skattekostnad	 	107 527	 	Skattekostnad på 20.pst i hht Finansdepartementets ret-
ningslinjer
Sum samfunnsøkono-
miske gevinster ved
BPA (pris	satte)
645 163	 	Beregnet samfunnsøkonomiske kostnadsbesparelser
Gevinst per bruker	 	184 491	 	Prissatte samfunnsøkonomiske gevinster per bruker

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	7

Store gevinster for bruker, pårørende og samfunn
Gevinstene som søkes 	oppnådd	 gjennom BPA	-	ordningen	 er angitt i 	formålet med ordningen. Det er
godt dokumentert at BPA	-	ordningen ut	løser de ønskede gevinstene for de som kan, og ønsker å være
arbeidsledere, eller har en nærstående som kan fungere som arbeidsleder.
Den pågående følgeevalueringen viser følgende gevinste	r ved BPA	 (Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n,
& Ru, 2017)	:
•	 	BPA gir muligheter til et å leve et friere liv. Dette er i tråd med formålet med ordningen og
en samfunnsøkonomisk gevinst.
•	 	BPA bidrar til økt arbeidsdeltagelse
•	 	BPA 	bidrar til økt utdanning
•	 	BPA bidrar til økt samfunnsdeltagelse
•	 	BPA bidrar til økt likeverd og selvstendighet
I følge undersøkelsen er det økt samfunnsdeltakelse og selvstendighet som flest re	sp	ondenter sier
seg enig i. De fleste er også enige i at ordning	en bidrar til 	å	 	sikre likeverd og likestilling. Yrkesdelta-
gelse og utdanning kommer noe dårligere ut, men har en positiv virkning på deler av utvalget	. Econ
(20	10	) finner at BPA har positive virkninger på arbeidsledernes, så vel som deres	 	families, arbeid	s-
deltagelse. Dette gir samfunnsøkonomiske gevinster, i tillegg til velferdsgevinster for brukerne og
deres familier.
NOU	 	(2011:17)	 	viser til at mange pårørende strekker seg len	ger enn hva som er god	t for helsen, og
mang	e ofrer bå	de deltagelse i yrkeslivet 	og sos	ialt fellesskap for 	å	 yte på	rørendeomsorg	.	 Det vises til
at pårørendeomsorgens pris 	ofte 	er 	redus	ert helse, angst og depresjoner. BPA kan i mange tilfeller
være en løsning som ivaretar pårørende slik at de beholder egen helse, og omsorgsevne. Dette er
gev	inster som det ikke er mulig å verdsette fullt ut i 	kroner, men som likevel hører me	d i en sam-
funnsøkonomisk analyse. 	I våre beregninger har vi lagt til grunn at BPA ikke påvirker behovet for
andre tjenester. Econs funn tyder på at denne forutsetningen bør	 	modereres. En stor andel av res-
pondentene mener at BPA medfører et mindre behov for andre helse	-	 	og omsorgstjenester. Dette
gir i tilfelle kostnadsbesparelser som ikke er inkludert i kostnadsestimatene.
I 	Tabell S2	 	har vi oppsummert gevinster ved BPA	-	ord	ningen. Vi har delt gevinstene i to kategorier;
gevinster som kan verdsettes i kroner og ører dersom det hentes inn brukerdata, og gevinster som
ikke fullt ut kan verdsettes i kronebeløp.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader 	ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	8

Tabell S2:	 	Identifiserte gevinster ved BPA
Gevinster som kan verds	ettes hvis det
hentes inn data
Kilder og vurderinger
Økt arbeidsdeltagelse blant voksne
BPA	-	brukere
Econ (2010) beregner 6,6 timer økt arbeidsdeltagelse i gjennom-
snitt per uke per voksne arbeidsleder
Økt deltagelse i studier, med økt
sannsynlighet for 	senere arbeidsdel-
tagelse
Econ (2010) finner at 15 	prosent	 av BPA brukerne studere, uten
BPA vil 67 	prosent	 	av disse ikke vært i utdanning og 33 	prosent
studert mindre
Økt arbeidsdeltagelse blant familie-
medlemmer til BPA	-	brukere
Econ (2010) finner at arbe	idsinnsaten til familiemedlemmer er
BPA	-	bruker øker med i gjennomsnitt 14,7 timer per uke
Redusert bruk av helsetjenester, fy-
sioterapi, sykehusinnleggelser etc
Flere studier finner redusert behov for helsetjenester, men vi har
ikke funnet kilder som har b	eregnet kostnadene ved tjenestene
Nedre anslag for gevinstene over 	 	Med utgangspunkt 	i 	funn fra Econ (2010) vil et nedre anslag på
gevinstene av økt arbeidsdeltagelse kunne være 100	 000 	–
250	 000 kroner per BPA bruker. Det vil si en samfunnsøkonomisk
gevi	nst på 350 millioner kroner til 750 millioner kroner	.
Gevinster som delvis, eller ikke kan
verdsettes
Stort omfang og betydelig positiv konsekvens
Likeverd og muligheter til å leve et
fritt liv
Formålet med BPA. Realisering av samfunnsmål er en gevinst.
Klart positivt funn flere studier, deriblant den pågående følgeeva-
lueringen
Samfunnsdeltagelse	 	Samme som over
Livskvalitet 	 	Samme som over

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	9

1	 	Innledning
Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en ordning som gir 	funksjonshemmede med assistansebe-
hov	 	praktisk bistand til å gjøre ting som andre kan gjøre selv: Kle på seg og gjøre husarbeid, komme
seg til skole og arbeidsplass, handle og lage mat, være sammen med venner og familie og engasjere
seg i samfunnet.
BPA er et viktig bidrag til likeverd, like	stilling og samfunnsdeltakelse for personer med 	funksjonsned-
settelse	. For personer 	med behov for assistanse	 	betyr BPA mye for muligheten til yrkesdeltakelse,
utdanning og et aktivt og selvstendig liv.
Ordningen fungerer slik at tjenestemottakeren (brukere	n) s	elv organiserer arbeidet til de	 	som yter
bistand (assistenten).	 Retten til 	å	 f	å	 kommunale tjenester organisert som BPA følger av lov om pasi-
ent	-	 og brukerrettigheter (pasient	-	 og brukerrettighetsloven) av 2. juli 1999, nr. 63 § 2	-	1 d. 	Ordningen
omfatter også personer som ikke kan fylle arbeidslederrollen selv, slik 	at barn og personer med kog-
nitive funksjonsnedsettelser også kan ha BPA.
Bestemmelsen	 	med rettighetsfastsettelse	 	trådte i kraft 1. januar 2015
1	.
. 	Kommunen har imidlertid
plikt til 	å	 	vurdere 	å	 	tilby tjenester organisert som BPA også for brukere som ikke 	faller inn under
rettighetsbestemmelsen, jf. helse	-	 og omsorgstjenesteloven § 3	-	8.2. 	Funksjonshemmede med behov
for 	personlig assistanse og 	som av ulike grunner ikke søker om eller tildeles BPA, vil motta alternative
tjenester fra kommunen. 	BPA ble første 	gang lovfestet i sosialtjenesteloven i 2000 (nå Helse	-	 og om-
sorgstjenesteloven). Lovfestingen ga kommunene plikt til 	å	 ha BPA som en del av sitt tjenestetilbud,
men det var opp til saksbehandlerne 	å	 	innvilge ordningen. Lovfestingen kom etter det hadde væ	rt
gjennomført forsøksordninger gjennom 	19	90	-	tallet 	og evalueringer som viste at forsøksordningene
hadde vært vellykket.
Rettighetsfastsettelsen	 	fra 2015 befester BPA som 	et viktig tilbud til aktuelle målgrupper. 	Formålet
med rettighetsfastsettelsen framk	ommer blant annet i	 	et rundskriv fra departementet 	(jf Tekst-
ramme 1.1	 der deler av formålet er gjengitt	).
Tekstramme 	1	.	1	:	 	BPA 	er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og deltagelse	 (Rundskriv, 1	-	9/2015)
Brukerstyrt personlig assistanse er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse
for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand. For personer i denne situa-
sjonen betyr BPA mye for 	muligheten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig liv.
Rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om 	å	 	sikre mennesker med stort behov for
praktisk bistand en større mulighet til 	å	 ta ansvar for eget liv og egen velferd.
BPA	 	skiller seg fra kommunens ordinære helse	-	 	og omsorgstjenester ved at BPA er «	et frigjørings-
verktøy som er utarbeidet i respekt for den enkeltes integritet og verdighet, og som setter de i stand
til en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre	» (Helseminister Bent Høie i brev til landets
ordførere, datert februar 2017). BPA følger også opp intensjonen i FN-konvensjonen om rettighetene
til mennesker med nedsatt funksjonsevne. BPA har dermed et annet utgangspunkt og formål enn

1	 Lov om endringer i pasient	-	 o	g brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig assistanse) av 20. juni 2014 nr. 41

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	10

kommunens ordinære 	helse	-	 	og omsorgstjenester ved at tjenesten er rettet mot funksjon og like-
verd, framfor behandling, omsorg og helse.
De samlede merkostnadene 	til 	rettighetsfastsettelsen ble anslått til 300 mill. kroner i 2015, økende
til 500 mill. kroner i 2016. I 2015 b	le det bevilget 300 mill. kroner til oppfølging av lovendringen over
Kommunal	-	 	og moderniseringsdepartementets budsjett, og i 2016 ble bevilgning	en økt med ytterli-
gere 200 mill. kroner (hel	å	rseffekt). 	Bevilgningene ble gitt som en del av kommunenes frie inntekter.
1.1	 	Utredning om kostnader og gevinster
Rokkansenteret har fått i oppdrag å evaluere rettighetsfestingen av BPA gjennom en følgeevaluering	.
Den første evalueringsrapporten; 	Rettighetsfesting av BPA 	–	 	store forventninger, betinget suksess
(Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru, 2017)	,	 	viser som tittelen antyder at 	rettighetsfesting av ord-
ningen så langt ikke 	har	 fungert etter intensjonen. Dette framgår også av 	regjeringserklæringen	 der
det heter at regjeringen vil «	sikre at ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA) fungerer
etter hensikten	» 	(Jeløya	-	plattformen, 2018)	.
De	 økonomiske konsekve	nsene av å endre BPA	-	ordningen 	har	 så langt ikke vært evaluert. 	Uloba øns-
ket 	derfor 	en kortfattet utredning av følgende:
•	 	Hva er kostnadene ved BPA	-	ordningen sammenlignet med andre offentlige tjenester som bru-
kerne av ordningen må benytt	e
•	 	Hva er gevinsten ved at brukerne av BPA	-	ordningen kan delta i samfunns	-	 og arbeidsliv
Vista Analyse har på oppdrag fra Uloba utredet disse spørsmålene. Rammene for utredningen har
ikke gitt rom for egne undersøkelser. Vi har derfor basert oss på offentli	g tilgjengelig 	statistikk og
litteratur.
Kostnader og gevinster ved BPA er belyst fra e	t samfunnsøkonomisk perspektiv. Hovedvekten i ut-
redningsarbeidet er lagt på kostnadssiden der vi så langt som mulig har forsøkt å anslå kostnadene
ved BPA sammenliknet 	med tjenester som BPA	-	brukere alternativt ville fått. Anslagene er på et over-
ordnet nivå, og det redegjøres for usikkerheten i anslagene.
Gevinsten ved at brukerne av BPA	-	ordningen kan delta i samfunns	-	 og arbeidslivet 	har vi ikke funnet
grunnlag for å ku	nne tallfeste på samme nivå som kostnadssiden. Denne delen av utredningen er
derfor avgrenset til å identifisere nyttevirkninger, med en vurdering av omfang og betydning	 	og il-
lustrasjoner av verdsatt nytte basert på 	de data som finnes om nyttevirkninger av	 BPA	.
1.2	 	Organisering av rapporten
Rapporten starter med en oversikt over utvikling av BPA, der vi går gjennom ordningens formål og
bruk. Vi ser på utviklingen av bruk av BPA sammenliknet med øvrige kommunale helse	-	 og omsorgs-
tjenester. Kapitlet gir et grun	nlag for analysene som gjøres i kapittel 3	 der vi beregner enhetskostna-
der, budsjett	-	 og samfunnsøkonomiske kostnader. Kapitlet gjør også noen overordnede anslag over
gevinster ved BPA som det er mulig å verdsette.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	11

