Nettdekning langs jernbanen – Insentivordninger. Hvordan utløse private investeringsbidrag?

Report 2023/31

Rasmus Bøgh Holmen og Ingeborg Rasmussen

Nettdekning langs jernbanen – Insentivordninger. Hvordan utløse private investeringsbidrag?

Category	Reports
Sub-Categories	Reguleringer og konkurranseøkonomi Transport Quality assurance, disputes and expert opinions IKT og digitalisering
Year	2023
Report Number	31
Author(s)	Rasmus Bøgh Holmen Ingeborg Rasmussen
Download	file_download (477.1 kB)
Read in browser	PDF

Rapport 2023/31 	for BaneNOR	 	
 	
 	
 	
Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger 	 	
Hvordan utløse	 private investering	sbidrag	? 	
Rasmus Bøgh Holmen og Ingeborg Rasmussen

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	2 	
 
Dokumentdetaljer	 	
Tittel	 	Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
Rapportnummer 	 	2023/31	 	
Forfattere	 	Rasmus Bøgh Holmen og Ingeborg Rasmussen	 	
ISBN	 	978	-82	-8126	-642	-1 	
Prosjektnummer	 	23	-INR	-98	 	
Prosjektleder	 	Rasmus Bøgh Holmen	 	
Kvalitetssikrer	 	Haakon Riekeles	 	
Oppdragsgiver	 	Bane NOR	 	
Dato for ferdigstilling	 	Utkast til sluttrapport 13.september	 	
Tilgjengelighet	 	Offentliggjøres i samråd med oppdragsgiver etter godkjenning	 	
Nøkkelord	 	Mekanismedesign, konkurranseøkonomi, elektronisk kommunikasjon, 	in-	
formasjon	- og kommunikasjonsteknologi	, jernbane	 og samferdsel

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	3 	
 
Om Vista Analyse	 	
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med vekt på økonomisk utredning, evalue-
ring, rådgivning og forskning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integri-
tet. Våre sentrale temaområder er klima, energi, samferdsel, nærin	gsutvikling, byutvikling og vel-	
ferd. Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsu-
lentvirksomhet. Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner 
nasjonalt og internasjonalt. Selskapet e	r i sin helhet eiet av medarbeiderne.	 	
Om Analysys Mason	 	
Analysys Mason er et globalt konsulent	- og forskningsfirma som spesialiserer seg på telekom, 	
media og teknologi (TMT) med mer enn 400 ansatte over hele verden. Siden 1985 har Analysys 
Mason hjulpet kunder gjennom strategiske, regulatoriske og teknologiske 	endringer. 	 	
Om Transportøkonomisk institutt	 	
Transportøkonomisk institutt (TØI) er et nasjonalt senter for samferdselsforskning med ansvar for 
å drive og fremme forskning til nytte for norsk samfunns	- og næringsliv. TØI skal også formidle 	
informasjon om forskningsresultater og bidra til at forsknings	resultatene blir nyttiggjort i samfun-	
net gjennom samarbeid med brukerne.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	4 	
 
Forord 	 	
Vista Analyse, i samarbeid med Analysys Mason og Transportøkonomisk institutt (TØI), har på 
oppdrag fra Bane NOR vurdert 	insentivordninger for å utløse private investeringer i	 bedre nett-	
dekning langs jernbanen. 	Utredningen innbefatter også en rapport 	med en samfunnsøkonomisk 	
analyse for 	investeringsprosjektet (Vista, Analysys Mason og Transportøkonomisk institutt 2023). 	
Oppdraget	 er en oppfølging av 	konseptvalgutredning (KVU) for nettdekning langs jernbanen 	
(Jernbanedirektoratet 2020)	 og etterfølgende	 kvalitetssikring 	av konseptvalget 	(KS1	) (Holte Con-	
sulting, A	-2 Norge og Menon Economics 2021).	 	
Ingeborg Rasmussen 	i Vista Analyse 	har vært 	overordnet 	prosjektleder for utredningen	. Rasmus 	
Bøgh Holmen i Vista Analyse med tilknytning til TØI	 har vært 	prosjektleder for de	tte deloppdraget. 	
I tillegg har Harald Wium Lie og Amund Kvalbein 	ved Analysys Mason 	bidratt	 med	 markeds	- og 	
teknologikompetanse	 innenfor telekommunikasjon.	 Dag Morten Dalen 	og Haakon 	Riekeles	 i Vista 	
Analyse 	har bid	ratt som 	henholdsvis 	sparringspartn	er og kvalitet	ssikrer.	 	
Utredningen er gjennomført i tett dialog med Bane NOR, der 	vi har hatt godt samarbeid med 	
oppdragsansvarlige, 	Kristin Due Hauge. Vi har også hatt et godt samarbeid med Gaute Sæter Ny-	
land	, Morten Helle	 og øvrige medarbeider	e i Bane NOR	. I tillegg har vi	 hatt gode møter med 	
konstruktive innspill og tilbakemeldinger fra programstyret for forprosjektet E20 med Jan Erik 
Grytdal i spissen. Vi takker samtlige for et godt og fremoverlent samarbeid. 	 	
 
Oslo 	13	. september	 2023	 	
Ingeborg Rasmussen	 	
Partner	 	
Vista Analyse AS

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	5 	
 
Ordliste	 	
Basestasjon	 	Basestasjon blir o	fte kalt sendestasjon eller «	site	». Det omfatter e	n fysisk installasjon 	
med passivt utstyr (som teknisk rom og mast eller antenne) og aktivt utstyr som an-
tenner, radiosendere og annet kommunikasjonsutstyr. 	 	
Ethernettak-
sess	 	
Ethernet er en familie av kablede datanettverksteknologier som vanligvis brukes i lo-
kale nettverk. Ethernettaksess er et tilgangspunkt til et slikt nett.	 	
FRMCS	 	«FRMCS	» st	år for «	Future Railway Mobile Communication System	». Dette er en f	ram-	
tidig standard for mobilt aksessnettdelen av kommunikasjonssystem på jernbaner i 
Europa som antageligvis erstatter GSM	-R standarden som per i dag i 	som hovedregel	 	
er obligatorisk standard.	 	
GBER	 	«GEBR	» står for «	General Block Exemption Regulation	» og 	oversettes til 	den alminne-	
lige gruppeunntaksforordning	 på norsk.	 Det alminnelige gruppeunntaket inneholder 	
en 	tiltaks	liste som er forhåndsgodkjent av ESA	 (EFTAs overvåkningsorgan	) og som 	
derfor anses som forenlig 	EØS	-støtte	 uten 	forhåndsbehandling	. 	
GMS	-R 	«GMS	-R» st	år for «	Global System for Mobile 	Communications 	– Railway	». Det e	r en 	
ETSI	-radiostandard	 (standard fra «	European Telecommunications Standards Insti-	
tute	») 	for jernbanekommunikasjon som brukes i Norge og mange 	europeiske land.	 	
KS1	 	«KS1	» står for «	Kvalitetssikring av konseptvalg	». De	t er 	det	 første	 steget	 i prosjekt-	
modellen for 	kvalitetssikring av 	statlige investeringer	 i Norge.	 	
KS2	 	«KS2	» står for «	Kvalitetssikring av styringsunderlag 	og	 kostnadsoverslag	». De	t er det	 	
andre 	steget	 i prosjektmodellen for 	kvalitetssikring av 	statlige investeringer	 i Norge.	 	
KVU	 	«KVU	» står for 	Konsekvensvalgutredning	. 	
MHZ	 	Megahertz er en som representerer frekvensen til elektromagnetiske bølger. Jo flere 
MHz en nettverksleverandør har tilgjengelig, desto mer kapasitet kan 	de mobile nett-	
verksleverandørene	 sende og motta. Samtidig har radiobølger i «lave bånd» 	– oftest 	
under 	1 000 	MHz i en mobil kontekst 	– lenger rekkevidde enn høye bånd	. 	
Mørk fiber	 	En mørk fiber eller ubelyst fiber er en ubrukt optisk fiber, tilgjengelig for bruk i fiber-
optisk kommunikasjon.	 	
Passiv 	infra-	
struktur	 	
Passiv infrastruktur er u	tstyr som behøves i et radionett, men som vanligvis ikke 	
trenge strøm for å fungere 	(eksempelvis mast og hytte	). Radioanlegg i tunneler reg-	
nes også som passivt utstyr	, siden det kun repeterer et radiosignal.	 	
Optisk kanal	 	Optisk 	kanal er kanal	 som tilrettelegger for 	elektronisk 	kommunikasjon	, ofte over 	
lange strekninger	, der	 visuelle signaler eller lys 	utnyttes som	 transmisjonsmediu	m. 	
RAN	 	«RAN	» («radio access net	work	») er et radiotilgangsnettverk som kobler individuelle 	
enheter til andre deler av et nettverk gjennom radioforbindelser.	 	
Roaming	 	Roaming 	er m	uliggjøring mobildata	bruk	 når en beveger deg 	utenfor eget Wifi	-nett.	 	
TETRA	-nettet	 	«TETRA	» («TErrestrial Trunked R	adio	», tidligere 	«Trans European Trunked RAdio	») er 	
en standard for digital	e radiosystem for lukke	de og	 gruppeorientert kommunika-	
sjonsradiosamband som er utviklet for offentlige nød	- og beredskapstjenester	. Stan-	
darden er i ferd med å fastes ut.	 	
Wifi	 	«Wif	i» («Wireless 	Fidelity	») betyr	 trådløst lokalt datanett	. 	
4G	 	4G er en teknologi for fjerde generasjons mobiltjenester i mobilnett.	 Teknologien 	
skal gi en sammenhengende og sikker IP	-basert løsning med tilbud om stemme	-, 	
data	- og multimediatjenester til brukerne	. 	
5G	 	5G er en teknologi for femte generasjons mobiltjenester i mobilnett. Teknologien ut-
nytter radiosignaler med ulike 	frekvenser for å sende digital informasjon trådløst 	
mellom brukere.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	6 	
 
Innhold	 	
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	...............................	 7 	
Tidligere utredninger overvurderer markedsgrunnlaget	 	7 	
Optimalt valg av insentivordning vil avhenge av prioriteringer og kontekst	 	7 	
Konkurranselovgivningen setter rammer	 	8 	
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	.......................	 9 	
2 	Grunnlaget for å stimulere til privat investeringer	 ................................	......................	 10	 	
2.1	 	Vurdering av 	markedsgrunnlaget	 	10	 	
2.2	 	Virkemiddelapparatet	 	13	 	
2.3	 	Teknologiske muligheter	 	15	 	
2.4	 	Politiske målsetninger	 	16	 	
3 	Mulige insentivordninger for å utløse private investeringer	 ................................	.......	 17	 	
3.1	 	Statlig tilrettelegging	 	17	 	
3.2	 	Investeringsforsterkende støtteordninger	 	19	 	
3.3	 	Prisauksjoner	 	20	 	
3.4	 	Kvantumsauksjoner	 	25	 	
4 	Våre anbefalinger	 ................................	................................	................................	.........	 27	 	
4.1	 	Anbefalte insentivordninger	 	27	 	
4.2	 	Videre utredningsbehov	 	29	 	
Referanser	 ................................	................................	................................	............................	 30

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	7 	
 
Sammendrag og konklusjoner	 	
I denne rapporten utreder vi hensiktsmessige insentivordninger for å utløse private investeringer 
i nett	dekningen langs jernbanen. Tidligere 	utredninger	 (Jernbanedirektoratet 2019 og Holte Con-	
sulting, A	-2 Norge og Menon Economics) har 	etter vår	t skjønn hatt en 	overdreven tro på markeds-	
grunnlaget for å 	bygge ut 	denne dekningen	. Vår vurdering	 understøttes av våre egne kost	-nytte-	
analyse (Vista Analyse, Analysis Mason og Transportøkonomisk institutt 2023). 	Det begrensede 	
markedsgrunnlaget	 betyr 	like fullt ikke at insentivordninger 	er 	uegnet	 for å	 utløse private investe-	
ringer.	 Prisauksjoner med eksklusivitet kan egne seg godt som insentivordning i sentrale strøk med 	
positive andbudspriser, mens kvantumsauksjoner for dekning kan være velegnet for å oppnå dek-
ning i grisgrendte strøk. 	En utfordring er 	imidlertid at tilrettelegging for 	insentiver for private in-	
vesteringsbidrag	 langt på vei vil gå 	på 	tvers av ønsket om at alle nettverksleverandørene skal tilby 	
mobildekning.	 Mer komplekse auksjonsformater 	og støtte av passiv infrastruktur kan	 være egnede 	
virkemidler for å 	tilrettelegge for at flere aktører	 tilbyr nettdekning langs 	de 	samme sportrasée	ne	. 	
I praksis vil j	uridiske konkurranselovgivningen og statsstøtteregelverket 	kunne 	være avgjørende 	
for hvilke ordninger som er implementerbar.	 	
Tidligere utredninger 	overvurderer markedsgrunnlaget	 	
Nettdekning langs jernbanen har 	vært 	fremheve	t som et lønnsomt jernbaneprosjekt i Nasjonal 	
transport	plan	. Konsekvensutredningen (Jernbanedirektoratet 2019) og kvalitetssikring	en av kon-	
septvalget	 (Holte Consulting, A	-2 Norge og Menon Economics) har etter vår skjønn hatt en over-	
dreven tro på markedsgrunnlaget for å bygge ut nettdekning langs jernbanen.	 Telekommunika-	
sjonsbransjen har 	stått i en del	 motvind de siste årene, der de sliter 	med å ta ut kvalitetsforbed-	
ringer og forbrukernes forventinger om 	høyere	 kvalitet i økt lønnsomhet.	 På teknologisiden 	burde	 	
Wifi og 	signalforsterkere på tog blitt 	mer 	uførlig	 behandlet	 i konsekvensutredningen	. På virkemid-	
delsiden bør i	nsentivordningene ses i sammenheng	 med 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	s 	
frekvensauksjoner	 og bredbåndstøtteordningen som i dag 	administreres av fylkeskommunene	. 	
O	ptimal	t valg av	 insentivordning	 vil 	avhenge av	 prioriteringer	 og 	
kontekst	 	
Utformingen av insentivordninger til 	investeringer langs jernbanen vil innebære en avveining mel-	
lom	 å sikre at	 flere enn én tilbydere bygger ut mobildekning langs samme jernbanetrasé 	og sti-	
mulere til	 private investeringsbidrag.	 Prisauksjoner med geografiske forpliktelser kan være en eg-	
net insentivordning i sentrale strøk, men kvantumauksjoner basert på dekning kan fungere godt 
i mer grisgrendte områder.	 Støtte 	med påfølgende utleie 	av passiv infrastruktur 	og eventuelt mer 	
komplekse auksjonsformater kan være	 egne	de virkemidler om man er mest op	ptatt	 av at alle 	
nettverksleverandørene skal tilby dekning	. En investeringsforsterkende ordning kan gi insentiver 	
til å investere, men 	er mindre	 treffsikker 	i å faktisk utløse nye investeringer til et 	fornuftig	 nivå.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	8 	
 
Konkurranselovgivningen setter rammer	 	
Implement	erbarheten av 	våre forslag	 vil 	i praksis 	være begrenset av	 konkurranselovgivningen og 	
statsstøtteregelverket	, som ligger utenfor vårt mandat å vurdere.	 I den videre utredningsproses-	
sen 	for nettdekning langs jernbanen 	bør det juridiske handlingsrommet klargjøres	. S	amtidig	 bør	 	
en del hull i de økonomiske de	lene av 	de tidligere 	utredninge	ne 	knyttet til e	mpiri	sk belegg	, tek-	
nologiske muligheter	 og politiske prioriteringer	 tettes	.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	9 	
 	
1	 	Innledning	 	
I denne 	rapporten	 tar vi for oss det statlige investeringsprosjektet for 	nett	dekning langs jernba-	
nen. U	tredningen inngår i Bane	 NORs forprosjekt 	for	 investeringsprosjektet 	før den andre 	kvali-	
tetss	ikrings	runden i den norske prosjektmodellen for store statlige investeringer	 (KS2)	. Rappor-	
ten er 	tett knyttet til utredningens andre rapport, som omhandler investeringsprosjektets nytte 	
og kostnader (Vista Analyse, Analysis Mason og Transportøkonomisk institutt 2023).	 	
En sentral del av 	forprosjektet for Bane	 NOR	 er å undersøke hvordan staten kan utforme ord-	
ninger for å gi insentiver til utbygging for de private 	nettverksleverandørene	 innenfor 	mobiltele-	
foni	.1 I d	enne rapporten 	vil vi kort beskrive grunnlaget for å gi 	nettverksleverandørene	 insentiver 	
til utbygging, og hvordan insentivene kan gis. 	Samlet identifiserer vi og gjør komparative vurde-	
ringer av modeller som staten kan bruke for å gi insentiver som kan være egnet til å få frem en 
offentlig	-privat	-samarbeidsmotivasjon hos	 nettverksleverandørene	 og deres investorer. 	Våre fo-	
reslåtte insentivordninger har som mål å utløse mest mulige private bidrag, uten at vi tar stillingen 
av den samfunnsøkonomiske lønnsomhet ved å bedre dekningen i absolutt forstand. Vi legger 
imidlertid til grunn at myndighetene vil prioritere støtt	en basert på en politisk 	vekting av relativ 	
samfunnsøkonomisk lønnsomhet og geografiske fordelingshensyn, der man samtidig ønsker å 
unngå konkurransevridninger og juridiske utfordringer knyttet til implementeringen.	 	
En del av 	de mulige 	insentivordningene støter på juridiske problemstillinger knyttet til konkurran-	
senøytralitet og næringsnøytralitet. Vi forholder oss til at implementeringen av enkelte av ord-
ningene kan innbefatte juridiske problemstillinger, men vi foretar ingen egne jurid	iske vurde-	
ringer. Vi er klar over at det rettslige handlingsrommet kan være snevrere enn hv	ilke ordninger	 	
som gir mening 	å vurdere	 i økonomifaglig	 forstand	. Dette gjelder spesielt når premisset for insen-	
tivordningene er å få til mest mu	lig utbygging	, uten vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsom-	
het utover prioriteringer av strekningene. Når det gjelder konkurranselovgivningen, 	som 	i denne 	
sammenheng også inkluder	er den	 sektorspesifikke lovgivningen	 for elektronisk kommunikasjon	, 	
vil vi uansett etterstrebe ordninger som ikke er konkurransevridende. EUs regelverk for stats-
støtte gjennom EØS	-avtalen vil kunne legge begrensinger på statlig støtte, og det vil kunne være 	
en betydelig barriere å søke om dispensasjon. Statsstøtte regelv	erket 	ved 	det alminnelige grup-	
peunntaket (GBER)	 2 legger begrensinger både på direkte støtte og indirekte støtte. Juridiske for-	
hold forbundet med ulike reguleringenes implementerbarhet vil åpenbart påvirke 	hva som er det 	
optimale 	valget av insentivordninger, men disse forholdene vil ikke drøftes her.	 	
Rapporten er strukturert som følger: Etter denne innledningen i kapittel 	1, diskuterer vi grunnla-	
get for å utløse private bidrag til økt mobildekning langs jernbanen i kapittel 	2. Detter gjennomgår 	
vi alternative insentivordninger for å stimulere til private investeringsbidrag i kapittel 	3. Våre an-	
befalinger er gitt i kapittel 	4. 	
 	
1 I praksis dreier det seg om tre vertikalt integrerte 	selskaper 	med	 eierskap i både	 infrastrukturleddet 	og operatørleddet	 	
– ICE, Telenor og Telia.	 	
2 «GBER	» er forkortelse for «	General Block Exemption Regulation	», som løst oversatt betyr «	den alminnelige gruppe-	
unntaksforordning	».