2	 	BPA	 	–	 	bakgrunn og utvikling
I dette kap	itlet gir vi en kort oversikt over BPA; hva BPA er og utviklingen i denne ordningen. Vi starter
med id	é	grunnlaget bak ordningen og hvilke formål ordningen er ment å skulle dekke. 	Deretter går vi
kort gjennom utviklingen av ordningen i tall, der vi også ser	 på utviklingen i kommunens øvrige helse	-
og omsorgstjenester.
F	ormålet med kapitlet er å sette BPA inn i en større sammenheng, og å gi en oversikt over kunn-
skapsgrunnlaget som beregningene i kapittel 3 bygger på.
2.1	 	Like	 	muligheter til samfunnsdeltagelse	 	o	g brukerstyring
BPA	-	ordningen stammer fra Independent Living	-	bevegelsen i USA på 1960	-	 	tallet. Bevegelsen ble
startet av studenter med betydelige fysiske funksjonsnedsettelser 	som 	mente at de selv vi	sste best
om sin egen situasjon. 	 	De	 	ønsket mer uavhengig	het og selvbestemmelse i eget liv og mulighet til 	å
kunne delta i samfunnet	 på linje med andre	. 	Independent Living	-	bevegelsen	 ble sett på som	 en	 pro-
test mot utestenging, sykeliggjøring og umyndiggjøring 	av 	personer med funksjonsnedsettelser	.
BPA ble vurd	ert som et viktig virkemiddel 	i kampen 	for uavhengighet og selvbestemmelse. Personlig
assistanse var en del av verktøyet for deltakelse og 	muligheten til	 økonomisk 	u	avhengighet (Askheim,
2003	).
Ordningen kan også knyttes til 	framveksten av en markedsliber	alistisk	 	tekning	.	 	Innenfor denne ten-
kingen er 	innbyggerne kunder i markedet, og krever tjenester som er tilpasset deres individuelle
behov	,	 	også når de søker velferdstjenester. 	Velferdsstatens standardiserte og profesjonsstyrte løs-
ninger oppfattes som begr	ensende. I stedet tas det utgangspunkt i at de som	 skal ta i mot en tjeneste
også er de beste til 	å 	vurdere hvordan tjenesten skal utformes og hvem som skal levere tjenesten.
Brukerstyring og valgfrihet er i dette perspektivet en forutsetning. 	Dette sammen	faller med prinsip-
pene for 	Independent living	 der brukeren går fra å være pasient/klient til å bli bestiller med frihet til
å velge, og også kontrollere hvordan tjenesten skal utformes. 	En viktig forutsetning for ordningen er
at brukeren er i stand til å 	f	ungere som arbeidsleder for	 assistenten(e). 	Dette begrenser målgruppen
for ordningen, selv om de	n	 også inkluderer barn og personer med kognitiv svikt som kan ha en 	nær-
stående person	 som arbeidsleder.
BPA og ideer fra Independent Living	-	bevegelsen har spre	dt seg, og er i vekst i Norge, og i en rekke
andre land. Organisering og finansieringen varierer på tvers av land, men felles for alle BPA	-	ordninger
er at det er brukeren som 	i utgangspunktet 	definerer inn	holdet i tjenesten som tilbys.
I Norge 	er 	BPA lagt	 	under helse	-	 	og omsorgstjenesteloven. Dette innebærer at kommunen har kon-
troll med ordningen, og at BPA 	vurderes	 i sammenheng med andre tjenester innenfor helse	-	 og om-
sorgssektoren. 	Kommunene kan velge om de selv vil stå som arbeidsgiver eller om de de sk	al få levert
tjenesten fra en ekstern aktør. 	Støttekontakt og hjemmetjenester er eksempler på ordinære tjenes-
ter fra kommunen som kommunene kan velge å legge inn i BPA	-	ordningen. Dette i motsetning til en
organisering i en del andre land der BPA er organis	ert som en kontantytelse til brukeren 	og brukeren
selv velger løsning, inkludert er avtalepart med en BPA	-	leverandør eller selv står som arbeidsgiver.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	12

2.2	 	En visjon om at alle skal kunne delta
Rettighetsfestingen av ordning	en	 fra 2015 er forankret i Regjeri	ngens visjon om et samfunn der alle
kan delta. I høringsnotatet vises det til at de aller fleste har utdanning og arbeid som målsetning, og
har forventninger om å leve et selvstendig og aktivt liv. Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig
assistanse skal	 	ifølge Regjeringen bidra til å legge til rette for at personer med 	funksjonshemming
skal kunne	 	nå målene i 	sine	 	liv. Det framgår også 	av 	at rettighetsfestingen har som formål å bedre
hverdagen for mennesker med behov for assistanse og for deres pårørende.	 	Videre framgår det at
forslaget er en del av Regjeringens arbeid med å følge opp intensjonen i FN	-	konvensjonen om ret-
tighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Ved rettighetsfastsettelsen av BPA understekes det at omfanget av tjenesten ikke skal s	trekke seg ut
over det kommunen ville gitt av tjenester, dersom de selv hadde ansvaret for organiseringen
(Rundskriv, 1	-	9/2015)	.
Det framgår også av 	lov	proposisjonen at det finansielle ansvarsprinsippet skal vektlegges ved at 	det
er 	lagt begrensninger på ordningen for å sikre at kostnadene i forbindelse med BPA ikke blir for høye.
Kommunene er pålagt 	å	 	ivareta prinsipper om forsvarlighet og kostnadskontroll. Kommunene har
også rett til å legge inn andre tjenester i vedtaket, dersom d	e mener dette er hensiktsmessig og
forsvarlig. Det er presisert at BPA skal være en alternativ måte å organisere tjenester og praktisk
bistand på 	(Prop. 86 L, 2013 	–	 	2014)	. Innenfor rammene og vilkårene som kommunene setter, sier
proposisjonen	 at brukeren selv, eller en fungerende arbeidsleder, står fritt til å styre organiseringen.
Dette forstås som at arbeidslederen bestemmer hvem han eller hun vil ha som assistent(er), og hva
de skal gjøre innenfor de timene de har fått tildelt.
2.3	 	En liten	, men viktig	 	ordning
I 2000 var det i følge SSB 680 BPA	-	brukere i Norge. Antallet brukere viser en sterk vekst fram til 2009
med 2535 brukere, og til utgangen av 2017 der foreløpige tall viser i underkant 	av	 3500 brukere (se
Figur 	2	.	1	). På tross av en femdobling av antall brukere fra 200	0	 til 2017 må BPA fremdeles karakteri-
seres som en 	relativt 	liten ordning i Norge.
I 	Prop. 86 L (	2013 	–	 	2014	) 	gis	 	det	 	et øvre anslag for antall personer 	som 	ville bli omfattet av rettig-
het	en. Det øvre anslaget settes til 14	 500 personer, men det sies samtidig at a	ntall personer som vil
ønske 	å	 benytte seg av en rettighet trolig 	er 	betydelig lavere. Dette 	forklares med	 at bruker eller en
nærstående må kunne være arbeidsleder for at brukeren	 skal kunne nyttiggjøre seg rettighe	ten	.
Hvorfor ordningen ikke har større omfang er blant spørsmålene som belyses i 	den pågående 	følge-
evalueringen 	(Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru, 2017)	.
Foreløpige tall fra SSB for 	2017 viser til sammenlikning at 7	 798 hadde avlastningstiltak, 32	 289 hadde
støttekontakt og 81	 398 hadde praktisk hjelp fra hjemmetjenesten. Nærmere 155	 000 personer mot-
tok helsetjenester i hjemmet i 2017. BPA er riktignok ikke sammenliknbart med helsetje	nestene kom-
munene 	ellers 	tilbyr i og med at funksjonsnedsettelsene som BPA skal kompensere for, ikke handler
om helse, men om funksjon og 	assistanse til daglig behov, intime, kroppslige behov så vel som prak-
tiske behov for å kunne delta i samfunnet på lik 	linje med andre	. 	Dersom kommunen	 	ikke innvilger

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018	/22	 	13

BPA, må den 	som nevnt 	yte assistanse gjennom tradisjonelle	,	 dyrere 	tjenester 	fra helse	-	 og omsorgs-
sektoren 	(Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru, 2017)	. Dette kommer vi tilbake	 til i kostnadsbereg-
ningene.
Figur 	2	.	1	 	Mottakere av BPA etter alder (2009	-	2017)

Kilde: SSB 	(2017* viser foreløpige tall)
Fra 2010 til 2016 har antall BPA	-	brukere økt med 660 brukere (25 prosent). Selv om v	eksten i pr	osent
er betydelig, må veksten 	målt i antall brukere betegnes som beskjeden, og også lavere enn det som
ble anslått da rettighetsfastsettelsen trådte i kraft.
Foreløpige tall fra 2017 kan tyde på at det fortsatt er en svak vekst i antall bruker	e.
Figur 	2	.	2	 viser vekst fra året før fordelt på alder fra 2009 til 2017. Som det framgår av figuren varierer
den 	aldersfordele	 	veksten fra år til år. I og med at BPA er en ordning 	som i utgangspunktet er ment
å vare over flere å	r	, vil brukere forflytte seg oppover i alderskategori. Veksten i ulike aldergrupper
sier derfor ikke noe om antall nye brukere fordelt på alder. En netto tilvekst viser likevel at det inn-
vilges 	flere 	nye brukere årlig, og at	 antall	 nye innvilgelser er stør	re enn frafallet.
05001 0001 5002 0002 5003 0003 5004 000200920102011201220132014201520162017*0-18 år19-45 år46-66 år67 år

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 ko	stnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	14

Figur 	2	.	2	 	Vekst i antall brukere fra året før, aldersfordelt. 2010	-	2017*

Kilde: SSB 	(2017/26) 	og Vista Analyse (2017* viser foreløpige tall)
Få har BPA sammenliknet med andre helse	-	 	og om	sorgstjenester
I 2009 hadde 1,11 prosent av alle mottakere av helse	-	 og omsorgstjenester BPA. I 2016 er dette tallet
økt til 1,36 prosent. 	Det	 er	 i aldergruppen under 66 år hvor BPA har den største andelen av helse	-	 og
omsorgstjenestene som tilbys hjemmebo	ende	.	 	Andelen	 	BPA	-	brukere er likevel kun på bes	kjedne
2,26 prosent for aldersgruppen under 17 år, og godt under 3 prosent for aldersgruppen mellom 18
og 66 år.
Tabell 	2	.	1	 	BPA som andel av alle mottakere av 	helse	-	 og omsorgstjenester i 2016. Aldersfordelt
Aldersgruppe	 	Alle hjemme	-
boende mottakere
BPA	 	Andel med BPA
0	-	17 år	 	14 010	 	316	 	2,26 %
18	-	49 år	 	56 458	 	1512	 	2,68 %
50	-	66 år	 	37 005	 	1038	 	2,81 %
67	-	79 år	 	44 945	 	373	 	0,83 %
80	-	89 år	 	63 615	 	63	 	0,10 %
90 år	 og eldre	 	26 737	 	28	 	0,10 %
Kilde: SSB (2017/26)
Kommunene tilbyr en rekke helse	-	 og omsorgstjenester til hjemmeboende personer med et begren-
set behov for bistand. 	BPA er særlig egnet for personer med et relativt stort behov for 	assistanse	 	i
hverdagen. 	En 	BPA	-	bruker har derfor vanligvis et større behov for 	assistanse	 	i hverdagen enn gjen-
nomsnittsbrukeren av kommunenes helse	-	 og omsorgstjenester.
I 	Figur 	2	.	3	 	viser vi 	timeforbruk for utvalgte tjenester i løpet av året. 	Vi ser at BPA	 	fremdeles er en
liten del av kommun	enes helse og omsorgstjenester, på tross av at ordningen er rettet mot personer
med et stort timebehov for 	assistanse	 i hverdagen.
-1 0-5 005010015020025020102011201220132014201520162017Al le al dre0-17 år18-49 år50-66 år67 år eller eldre

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	15

Figur 	2	.	3	 	Samlet timeforbruk per tjenest	e i løpet av året, 2010 	-	 2017

Kilde: SSB (2017/26) og Vista Analyse (2017* viser foreløpige tall)
Gjennomsnittlig antall timer øker
Statistikken viser at gjennomsnittlig antall timer per uke øker under BPA ordningen (se 	Tabell 	2	.	2	).
Tabell 	2	.	2	 	Gjennomsnittlig antall timer per uke, 2010	-	2016
2

år	 	timer per uke, gjennomsnitt
2010	 	30,2
2011	 	30,7
2012	 	32,4
2013	 	33,2
2014	 	33,5
2015	 	36,4
2016	 	37,5
Kilde: 	(Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru, 2017)
En økning i andelen brukere med kognitiv svikt, fra 20 prosent i 2010 til 28 prosent i 2016	,	 	kan være
en mulig forklaringsfaktor. En økning i andelen unge brukere kan 	også væ	re 	en viktig forklaringsfak-
tor	. 	Samtidig observerer vi at det er en generell økning i andelen bruke	re med omfattende bistands-
behov innenfor alle kategorier tjenester.	 	Dette	 	kan indikere at flere får det de har behov 	for, og at

2	 Tallene avviker noe fra gjennomsnittlig antall timer per bruker estimert på data fra SSB (se kap. 3). Avviket er ikke vesent-
lig. Korreksjoner i datagrunnlaget, av	rundinger mv,. kan forklare forskjellene.
05 000 00010 000 00015 000 00020 000 00025 000 00030 000 00035 000 00040 000 00020102011201220132014201520162017Forbruk i timer i løpet av året01 Praktisk h jelp: daglege gjeremål02 Praktisk h jelp - op plæring - daglege gjeremål03 Praktisk h jelp: bru karsty rt p er so nleg assistan se07 Avlastin g - u tanfor institusjon11 Omsorgsløn15 Helseten ester i heimen

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	16

flere unge får anledning til bo hjemme i stedet for på instit	usjon. 	Vi viser til den pågående følgeeva-
lueringen for nærmere forklaringer bak den observerte økningen.
Eldre med 	stort behov for assistanse	 får ofte tilbud i institusjon (inkludert omsorgsbolig), mens yngre
brukere 	med 	stort behov for assistanse	 	i stør	re grad får ulike former for hjemmetjenester. Yngre
brukere har andre behov enn eldre, de kan være i en utdannelse eller arbeidssituasjon, eller delta
på andre samfunnsarenaer der 	deltagelse krever 	assistanse	.
En økning i antall yngre mottakere av hjemmeb	aserte tjenester bidrar til å dra det gjennomsnittlig	e
timeforbruket opp for de hjemmebaserte tjenestene sett under ett, og for BPA.
Fi	gur 	2	.	4	 	viser hvordan brukere og samlet timeforbruk fordeler seg mellom aldersgrupper for BPA	-
ordningen og for de samlede helse	-	 	og omsorgstjenestene som tilbys hjemmeboere. 	For BPA	-
ordningen har aldersgruppen under 49 år den høyeste andel brukere, og også den høyeste timean-
delen av totalt antall 	brukerrettede	 timer. For hjemmebaserte tjenester set	t under ett, er aldergrup-
pen under 49 år den minste, men er likevel den aldergruppen med den største andelen 	brukerret-
tede	 	timer. Figuren viser viktigheten av å skille mellom ulike alderskategorier når kostnadene ved
ulike ordninger skal sammenliknes.
 Fi	gur 	2	.	4	 	Andel brukere og andel timer fordelt på aldersgrupper. BPA og alle tjenester.