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	10	 	
 	
2	 	Grunnlaget for å 	stimulere til	 	
privat 	investeringer	 	
Grunnlaget for å etablere insentivordninger for å utløse privat bidrag til økt mobildekning langs 
jernbanen knytter seg i stor grad til markedsgrunnlaget og virkemiddelapparatet. Andre forhold 
som teknologiske muligheter innenfor elektronisk kommunikasjon 	og øvrige politiske målset-	
ninger spiller også inn. I det følgende vil vi vurdere markedsgrunnlaget for insentivordningene, 
før vi tar for oss de øvrige elementene.	 	
2.1	 	Vurdering av markedsgrunnlaget	 	
Markedsforholdene i infrastrukturmarkedet for mobiltelefoni er viktig for grunnlaget for insen-
tivordninger for utbygging av mobilnettene langs jernbanen. Myndighetene har en målsetning 
om tre landsdekkende 	nettverksleverandører innen mobiltelefoni 	på infrastruktursiden. I praksis 	
er det tre aktører i grossistmarkedet for konvensjonell mobiltelefoni, der Telenor utgjør den do-
minerende aktøren. I størrelse følger deretter Telia, som i likhet med Telenor har et nært lands-
dekkende mobilnett. Den tredje 	aktøren,	 ICE	, har lavest markedsandel og et betydelig mindre 	
utbygd nett, som selskapet i sin tid overtok fra Tele2. Riktignok har I	CE	 styrket sin posisjon innen-	
for norsk telekommunikasjon etter å ha blitt kjøpt av Lyse, som er ledende innenfor Altibox	-para-	
plyen på fastnettet. Tidligere har det vært eksempler på mislykkede forsøk på å etablere et fjerde 
kommersielt nett for konvensjonell	 mobiltelefoni i storbyene (MTU Nett i 2008 og Mobilnett In-	
vest i 2009)	. Nye forsøk 	på å etablere et fjerde nett i storbyene 	er ne	ppe aktuelt igjen med det 	
første. Et fjerde kommersielt mobilnett er heller ikke aktuelt i grenseområdene mot Sverige.	 	
For å kunne vurdere mulighetene for å få 	nettverksleverandørene for mobiltelefoni 	til å bidra til 	
utbyggingen langs jernbanen er det viktig å forstå markedsgrunnlaget. Som det påpekes i konkur-
ransegrunnlaget og i KS1	-utredningen (jamfør Holte Consulting, A	-2 Norge og Menon Economics 	
2021) er utbygging av mobildekning i utgangspunktet en	 privat oppgave. Dersom Staten skal 	
komme inn, bør det derfor være begrunnet i en markedssvikt eller et annet hensyn enn sam-
funnsøkonomisk lønnsomhet for eksempel knyttet til	 distriktspolitikk. Dette bør skje innenfor 	
konkurransenøytrale og teknologinøytrale rammer. I KS1	-rapporten gjøres det videre et stort po-	
eng ut av at gjentatte lovnader om å ta utbyggingskostnadene siden 2009 kan ha virket negativt 
på 	nettverksleverandørenes 	investeringer langs jernbanelinjen.	 	
Fra et t	eoretisk 	ståsted	 er dette et logisk argument, og det kan ikke utelukkes at lovnadene til en 	
viss grad kan ha vært investeringshemmende og hatt en viss betydning i sentrale strøk.	 Å tillegge 	
et slikt argument stor praktisk betydning fremstår imidlertid som noe naivt med	 begrenset for-	
ankring i praksis forståelse av markedene for telekommunikasjon.	 Riktignok	 gir	 lønnsomhetsvur-	
deringene 	knyttet til konsekvensutredningen (KVU	-en	, jamfør	 Jernbanedirektoratet 2020	) og 	i 	
noe mindre grad 	den 	første 	kvalitets	sikringsrunden (KS1	-en, jamfør Holte Consulting, A	-2 Norge 	
og Menon Economics 2021	) større grunnlag for 	tro at	 statlige løfter om finansiering har hatt en	 	
større negativ virkning på privat investeringsvilje enn om man baserer seg på lønnsomhetsvurde-
ringene som gjøres i 	vårt 	forprosjekt 	(Vista Analyse, Analysis Mason og 	Transportøkonomisk in-	
stitutt 2023)	 Det er 	likevel 	ikke slik at det ikke har skjedd investeringer i nettdekningen i områder

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	11	 	
 
langs jernbanen i senere år. Det er heller slik at markedspotensialet i de områdene som er igjen 
tenderer til å være begrenset	, selv om det ikke er fraværende	. 	
Vår oppfatning er generelt at de tidligere utredningen	e i kvalitetssikringsprosessen har hatt en 	
overdreven tro på potensialet for å utløse private investeringer. 	Til en viss grad henger dette nok 	
sammen med at 	disse 	utredningene	 (altså 	Jernbanedirektoratet 2020 og Holte Consulting, A	-2 	
Norge og Menon Economics 2021)	 vurderer nettonytten som relativt høy. 	Etter vår vurdering er 	
det ikke markedsgrunnlag til at statlige investeringer i mobildekningen langs jernbanen vil mot-
svares av tilsvarende private invest	eringer. I det store og det hele er markedsgrunnlaget for å 	
investere 	i nettdekning 	langs jernbanen nokså begrenset. Områder langs jernbanen uten dekning 	
innehar typisk begrenset markedspotensial for nye investeringer. Videre er det få områder, der 
sporadisk jernbanetrafikk kan kompensere for dette. Ideen om å utforme insentivordninger fo	r å 	
utløse private investeringer i mobildekning langs jernbanen er likevel god, men det grunn til å ha 
mer realistiske forventninger om hva man kan vente seg av private bid	rag.	 	
I konseptutvalgsutredningen argumenterer Jernbanedirektoratet (2020) for investeringer i mo-
bildekning langs jernbanen er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Som 	vist i Vista Analyse, Analysis 	
Mason og Transportøkonomisk institutt 	(2023)	 kan dette stemme for strekninger i åpent lende i 	
sentrale strøk og på pendlestrekninger, men 	det 	er ikke alltid like klart i mindre trafikkerte strek-	
ninger i perifere strøk og i tunneler. Videre påpekes i KS1	-rapporten at KVU	-ens begrunnelse for 	
tilskudd i form av eksterne nyttevirk	ninger av nettdekning 	er 	noe uklart (Holte Consulting, A	-2 	
Norge og Menon Economics 2021). Like fullt vil mobildekning alltid ha en viss 	utstrekning	 av eks-	
terne nettverkseffekter overfor andre mobilkunder.	 	
Begrenset markedsgrunnlag er imidlertid ikke ensbetydende med at insentivordninger ikke kan 
utløse private investeringer. Strekningen mellom Oslo og Moss er en av de mest lønnsomme 
strekningene	 kommersielt	. Ifølge tall fra Bane NOR går staten inn med subsidier av Blix	-tunnelen 	
på denne strekningen med samlede eierskapskostnader i størrelsesorden 600 millioner kroner 
over ti år. Telia og Telenor betaler på sin side til sammen 100 millioner kroner hver. Våre 	infor-	
manter fra 	Bane NOR	 oppfatter at 	innføringen a	v tunnelradiopåkoblingen til en kostnadsorientert 	
pris 	har 	endret premissene for investeringsvilje	n til nettverksleverandørene innenfor mobiltele-	
foni	. Nettverks	leverandørene står ved sine avtaler med Bane NORs 37 tunnelradioanlegg, selv om 	
de har uttrykk en del misnøye med at de må betale for Blix og ellers overfor infrastrukturforeta-
ket	s fremferd	. Så langt har 	imidlertid nettverksleverandørene	 ikke ønske	t å betale for tilkoblin	g 	
på Ulrikentunnelen på Bergensbanen. I disse dager får ICE, Telenor og Telia tilbud om tunnelradio 
påkobling til kostnadsorienterte priser i pågående byggeprosjekter.	 	
Bakteppet for å kunne vurdere lønnsomhetsbetraktningene i mobilmarkedet er at de tradisjo-
nelle teleaktørene har utfordringer med å omsette kvalitetsforbedringer i økt betalingsvillighet 
blant forbrukerne og dermed økt lønnsomhet. 	Samtidig 	øker forbrukernes krav til kvalitet	 stadig	, 	
mens 	digitale 	kommunikasjonsplattformer medfører at mye kommunikasjonen nå skjer gjennom 	
datatjenesten.	 Den europeiske liberaliseringen av nett	- og tjenestemarkedene for mobiltjenester 	
siden starten av 2000	-tallet har bidrag i ti	l denne utviklingen (spesielt ekompakken av 2001 for 	
EØS, som ble implementert i 2003). Tjenesteutviklingen har bidratt til at kapasitet har blitt sen-
tralt, samtidig som man minst må opprettholde kvalitet i form av oppetid og tilfredsstille tilta-
kende samf	unnskrav til mobiltjenestene. 	Dette reflekteres blant annet ved at børsverdiene til 	
selskaper som Telia og Telenor er redusert med 30 til 40 prosent i de fem siste årene, ifølge tall 
fra Euronext og Nasdaq ved utgangen av mai 2023.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	12	 	
 
Vanskeligheten med å ta ut betalingsvillighet fra forbrukerne av elektroniske kommunikasjonstje-
nester gjelder også jernbanen. I løpet av de 	siste 	femten årene har mobilt bredbånd gitt helt nye 	
muligheter til å benytte bredbånd om bord på tog, uten at dette har resultert i betydelig økt 
verdsetting av komforten knyttet til å reise med jernbane (se for eksempel Wardman og Lyons 
2016, Flügel med flere 	2020	 og	 Wardman med flere 2020). Like fullt illustrerer betalingsløsninger 	
for bredbånd på flyreiser	 og båtrei	ser	 at etterspørselen etter bredbåndstjenester under reiser er 	
til stede. 	Merk at 	fravær av 	roaming	-reguleringer 	på internasjonale reiser	 gir større grunnlag for 	
å ta inn roaming	-inntekter.	 I tillegg har folks forventinger til bredbåndsdekning på bakkenivå end-	
ret seg.	 Ventelig	 er 	også 	forventingene om dekning blant mobilbrukere mer 	omfattende på vei 	
og 	jernbane enn i lufta og til sjøs.	 	
Betydningen av forskjeller i markedsgrunnlaget for utbyggingen har derimot blitt drøftet behørig 
tidligere i utredningsprosessen. Stort markedsgrunnlag gir åpenbart større grunnlag for utbygging 
av mobildekning, men i områdene med størst potensial for utby	ggingen kan det også hende at 	
den uansett ville ha skjedd uten statens medvirkning. Her går det også et vesentlig skille mellom 
strekninger der markedsgrunnlaget primært knytter seg til togpassasjerene, og strekninger der 
det i tillegg eksisterer et marked	sgrunnlag i områdene rundt togstrekningene.	 Også når det gjel-	
der insentivsystemer vil et annet viktig skille gå mellom dekning i tunnel og dekning i åpent lende. 
Inne i tunneler begrenser markedsgrunnlaget seg til togpassasjerene, samtidig som infrastruktur-
kostnadene er vesentlig høyere. Variasjoner	 i kostnadselementene mer generelt har kanskje vært 	
noe underkommunisert så langt i utredningsprosessen, hvilket også vil påvirke 	nettverksleveran-	
dørene	s utbyggingsinsentiver.	 	
I søken etter nye inntektskilder er de store 	nettverksleverandørene innen mobiltelefoni 	i Nord	-	
Europa i ferd med å profesjonalisere infrastrukturdelen av selskapene og eventuelt skille dem ut 
i egne enheter, eller de har allerede har gjort det. Videre går utvikling i retning av økt prising av 
innleie på passiv infrastruktur. Utviklingen har m	aterialisert seg i Norge ved Telenor Infra	 og	 Telia 	
Towers	 med videre	. Dersom en av 	nettverksleverandørene	 tilbyr dekning på en strekning, kan 	
konkurrentene i enkelte d	eler leie seg inn i mastene.	 I tillegg kommer behovet for transmisjons-	
tjeneste	, der lokal	t fiber benyttes. 	I sikringen av mastenes nettilgang er det	 riktignok lite som 	
tyder på 	en forskyvning fra lokale radiolinjeløsninger til fiber	 på stedet.	 Infrastrukturselskapene 	
har generelt sett et samlokaliseringstilbud som muliggjør 	innleie på mastene	. 	
Likevel er det 	slik at dersom det ikke er restkapasitet i infrastrukturen til å tilby plassleie	, så kan 	
tilbudet være beheftet med anleggstilskudd i tillegg til løpende leie. Blant norske 	nettleverandø-	
rer for mobiltjenester	 foregår det en tøff konkurranse om å tilby best mulig dekning. Trolig vil 	
derfor etableringen av dekning fra en 	leverandør	 kunne gi insentiver til de andre selskapene om 	
også å bygge ut sin dekning, ettersom de ikke ønsker å fremstå som dårligere på mobildekning i 
konkrete brukeropplevelser eller i	nnen	 markedsføring. Til en viss utstrekning kan det fra et sam-	
funnsøkonomisk ståsted være snakk om 	duplisering	 av 	kostnader.	 Felles bruk av passiv fysisk og 	
innsatsfaktorer i produksjon av transmisjonstjeneste 	vil r	edusere	 denne utfordringen	. Samtidig 	
oppnår man ikke kapasiteten robustheten som flere	 sett av	 infrastrukturer gir	. 	
Ifølge våre informanter fra Bane NOR møtes de med en del forståelse fra de mobile nettverksle-
verandørene for markedsprisbasert prising av samlokaliseringstilbudet på Bane NORs siter for fri-
landsdekning. Siden sitene er lavkapasitetssiter, mottar nettverksl	everandørene ofte krav om an-	
leggstilskudd for ulike former for kapasitetsøkning etter anmodning fra dem om samlokalisering. 
Infrastruktur for mobilnett krever i tillegg typisk reinvesteringer hvert femte til tiende år for å 
holde tritt med den teknologiske	 utviklingen. Høy depresieringstakt bidrar også til at offentlige