Kilde: SSB
2.4	 	Kommunenes frie inntekter 	ble 	styrket 	ved	 	rettighetsfastsettelse
I lovforslaget 	(Prop	. 86 L, 2013 	–	 	2014)	 	vises det til at forslaget som var på høring ble vurdert som
budsjettmessig nøytralt for kommune	ne	. Dette fordi forslaget ikke omfattet kostbare tjenester som
nattjenester eller tjenester som krever mer enn én tjenesteyter til stede.	 Med en avgrensing av ret-
tigheten til brukere med behov for minst 25	-	32 timer 	assistanse	 i uken 	antas	 det at 	eventuelle små-
driftsulemper	 har	 mindre betydning.
Det vises til at BPA isolert sett (for gitt timetall) er 	et 	rimeligere tilbud enn kommunalt orga	nisert
praktisk bistand fordi andelen brukerrettet tid av samlet tidsbruk er høyere ved BPA. Det går dermed
mindre arbeidstid med til møter og rapportering	. A	ssistentene har 	heller 	ikke reisetid mellom flere
0102030405060700-49 år50-66 år67-79 år80-89 år90 år ellerel d re0-49 år50-66 år67-79 år80-89 år90 år ellerel d reBPAAl le mot t akereAndel Andel brukereAndel t imer pe r år

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	17

brukere, slik mye av 	personalet	 i kommunens hjem	metjeneste har. Brutto lønnskostnad per bruker-
rettet time er 	if	ølge Prop.86 (2013	-	2014) lavere for BPA enn 	for 	praktisk bistand fra omsorgstjenes-
ten.	 I kapittel 3 viser vi beregninger av kostnadsforskjellen per 	brukerrettede	 time for ulike tjenester.
Vide	re vises det til at en rettighetsfesting kan bidra til høyere offentlige utgifter ved at samlet etter-
spørsel etter praktisk bistand øker. Dette kan skje som følge av at personer med stort 	behov for
assistanse 	og som i utgangspunktet får betydelig uformell 	bistand fra pårørende, for eksempel ekte-
felle/partner eller foreldre til barn med funksjonsnedsettelser, i stedet velger BPA. Dersom en rett
til å velge BPA gjør at flere ønsker å erstatte den private familieomsorgen med et kommunalt finan-
siert tilbud i fo	rm av BPA, vil de offentlige budsjettkostnadene til ordningen øke. De offentlige bud-
sjettkostnadene til ordningen vil da avhenge av hvor mange personer det er som ønsker BPA og som
ikke ville fått det uten rettighetsfastsettelse, og som heller ikke ville h	att tilsvarende ressurser i et
annet tjenestetilbud.
Det understrekes at det er klare samfunnsøkonomisk gevinster knyttet til bedre avlastning for for-
eldre. Dette begrunnes med Kaasa	-	utvalgets (NOU 2011: 17) beskrivelse av en situasjon med slitne
foreldre 	og forslag til økt satsing på blant annet avlastning til denne målgruppa. Et godt tilrettelagt
tilbud gjennom BPA kan bidra til at foreldre kan holde ut ellers krevende livssituasjoner og slik styrke
foreldre som omsorgsressurser for barna sine, både for b	arn med 	nedsatt funksjonsevne 	og eventu-
elle søsken.
Ytterligere gevinster for samfunnet, offentlige budsjetter, brukeren og familien av at pårørende får
frigjort tid	,	 omtales ikke i Prop.86 (2013	-	2014).
Utvidelsen av rettigheten til også å omfatte støtte	kontakt og avlastning ble beregnet til 300 millioner
kroner det første året, med en ytterligere økning med 200 millioner kroner i 2016. En BPA assisten	t
har høyere timekostnader enn en støttekontakt. De samlede kostnade	ne ble beregnet til 55 mill.
kroner p	er år. Kostnadene ved å inkludere avlastning til personer med foreldreansvar for hjemme-
boende barn under 18 år ble anslått til 200 mill. kroner det første året og med ytterligere 200 mill.
kroner i 2016. Det er også beregn	et noen kostnader som følge av 	økt	e små	driftsulemper. Anslåtte
budsjettmessige merkostnader ved rettighetsfastsettelse er vist i 	Tabell 	2	.	3	.
Tabell 	2	.	3	 	Merkostnader ved å inkludere støttekontakt og avlastning i ret	tighetsgrunnlaget
(mill. kroner) beregnet i Prop.86 (2013	-	2014)

2015	 	f.o.m 2016
Høyere lønnskostnad for assistent i BPA enn støttekontakt	 	55	 	55
Økt etterspørsel etter kommunale tjenester (i form av BPA) fra barnefami-
lier
200	 	400
Smådriftsulemper ve	d at støttekontakt og avlastning blir inkludert i ret-
tighetsgrunnlaget
45	 	45
Total merkostnad	 	300	 	500
En antatt økt etterspørsel etter BPA fra barnefamilier begrunnes i at mange foreldre strekker seg
langt, men at BPA kan oppleves som mer trygt, stab	ilt og forutsigbart tilbud enn andre tilbud om
avlastning. Det å inkludere avlastning i rettighetsgrunnlaget antas derfor å forsterke denne etter-
spørselseffekten.
Ordningen for ressurskrevende tjenester dekker 80 prosent av kommunenes netto lønnskostnader
over et innslagspunkt på 1 157 000 kroner i 2017 for angitte tjenester. Dette tilsvarer over 50 timer
BPA per uke	. 	 	I	 	Prop.86 (2013	-	2014)	 	antas det	 	ikke å være vesentlige smådriftsulemper ved BPA

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	18

sammenliknet med andre tjenester. En rettighetsfastsettelse	 	ble derfor ikke vurdert å ha kostnads-
konsekvenser for ressurskrevende gruppen.
Tekstramme 	2	.	1	: 	Hvem har rett til BPA?
Lov om pasient	-	 og brukerrettigheter § 2	-	1 d. Rett til brukerstyrt per	sonlig assistanse
•	 Personer under 67 år med langvarig og stort behov for personlig assistanse etter helse	-	 	og om-
sorgstjenesteloven § 3	-	2 første ledd nr. 6 bokstav b har rett til 	å	 	f	å	 	slike tjenester organisert som
brukerstyrt personlig assistanse. Retten omfatter avlastningstiltak etter helse	-	 	og omsorgstjenes-
teloven § 3	-	2 første ledd nr. 6 bokstav d for per	soner med foreldreansvar for hjemmeboende barn
under 18 år med nedsatt funksjonsevne. Helsetjenester i avlastningstiltak omfattes ikke.
•	 Rettigheten omfatter ikke tjenester som krever flere enn 	é	n tjen	esteyter til stede eller nattje	nester,
med mindre br	ukeren kontinuerlig har behov for slike tjenester.
•	 Med langvarig behov i første ledd menes behov ut over 2 år..
•	 Med stort behov i første ledd menes et tjenestebehov på minst 32 timer per uk	e. Brukere med
tjenestebehov på	 minst 25 timer per uke har li	kevel rett til 	å	 f	å	 tjenester organisert som brukerstyrt
personlig assistanse, med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering vil medføre ve-
sentlig økt kostnad for kommunen.
2.5	 	Kommunenes utgifter til helse	-	 	og omsorgstjenester
Kommunenes 	samlede	 brutto utgifter til helse	-	 og omsorgstjenester 	var	 i 	2017 på i underkant av 125
mrd	.	 	kroner. 	Av disse utgiftene var 57 mrd. kroner 	driftsutgifter til 	hjemmebaserte tjenester, mens
49 mrd. kroner var 	driftsutgifter til institusjoner. 	Figur 	2	.	5	 viser en økning i utgiftene fra 2010. Dette
følger 	blant annet 	av at det er flere brukere som har behov for tjenester. Det er særlig utgiftene til
hjemmetjenester som har økt. 	Dette følger av at det har vært, og er, et politisk mål at 	unge så	 langt
som mulig skal slippe å bo på institusjon.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	19

Figur 	2	.	5	 	Utviklingen i kommunenes driftsutgifter til pleie og omsorg, 2010	-	2017

Kilde: SSB	 	(Brutto driftsutg., a	ktiviserings	-	 	og servicetjenester, f234	 	er	 	inkludert i de samlede driftsutgiftene, men er ikke
vist separat i figuren).
Det 	meste	 av utgiftene er arbeidskraftkostnader. 	I 	Tabell 	2	.	4	 vises	 en oversikt ov	er antall årsverk som
er regist	ret i de 	brukerrettede	 	tjenestene. 	Vi har også med utgangspunkt i antall registrerte direkte
brukerrettede timer beregnet hvor mange brukerrettede timer per årsverk som produseres.
Tabell 	2	.	4	 	Årsverk i 	brukerrettede	 tjenester	, og	 andel 	brukerrettede	 timer
År	 	Årsverk i brukerrettet tjeneste,
f234+f253+f254
Antall brukerrettede
timer per årsverk
(estimert)
Andel av årsverk	,
estimert 	(1680 ti-
mer	 i et årsverk	)
2010	 	119 895	 	806	 	48 %
2011	 	122 604	 	817	 	49 %
2012	 	124 877	 	839	 	50 %
2013	 	126 483	 	860	 	51 %
2014	 	128 109	 	868	 	52 %
2015	 	132 348	 	868	 	52 %
2016	 	133 685	 	882	 	53 %
2017	 	138 791	 	869	 	52 %
Kilde: SSB
Tidligere undersøkelser har vist at det er store variasjoner i andelen 	brukerrettede	 	timer 	av samlet
arbeidsinnsats på tvers av ulike 	tjenestekateg	orier. Hjemmehjelp og 	–	sykepleie bruker en stor andel
av arbeidstiden til reise, rapportering, planlegging og andre oppgaver som kreves for å kunne utøve
tjenesten. Støttekontakt og BPA er mer direkte brukerrettet, noe som gir en høy andel 	bru	kerrettede
timer per årsverk, dvs opp mot 100 prosent. Omsorgslønn må også antas å være nær 100 prosent
brukerrettet. 	En hjemmehjelp har gjerne færre brukere og er lengre hos hver bruker enn en hjem-
mesykepleier. 	Hjemmesykepleie og hjemmehjelp er de dominer	ende oppgavene. I mangel på da-
tagrunnlag 	for å 	beregne 	brukerrettede	 timer per kategori, legger vi til grunn at de beregnede ande-
lene gjelder for de dominerende tjenestene, dvs hjemmesykepleie	-	 og hjemmetjeneste.
020 000 00040 000 00060 000 00080 000 000100 000 000120 000 00020102011201220132014201520162017KronerBr utto dri fts utg ., pl ei e o g om so rgBr utto dri fts utg ., hj em metj enes ter , f 254Br utto dri fts utg ., i ns titu sj on, f 253+261

Likeverd og samfunnsdeltage	lse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	20

Andelen 	brukerrettede	 	timer av total arbei	dsinnsats innenfor de ulike ordningene er sentralt for å
kunne beregne hvor mye ulike ordninger faktisk koster. 	Kommunene har begrenset oversikt over hva
ulike tjenester koster per brukerrettet time. 	Det vil også være store variasjoner mellom kommunene,
og	 	mellom ulike områder/vakter innad i en kommune. 	Offentlig tilgjengelig statistikk er heller ikke
ti	lrettelagt slik at denne informasjonen kan avledes direkte. 	Det er derfor knyttet usikkerhet til be-
regningene av andelen 	brukerrettede	 	timer av et årsverk. 	Beregningene i tabellen samsvarer imid-
lertid med tidligere beregninger. Vi har også 	gjennom en stikkprøve til et tjenestested/kommune
sjekket realismen i beregningene, og fått bekreftet at beregningene gir et rimelig i bilde.
2.6	 	Bruk av tjenester som kommer 	i tillegg til BPA
BPA	-	brukere kan motta andre tje	nester 	i tillegg til BPA. 	 Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru	nester 	(2017)
finner at 31 av 61 personer mottar tilleggstjenester. Dette er en noe lavere andel enn det Helsede-
partementets utredning fra 2009 viser	,	 	der det framgår at gjennomsnittlig t	ildelt BPA på det tids-
punktet var 32 timer per bruker, 	mens 	gruppen med omfattende bistandsbehov i gjennomsnitt ble
tildelt nesten 50 timer i uken når alle tjenester ble medregnet. I gjennomsnitt 	mottok BPA	-	brukeren
40 timer til sammen, dvs 8 timer med til	leggstjenester til BPA.
Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru	nester 	(2017)	 	har sett på et lite utvalg, 61 brukere. Dersom
denne gruppen er representativ, er bruken av tilleggstjenester redusert	 	fra 2009	. Hvorvidt dette er
tilfelle, og om det 	har sammenheng med økningen i det gjennomsnittlige timeantallet med BPA	,	 kre-
ver nærmere undersøkelser. 	Flere undersøkelser har vist at BPA	,	 	reduserer 	bruke	n	 	av helserelata-
terte tjenester som eksempelvis fysioterapi (se blant annet 	Econ, 2009). 	Av de som mo	ttar tilleggs-
tjenester er det helsehjelp (hjemmesykepleie) og noe hjelp på nattid som flest mottar.
For vår analyse er det interessante spørsmålet om BPA krever flere eller færre helsetjenester fra
kommunens tjenestetilbud	 	enn alternative løsninger	. På gr	unnlag av tilgjengelig informasjon er det
etter våre vurderinger ikke grunnlag for å anta at behovet for hjemmesykepleie eller annen helse-
hjelp øker ved BPA sammenliknet med andre tjenester dagens BPA	-	brukere ville mottatt dersom de
fortsatt skulle bodd hj	emme.
Bruken av tilleggstjenester kan være halvert fra 2009, dvs at gjennomsnittlig bruk av tilleggstjenester
kan være redusert fra 8 timer i 2009 til 4 timer i 2016 (anslag basert på 	(Ervik, Kjerstad, Skogedal
Lind	é	n, & Ru, 2017)	). Bruk av flere tjenester gjelder for øvrig en stor andel av kommunenes øvrige
tjenestemottakere. 	Behovet for tilleggstjenester varierer på tvers av brukerne. Noen mottar tilleggs-
tjenester, mens andre kan m	otta et stort antall tilleggstjenester. Helse	-	 	og omsorgsdepartementet
(2011) finner at BPA medfører en større timebruk per bruker enn andre tjenester, og at det gjelder
for alle gruppene av bistandsbehov. Samtidig pekes det på at BPA i første rekke brukes	 av unge bru-
kere hvor en stor andel har betydelige funksjonsnedsettelser, og at formålet med BPA er et annet
enn de ordinære helse	-	 	og omsorgstjenestene. Det blir dermed ikke opplagt hva BPA skal sammen-
liknes med.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	21

2.7	 	Unge brukere og brukere med stort bistand	sbehov som ikke har
BPA
Hver fjerde mottaker med omfattende bistandsbehov bor i vanlig bolig. Om lag 39 prosent av mot-
takerne av kommunale omsorgstjenester var under 67 år 	i 	2016, 	mens hver	 fjerde mottaker 	var	 un-
der 50 	å	r.
Det er de yngste og de eldste so	m vanligvis har de mest omfattende bistandsbehovene. Hele 29
prosent av tjenestemottakerne i aldersgruppen 0	-	17 år var registrert med omfattende bistandsbe-
hov i 2016	. 	 	Holder vi gruppen over 90 år utenfor varierer gruppen med omfattende tjenestebehov
fra 1	7	-	24 p	rosent i de ulike aldergruppene 	(Mørk, et al., 2017)	. Omfattende bistand kan være prak-
tisk bistand eller helsetjenester i hjemmet.
Dersom vi forutsetter at alle som mottar BPA har omfattende tjenestebehov, så er det kun 7	,5 pro-
sent av gruppen under 18 år med omfattende tjenestebehov som mottar BPA, mens om lag 15 pro-
sent i aldersgruppen mellom 18 og 66 år av de med omfattende tjenestebehov mottar BPA. Det betyr
at de aller fleste med omfattende tjenestebehov ikke mottar BP	A. Disse mottar da andre hjemme-
baserte tjenester fra kommunen. 	Det er heller ikke alle med BPA som er i kategorien som er definert
med omfattende bistandsbehov. Den anslåtte andelen med BPA i gruppen med omfattende tjenes-
tebehov 	kan dermed være noe mindre 	enn vi har lagt til 	grunn	.
Ved ut	gangen av 2016 mottok 50 prosent av alle tjenestemottakere en form for ubetalt privat hjelp	.
BPA vil for mange kunne bidra til at de blir mindre avhengig av ubetalt hjelp fra pårørende. 	Vi har
ikke data over hvordan ubetal	t privat hjelp fordeler seg mellom ulike brukergrupper.
Mørk, et al. (2017) viser at drøye 40 000 av alle tjenestemottakerne hadde behov for bistand for 	å
kunne delta i arbeid eller utdanning i 2016, mens nær 74 000 tjenestemottakere hadde behov for
hjel	p til 	å	 del	ta i organisasjons	arbeid, fritid og kultur. 	For gruppen med lettere behov kan støttekon-
takt noen få timer per uke være et alternativ, mens gruppen som er registrert med omfattende 	be-
hov 	er avhengig av	 en 	relativt 	stor timeinnsats 	for å kunne de	lta i samfunnet.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	22

3	 	Kostnader 	og gevinster
I dette kapitlet svarer vi på utredningens to hovedspørsmål:
•	 	Hva er kostnadene ved BPA	-	ordningen sammenlignet med andre offentlige tjenester som
brukerne av ordningen 	kan	 benytte	?
•	 	Hva er gevinsten ved at brukerne a	v BPA	-	ordningen kan delta i samfunns	-	 og arbeidsliv	?
Gjennom å svare på disse spørsmålene ønsker vi også å avdekke de økonomiske konsekvensene av
å endre BPA	-	ordningen slik at den blir mer tilgjengelig for en større del av målgruppen som antas å
kunne ha n	ytte av ordningen, gitt at de selv, eller en stedfortreder	,	 kan fungere som arbeidsleder.
3.1	 	Metodisk utgangspunkt	, datagrunnlag og forutsetninger
Vi tar utgangspunkt i kravene i utredningsinstruksen 	(DFØ, 2016)	 	og samfunnsøkono	misk metodikk
(se blant annet 	(DFØ, 2014)	. 	Oppdragets rammer gjør at vi må holde oss på et overordnet nivå. Vi
baserer oss på data fra SSB (K	OSTRA	 og Statistikkbanken), tidligere utredninger og data fra 	Uloba	.
Et viktig prinsi	pp i en samfunnsøkonomisk analyse er at tiltaket som analyseres må sammenliknes
med et alternativ som viser situasjonen dersom tiltaket ikke hadde eksistert. Alternativet til BPA er
ikke ett alternativ som vil være det samme for alle brukere. 	Alternativene	 vil i de fleste tilfeller være
en sammensetning av et knippe tjenester som delvis ytes av pårørende, delvis av kommunens ulike
hjemmebaserte tjenester, og for enkelte brukergrupper vil også institusjon og/eller bemannet om-
sorgsbolig være alternativet. Kos	tnadene ved alternativene vil være de direkte budsjettkostnadene
over offentlige bu	dsjetter, pårørendes alternativ	kostnad for tidsbruk utover normalt samvær og om-
sorg, og tap av livskvalitet for brukere og pårørende som får begrenset sin livsutfoldelse og 	sam-
funnsdeltagelse dersom de ikke i samme grad får dekket sine behov for bistand.
Gevinstene vil på samme måte være knyttet til livskvalitet og verdien av likestilling, konsekvenser for
arbeidsdeltagelse, utdanning, og deltagelse på andre arenaer som kan 	bli berørt av hvilket tilbud den
enkelte bruker får anledning til å benytte. Konsekvenser for pårørende er også en del av kostnads	-
og gevinstbilde	t	.
Oppdragets ramme gir ikke rom for å hente inn data som gjør det mulig å tallfeste gevinster med et
rimeli	g presisjonsnivå. En tallfesting krever tilgang til registerdata og kobling av informasjon fra flere
registre. I mangel av denne type data er vi avgrenset til å kun gi illustrerende eksempler der vi anslår
mulige gevinster, i tillegg til kvalitative beskri	velser av gevinster ved ulike ordninger.
En samfunnsøkonomisk analyse skal inkludere alle virkninger, positive som negative, kvantifiserbare
og ikke kvantifiserbare. 	Hvis forskjeller i livskvalitet, arbeidsmarkedstilknytning for den funksjons-
hemmete og fa	miliemedlemmer og utdanningsmuligheter er neglisjerbare mellom 	alternative ord-
ninger	, så vil kostnadsforskjeller kunne brukes til å konkludere om samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Det er imidlertid grunner til å anta at dette ikke er tilfelle. Kostnadsforskjel	lene 	alene er derfor ikke
tilstrekkelig til å vurdere	 forskjeller i samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	23

3.2	 	Inngangsdata i kostnadsanalysen
Vi starter med å 	beregne enhetskostnadene per brukerrettet time for ulike tjenester. Beregningene
er basert på følgende kild	er:
–	 	Statistikk fra SSB (jf kapittel 2),
–	 	K	ostnadstall oppgitt fra 	ULOBA	,
–	 	En rapport utarbeidet av Econ om samfunnsøkonomiske kostnader ved BPA 	(Econ,
2010)
–	 	Beregninger av kostnader ved ulike pleie	-	 og omsorgstjenester i Moss k	ommune	 (PWC,
2012)
–	 	Rapport om kostnadsberegninger for utvidet bruk av personlig assistanse, utarbeidet av
Helse	-	 og omsorgsdepartementet, 	(Helse og omsorgsdepartementet , 2011)
–	 	Et notat fra Proba om	 enhetskostnader for ulike kommunale pleie	-	 og omsorgstjenester
(Proba, 2015)
Rapportene har litt ulike formål og benytter seg også av ulike metodiske tilnærminger for å anslå
kostnader og enhetskostnader for ulike tjenester. F	elles for samtlige rapporter er at de viser til at
kommunenes oversikt over ulike kostnadskategorier er mangelfull, og at det også er utfordrende å
avdekke hvilke kostnader som er inkludert, og om kostnadsoverslag i ulike kilder gjelder brukertimer
eller a	rbeidstimer. Det er særlig utfordrende å finne kilder som viser kommunenes administrative
kostnader ved ulike ordninger.
Administrative	 	kostnader 	består blant annet av	 	søknadsbehandling der de skal fastslå behovet	 	for
bistand	, vurdere hvilket tilbud den e	nkelte har rett til og/eller behov for, fordele ressursinnsatsen,
klagebehandling og oppfølging av tilbudene som gis. Det er også kostnader knyttet til rapportering,
evaluering og tilsyn. 	I tillegg har tilsynsmyndighetene også kostnader ved kommunenes tjen	estepro-
duksjon.
Forutsetninger 	og inngangsdata
Vi har lagt følgende forutsetninger til grunn:
–	 	Et arbeidsår er 1680 timer (37,5 timer /ukeverk)
–	 	Alle kostnader er i 2017	-	kroner
–	 	Det beregnes en skattekostnad på 20 prosent for alle offentlig	e	 utgifter/innte	kter i de
samfunnsøkonomiske beregningene
Med utgangspunkt i disse forutsetningene har vi beregnet enhetspriser for ulike tjenester med al-
ternative forutsetninger for å komme fram til kostnadene per 	brukerrettede	 time	r	.
Kommunens kostnader per brukerrette	t BPA	-	time levert fra Uloba eller andre leverandører av BPA
er beregnet fra gjennomsnittlig fakturerte 	timepris	er	.	 	Kostnadene dekker lønn, pensjon og sosi	ale
kostnader, i tillegg 	dekke	r	 	fakturert timepris administrasjonskostnader og driftskostnader til ass	is-
tenten. Vi har lagt til grunn at 100 prosent av tiden er brukerrettet, dvs at all lønnet arbeidstid til-
bringes sammen med brukeren eller til oppgaver administrert av brukeren. 	Dette mener vi er en
rimelig forutsetning selv om det brukes noe tid til admin	istrative oppgaver sammen med bruker.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	24

Timekostnadene til hjemmebaserte helse	-	 	og omsorgstjenester i kommunen avhenger av utdan-
nelse, ansiennitet, stillingskategori, turnusordning og en rekke andre faktorer. Støttekontakter er
ofte ufaglærte og dermed også	 	den billigste tjenestekategorien. Samtidig	 	er støttekontakt den tje-
nesten	 med lavest gjennomsnittlig time	innsats	 per uke.
I 	Tabell 	3	.	1	 	pre	senterer vi enhetskostnadene med to alternativer for andelen brukerrettet timer i
alternat	ive hjemmetjenester. Enhetskostnadene i tabellen er høyere enn kostnadene som omtales i
Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru (2017). Avviket viser at forutsetninger og hva som inkluderes
i kostnadene har stor betydning for resultatet. Enhetskostnadene i tabellen er punktestimat, der det
er knyttet usikkerhet til hver av størrelsene. Vi vur	derer usikkerheten i forskjellene mellom de ulike
kostnadskategoriene som mindre enn usikkerheten knyttet til kostnadsnivået. For å synliggjøre
betydningen av usikkerheten har vi gjennomført følsomhetsanalyser for å teste 	robustheten 	i
kostnadsforskjellene	 mell	o	m de ulike tjenestekategoriene.
Timelønnen inkluderer pensjon, sykepenger, feriepenger og avgifter for Uloba. Det er lagt til grunn
at tariffavtaler følges. BPA	-	assistenter kan være ufaglært. Helse	-	 	og omsorgsarbeidere i kommuene
har en stor andel m	ed fagutdannelse	, 	bachelor 	eller 	master. Forskjellen på sykepleier 1 og 2 i tabel	len
er begrunnet med grad og 	ansiennitet	.
Tabell 	3	.	1	 	Enhetsk	ostnader 	per brukerrettet 	time 	–	kategorier og forutsetninger