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	13	 	
 
lovnader om utbyggingsstøtte flere år frem i tid blir enda mindre vesentlig for 	dagens 	investe-	
ringer, fordi mye av investeringenes avkastning vil 	komme	, før de statlige investeringene kommer.	 	
2.2	 	Virkemiddelapparatet	 	
Av virkemiddelapparatet som er ment å forsterke infrastrukturinvesteringer er den nasjonale ord-
ningen for bredbåndsstøtte og støtteordningen til Nasjonal transportplan (NTP) de mest rele-
vante for utbygging av mobildekning langs jernbanen.	 	
Den nasjonale ordningen for bredbåndsstøtte har vært i drift i mer enn 15 år	 med litt ulike inn-	
retninger	. I dag	 bevilger 	et årlig beløp over statsbudsjettet som fylkeskommunene forvalter og 	
hvor 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 har en faglig veilederrolle for fylkeskommunenes 	
bruk av midlene	. Fordelingsnøkkelen mellom fylkeskommunene har endret seg over	 tid	, men	 	
har 	i senere år fanget opp	 sentralitet 	og ant	all husstander i spredtbygde strøk uten bredbånds-	
tilbud 	med nedlas	tingshastighet	 over en 	satt	 terskel	. Kommunal	- og distriktsdepartementet stil-	
ler også krav til de samlede lokale bidragene som kommer i tillegg til de statlige bevilgningene 
som går gjennom fylkeskommunen. 	Etter at de statlige bevilgningene gjennom mange år lå på i 	
overkant av 100 millioner kroner, økte 	Regjeringen ordningenes budsjetter betraktelig for 2022, 	
og den ligger 	i 2023	 på nærmere 362,7 million	er kroner.	 Over tid har ordningen sikret utbygging 	
av flere hundretusener bredbåndsaksesser	 (Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 2023	). 	
Støtten klassifiseres som en form for statsstøtte og gis tråd med det alminnelige gruppeunnta-
ket (	«GBER	») me	d anvendelse på bredbånd.	 Gruppeunntaksforordningen GBER oppstiller mak-	
simumsstørrelse på et prosjekt	 på 10 millioner euro. Videre stiller det krav 	til anskaffelsespro-	
sess, herunder at anskaffelsen skal avgjøres på bakgrunn av det mest økonomisk fordelaktig til-
bud. 	I forbindelse med at endringer i GBER ble gjeldende for norsk rett fra juni 2022 ble omfat-	
tende endringer i ordningen foretatt.	 Endringene omfattet en prosess for kartlegging og høring 	
av markedet, nye terskelverdier for støtten	 og krav om teknolog	inøytralitet. Omlegging åpnet i 	
tillegg	 for å både gi drifts	- og investeringsstøtte. 	Dessuten	 ble kravene til investeringene og for-	
bedringene i det støttende nettet innskjerpet	 (ibid.)	.3 	
Hver fylkeskommune utreder og prioriterer utbyggingsområder og sikrer medfinansiering fra 
kommuner og andre interessenter. 	Det gis støtte til prosjektsøknader, samtidig som en del om-	
råder er ute på anbud i form av prisauksjoner. 	Videre legges prioriterte prosjekter på anbud 	
som 	nettverksleverandør	er konkurrerer om å vinne. 	Ordningen er imidlertid også rigget	 for	 at 	
bare en 	nettverksleverandør	 skal bygge dekning i et gitt geografisk område, dog slik at det i kon-	
trakten som tildeles oppstilles vilkår om grossisttilgang (	ibid.	). 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 (2023	b) skriver 	det 	følgende om kravet: 	«Oppsummert må 	
tilbyder	 eller 	utbygger som mottar offentlig støtte til utbygging av bredbåndsinfrastruktur, tilby 	
bredest mulig aktiv og passiv grossisttilgang på rimelige og ikke	-diskriminerende vilkår.	 Bakgru	n-	
nen for kravet til grossisttilgang er at andre operatører i markedet skal kunne være med å kon-
kurrere på produkter med den valgte tilbyder. Dette skaper en sunn konkurranse, valgmuligheter 
for sluttbruker og motvirker regionale 	monopol i markedet.»	 En fare er imidlertid at	 vilkåret kan 	
 	
3 Endringene i GBER vil på flere områder innebære en innskrenkning av statens handlingsrom. Regelverksendringen 
kan blant annet hindre støtte der det finnes eller er planer om 4G eller 5G dekning i henhold til 	Nasjonal kommu-	
nikasjonsmyndighet	s dekningskart, eller der dekningsvilkår er gitt av 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 i en eller 	
flere frekvenstillatelser.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	14	 	
 
få en etableringsreduserende effekt for konkurrenter	, siden det er den passive fysiske infra-	
strukturen som vanligvis har høyest kostnad ved etablering av tjenestetilbud.	 	
Selv om Bane NOR ikke blir regulert av 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	, opplyser våre in-	
formanter at de er åpen dialog med reguleringsmyndigheten og er bevist på innholdet i ekomlo-
ven. Spesielt trekker de frem hjemmelen i § 4	-8, 	tredje ledd: «	Tilbyder med ene	- eller særretts-	
virksomhet innen andre områder enn elektronisk kommunikasjon, kan pålegges å organisere til-
bud om elektronisk kommunikasjonsnett som anvendes til offentlig elektronisk kommunikasjons-
tjeneste og slik tjeneste regnskapsmessig 	utskilt eller i egen juridiske enhet.	» (Kommunal	- og dis-	
triktsdepartementet 2022)	 	
Statlig investeringer for prosjekter forankret i NTP utløser også statlige bidrag. I de senere år har 
mobildekning langs vei og jernbane blitt et tema i forbindelse med NTP	 (Samferdselsdeparte-	
mentet 2021)	. Både konseptuelt og juridisk	 kan	 det være nyttige å 	skille mellom mobiltjeneste-	
tilbud som sådan og offentlige tiltak for å 	bistå	 med passiv fysisk infrastruktur som de er av-	
hengige av for å kunne få levert sine tjenester. 	 	
For det første har det i NTP	-sammenheng blitt trukket frem initiativer til å se på støtte til 	og	 in-	
sent	ivordninger for 	forbedret mobiltjenestetilbud langs veier og jernbanen.	 Å sikre mobiltjenes-	
tetilbudet generelt langs vei	trasé	er og jernbane	trasé	er 	vil sannsynligvis 	reguleres 	av	 det 	samme 	
regelverket. 	I tillegg kommer beredskapstilgangen, som utgjør et annet felt med et 	eget	 ret	tslig 	
handlingsrom	 og 	som 	vedrører 	andre 	beslutningsprosesser	. Statens handlingsrom 	når det kom-	
mer til 	beredskap utover det generelle 	nødnettet og særskilte løsninger for infrastruktursektor-	
ene er komplisert	 og vil ikke 	utgjøre vårt fokus her	. 	
For det andre er det naturlig å trekke ledninger for bredbånd og elektrisitet langs veier og jern-
banen ved bygging og oppgradering av vedkommende infrastruktur. Dette handler om offentlig 
tilrettelegging for at 	nettverkslev	erandørene innenfor elektronisk kommunikasjon	 får tilgang til 	
føringsveier og andre fasiliteter knyttet til 	egnet 	passiv fysisk infrastruktur	. I Norge	 har vi både 	
regler og veiledning som fremmer slike tiltak, he	runder blant annet	 bredbåndsutbyggingsloven 	
med Eko	mportalen for implementering av loven	 (Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 2023a	) 	
og 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	s veileder til offentlige aktører om innplassering av infra-	
struktur for mobilnett	 (Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 2022	). 	
NTP for 2022 til 2030 legger opp til 2,6 milliarder kroner med statlig midler til trinnvis bedre dek-
ning langs jernbanen i 2022 til 2027, både i friland og i tunneler. Støtten begrunnes i nytte for 
pendlere, brukeropplevelsen for reisende som bruker mobiln	ettet generelt og mulighetene for 	
reiseplanlegging underveis på reisen. Det nevnes også at Norske Tog AS arbeidet med å installere 
nye mobilforsterkere i de fleste togtypene. Tiltaket skal	 bidra til å forbedre å møte kundenes for-	
ventninger om mobildekning 	i områder med begrenset dekning og til å øke brukeropplevelsen i 	
områder som allerede har god dekning	 (Samferdselsdepartementet 2021)	. Det samme argumen-	
tene fremheves også av Jernbanedirektoratet (2023) i det videre NTP	-arbeidet.	 I Vista Analyse, 	
Analysis Mason 	og	 Transportøkonomisk institutt (2023) 	bygger 	vi 	våre beregninger på en forut-	
setning om at mobilforsterkere installeres i samtlige tog. 	Planene forutsetter at det rettslige 	
handlingsrommet og gjennomføringsmodellen for målrealisering landes. 	Dersom denne forutset-	
ningen faller, vil beregnet nytte reduseres dramatisk. Det vil også ha konsekvenser for hvilke tiltak 
som vil være mest lønnsomme å gjennomføre. 	 	
Sett opp mot hverandre vil direkte tilskudd gjennom NTP og den nasjonale ordningen for bred-
båndsstøtte langt på vei være ekvivalente når det gjelder virkninger på insentiver og samfunns-
økonomisk lønnsomhet. Forskjellene går først og fremst på forutsigbarhe	ten i finansiering og

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	15	 	
 
planlegging, og hvilke offentlige budsjetter som belastes. Den nasjonale ordningen for bred-
båndsstøtte er en søknadsordning med ukoordinerte søknader, mens NTP	-prosessen i større grad 	
er porteføljebasert og koordinert med oppgraderings	- og utbyggingsprosje	kter for jernbanen og 	
NTP for øvrig.	 	
I tillegg har 	nettverksleverandørene	 innenfor telekommunikasjon delvis påtatt seg dekningsfor-	
pliktelser langs jernbanen allerede gjennom 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	s frekvensauk-	
sjoner. Dette gjelder blant annet Telias forpliktelser for 700 MHz	-båndet i store deler av Sørøst	-	
Norge	. Dessuten gjelder for de	t for lag 40 prosent av de	 tre mobile nettverks	leverandørenes fri-	
landsdekning	, som langt på vei er oppfylt når det gjelder	 mobiltjenestetilbudet på 	det 	sentrale 	
Østlandet. Eventuelle statlige støtteordn	inger bør ikke komme i konflikt med slike dekningsfor-	
pliktelser. I utgangspunktet kunne ytterligere dekningsforpliktelser langs jernbanen ha vært inn-
lagt i frekvensauksjonene, men det har etter hva vi erfarer ikke vært aktuelt. 	I Vista, Analysys 	
Mason og Transportøkonomisk institutt (2023) 	har 	vi 	lagt til grunn at Telia oppfyller sin	e dek-	
ningsforpliktelse	r. 	
Per nå fins det imidlertid ikke en dedikert tilskuddsordning for å stimulere til mobildekning langs 
jernbanen. IKT	-Norge har også gjentatte ganger tatt til 	orde	 for digital statlig langtidsplan, hvor 	
en slik støtteordning kunne ha inngått, men organisasjonen har foreløpig ikke fått gehør.	 Per	 nå 	
er en del av planene basert på sektorielle fremfor overordnede priortinger.	 	
2.3	 	Teknologiske muligheter	 	
Enkelte	 elementer med relevans for insentivordningene for mobildekning av jernbanen angår nye 	
teknologiske muligheter innenfor elektronisk kommunikasjon. Disse ligger utenfor oppdragets 
mandat og har i liten grad vært behandlet tidligere i utredningsprosessen. Fo	r det første vil 	sig-	
nal	forsterkere på Norske Togs tog og vogner kunne utgjøre en kostnadseffektiv måte å øke opp-	
levd dekning på, som nevnt i forbindelse med beskrivelsen av NTP over.	 	
Videre blir lavbanesatellittsystemer stadig mer konkurransedyktige i leveringen av bredbåndstje-
nester, så lenge datavolumene ikke er for store. I et optimistisk framtidsscenario kan man se for 
seg at lavbanesystemer som StarLink på sikt representerer et al	ternativ for jernbanestrekninger i 	
åpent lende i rurale strøk med begrenset markedsgrunnlag. Det er imidlertid lang vei fram dit. 
Tidligere forsøk har ikke vært en suksess. Det nye med lavbanesatellitter kontra konvensjonelle 
satellitter er at de har størr	e kapasitet. Andre utfordringer består, deriblant at 	jernbanen ofte går 	
i skjæringer lavt i 	terrenget, at signal forstyrres av infrastruktur over toget som kjøreledning og 	
master, og at tracking av satellitter er vanskelig å forene med dekning på jernbane.	 Merk at alle 	
satellittalternativer ble silt ut i tidlig i konsekvensutredningsprosessen	 (Jernbanedirektoratet 	
2020	). Motargumentet mot teknologien 	i denne 	utredningen 	inkluderte utfordringer med ter-	
reng, tunneler og infrastruktur over togtak. I tillegg bør det nevnes at bruk av satellitt ville måtte 
vært avhengig av ytterliggere utstyr om bord o	g antenne på taket, hvilket i en del tilfeller ville 	
vært utfordrende	, som	 på strekninger som er spesielt værutsatte eller innbefatter tuneller med 	
lav takhøyde	. 	
I konseptvalgutredningen	 ble Wifi	-ombordløsningen litt lettvint avvist som teknologisk løsning for 	
nettdekning uten en fullgod begrunnelse (Jernbanedirektoratet 2020). 	Merk at Wifi ikke er en del 	
av Norske Togs kontraktfestede leveranser til Jernbanedirektoratet og avhenger av hva den en-
kelte togoperatøren har installert. 	Wifi	-alternativet sikrer ikke direkte kommunikasjon over

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	16	 	
 
telefon, men kunne gitt konkurransenøytral internettdekning i forhold til mobilmarkedet. Dette 
alternativet ville vært kombinert med mobilforsterkere og kunne i et optimistisk fremtidsscenario 
vært kombinert med lavbanesatellitter på sikt, skjønt også dett	e er beheftet med 	betydelig 	usik-	
kerhet. For mange kunder ville det typisk har vært en barriere å skru på Wifi	-løsningen, særlig på 	
korte og mellomlange reiser. Forbedret Wifi	-om bordløsning kunne like fullt ha vært et reelt al-	
ternativ på strekninger med ma	nge lengre reiser, særlig i rural strøk. Løsningen har også en fordel 	
ved at den er konkurransenøytral i forhold til mobilmarkedet. 	 	
Det norske substitusjonsstudien for elektronisk kommunikasjon indikerer at fordelingen mellom 
personlig og ikke	-personlig elektronisk kommunikasjon er om lag 40/60 med henhold til tidsbruk. 	
Forskjeller mellom den ikke	-personlige kommunikasjonen i en løsnin	g med mobildekning og en 	
Wifi	-ombordløsning handler om substitusjonen mellom nettene. Studien viser videre at den di-	
rekte personlig kommunikasjon fordeler seg forholdsvis jevnt mellom mobilt bredbånd og tradi-
sjonelle mobiltjenester (SMS og telefonsamtale).	 Videre indikerer studien at rundt 40 prosent av 	
direkte kommunikasjonen over tradisjonelle mobiltjenester ved bortfall vil erstattes av direkte 
kommunikasjon gjennom mobilt bredbånd (Holmen 	med flere	 2021). Dersom man bare har en 	
Wifi	-ombordløsning og ikke noe mobilt nett gjennom 	nettverksleverandørene innen mobiltele-	
foni	, vil andelen være lavere. 	Merk at både signal	forsterkere og Wifi ombord i togene 	er 	viktig	e 	
forutsetning	er for nytterealiseringen i alternativene.	 	
Dersom	 jernbanelovgivningen hadde åpnet for det kunne også togradiobehovet vært løst ved 	
hjelp av kommersielle mobilnett. Det foregår for tiden en konsekvensutredning arbeide om tek-
nologiskifte fra det gamle til det nye digitale nettverkssystemet for elektronisk	 kommunikasjon 	
for jernbanen (altså fra GSM	-R4 til FRMCS)	5 (Jernbanedirektoratet 2022). De kommersielle mobil-	
nettene og de statlige mobilnettene for jernbane og 	TETRA	-nettet	 har alle elementer av deling av 	
passiv fysisk infrastruktur i seg. Jernbanemobilnettet, GSM	-R, har et betydelig innslag av at det er 	
bygget egen passiv fysisk infrastruktur. Infrastrukturen har riktignok lav kapasitetsdimensjonering 
og er på nå på slutten	 av eller over sin forventede levetid.	 	
2.4	 	Politiske målsetninger	 	
I tillegg til markedsgrunnlag, virkemiddelapparatet og teknologiutviklingen innenfor elektronisk 
kommunikasjon vil andre politiske målsetninger påvirke grunnlaget for insentivordninger som sti-
mulerer til mobildekning langs jernbanen. Disse elementene har h	eller ikke blitt viet mye fokus 	
tidligere i utredningsprosessen. Vektingen mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og geogra-
fisk fordeling 	vil 	være en distriktspolitisk avveining med mulig betydning for insentivordningene 	
som velges. I tillegg er det viktig å 	finne løsninger som ivaretar Nødnettets funksjon	 for å oppnå 	
beredskapsformål	. Nødnett er i dag et separat T	ETRA	-nett, men vil i fremtiden realiseres over 	
kommersielle nett. Dermed vil 	nettverksleverandørene	s måtte involveres, der man også tar 	
høyde for deres avtaler med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.	 	
 	
4 «GMS	-R» står for 	«Global System for Mobile Communications 	– Railway	». 	
5 «FRMCS	» står for 	«Future Railway Mobile Communication System	».

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	17	 	
 	
3	 	Mulige i	nsentivordninger for å 	
u	tløse 	private investering	er	 	
I det følgende vil gi en oversikt over de meste relevante eksisterende ordningene for å støtte 
private investeringsbidrag i 	mobildekningen langs jernbane	n. Deretter vil vi vurdere hver ordnings 	
egnethet for å utløse private investeringer for dette formålet.	 	
Vi starter med å ta for oss statlig tilrettelegging og investeringsforsterkende støtteordninger. En 
offentlig anskaffelsesprosess etter anskaffelsesreglene trenger ikke nødvendigvis avgjøres basert 
på skjønnsmessige oppsatte kriterier, men kan også benytte	 auksjonsformater.	 Videre i kapittelet	 	
vil vi 	derfor 	vurdere egnetheten til både ulike former for 	prisauksjoner og kvantumsauksjoner.	 	
3.1	 	Statlig tilrettelegging	 	
Statlig tilrettelegging for at private investeringer i mobildekningen langs jernbanen innebærer at 
staten foretar investeringer eller justerer i reguleringer med sikte på å senke de privates investe-
ringsbarrierer.	 	
3.1.1	 	Eksisterende ordninger	 	
I enkelte jernbanetunneler har det offentlige bygd passiv infrastruktur som 	nettverksleverandør-	
ene	 senere kan koble sin aktive infrastruktur til. 	Viktige offentlige 	regelverk	 om det offentliges 	
rolle i tilrettelegging med passiv infrastruktur inkluderer Ekomportalen, bredbåndsutbyggingslo-
ven og 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	s veileder til offentlige aktører om innplassering av 	
infrastruktur for mobilnett. 	Staten kan også tilby rabatert passiv infrastruktur. I tilfellet Blixtunne-	
len på Follobanen har 	Telen	or og Telia vært med på å finansiere den passive infrastrukturen og 	
tilbyr dekning i tunnelen, mens Ice	 hittil 	har 	valgt ikke å benytte seg av muligheten.	 Merk at	 er 	
kun i Blix	-tunnelen at staten har 	operert med rabatert 	påkobling.	 	
I de andre tunnelene betaler leverandørene av mobile nettverkstjenester anleggstilskudd og lø-
pende fakturaer til Bane NOR. Denne prisen er kostnadsorientert pris, i motsetning til 	ordningen 	
for 	samlokalisering, der Bane NOR tar et fortjenestepåslag. 	I tilfellet Ulrikstunnelen på Bergens-	
banen har staten bygd passiv infrastruktur, men ingen av 	nettverksleverandørene	 har 	så langt 	
valgt å koble seg til.	 Ba	ne NOR 	er eier, byggherre og drifter, 	men tar i hovedsak ikke kostnader 	
for mobil	tjenestene. Unntaket er 	tjenestene for 	togradio	 og nødnett	, som	 jernbanelovgivningen 	
krever	 at Bane NOR tilbyr.	 Den planlagte overflytting av nødkommunikasjonen fra det gamle 	
TETRA	-nettet og inn 	i kommersiell nett kan dermed i praksis 	spille noe inn på kostnadsfordelingen	 	
og krav om utbygging	. 	
Mens tildelingen frekvenstillatelser generelt er 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 ansvar, kom-	
mer frekvensbånd inn på Bane NORs område når infrastrukturforetaket spesifiserer et tunnelra-
dioanlegg. Dette gjør de normalt i tett dialog med de mobile nettverksleverandørene med basis i