3.2.1	 	Inngangsdata og kostnadsoverslag fra Helse	-	 	og omsorgsdepartementet
(2011)
Helse	-	 og omsorgsdepartementet utarbeidet en vurdering av kostnadene ved BPA i 2011. I 	Tabell 	3	.	2
viser vi enhetskostnadene som er 	oppgitt i rapporten i 2011	-	kroner og i 2017	-	kroner (prisjustert med
KPI). Fra rapporten framgår det at timekostnadene for BPA er justert for administrasjon, mens time-
kostnadene for ordinær 	praktisk bistand	 er justert for administrasjon og indirekte tid (re	isetid). Time-
kostnadene er noe lavere enn de vi har lagt til grunn i 	Tabell 	3	.	1	.
Enhetskostnader per timeUlobaKommuna l BPAStøtte-kontaktHj emme-hj elpSykepleier 1Sykepleier 2Timelønn inkludert avgifter og sosiale kostnader332310237321329482Administrasjonskostnader arbeidsgiver393535353535Ansatteutgifter (driftsbudsjett)2017Sum gjennomsnittlig timekostnad391362272356364517Transport 111116Administrasjon/rapportering1814435578Sum per time391380286410429611Brukerrettet timer - andel Bereg net fra S S B Bruk errettetede timer / å rs v erk gj.snitt 201650 %50 %50 %Proba (2015)100 %95 %95 %65 %65 %65 %Kostna d per br uk er r ettet time a lter na tiv Høy3914003018208581 221Kostna d per br uk er r ettet time a lter na tiv La v391400301630660939Hj emmesy k epleier

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsn	inger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	25

Tabell 	3	.	2	 	Enhetskostnader hentet fra Helse	-	 og omsorgsdepartementet (2011)

2011	-	kroner	 	2017	-	krone	r
T	imekostnad 	BPA lav	 	250	 	283
T	imekostnad 	BPA høy	 	300	 	339
Ordinær praktisk bistand lav 	 	400	 	452
Ordinær praktisk bistand høy	 	450	 	509
Så vidt vi forstår dekker kostnadene for ordinær praktisk 	bistand ikke hjemmesykepleier. 	BPA	-
brukerne har som regel be	hov for 	assistanse for å få dekket primærbehov, herunder hjelp til legging
og personlige behov. Denne type tjenester utføres av helsepersonell. Ordinær praktisk bistand dek-
ker	 normalt kun rent praktiske behov, og tildeles vanligvis ikke så mange timer.
T	jenester fra hjemmesykepleien	, eventuelt kombinert med en liten andel 	praktisk bistand	 	blir der-
med det relevante 	alternativ	et	 	til BPA	. 	Timeinnsatsen ved ulike tjenester, samt spørsmål om BPA
påvirker behovet for helsetjenester eller andre tjenester drøftes	 i avsnitt 	3.2.2	.
3.2.1.1	 	Usikkerhet 	enhetskostnader 	og kostnadsdifferanser
Som det framgår av avsnittene foran er det usikkerhet mht kostnadene per 	brukerrettet	 	tim	e i 	det
kommunale tjenesteapparatet. Usikkerheten kan i stor grad ti	lskrives variasjoner på tvers av kom-
munene, variasjoner i fagutdannelse og 	ansiennitet	, og andelen brukerretterette	d	e	 timer i ulike tje-
nester og kommuner. 	Ulike kombinasjoner av BPA	-	kostnad og 	brukerrettet kostnad for hjemme-
hjelptjenester fra 	Tabell 	3	.	1	 viser at ordinære hjemmehjelptjenester 	ligger	 fra 60 til 110 prosent 	høy-
ere	 enn en BPA time. Tilsvarende ser vi at 	enhetskostnadene	 for	 ordinære tjenester	 i Tabell 	3	.	2	 ligger
fra 30 til 80 prosent 	høyere	 en	n en BPA time.
Vi har ikke informasjon om hvilke forutsetninger som er gjort om andelen 	brukerrettede	 	timer som
ligger til grunn for enhetskostnadene i 	Tabell 	3	.	2	. Det er likevel nærliggende å anta at det er forutsatt
en høyere a	ndel 	brukerrettede	 	timer 	enn det som er lagt til grunn i våre anslag. 	Dette begrunnes
blant annet med at det oppgis at tilleggstjenester til BPA utgjør 15 prosent av tjenesteomfanget til
en BPA bruker, men	s de	 	utgjør 45 prosent av kostnadene. Hvis dette an	slaget er riktig	,	 	innebærer
det at tilleggstjenestene BPA	-	brukerne mottar koster 4,5 ganger så mye som BPA	-	tjenestene. Til-
leggstjenestene består av hjemmesykepleie, støttekontakt, omsorgslønn osv. 	Vi bemerker at kost-
nadsanslaget for tilleggstjenestens kost	nadsandel ligger høyt sammenliknet med tjenesteomfanget.
Det kan derfor ikke utelukkes at tilleggstjenestene inkluderer noen svært kostnadskrevende spesial-
tjenester som trekker gjennomsnittskostnadene opp.
Usikkerheten og mangelen på transparens i enhetsk	ostnadene som er brukt i Helse	-	 og omsorgsde-
partementet (2011) gjør at vi vurderer anslagene i 	Tabell 	3	.	1	 som beste tilgjengelige estimat for en-
hetskostnade	ne for 	brukerrettede	 	BPA timer og 	brukerrettede	 	timer fra den ordinære hje	mmetje-
nesten.

Likeverd og samfunn	sdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	26

3.2.2	 	Hvor mange timer og hvilke kategorier inngår i sammenlikningen?
BPA 	er assistanse til personer med funksjonsnedsettelse som trenger hjelp til å 	dekke primærbehov
og andre personlige behov. Dette er behov som normalt dekkes av helsefaglige pr	ofesjoner, herun-
der sykepleier. Alternativet til BPA vil derfor i de aller fleste tilfellene være en sykepleier eller andre
med helsefaglig profesjon.
Enkelte BPA brukere 	mottar	 	også tjenester 	fra	 	kommunens	 	ordinære	 	helse	-	 	og omsorgs	tjenester	.
Dette kan e	ksempelvis 	være tjenester på nat	tid, 	fysioterapi, spesialtjenester fra sykepleier	 etc.
Helse	-	 	og omsorgsdepartementet (2011) referer til en spesialundersøkelse der BPA, inkludert til-
leggstjenester	,	 er fordelt på alder og ulike brukerkategorier. Tallene er	 gjengitt i 	Tabell 	3	.	3	.
Tabell 	3	.	3	 	Gjennomsnittlig antall timer i uken til BPA og andre kjernetjenester for brukere med
BPA, etter alder og bistandsbehov. 2009. Timer per uke
Nasjo	nale tall	 	Alle bru-
kere
Noe/ av-
grenset bi-
stands	-	be-
hov
Middels til
stort bi-
stands	-	be-
hov
Omfat-
tende bi-
stands	-	be-
hov
Uoppgitt
bistands	-
behov
I alt	 	40,5	 	16,9	 	37,5	 	66,2	 	32,8
0	-	17	 	46,2	 	27,6	 	40,8	 	57,2	 	32,6
18	-	49	 	44,6	 	17,7	 	41,7	 	79,1	 	36,1
50	-	66	 	35,2	 	14,6	 	34	 	56,7	 	26,3
67 og eldre	 	31,5	 	13,5	 	25,4	 	50,8	 	23,6
Kilde: Helse	-	 og omsorgsdepartementet (2011), tabell 4.5
I 	Tabell 	3	.	4	 har vi beregnet hvor mange timer tilleggstjenester/kjernetjenester BPA	-	brukerne mottok
i 2009 fordelt på alder og bi	standskategorier. Beregningene er gjort på grunnlag av Helse	-	 	og om-
sorgsdepartementet (2011).
Tabell 	3	.	4	 	BPA	-	brukeres tilleggstjenester 	etter alder og bistandsbehov. Timer per uke 	(2009)

Tilleggstjenester	 timer

Alle bru-
kere
Noe/ av-
grenset bi-
stands	-	be-
hov
Middels til
stort bi-
stands	-	be-
hov
Omfat-
tende bi-
stands	-	be-
hov
Uoppgitt
bistands	-
behov
I alt	 	8,5	 	2,2	 	6,8	 	17,3	 	3,6
0	-	17	 	16,3	 	7,1	 	16	 	20,2	 	12,8
18	-	49	 	7,1	 	2,3	 	5,4	 	15,6	 	2,5
50	-	66	 	8,9	 	1,4	 	7,7	 	18,5	 	1,9
67 	-	79	 	7,9	 	1,2	 	6,4	 	13,8	 	23,6
Som det framgår av tabellen er det de unge brukerne som mottar det største omfanget av til-
leggs/	kjernetjenester. 	 	Dette kan være avlastning, omsorgslønn, hjelp på nattid, 	fysioterapi, støtte-
kontakt, sykepleier 	etc.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	27

I avsnitt 	2.6	 	viste vi til den pågående følgeevalueringen og andre undersøkelser som antyder at BPA
kan redusere behovet for helsetjenester og andre tjenester fra kommunen. 	Eksempelvis kan støtte-
kontakt samordnes med BPA. Med støtte i disse und	ersøkelsene finner vi grunnlag for å anta at den
gjennomsnittlige bruken av kjernetjenester/tilleggstjenester er gått ned fra 2009. Om lag halvparten
av brukerne antas å ikke ha behov for andre tjenester, mens det fremdeles vil være brukere, og da
særlig i	 	aldersgruppen 0	-	17 år som mottar et betydelig antall timer tilleggstjenester. Det gjennom-
snittlige timeforbruket av 	tilleggstjenester kan være halvert fra 2009. Dette gir i så fall besparelser
ved BPA	-	ordningen sammenliknet med 2009.
Kjernetjenester/til	leggstjenester er ikke beregnet som en BPA	-	kostnad
I våre beregninger har vi lagt til grunn at tilleggstjenester/kjernetjenester er 	tjenester som det må
forutsettes at mottakerne uansett ville fått, og 	at disse tjenestene derfor 	ikke 	kan 	regnes som en
kost	nad ved BPA	-	ordningen. 	Foreliggende dokumentasjon gir grunnlag for å kunne anta at økt gjen-
nomsnittlig BPA	-	timeinnsats kan ha bidratt til redusert gjennomsnittlig bruk av kjernetjenester. I
mangel av gode data har vi 	likevel 	valgt å legge konservative ansl	ag til grunn, dvs at vi har lagt til
grunn at behovet for kjernetjenester ikke berøres av 	om 	brukeren får assistanse til daglige primær-
behov gjennom 	BPA eller andre løsninger.
Forutsatte smådriftsulemper
Tidligere utredninger har pekt på at enkelte punktt	jenester gis mer effektivt fra det ordinære tjenes-
teapparatet enn ved BPA. Dersom dette er tilfelle vil BPA	-	ordningen kreve en noe høyere timeinnsats
enn antall 	brukerrettede	 tjenester levert fra det ordinære tjenesteapparatet.
Vi har ikke grunnlag til å 	kunne fastsette presise estimat for dette. Dersom vi tar utgangspunkt i at
alternativet til BPA i gjennomsnitt ville tilsvart det antall timer som gruppen med omfattende tjenes-
tebehov mottar, ser vi at BPA stort sett innebærer 1	-	2 timer mer i brukerrettede	 timer per uke. Hvis
vi i tillegg legger til at BPA	-	bruker i gjennomsnitt 	mottar 4 timer «andre tjenester	»	 	får vi et samlet
timepåslag på 5 timer per uke. Timekostnadene og behovet for disse timene må antas å være de
samme som de ville vært med en annen hj	emmebasert løsning enn BPA. Merkostnaden ved BPA	-
ordningen sammenliknet med en annen ordning blir med dette utgangspunkt inntil 5 timer per uke
med BPA. 	Basert på gjennomsnittlig timeforbruk innebærer dette et påslag på 	gjennomsnittlig time-
forbruk	 ved BPA	-	ordningen på 14 prosent sammenliknet med alternative løsninger.
3.2.2.1	 	Usikkerhet om timebehov ved BPA 	kontra	 	alternative løsninger
Hvorvidt BPA	-	ordningen faktisk utløser flere timer enn andre ordninger kan diskuteres. Dersom det
tas utgangspunktet i målet om li	kestilling og samfunnsdeltagelse for funksjonshemmede, vil dette i
de fleste tilfellene kreve en større timeinnsats enn 	gjennomsnittsbrukeren i de ordinære hjemme-
tjenestene mottar	.
BPA kan ha noen smådriftsulemper, men disse avtar med tildelte brukertimer	. 	På den andre siden
har BPA en høyere effektivitet målt i brukertimer av total arbeidsinnsats sammenliknet med kom-
munens hjemmetjenester. 	Vår gjennomgang av tilgjengelig empiri trekker i retning av at effektivi-
tetsgevinstene som følger av at samtlige (ell	er nær samtlige) produserte timer er brukerrettet, er

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	28

betydelig større enn effektivitetstapet ved eventuelle smådriftsulemper på typiske punkttjenester.
Mesteparten av BPA	-	timene er etter det vi forstår heller ikke typiske punkttjenester.
Dersom BPA løser	 	ut flere timer som følge av at det gjøres andre aktiviteter enn det kommunene
tilbyr gjennom ordinære tjenester, er det rimelig å anta at kommunen har vurdert dette som nød-
vendig for å realisere formålet med ordningen. Alternativet til BPA blir i så tilfe	lle andre måter å
realisere formålet på.
Helse	-	 	og omsorgsdepartementet (2011) viser til at BPA krever en betydelig større timeinnsats enn
andre tjenester. Det oppgis at bruker av ordinære hjemmetjenester med lett funksjonsnedsettelse
mottar om lag 3 time	r tjenester fra kommunen pr uke. Brukere med en tilsvarende funksjonsnedset-
telse	 	i boliger med heldøgns omsorgs	tjeneste, herunder både eldre, fysisk fu	nksjonshemmede og
psykiatri (HOD	) får i snitt 11 timer pr uke, mens BPA	-	 	brukere får 18 timer assistanse 	pr uke. For
tunge brukere er gjennomsnittet for ordinære hjemmetjenester 18 timer, mens BPA	-	brukere får 85
timer. 	Så vidt vi kan se er det ikke justert for alder i denne sammenlikningen, og det er heller ikke
redegjort for hvordan behovet for samfunnsdelta	gelse, utdanning og arbeidsliv er ivaretatt innenfor
de øvrige tjenestene. 	Tabell 	3	.	4	 	viser eksempelvis at BPA	-	 	brukere i aldersgruppen 0	-	17 mottar 16
timer kjernetjenester i tillegg til BPA. Dersom de øvrige behovene dekkes gjenn	om ytterligere 2 timer
assistanse	 	mot 30 timer BPA	,	 	er det grunn til å reise tvil om innholdet i tjenestene i det hele tatt er
sammenliknbare. Uten at det er redegjort for innholdet i tjenestene	,	 og i hvor stor grad brukeren 	får
bistand som gir muligheter 	til	 	å	 	leve et selvstendig liv med fritidsaktiviteter, utdanning og/eller ar-
beidslivsdeltagelse på lik linje med andre	, er det ikke mulig 	å vurdere hvorvidt 	Helse	-	 og omsorgsde-
partementet (2011)	 sammenlikner tjenester 	som gir samme tjenestekvalitet for bruk	erne.
En reell sammenlikning	 krever at det tas utgangspunkt i formålet med BPA og 	at 	det er innsatsen for
å realisere formålet som sammenliknes.
Med utgangspunkt i tilgjengelig informasjon har vi lagt til grunn at bruk	 av	 kjernetjenester er tilnær-
met uav	hengig av BPA (men med et mulig lavere behov for kjernetjenester fra BPA	-	brukere), mens
det kan være enkelte smådriftsulemper ved BPA som gjør at BPA krever en noe større timeinnsats
enn ordinære tjenester.
3.3	 	Anslåtte 	kostnader 	ved 	BPA og andre hjemmebasert	e tjenester
Basert på forutsetningene 	det er redegjort for foran 	og tilgjengelige data kan vi angi et høyt og et
lavt anslag på alternativkostnadene ved BPA	-	ordningen sammenliknet med alternative hjemmeba-
serte ordninger.
I 	Tabell 	3	.	5	 viser vi timeanslagene for BPA som er brukt i beregningene. Det vises også to alternativer
med tilleggstjenester, hhv 8 og 4 timer per uke per bruker, og hvor mange brukertimer	 	BPA 	det blir
totalt per år.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	29

Tabell 	3	.	5	 	Timeanslag	 BPA gjennomsnitt per bruker og totalt

Kostnadene per BPA	-	bruker og totalt	,	 	basert på forutsetningene og inngangsdataene presentert
foran er vist i 	Tabell 	3	.	6	. Vi har også beregnet kostnadene ved tille	ggstjenester (to alternativer). Dette
er tjenester som det må antas at brukeren hadde mottatt 	uansett løsning på de øvrige behovene
som dekkes gjennom BPA.
Tabell 	3	.	6	 	Kostnadsanslag BPA: 	G	jennomsnitt per br	uker	 og totalt. Tilleggstjenester per bruker

Beregningen i 	Tabell 	3	.	6	 	 	viser lavere gjennomsnittlige bruttokostnader per BPA bruker enn det
Helse	-	 og omsorgsdepartementet (2011) finner. 	Dette skyldes etter det vi kan 	se 	to forho	ld: i) Helse	-
og omsorgsdepartementet (2011) har lagt et høyere antall BPA	-	timer til grunn for beregningene, ii)
tilleggstjenestene som	 	BPA	-	brukerne mottar framstår som svært kostnadskrevende. 	Det er etter
våre vurderinger ikke grunnlag for å definere till	eggstjenestene som en BPA	-	kostnad, og kanskje sær-
lig ikke kostnadskrevende tilleggstjenester. Dette fordi det må antas at brukeren uansett løsningen
ville mottatt disse tilleggstjenestene. Det kan også argumenteres for at BPA reduserer behovet for
en del a	ndre tjenester (se bl.a 	(Econ, 2010)	 og 	(Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n, & Ru, 2017)	). 	Dersom
BPA reduserer behovet for andre helsetjenester som eksempelvis fysioterapi, psykolog etc, skal det
reg	nes som en gevinst ved BPA.
I 	Tabell 	3	.	7	 	har vi beregnet hva BPA	-	brukerne alternativt hadde kostet dersom de skulle fått tilnær-
met samme tjeneste fra de ordinære helse	-	 og omsorgstjenestene i kommunen. Vi har brukt laveste
sats p	å hjemmesykepleier som grunnlag for timekostnadsberegningene (brukerrettede timer). En-
kelte av tjenestene en BPA	-	bruker har behov 	for, 	kan løses av helsearbeidere med lavere kompe-
tanse enn sykepleier, en liten andel kan også være praktiske tjenester som ka	n løses av en hjemme-
hjelp uten helsefaglig profesjonsutdanning. BPA	-	brukere har som hovedregel bruk for assistanse til
å dekke primære kroppslige behov som kun helsearbeidere har lov til å utføre. 	Ved å bruke laveste
sats på sykepleierkostnader (jf 	Tabell 	3	.	1	), har vi tatt hensyn til at en liten andel av tjenestene kan
20102011201220132014201520162017Antall brukere (SSB)2 6702 9052 8902 8883 0143 1463 3303 497Antall brukertimer (SSB), uten tillegg4 333 8794 429 0604 769 9634 995 4595 240 9865 660 9866 166 6516 754 191Antall timer per bruker (estimert på data fra SSB)31,229,331,733,333,434,635,637,1Antall timer per uke per bruker Tilleggstjenester alternativ 1 8,08,08,08,08,08,08,08,0Antall timer per uke per bruker Tilleggstjenester alternativ 24,04,04,04,04,04,04,04,0Antall brukertimer Tilleggstjenester alt.1 timer 1 110 7201 208 4801 202 2401 201 4081 253 8241 308 7361 385 2801 454 752Antall brukertimer Tilleggstjnester alt.2 555 360604 240601 120600 704626 912654 368692 640727 37620102011201220132014201520162017Kostnad per bruk er BPA634 223595 720644 902675 857679 433703 088723 572754 665Kostnader tilleggstjenester per bruk er alternativ A1170 474170 474170 474170 474170 474170 474170 474170 474Kostnader tilleggstjenester per bruk er alternativ A285 23785 23785 23785 23785 23785 23785 23785 237Estimerte BPA -kostnader basert på timer BPA , 1000 2017 k r1 693 3761 730 5661 863 7671 951 8752 047 8102 211 9162 409 4952 639 064

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	30

utføres av personell uten helsefaglig formalkompetanse, og at en stor andel av sykepleierne i hjem-
metjenesten har masternivå og/eller en ansiennitet som gjør at de h	ar høyere lønn enn vi har 	lagt til
grunn i beregningene	. Vi har også lagt til grunn at det er stordriftsfordeler i den kommunale hjem-
metjenesten (eller smådriftsulemper ved BPA). I alternativ 1 vist i 	Tabell 	3	.	7	 har vi forutsatt e	n små-
driftsulempe ved BPA på 14 prosent.
Tabell 	3	.	7	 	Alternativ 1: 	Kostnadsanslag Hjemmetjenester fra kommunene, alternativ til BPA,
per bruker og totalt, forutsatt at alle BPA	-	brukere hadde fått alternative 	tjenester

Dersom vi forutsetter at brukertallet er det samme og at brukerne søker om den samme tjeneste-
dekningen uavhengig av om tjenesten leveres som BPA eller som en ordinær hjemmebasert tjeneste,
vil kommunen få en budsjettbesparelse på drøye 360	 000	 kroner per bruker med et ukentlig timetall
på 32,6 timer. Totalt for alle landets BPA	-	brukere gir dette budsjettbesparelser på 1,2 mrd. kroner i
2017. Vi har da ikke inkludert eventuelle administrasjonskostnader eller kons	ekvensene av at BPA
kan erstatte 	bruk av ubetalte timer fra pårørende. Dette kommer vi tilbake til i	 avsnitt	 3.3.1	.
BPA	-	brukere er en heterogen gruppe, og det er også store variasjoner på tvers av kommunene med
hensyn til hvordan ulike tjenestetilbud organiser	es og driftes. For å teste konsekvensene av at en-
kelte kommuner kan ha større stordriftsfordeler i det ordinære tjenestetilbud, og dermed også større
smådriftsulemper med BPA enn det som er forutsatt i alternativ 1 over, har vi vurdert et alternativ
der de	t er forutsatt en smådriftsulempe ved BPA på hele 60 prosent. 	I 	Tabell 	3	.	8	 viser vi resultatene
av beregningene i dette alternativet (alternativ 2). Vi 	har forutsatt de samme kostnadene per bru-
kerrettet time som vi har lagt til gr	unn i 	Tabell 	3	.	8	, men vi har der lagt til grunn at BPA gir en små-
driftsulempe på 60 prosent. Det innebærer at kommunens ordinære tjenester løser de samme be-
hovene som BPA løser med en ukentlig timeinnsats på 23,2 timer som BPA	-	løs	ningen bruker 37,	2
timer per uke på. Det er vanskelig å se at dette vil gi brukeren det samme tjenestenivået, men vi har
likevel valgt å legge dette som 	beregningsteknisk 	ytterpunktsa	lternativ.
Tabell 	3	.	8	 	Alt	ernativ 2: Kostnadsanslag Hjemmetjenester fra kommunene, alternativ til BPA,
per bruker og totalt, forutsatt at alle BPA	-	brukere hadde fått alternative tjenester

Alternativ 1 20102011201220132014201520162017Antall timer hjemmetjenester 27,425,727,829,229,330,431,232,6Kostnader per bruk er939 765882 712955 5881 001 4561 006 7541 041 8061 072 1581 118 230Estimerte kostnader totalt forutsatt at BPA -bruk erne hadde fåt t alt ernat iv e t jenest er, Alternativ 1, 1000 2017-kroner2 509 1712 564 2782 761 6492 892 2043 034 3563 277 5223 570 2853 910 451Budsj et t g ev i nst v ed da g ens br uk a v BPA for ut sa t t sa mme a nt a l l br uk e r e ; 1000 2017 kroner, Alternativ 1815 795833 712897 882940 329986 5461 065 6061 160 7901 271 387Alternativ 220102011201220132014201520162017Antall timer hjemmetjenester 19,518,319,820,820,921,622,323,2Kostnader per bruk er669 582628 932680 856713 537717 312742 287763 912796 739Estimerte kostnader totalt forutsatt at BPA -bruk erne hadde fåt t alt ernat iv e t jenest er, Alternativ 11 787 7851 827 0481 967 6752 060 6952 161 9792 335 2342 543 8282 786 197Budsj et t g ev i nst v ed da g ens br uk a v BPA for ut sa t t sa mme a nt a l l br uk e r e , 1000 2017 kroner, Alternativ 294 40996 482103 908108 820114 169123 318134 333147 132

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternat	ive løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	31

Med en smådriftsulempe på 60 prosent ved BPA	-	løsningen, ser vi av 	Tabell 	3	.	8	 	at det fremdeles er
budsjettbesparelser for kommunene per BPA	-	bruker, men at disse er kraftig redusert sammenliknet
med alternativ 1 der vi tok utgangspunkt i «mest sannsynlige» smådriftsulempe på 14 prosent.
Følsomhetsanalyser 	peker på altern	ativ 1 som et robust kostnadsanslag
I 	Tabell 	3	.	1	 	vises inngangsdataene og forutsetningene bak beregningene av enhetskostnadene ved
hhv BPA og ordinære tjenester fra hjemmetjenesten. 	I hovedberegningene har vi lagt til grunn at 65
prosent av timebruken i de ordinære tjenestene er brukerrettet. Dette kan være en optimistisk for-
utsetning. Våre beregninger vist i kapittel 2, og innhenting av faglige vurderinger fra et tjenestested,
tilsier at tallet er for høyt. Vi har derfor gjort føl	somhetsberegninger der vi har lagt til grunn 50 pro-
sent brukerrettede timer i kommunens ordinære tjenester	 	(jf 	Tabell 	3	.	1	)	. Dette øker lønnsomheten
i BPA sammenliknet med 	ord	inære tjenester 	i alternativ 1 	med 	omlag 	5	0 prosent	, og 	enda mer i
alternativ 2	. 	Vi har også testet følsomheten mht på de øvrige forutsetningene. Basert på følsomhets-
analysene konkluderer vi med at det er et robust resultat at BPA er en mer kostnadseffektiv tjeneste,
gitt samme tjenestenivå for brukeren, og at 	resultatene i alternativ 1 er mer sannsynlige enn resul-
tatene som er beregnet i alternativ 2. I de videre analysene 	bruker vi derfor 	alternativ 1 	som hoved-
beregning.
3.3.1	 	Økt etterspørsel etter betalt tjenestetid?
I den grad BPA erstatter ubetalte tjenester f	ra pårørende eller andre frivillige, vil dette komme som
en budsjettkostnad for kommunen. 	Vi viser til 	avsnitt 	2.4	 (side 	16	) der det redegjøres for regjeringens
forventede konsekvenser for bruk av 	betalte tjenester som følge av rettighetsfastsettelsen, med til-
hørende begrunnede kom	pensasjoner til kommunene (	Tabell 	2	.	3	).
Basert på tilgjengelig dokumentasjon finner vi det sannsynlig at BPA	-	ordningen har erstattet noe tid
som	 	tidligere var ubetalt. Dette gjelder særlig for de yngste aldersgruppene. BPA vil også i noen til-
feller erstatte omsorgslønn. 	Der BPA erstatter omsorgslønn, og timetallet ikke berøres, vil ikke dette
gi noen vesentlige budsjettkonsekvenser. Dette fordi sa	tsene for omsorgslønn og BPA er omtrent de
samme.
Basert på tilgjengelige data (se kapittel 2) mener vi likevel at det er grunnlag for å si at maksimalt 20
prosent av bruttokos	tna	dene ved BPA	-	ordningen erstatter ubetalte timer fra pårørende. 	Vårt anslag
b	aserer seg på andelen brukere under 18 år, og brukere med kognitiv svikt. Det er disse gruppene
som normalt er mest avhengig av at pårørende bruker ekstra tid for at deres barn og familiemed-
lemmer skal f	å delta i aktiviteter, følge et undervisningsopplegg 	på skolen, delta i arbeidslivet eller
på andre samfunnsarenaer. Dersom etterspørselen etter timeinnsats øker til fordel for ubetalt pårø-
rende tid som følge av at BPA gir et bedre kvalitativt tilbud for målgruppen, så er det å betrakte som
en del av målet m	ed BPA at flere kan klare seg 	selv, 	uten å være avhengige av pårørendes hjelp til å
dekke 	primær	behov som andre 	løser på egen hånd	.
Selv om mulighetene til BPA gjør at flere velger betalt assistanse framfor hjelp fra familien, vil ikke
dette nødvendigvis 	gjøre BPA	-	ordningen	 	til en mer kostnadskrevende tjeneste enn kommunens al-
ternative tjenester. 	De samlede budsjettvirkningene avhenger av hvor mye etterspørselen etter be-
talt assistanse øker, sammenliknet med effektivitetsgevinstene som følger ved at hver B	PA	-	bruker