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	18	 	
 
standardvilkårenes etableringsprosess.	6 Per nå selger Bane NOR tjenester i engrosmarkedsseg-	
mentet i sektoren for elektronisk kommunikasjon i henhold til EU	-rettsstandardene med imøte-	
kommelse av krav om en åpen, transparent og ikke	-diskriminerende utforming. Infrastruktursel-	
skapet benytter standa	rdvilkår for samlokalisering, tunnelradiopåkobling og mørk fiber, der alle 	
nettverksselskapene innenfor elektronisk kommunikasjon er velkomne som avtalemotpart	. Stan-	
dardvilkårene for tunnelradiopåkobling er per i dag kostnadsorientert pris med anleggstilskudd 
og løpende fakturering hvert år	 (Bane NOR 2023a), mens Bane NORs samlokaliseringstilbud ba-	
serer seg på markedspriser (Bane NOR 2023b).	 Ekomlovgivningen har også regler om samlokali-	
sering, inkludert tiltak rettet mot aktøren med sterk markedsposisjon (T	elenor Infra), slik at det 	
ikke er rett frem for staten å innføre ytterligere ordninger her (Kommunal	- og distriktsdeparte-	
mentet 2022).	 	
3.1.2	 	Ordningenes egnethet	 	
Mens sektormyndighetene ved statlig støtte av aktiv infrastruktur fort	 kan støte på problemstil-	
linger om konkurransevridende støtte, 	kan	 støtte av passiv infrastruktur virke mer nøytralt, for-	
utsatt at den passive infrastrukturen er dimensjonert for flere aktører. Man løper også mindre 
risiko	 for å komme i konflikt med nasjonalt eller europeisk regelverk på konkurransenøytralitet 	
og 	til en viss grad 	næringsnøytralitet. Subsidier av passiv infrastruktur som kun er dimensjonert 	
for en aktør ville imidlertid in	nebåret utestengelseseffekter med videre. Generelt er imidlertid 	
regelverket for statsstøtte fundert i økonomifaglige vurderinger om staten bør gripe inn i marke-
der og i så fall hvordan. Skillet mellom støtte av aktiv infrastruktur og støtte av passiv infr	astruktur 	
er med andre ord ikke vesentlig per se, men kan få betydning når de virker ulikt på konkurransen.	 	
I konsekvensutredningen for nettdekning langs jernbanen foreslår Jernbanedirektoratet (2019) 
at Bane NOR skal operere med fastpris på tunnelradiopåkobling for en tiårsperiode og at de mo-
bile nettverks	nettverksleverandørene	 deretter skal legge in pris i sitt tilbud til staten i hver an-	
skaffelse. En slik løsning fremstår verken egnet til å gi insentiver til private investeringsbidrag i 
nettdekningen eller til å sikre at alle leverandørene har nettverksdekning.	 	
Dersom 	konsekvensutredningens forutsetning om at 	statsstøtteregelverket 	slår inn ved eventuell 	
statlig ressursbruk til nettdekning, må	 Bane NOR sikre at våre priser minst dekker kostnadene for 	
å unngå å bli en støttegiver etter statsstøttereglene. 	Våre informanter hos Bane NOR informerer 	
oss om at infrastrukturforetaket ikke 	ønsker å ta 	forretningsmessig risiko 	ved	 å selge tunnelradio-	
påkobling	 og 	risikere å ende 	opp med å gå i minus	. I et slik 	scenario 	ville Bane NOR måtte	 flytte 	
over	 ressurser fra 	Bane NOR IKTs budsjett for kjernevirksomheten	 på	 tog	frem	føring til 	budsjetter 	
for 	ele	ktronisk kommunikasjon 	for å oppfylle sine forpli	ktelser 	over nettverksleverandørene	. 	
Konkurransevridende effekter knyttet til togradio kan begrenses ved at utbygging	en	 av tunnelra-	
dio er åpen, transparent og ikke	-diskriminerende tilbud, slik at fokuset vris over til å handle om 	
privat finansiering. Dette er tilfellet for Blix	-tunnelen på Follobanen. Med en gang statlige penger	 	
legges	 på bordet	, blir det 	vesentlig	 vanskeligere å ha bare en eller to påkoblet.	 En slik løsning kan 	
raskt bli konkurransevridende og innebærer ikke at alle passasjerene for mobildekning.	 Ifølge 	
Bane NORs informanter er det i praksis også forskjeller på hvilken slags teknologi som er under 	
 	
6 Bane NORs samlokaliseringskunder må i tillegg oppgi frekvensbånd ved håndtering av radiotekniske forhold på siter 
både for mobil og radiolinje, men det er av mindre relevans her.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	19	 	
 
lupen. For eksempel er det angivelig mer kritisk søkelyst på de tekniske løsninger med mobil	-SIM 	
enn offentlige Wifi	-løsninger.	 	
Riktignok vil også støtte av passiv infrastruktur langs strekninger med begrenset markedsgrunnlag 
tendere å komme den største 	nettverksleverandør	en mer til gode enn den minste, idet de har 	
flere kunder og sterkere markedsposisjon som kan forsvare større investeringer. Ordningen åpner 
dessuten for at flere 	nettverksleverandør	er betjener samme streknin	g. Dette forutsetter riktignok 	
at man har tilstrekkelig kapasitet, men det 	er ikke den store kapasitetsutnyttelsen i per	ifere strøk 	
uten nettdekning. 	Gitt at ma	n beholder målsetningen om tunneldekning er støtte til passiv infra-	
struktur særlig aktuelt i tunneler, der investeringskostnadene er høye og markedsgrunnlaget er 
relativt lavt.	 	
Det faktum at den eksisterende passive fysiske infrastrukturen for jernbanemobilnettet er i en 
fase med behov for fornyelse gir også statlige myndigheter en ny anledning til å vurdere samord-
ning av den mest kostbare delen av mobilnettutbygging. Gjennom avt	aleforhold med finansie-	
ringssikkerhet kan Bane NOR i fremtiden tenkes å gå i nærmere dialog med mobilnettverkssel-
skapene om bygging av passiv fysisk infrastruktur langs spor	trasée	r. Der spor	trasé	er og vei	trasé	er 	
følger hverandre, kan det også bli aktuelt å	 legge til rette for koordinert statlig adferd for felles 	
byggeprosjekter med mobilnettverkselskapene både for jernbane og vei. Gjennom vårt oppdrag 
for Bane NOR har vi hatt dialoger med oppdragsgiver om en slik form for passivt fysisk infrastruk-
turprosjek	t. Vi er derfor gjort kjent med at Bane NOR vurderer å fremme et slikt forslag for staten. 	 	
Investeringer i passiv infrastruktur vil imidlertid i mange tilfeller ikke tilstrekkelig for at 	nettverks-	
leverandørene	 investerer i aktiv infrastruktur. Videre gir investeringene i passiv infrastruktur 	
alene lite markedsinformasjon som kan utnyttes til å trigge private investeringer i mobildek-
ningen. Dette tilsier at investeringer i passiv infrastruktur bør kombineres med	 andre insentivord-	
ninger.	 I løpet av konsekvensutredningsprosessen for nettdekning langs jernbanen ved Jernbane-	
direktoratet (2019) har ver	ken infrastrukturforetaket eller de mobile nettverksleverandørene gitt 	
uttrykk for at de ønsker å endre spillereglene som angår samlokalisering, herunder standardvilkår 
eller markedsprising.	 Bane NORs vilkår åpner for at eksempelvis en tredje nettverksleverandør 	
innenfor mobiltelefoni kan få tunnelpåkobling når de to andre har det, men kostnadssiden 	ved å 	
sikre et slikt utfall 	vil ikke være rett frem	 å organisere	. Det er ønskelig at den tredje aktøren kobler 	
samtidig på istedenfor å la være, men samtidig øn	sker man at nettverksleverandørene skal 	ha 	
insentiver til å 	forplikte seg til påkoblingen i anleggsfasen.	 	
Teknisk sett kan det samme passive utstyret betjene to aktører. For ordningenes konkurransevri-
dende virkninger i favør den dominerende aktøren (Telenor) kan 	man vurdere å åpne for RAN	-	
deling, der to aktører legger inn anbud sammen og deler på infrastrukturen (i praksis Ice og Telia). 
En slik tilrettelegging kan skje ved at staten gir rabatter i anskaffelsen når deling er billigere for 
staten, men nettverksleve	randørene må da likebehandles. Deling ville naturligvis ha gitt færre 	
leieinntekter for Bane NOR, men kunne samtidig ha dempet negative konkurransevridende virk-
ninger av støtteordningen. En slik ordning kan også være konkurransevridende i områder, der 
Teli	a i praksis har en sterkere markedsposisjon enn Telenor.	 	
3.2	 	Investeringsforsterkende støtteordninger	 	
Investeringsforsterkende støtteordninger omfatter støtteordninger som supplerer private inves-
teringer med statlige investeringsmidler.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	20	 	
 	