Likeverd og	 samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	32

kan få realisert et gitt tjenestenivå til en lavere kostnad enn det som er mulig gjennom kommunens
øvrige tilbud.
3.3.2	 	Kommunens administrative kostnader
Det finnes så vidt vi er kjent med ikke noen kilder eller studier som har kartlagt kommunenes ad	mi-
nistrative kostnader ved BPA. I en undersøkelse gjennomført for KS i 2017 framkommer det at ikke
alle kommuner har like god kontroll på timeantall og utgiftene til BPA. Dette fordi kommunene ikke
skiller BPA fra andre hjemmebaserte tjenester i regnskapet	, og dermed ikke får isolert disse utgiftene
(Nesland, 2017)	. Det 	å 	skille ut de rene administrative kostnadene ved ordningen er trolig enda mer
krevende. BPA	-	brukerne vil i de aller fleste tilfellene uansett være brukere av ko	mmunens tjeneste-
tilbud, noe som tilsier at det vil være både søknadsbehandling, vurderinger og oppfølging av mål-
gruppen for BPA	,	 uavhengig av	 hvilket tilbud de får.
Nesland (2017) viser til at kommunene i sin søknadsbehandling av BPA alltid gir tilbud om 	andre
tjenester i de tilfellene der en BPA	-	søknad får avslag. I søknadsbehandlingen legges det vekt på at
tjenesten kan leveres på en faglig og forsvarlig måte og at arbeidsplassen blir forutsigbar og hånd-
terbar for assistene. Dette trekker i retning av at	 	det kreves en noe større innsats fra kommunens
side for å vurdere om BPA er en 	mulighet	, 	framfor	 å gå rett på kommunens ordinære hjemmetjenes-
tetilbud. Brukernes (eller nærståendes) mulighet til å være arbeidsleder er blant forholdene kom-
munen vurderer. Sa	ksbehandlingen og oppfølgingen oppfattes av kommunene å være ressurskre-
vende.
Videre viser Nesland (2017) til at loven ikke stiller formelle krav til hvem som kan være assistent i en
BPA	-	ordning og dermed ikke noen spesifikke krav til assistentens faglige	 kompetanse. Det vises til at
helsetjenester er ikke omfattet av rettigheten til BPA, mens «enkel helsehjelp» er omfattet. Enkel
helsehjelp vil være det folk vanligvis gjør selv eller som en enkelt kan gjøre selv med litt opplæring.
Rundskrivet sier at kom	munene må vurdere konkret om det er nødvendig med bistand av kvalifisert
helsepersonell, om ufaglærte assistenter kan dekke brukerens bistandsbehov på en forsvarlig måte,
eller om det er behov for andre tjenester i tillegg til BPA. I intervjuene oppgir kom	munene at de er
bekymret for den faglige forsvarligheten til enkelt BPA	-	ordninger, og at kommunene opplever at de
står ovenfor et dilemma i det en søknad skal behandles hvor kommunen må vurdere den faglige
forsvarligheten. 	Kommunene viser også til at det e	r vanskeligere å holde tilsyn med kvaliteten på
tjenesten i henhold til avtalen og regelverket når tjenestene ytes hjemme hos en bruker.
Det er grunn til å reise spørsmål med i hvor stor grad kommunene skal holde tilsyn med den faglige
forsvarligheten og 	om avtaler følges. Så vidt vi forstår er hele idegrunnlaget bak BPA at brukeren selv
skal stå for opplæringen og kvalitetssikringen av de oppgavene assistenten skal utføre. Oppgaver
som folk vanligvis gjør selv, men som brukeren ikke selv kan utføre, er i 	hovedsak det assistenten skal
gjøre. Dette er oppgaver som det må forventes a	t arbeidslederen	 	kan ta ansvaret for, 	og også føre
kvalitetskontroll med.
Etter BPA er innvilget, overtar brukeren (arbeidslederen), ansvaret for oppfølging og daglig admini-
stras	jon av ordningen. Med en gjennomsnittsbruk på 32 timer per uke, men spennvidde til langt over
200 timer per uke, kreves det en god del ukentlig administrasjon av skiftplaner, ferieavvikling, etc.
Det at brukeren tar 	administrasjonensdelen og kvalitetsoppfø	lgingen av faktisk levert tjeneste	, må
antas å gi besparelser hos kommunen. 	Dette trekker i retning av at kommunens administrative mer-
kostnader til BPA i første rekke er knyttet til søknadsbehandling og eventuelle tilsyn med den faglige

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	33

kvaliteten som bruk	eren egentlig har ansvaret for. Noe mer løpende administrasjon kan det være,
men det er vanskelig å se at dette kan legge beslag på en stor andel av kommunens administrative
ressurser under helse	-	 	og omsorgssektoren. Vi har ikke grunnlag for å 	fastsette	 	st	ørrelsen på kom-
munenes merkostnader ved å administrere BPA	-	ordningen sammenliknet med hva det hadde krevd
av administrasjonskostnader å tilby brukerne andre tjenester som gav det samme utbytte for bru-
kerne. 	Som et øvre kostnadsestimat har vi lagt 2 prosent	 av BPA	-	kostnadene som et beregningstek-
nisk anslag på kommunens merkostnader ved å administrere BPA	-	ordningen.
3.3.3	 	Oppsummering: Budsjett	-	 	og samfunnsøkonomiske kostnader
I	 	Tabell 	3	.	9	 	har vi oppsummert de budsjettmessige kostnadsbesp	arelsene ved BPA	-	ordningen sam-
menliknet med et alternativ der dagens BPA	-	brukere i stedet får ordinære helse	-	 og omsorgstjenes-
ter fra kommunen. I tråd med god praksis har vi lagt konservative estimat til grunn. Vi kommenterer
usikkerheten og grunnlaget for	 hver kostnadspost.
I et samfunnsøkonomisk perspektiv er det ressursbruken som er den reelle kostnaden. I tillegg kom-
mer det en skattefinansieringskostnad på 20 prosent på offentlige utgifter. Frigjort tid for pårørende
har en alternativ	-	verdi som kan vær	e høyere, eller lavere enn kommunens produksjonskostnader. 	I
tabellen under har vi kun sett på de prissatte kostnadene over kommunale budsjetter av å erstatte
frivillige pårørende timer med betalte BPA	-	timer.
Tabell 	3	.	9	 	Oversikt over budsjett	-	 og samfunnsøkonomiske prissatte kostnadsbesparelser

Kostnadspost
Budsjett og samfunnsøkono-
miske gevinster ved BPA,
1000 2017	-	kroner

Kilde og vurdering av usikkerhet
Direkte 	kostnadsbe-
sparelser i brukerret-
tede	 timefo	rbruk

1 118 230
Beregninger vist i alternativ 1 (	Tabell 	3	.7	). Forutsatt små-
driftsulempe på 14 	prosent	 Konservative (lave) kostnadses-
timat på kostnadene i kommunens øvrige tjenestetilbud
Økte kostnader som
følge 	av	 erstatning av
frivillige timer

-	527 813
F	orutsatt at 20 	prosent	 av BPA timene erstatter frivillige ti-
mer	, dvs at BPA	-	ordningen har en etterspørselseffekt be-
grunnet i bedre kvalitet for brukeren, og som er av høy nok
kvalitet til at pårørende avlastes.	 Anslaget er usikkert. Kost-
naden har en motpost (gevinstside) som må antas å være
minst like høy som kostnadene
Administrative mer-
kostnader i kommu-
nen
-	52 781	 	Forutsatt at 2 	prosent	 av de direkte kostnaden er merkost-
nader til kommunens administrasjons av	 ordningen. Kom-
munene har uansett løsning administrative kostnader. Høy
usikkerhet ved anslaget som også vurderes å være et øvre
estimat på denne posten
Sum budsjettbespa-
relser ved BPA	-
ordningen 2017
537 636	 	Kommunenes samlede budsjettgevinster ved 3500 b	rukere
med 32	-	33 BPA timer per uke
Skattekostnad	 	107 527	 	Skattekostnad 	på 20.pst i hht Finansdepartementets ret-
ningslinjer
Sum samfunnsøkono-
miske gevinster ved
BPA (prissatte)
645 163	 	Beregnet samfunnsøkonomiske kostnadsbesparelser
Gevinst per bruker	 	1	84 491	 	Prissatte samfunnsøkonomiske gevinster per bruker

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	34

3.4	 	Samfunnsøkonomiske gevinster
Gevinstene som søkes 	oppnådd	 	gjennom BPA	ó	r	d	n	in	ge	n	 	er angitt i formålet med ordningen. 	Det er
godt dokumentert at BPA	-	ordningen ut	løser de ønskede gevinstene for de som kan, og 	ønsker å være
arbeidsledere, eller har en nærstående som kan fungere som arbeidsleder. Videre i dette avsnittet
forsøker vi å sette gevinstene inn i 	en 	samfunnsøkonomisk kontekst. Gevinstene kommer i tillegg til
kostnadsbesparelsene som er beregnet foran. 	Selv om vi finner at BPA gir besparelser sammenliknet
med en løsning der dagens BPA	-	brukere i stedet mottar assistanse fra kommunens ordinære helse	-
og omsorgstjenester, så kan likevel verdien av de gevinstene vi ikke har klart å verdsette, være langt
stør	re.
Den pågående følgeevalueringen viser følgende gevinster ved BPA	 (Ervik, Kjerstad, Skogedal Lind	é	n,
& Ru, 2017)	:
•	 	BPA gir muligheter til et å leve et friere liv. Dette er i tråd med formålet med ordningen og
en samfunnsøko	nomisk gevinst.
•	 	BPA bidrar til økt arbeidsdeltagelse
•	 	BPA bidrar til økt utdanning
•	 	BPA bidrar til økt samfunnsdeltagelse
•	 	BPA bidrar til økt likeverd og selvstendighet
I følge undersøkelsen er det økt samfunnsdeltakelse og selvstendighet som flest re	sp	ond	enter sier
seg enig i. De fleste er også enige i at ordningen bidrar til 	å	 	sikre likeverd og likestilling. Yrkesdelta-
gelse og utdanning kommer noe dårligere ut, men har en positiv virkning på deler av utvalget
I Econ 	(20	10	) dokumenteres det at funksjonshe	mmede som mottar BPA er enstemmige i at BPA er
viktig for deres livssituasjon. BPA gir også 	positive	 gevinster for øvrige familiemedlemmer	. 	Bedre livs-
kvalitet for målgruppen og andre berørte er en samfunnsøkonomisk gevinst selv om gevinsten ikke
lar seg må	le gjennom tallfesting.
Econ 	(20	10	) 	viser også til 	at BPA kan ha vesentlig effekt 	på	 yrkesdeltakelsen blant funksjonshemmede
og nærmeste familie. 	Funnen er basert på en survey gjennomført blant BPA	-	brukere. Økt yrkesdel-
tagelse gir målbare 	positive samfunn	søkonomiske 	gevinster.
I følge undersøkelsen 	referert i 	Econ 	(20	10	) 	oppgir 1⁄4 av personene med BPA at de i dag har ordi-
nært arbeid, der halvparten av disse har en heltidsjobb. To tredjedeler av de som er i arbeid mener
at de ikke ville vært i arbeid uten	 	BPA	,	 	og de resterende respondentene sier at de at de ville jobbet
mindre uten BPA. 	Det framgår også at flere mener 	at de	 	kan være i utdanning som følge av BPA.
Dette øker sannsynligheten for yrkesdeltagelse senere i livsløpet og er en verdi som kan tallfe	stes.
I undersøkelsene vises det også til at 87 prosent av de voksne BPA	-	brukernes familiemedlemmer
øker yrkesdeltagelsen med nesten 15 timer per uke. Størstedelen av økningen kommer fra mor, men
i følge undersøkelsen økes også arbeidsinnsatsen for far, e	ktefelle/samboer, søsken og barn. 	Årsaken
til at yrkesdeltagelsen øker, er at BPA gir kvaliteter som ikke kan oppnås gjennom kommunens ordi-
nære tjenester. Blant annet vil det med de ordinære tjenestene være et stort antall personer som
utfører tjenestene, 	tjenester som ofte er av intim karakter, som krever øvelse for å kunne utøves og
som heller ikke alltid passer inn i kommunens tidsskjema. Familiemedlemmer ønsker derfor heller å
gi assistanse selv for å ivareta brukeren på en best mulig måte. Ved BPA er d	et brukeren selv om
styrer assistentene, og som assisteres på egne premisser. For barn og personer med kognitiv svikt er