3.2.1	 	Eksisterende ordninger	 	
Per i dag er det ingen investeringsforsterkende støtteordninger for mobilutbygging langs jernba-
nen knyttet til NTP, hvor private investeringer suppleres med offentlige tilskudd.	 	
Den nasjonale ordningen for bredbåndsstøtte kan i prinsippet benyttes i prosjektsøknader om 
utbygging av mobildekning langs jernbanen i åpent lende, der det er nærliggende bebyggelse. 
Som sagt er ordningen innordnet på en måte som innebærer at kun en 	nettverksleverandør	 får 	
støtte i et område	, riktignok med krav om at den som får kontrakt får grossisttilgang.	 	
3.2.2	 	Ordningenes egnethet	 	
Det er flere måter å utforme støtteordninger på som kan bidra til private investeringer i mobil-
dekningen langs jernbane	n. Generelt kan man se for seg at Staten møter hver krone investert i 	
mobildekning med 	et gitt antall	 kroner eller deler ut en pengepott til dem som investerer. En 	
egenskap ved flere mulige investeringsforsterkende støtteordninger sammenliknet med konven-
sjonelle auksjoner er at flere tilbydere kan få støtte i samme geografiske områder.	 	
En måte å gi insentiver til utbygging på, er å gi tilskudd til utbygging av infrastruktur langs jernba-
nelinjen og legge begrensninger i forhold til tid eller hvem som får støtte. En annen mulighet er å 
gi tilskudd i en begrenset tidsperiode. 	Nettverksleverandørene	 vil da bygge ut i de strekningene 	
de ser størst potensial i, mens strekningene med mindre potensial ikke vil bli bygd ut. En tredje 
mulighet er å gi størst tilskudd det første året noen bygger ut med gradvis nedtrapping av støtten 
eller ingen støt	te til utbygger to og tre. For eksempel kan man gi all støtten til første utbygger, 	
som eventuelt fordeles likt mellom samtidige utbyggere. Det kan også 	legges	 føringer eller 	stilles	 	
krav 	om 	at andre aktøre	r skal få leie 	seg 	inn på utbyggers nett.	 	
Det er imidlertid flere problematiske sider ved investeringsforsterkende støtteordninger. For det 
første er de lite egnet til å frembringe informasjon om 	nettverksleverandørenes	 pristilpasning, 	
hvilket kan være viktig for stimuleringen av private investeringsbidrag. For det andre risikerer man 
at 	nettverksleverandørene	 søker om støtte i tilknytning til investeringer de uansett ville ha gjen-	
nomført. For det tredje risikerer man at støtteordningene blir konkurransevridende, siden 	nett-	
verksleverandørene	 med størst markedsandel i områdene rundt vil ha størst markedsgrunnlag 	
for å søke om tilskudd. For det fjerde vil det alltid følge med en del byråkrati i administreringen 
av en slik o	rdning, skjønt det også vil gjelde for alternative ordninger	 i varierende 	grad	. 	
3.3	 	Prisauksjoner	 	
En p	risauksjon er auksjon, der tilbyderen som 	til slutt 	oppgir høyest pris for 	en	 rettighet	 med en 	
gitt kravspesifikasjon vinner	. 	
3.3.1	 	Eksisterende ordninger	 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 foretar jevnlig frekvensauksjoner for radiofrekvensbånd 	
med eller uten dekningsforpliktelser og tidsbegrenset bruksrett i geografisk spesifiserte områder. 
Auksjonene foretas i	 praksis i	 lukkede førsteprisauksjoner, der tilbyderen som byr høyest pris

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	21	 	
 
vinner auksjonen til denne prisen.	 I europeiske spektrumauksjoner har forenkling av auksjonsfor-	
matene utgjort en trend, deriblant anvendelse av døgnformatet.	 	
For de mobile nettverksleverandørene utgjør frekvenstillatelser en produksjonsinnsats, som i et 
gitt område til en viss utstrekning kan erstattes med andre tillatelser eller av flere basestasjoner. 
Videre 	må leverandørene ta høyde for at frekvensene alternativt vil tilfalle konkurrentene.	 Dess-	
uten kjenner de mobile 	nettverksleverandørene i praksis nokså godt til hverandres posisjoner.	 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 har auksjonert viktige radiofrekvenser i de senere årene og 	
planlegger flere auksjoner i tiden som kommer. I 5G	-auksjonen fra 2019 ble Telia tildelt frekven-	
ser i det verdifulle 700	-MHz	-båndet mot at selskapet forpliktet seg til å bygge dekning langs et 	
an	tall jernbanestrekninger innen 2025. 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 planlegger nå auk-	
sjon av 1	 500	-MHz	-båndet som er direkte relevant for togdekning på grunn av høy kapasitet og 	
relativt lang rekkevidde. I de geografiske f	rekvensauksjonene ligger det vanligvis begrensninger i 	
hvor mye en aktør kan vinne i et område.	 Den statlige etaten 	setter vanligvis	 frekvenstiltak, men 	
det er ikke et lovpålagt krav.	 	
Ved 5G	-auksjon ga 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 utbyggingsrabatt. Staten la inn rabatter 	
til en verdi av 560 millioner kroner i forbindelse med frekvensauksjonen i 2021. 	Den statlige eta-	
ten	 la til grunn en kostnadsmodell (utarbeidet av Analysys Mason), hvor anlegg i ulike geogra-	
fiske område ble tildelt en gitt verdi. På denne måten kunne 	nettverksleverandørene	 for mobil-	
telefoni 	enkelt beregne verdien av offentlig støtte, dersom de er sikret 5G	-dekning (i form av en 	
kapasitet på minst 100 Mbit/s) i ulike 	områder over hele landet. Ytelsen vil naturligvis verdset-	
tes forskjellig av de ulike mobilnettverksselskapene, også avhengig av geografisk område. I 
denne ordningen kan flere 	nettverksleverandør	er få tilskudd til å bygge dekning i samme om-	
råde og til samme bygg.	 	
Den nasjonale ordningen for bredbåndsstøtte innebærer også enkelte geografiske auksjoner 
knyttet til fastnettet, der kun en tilbyder får tilslag. Ofte ligger det forpliktelser i å tilrettelegge 
for at vinneren av auksjonen skal tilrettelegge for neste aktø	r i ledningsnettet. Generelt vil ut-	
byggingsfelt med hel eller delvis finansiering fra det offentlige innebære GBER	-krav om grossist-	
markedstilgang, som kan oppfylles ved rørleie, mørk fiber, optisk kanal eller ethernettaksess. I 
praksis er imidlertid tilret	telegging for andre leverandører sjeldent en reell problemstilling	. 	
Dette følger av at	 de geografiske områdene	, der slike støtte gis, jevnt over er såpass perifere at 	
markedsgrunnlaget 	for flere aktører 	er begrenset.	 	
3.3.2	 	Ordningenes egnethet	 	
Prisauksjoner kan være en egnet måte å få 	nettverksleverandørene for mobiltelefoni 	til å inves-	
tere i mobilnettet i områder med et visst markedsgrunnlag i. Her må man stille noen rettigheter, 
for eksempel tilgangen til passive infrastruktur, til disposisjon for at anbudet skal være attraktivt 
å vinne. 	Geografiske d	ekningsforpliktelser bør defineres inn i prisauksjonene.	 Auksjoner kan ut-	
formes 	med mange forskjellige auksjonsformater	. Sentrale 	spørsmål er om det skal være en førs-	
teprisauksjon eller en andreprisauksjon, om auksjonen skal være lukket eller åpen, og om det skal 
være én eller fl	ere vinnere	 av auksjonen	. 	
Auksjoner kan være åpne eller lukkede. Den mest aktuelle auksjonsformen vil være lukkede auk-
sjoner, der hver tilbyder kommer med et endelig bud. En fordel med lukkede auksjoner er at det 
gjør implisitt eller eksplisitt koordinering mellom budgiverne vanske	ligere. Det er særlig viktig der 	
flere objekter skal auksjoneres bort eller det gjennomføres gjentatte auksjoner, slik at det er

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	22	 	
 
mulig for aktørene å fordele objektene seg imellom og dermed ikke by basert på sin faktiske be-
talingsvillighet.	 Åpne auksjoner er auksjoner	, der budene er synlig for alle budgivere.	 	
Lukkede auksjoner kan være både førstepris og andreprisauksjoner.	 Førsteprisauksjon eller and-	
reprisauksjon 	referer til om vinneren skal 	betale sin egen	 høyeste 	pris 	eller nest høyeste pris	 i 	
auksjonen	. En 	lukket 	andreprisauksjon 	gir	 insentiv	er til høyere bud, på 	et 	nivå 	som 	tilsvarer	 egen 	
maksimal	 betalingsvil	lighet	. B	udgiverne i førsteprisauksjone	r vil legge seg på den laveste prisen 	
som 	de tror at vil slå de andre budgiverne, 	gitt at den er	 lavere enn 	deres	 maksimale 	betalingsvil-	
lighet.	 I en andreprisauksjon vil vinneren til gjengjeld ende opp med å betale mindre enn aktøren 	
har oppgitt at den er villig til. 	Forskjellen mellom	 førsteprisauksjon eller andreprisauksjon 	i pro-	
veny vil avhenge av hvor stor forskjell det er i den maksimale betalingsvilligheten til aktørene og 
aktørenes evne til å anslå hverandres betalingsvillighet. En risiko med 	første	prisauksjoner er at 	
man lar mye penger «lig	ge igjen på borde	t», der det er uventet stor forskjell mellom betalingsvil-	
ligheten til den nest høyeste og høyeste budgiver.	 	
For steriliserte lukkede auksjoner argumenterer man gjerne for andreprisauksjoner, fordi man 
ønsker at aktørene skal oppgi mest mulig riktig pris, å unngå statisk spill og å sikre at prisene skal 
gi mest mulig informasjon til myndighetene. En vesentlig ule	mpe ved en slik ordning med flere 	
liknende auksjoner vil imidlertid være at den vinnende aktøren vil ha lært om prisstrategien til 
aktøren med nest høyeste pris. Praktiske erfaringer med førsteprisauksjoner hos 	Nasjonal kom-	
munikasjonsmyndighet	 kan også tal	e for denne auksjonsformen, mens det er uvisst hva man bør 	
velge utfra et offentlig provenyperspektiv.	 	
Også 	åpne auksjoner 	kan 	være førstepris	- eller andrepris	auksjoner. 	Åpne f	ørstepris auksjoner er 	
som	 nedadgående prisauksjoner (såkalte nederlandske auksjoner), der myndighetene begynner 	
med en høy pris og deretter går lavere inntil en av tilbyderne aksepterer	. En annen form for åpen 	
auksjon er	 oppadgående prisauksjoner (såkalte engelske auksjoner), der tilbyderne stadig høyner 	
budene sine inntil det bare er en tilbyder igjen.	 Det er en form for andreprisau	ksjon	, fordi vinnere 	
ikke 	byr sin maksimale betalingsvillighet.	 En fordel me	d en engelsk auksjon	 sammenli	knet med 	
en lukket andreprisauksjon	 er at prisen kan forventes å ligge marginalt over betalingsvilligheten 	
til tilbyderen med den nest høyeste prisen.	 En ulempe	 sammenli	knet med lukket andreprisauk-	
sjon	 er at budgiver ikke gir informasjon til auksjonarius	en	 om sin høyeste betalingsvillighet.	 	
I en engelsk auksjon får budgiverne informasjon om hverandres betalingsvillighet underveis i auk-
sjonen. 	Denne 	utveksling av prisinformasjon	 er en fordel	, dersom 	verdien på det som auksjoneres 	
bort er usikke	r, men lik på tvers av aktørene	. Dett	e følger av at	 prisinformasjonen fra de andres 	
bud vil redusere den opplevde usikkerheten. Resultatet kan da være en bedre prising og høyere 
bud.	 Hvis en aktør derimot 	er kjent for å være sterkere enn de andre å ha en høyere betalingsvil-	
lighet, kan imidlertid en 	engelsk auksjon gjøre det mindre attraktivt for de svakere aktørene å 	
delta.	 Den åpne utvekslingen av prisinformasjon kan også 	øke risikoen for strategisk priskoordi-	
nering	, utnyttelse av markedsmakt	 og annen strategisk atferd som ikke fremmer markedseffekti-	
vitet i mobilmarkedet.	 For en nederlandsk auksjon ville det være optimalt for tilbyderen med 	
høyest betalingsvillighet å sette prisen rett over prisen til tilby	deren med nest høyest betalings-	
villighet. Imidlertid vil den nest høyeste betalingsvilligheten i likhet med førsteprisauksjonen ikke 
være avslørt gjennom auksjonen.	 	
Auksjoner	 kan ha 	kun én vinner eller flere vinnere. Auksjoner med kun én vinner er	 problematisk 	
om man ønsker at flere aktører skal ha dekning langs jernbanen. Det er mulig å innføre tidsbe-
grenset eksklusivitet eller ordninger som tillater at de andre 	nettverksleverandørene 	kan leie seg