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	35

det en stedfortreder som leder assisten(e) og som da også sørger for at kvaliteten holder et ønsket
nivå. Assistansen 	fra	 	familiemedlem	met overlates til andre, og de kan selv i første rekke være om-
sorgspersoner og familiemedlemmer, og bruke frigitt tid på egen yrkesdeltagelse.
NOU	 	(2011:17)	 	viser til at mange pårørende strekker seg len	ger enn hva som e	r god	t for helsen, og
mange ofrer bå	de deltagelse i yrkeslivet 	og sosialt fellesskap for 	å	 yte på	rørendeomsorg	.	 Det vises	 til
at pårørendeomsorgens pris 	ofte 	er 	redus	ert helse, angst og depresjoner. BPA kan i mange tilfeller
være en løsning som ivaretar p	årørende slik at de beholder egen helse, og omsorgsevne for familien.
Dette er gevinster som det ikke er mulig å verdsette fullt ut i kroner, men som likevel hører med i en
samfunnsøkonomisk analyse. 	I våre beregninger har vi lagt til grunn at BPA ikke på	virker behovet for
andre tjenester. Econs funn tyder på at denne foru	tsetningen bør modereres. En stor andel av res-
pondentene mener at BPA medfører et mindre behov for andre helse	-	 	og omsorgstjenester. Dette
gir i tilfelle kostnadsbesparelser som ikke er inkludert i kostnadsestimatene.
I 	Tabell 	3	.	10	 har vi oppsummert gevinster 	ved BPA	-	ordningen. Vi har delt gevinstene i to kategorier;
gevinster som kan verdsettes i kroner og ører dersom det hentes inn brukerdata, og gevinster som
ikke fullt ut kan verdsettes i kronebeløp.
Tabell 	3	.	10	 	Samfunnsøkonomiske gevinster	 -	 nyttesiden
Gevinster som kan verdsettes hvis det
hentes inn data
Kilder og vurderinger
Økt arbeidsdeltagelse blant voksne
BPA	-	brukere
Econ (2010) beregner 6,6 timer økt arbeidsdeltagelse 	i gjennom-
snitt per uke per voksne arbeidsleder
Økt deltagelse i studier, med økt
sannsynlighet for senere arbeidsdel-
tagelse
Econ (2010) finner at 15 	prosent	 av BPA brukerne studere, uten
BPA vil 67 	prosent	 	av disse ikke vært i utdanning og 33 	prosent
stud	ert mindre
Økt arbeidsdeltagelse blant familie-
medlemmer til BPA	-	brukere
Econ (2010) finner at arbeidsinnsaten til familiemedlemmer er
BPA	-	bruker øker med i gjennomsnitt 14,7 timer per uke
Redusert bruk av helsetjenester, fy-
sioterapi, sykehusinnleggelser	 etc
Flere studier finner redusert behov for helsetjenester, men vi har
ikke funnet kilder som har beregnet kostnadene ved tjenestene
Nedre anslag for gevinstene over 	 	Med utgangspunkt funn fra Econ (2010) vil et nedre anslag på
gevinstene av økt arbeidsd	eltagelse kunne være 100	 000 	–
250	 000 kroner per BPA bruker. Det vil si en samfunnsøkonomisk
gevinst på 350 millioner kroner til 750 millioner kroner	.
Gevinster som delvis, eller ikke kan
verdsettes
Stort omfang og betydelig positiv konsekvens
Likeverd	 og muligheter til å leve et
fritt liv
Formålet med BPA. Realisering av samfunnsmål er en gevinst	.
Klart positivt funn 	flere studier, deriblant den pågående følgeeva-
lueringen
Samfunnsdeltagelse	 	Samme som over
Livskvalitet 	 	Samme som over

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	36

3.5	 	Kommuners insen	tiver med hensyn til ulike alternativer
Det alternativet som har den laveste kostnaden for kommunen er det alternativet som kommunen
har det sterkeste økonomiske insentivet til å velge. Merk at uføretrygd ikke 	er 	en kommunal utgift.
En kan derfor ikke utel	ukke at det alternativet som har den høyeste andelen av kostnadene knyttet
til uføretrygd	, for eksempel som følge av at pårørende sliter seg ut	, er det økonomisk mest fordelak-
tige for kommunen.	 Kommunene tar heller ikke hensyn til produktivitetsvirkninger 	som følger av økt
deltagelse i arbeidslivet blant brukere og deres pårørende.
Dersom BPA	-	ordningen har kvaliteter som gir en etterspørselsvekst som er større enn effektivitets-
gevinstene, vil dette framstå som en budsjettkostnad for kommunen. Økt etterspør	sel etter betalt
assistanse på bekostning av ubetalte timer fra familien, er imidlertid et tegn på måloppnåelse i den
forstand at BPA	-	ordningen gir andre kvaliteter for en del brukerkategorier enn 	det 	øvrige helse	-	 	og
omsorgstjenester 	kan. Kommunen vil i d	isse tilfellene ikke ha økonomiske insentiver til å realisere
ordningens mål, eller å optimalisere hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Kommunene er tilført 500 millioner kroner i frie midler for å dekke merkostnadene ved rettighets-
fastsettelsen av 	BPA. Våre beregninger tyder på at reformen til nå har	 	kostet kommunene langt
mindre. Hvis rettighetsfastsettelsen har påført kommunene kostnadene, så er det sannsynlig at dette
har bidratt bedre tjenestekvalitet for brukerne som ellers ikke ville fått BPA.
3.6	 	Oppsummering: Kostnadene ved BPA
I 	Tabell 	3	.	6	 har vi beregnet gjennomsnittskostnadene per bruker for BPA	-	ordningen, mens 	Tabell 	3	.	7
og 	Tabell 	3	.	8	 viser kostnadene dersom BPA	-	br	ukerne i stedet for BPA skulle mottatt andre tjenester
fra kommunene. I alternativene har vi	 	lagt til grunn at 	brukerne også ved alternative tilbud vil få de
samme mulighetene	 til samfunnsdeltagelse på ulike arenaer, med muligheter for å være i en utdan-
nin	gssituasjon, delta i arbeidslivet og fritidsaktiviteter mv. 	som BPA	-	ordningen gir.
I begge alternativene har vi lagt til grunn en	 	lavere timebruk enn vi har forutsatt ved BPA. Hvorvidt
det er mulig å oppnå samme tjenestenivå med en lavere timesats er usik	kert. Vi har likevel valgt å
legge dette til grunn i beregningene, blant annet begrunnet i argumentasjonen som fremføres i
Helse	-	 og omsorgsdepartementet (2011). Enhetskostnadene er hentet fra 	Tabell 	3	.	1	.
Vi har videre lagt til g	runn at tilleggstjenestene 	som mange BPA	-	brukere mottar	, også inngår som en
grunntjeneste ved en alternativ løsning. Det vil si at vi kun har beregnet kostnadene ved timene som
eventuelt kommer i stedet for en BPA	-	ordning	,	 	der det er forutsatt at BPA ersta	tter offentlig tje-
nesteinnsats. 	Usikkerheten på dette punktet trekker i favør av BPA. Vi har redegjort for utredninger
som viser til at BPA kan erstatte noe av behovet for andre tjenester. Støttekontakt kan eksempelvis
legges inn i ordningen.
BPA er i utg	angspunktet en individbasert løsning der målgruppen er svært heterogen. Eksempelvis
dekker ordningen både personer med bistandsbehov som følge av kognitiv svikt, og den dekker funk-
sjonshemminger. Hva som er det reelle alternativet og hva som er en «riktig»	 timetildeling vil derfor
varierer betydelig innad i målgruppen for BPA. 	Institusjon er ikke	 et 	likeverdig 	alternativ til BPA	, selv
om dette for mange kan være det reelle alternativet	. I den grad målgruppen for BPA er på institusjon	,
vil de fremdeles ha be	hov for tjenester for å kunne delta i samfunnet. Dette er tjenester som kommer

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved 	alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	37

i tillegg til de ordinære institusjonskostnadene. Kostnadene ved institusjon eller ulike former for om-
sorgsbolig viser svært store variasjoner 	–	 fra om lag 	1,2	 kroner per år 	for	 en sykehjemsplass (KOSTRA	-
rapportering viser at en sykehjem	s	plass koster rundt 1,2 millioner kroner årlig
3
) 	til over til 	3	 millioner
kroner per år, avhen	gig av omsorgs	-	 og pleiebehov. Assistanse	 til samfunnsdeltagelse vil i større eller
mindre grad være i	nkludert i disse kostnadene, men for å komme på samme nivå som BPA må det
uansett tildeles en	-	til	-	en timer	. Dersom en ungdom med sterkt behov for assistanse skal slippe å bo
på institusjon, og få anledning til å delta i samfunnet på lik linje med andre ung	dommer, så 	vil dette
kreve en god del en	-	til	-	en timer med assistanse	. I de tilfellene institusjon er den beste løsningen for
brukerne, kan fremdeles BPA være et alternativ for å sikre likeverd og samfunnsdeltagelse. 	Dersom
en person med nedsatt funksjonsev	ne som kunne klart seg hjemme med en BPA	-	ordning	,	 plasseres
på institusjon, vil dette stride mot overordnede politiske mål, særlig hvis det gjelder unge brukere.
Kostnadene for individet selv, pårørende og samfunnet forøvrige ved at enkelte grupper ikke få	r an-
ledning til å leve en aktiv og meningsfull tilværelse i fellesskap med andre (jf Helseministerens brev
til kommunene datert februar 2017), lar seg ikke verdsette i en samfunnsøkonomisk analyse.
I likhet med 	Prop. 86 L (2013 	–	 	2014)	 	konkluderer vi med	 	at BPA	-	ordningen	 	er kostnadseffektiv og
ressursbesparende sammenliknet med andre ordninger. Dette gjelder selv om vi inkluderer en små-
driftsulempe på 14 pros	ent, målt som brukerrettet tid, og en økt etterspørsel som følge av at BPA
dekker assistansebehoven	e til en del personer bedre enn øvrige tjenester. 	Sammenliknet med Helse
og 	-	omsorgsdepartementet (2011) der det ble anslått at hver nye BPA	-	bruker koster mellom 600 000
og 950 000 (2009	-	) kroner i året, avviker våre beregninger betydelig. Våre beregninger	 viser at mest
sannsynlig har en BPA	-	bruker lavere kostnader 	sammenliknet med andre tjenestetilbud som vil gi
brukeren det samme tjenestenivået. Manglende transparens i beregningene bak resultatene i Helse
og 	-	omsorgsdepartementet (2011) gjør det vanskelig	 å forklare forskjellene	.

3	 https://www.ssb.no/statbank/table/04905/tableViewLayout1/?rxid=c6151c5e	-	ce3e	-	45db	-	a339	-	8b5fd1002	65b

Lik	everd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	38

Referanser
DFØ. (2014). 	Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.	 	Direktoratet for økonomistyring (DFØ).
DFØ. (2016). 	Veileder til utredningsinstruksen. Instruks om utredning av statlige tiltak.	 Direkatoratet
for 	økonomistyring (DFØ).
Econ. (2010). 	Borger	-	 	/nrukerstyrt personlig assistanse i et samfunnsøkonomisk perspektiv.	 	Econ	-
Rapport 2010	-	026.
Ervik, R., Kjerstad, E., Skogedal Lind	é	n, T., & Ru, K. (2017). 	Rettighetsfesting av BPA 	–	 	store
forventninger, betinget	 suksess.	 Rokkansenteret.
Helse og omsorgsdepartementet . (2011). 	Kostnadsberegninger av utvidet bruk av brukerstyrt
personlig assistanse.	 Rapport fra arbeidsgruppe avgitt 27.mai 2011.
Jeløya	-	plattformen. (2018). 	Politisk plattform for en regjering utgått 	av Høyre, Fremskrittspartiet og
Venstre.
Mørk, E., Beyrer, S., Haugstveit, F., Sundby, B., Karlsen, H., & Wettergreen, J. (2017). 	Kommunale
helse	-	 og omsorgstjenester 2016.	 SSB rapporter 2017/26.
Nesland, A. (2017). 	Notat om BPA .	 Agenda Kaupang .
NOU. (2	011:17). 	N	å	r sant skal sies om p	å	rørendeomsorg.
Proba. (2015). 	Enhetskostnader for ulike kommunale pleie	-	 og omsorgstjenester.
Prop. 86 L. (2013 	–	 2014). 	Endringer i pasient	-	 og brukerrettighetsloven (rett til brukerstyrt personlig
assistanse.	 Helse	-	 o	g omsorgsdepartementet.
PWC. (2012). 	Pris per brukertime 	-	 hjemmebaserte tjenester.
Rundskriv. (1	-	9/2015). Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Helse og 	-
omsorgsdepartementet.

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	39

Likeverd og samfunnsdeltagelse 	-	 kostnader ved alternative løsninger

Vista Analyse	 	|	 	2018/22	 	40

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-	analyse.no
www.	vista	-	analyse.no