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	23	 	
 
inn etter vederlag. 	Auksjoner med flere vinnere er til gjengjeld mer komplekse	 og	 øker faren for 	
prissamarbeid. Det er også krevende der det er 	et begrenset antall aktører som kan tenkes å by, 	
og deres relative konkurranseposisjon er kjent, slik tilfellet er i telekommarkedet. 	Det har likevel 	
blitt 	gjennomført mange	 vellykkede 	auksjoner for frekvensrettigheter	 med flere 	vinnere	. Man kan	 	
legge begrensninger på hvor mye en aktør kan vinne i en region, slik man gjør i 	Nasjonal kommu-	
nikasjonsmyndighet	s frekvensauksjoner. Et problem med de fleste ordningene som sikrer at flere 	
aktører får tilgang og den passive infrastrukturen utnyttes til fulle er at de i ulik grad tenderer til 
å slå insentivene til å foreta private investeringer i hjel.	 	
Flere spesifikke hensyn bør tas ved bruk av eventuelle prisauksjoner for å utløse private investe-
ringer i nettdekning. 	De mest lønnsomme strekningene kan med fordel buntes sammen med 	
nærliggende områder med noe lavere lønnsomhet, for å sikre at størst mulig geografiske områder 
kan auksjoneres bort til en positiv pris. Tilsvarende kan man auksjonere bort delstrekninger med 
tunneler med lav privatøkonomisk lønnsomhet sammen med delstrekninger i åpent lende med 
betydelig lønnsomhet, dersom man ønsker tunneldek	ning. Auksjoner har en betydelig fordel ved 	
at de frembringer prisinformasjon som er nyttig for Bane NORs markedsforståelse	. Slik informa-	
sjon kan 	utnyttes til å få ut nettverksleverandørenes betalingsvillighet i mobilnettet langs jernba-	
nen til en større utrekning.	 	
Prisauksjoner med et subsidieelement, for eksempel gjennom støtte av passiv infrastruktur, 	vil 	
raskt kunne være konkurransevridende. Det er fordi det i praksis ofte kun vil være den største 
aktøren som har nok abonnenter i området for å kunne forsvare investeringen. I tillegg vil den 
største aktøren ved en 	første	pris	auksjon	 kunne legge seg på en lavere pris enn sin betalingsvillig-	
het som så vidt overgår den forventede prisen til den nest	 største aktøren og dermed sitte igjen 	
med et forventet overskudd.	 Ved 	en 	førsteprisauksjon må man i tillegg til sin egen verdsetting 	
vurdere 	konkurrensenes bud og muligheten for å få et overskudd	. Dette	 taler for strategisk bud-	
givning noe under egen verdsetting	 ved lukket auksjon	. Ved gjentatte auksjoner 	og variasjon i 	
konkurranseformatene 	kan imidlertid 	uansett oppstå 	strategisk budgivning	 med lavere bud	, der-	
som nettverksleverandørene ønsker å underdrive sin betalingsvillighet overfor myndighetene. 
Det kan i så fall være snakk om en viss grad av strategisk koordinering eller at en aktør utnytter 
at den har en sterkere posisjon enn de øvrige.	 	
I praksis vil 	nettverksl	ever	andørenes 	verdsetting av 	tilgang	en	 til passiv infrastruktu	r langs jernba-	
netraséene henge 	sammen med 	deres 	kundegrunnlag, som 	igjen 	reflekteres av deres 	respektive	 	
markedsandeler	. Med tanke på 	konkurransehensyn	, så vel som	 beredskapshensyn, 	er 	det 	likevel 	
ikke ønskelig å legge opp til 	auksjon	sformater	, der den største aktøren 	ikke nødvendigvis vinner 	
alle auksjonene	. Slike konkurranse	utfordringer	 kan motvirkes, dersom man tillater at de minste 	
nettverksleverandørene	 kan by sammen og operere med en såkalt RAN	-løsning, der de benytter 	
den samme aktive infrastruktur. Videre er det mulig å legge tak på hvor mye en aktør kan 	vinne	, 	
skjønt det også vil dempe denne aktørens bud og lede til lavere bud i 	stekningene aktøren ikke 	
lenger vinner på grunn av taket. Tidsbegrenset eksklusivitet vil også 	kunne 	begrense konkurran-	
sevridningen	, men svekker til gjengjeld	 auksjonens kommersielle verdi	. 	
Våre informanter fra Bane NOR opplyser at de ikke tør å bruke eksklusivitet som virkemiddel per 
nå. 	Det er usikkert om de relativt komplekse sektorspesifikke konkurransereglene gir Bane NOR 	
rom til å innvilge eksklusivitet på tunnelradiotilkobling for de mobile nettverksleverandørene. Her 
må det avklares det rettslige handlingsrommet til et statsforetak 	med enerett i jernbanesektoren 	
når det opptrer som tilbyder i engrosmarkedssegmentet for elektronisk kommunikasjon. Merk at

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	24	 	
 
Bane NOR har blitt delegert enerett for de nasjonale sportrasé for jernbanesektoren.	 Det betyr 	
at en eventuell auksjon vil 	måtte ha flere vinnere.	 	
Auksjoner er i utgangspunktet et godt virkemiddel for å oppnå en målsetning	 om å få høyest mulig 	
betaling for et gode og at gode	t allokeres til den som har størst nytte av den	. Enkle auksjoner er 	
imidlertid ikke like egnet til å sikre ivaretakelsen av flere hensyn samtidig. I auksjonene knyttet til 
nettdekning ønsker man også å sikre god geografisk dekning i tunnel og friland, så vel som å iva-
reta en sunn konkurransesituasjon. 	For å oppnå dette kan man legge inn dekningsforpliktelser og 	
eventuelt begrensing	er i hvor mye en aktør kan vinne om flere strekninger lyses ut samtidig. I så 	
fall vil det også være mulig å legge inn dekningsrabatter. En annen mulighet for å oppnå dette er 
auksjoner med flere runder. En tredje mulighet er å holde auksjoner langs flere 	parametere enn 	
pris med prioriteringsvekter avledet fra politiske prioriteringer eller estimerte skyggepriser som 
gir en indikasjon på de politiske prioriteringene.	 	
I gjennomføringen av auksjonene eller eventuelt andre støtte	- og insentivordninger er det øns-	
kelig at ulike politiske målsettinger innenfor telekommunikasjonsfeltet koordineres og håndteres 
i en fornuftig rekkefølge. Hvis for eksempel staten tar delbetalt 	i auksjon for en frekvensressurs 	
gjennom dekningsvilkår og deretter subsidierer tjenestetilbudet i samme geografiske området, 
risikerer man å hule egne auksjoner og krav om betaling for frekvensressursene. En mulighet er 
likevel å ta betalt for frekvensres	sursene og deretter subsidiere tjenestetilbudet. En annen mu-	
lighet er å bruke dekningsvilkår som delbetaling i geografiske områder med ventelig svakt mar-
kedsgrunnlag.	 	
Enkelhet i auksjonene har noen fordeler, men legger også noen begrensninger på formatet. Spe-
sielt ved generiske pakker er det viktig at budgiverne er garantert sammenhengende pakker og 
har lik	e mulighet	er til å vinne det de er mest interessert i. Kombinatoriske auksjoner med flere 	
runder kan tilrettelegge for en god pris og oppfyllelse av andre målsetninger. Ekstra runder kan 
imidlertid også ha en negativ virkning på budatferden og dermed prisen. For det f	ørste kan bud-	
giverne holde tilbake på budene sine i 	de første rundene. For de andre kan de signalisere og til-	
passe seg til hverandres budatferd når det ikke er ren priskonkurranse. I konkurranser med flere 
målkriterier vil det også mulig være å benytte mer skjønnsbaserte tildelingskriterier om blant an-
net p	ris og dekning med en gitt vekting. Dette er å anse som en auksjon med en runde og flere 	
målkriterier. Utfordringen blir igjen å vekte de ulike målkriteriene mot hverandre.	 	
I prinsippet kunne man økt konkurransen i auksjonen ved en mer teknologinøytral tilnærming til 
auksjonen, der man både åpner for Wifi	-leverandører og mobile nettverksleverandører. En slik 	
auksjon ville riktignok vært kompleks å gjennomføre og stilt krav ti	l sammenliknbarhet mellom de 	
tilbudet leveranse av Wifi og mobile nettverkstjenester.	 Som vi 	var 	inne på i delkapittel 	2.3	 av-	
skrev Jernbanedirektoratet 	(2019) i 	sin 	konsekvensutredning 	Wifi	-ombordløsningen	, etter vår	 be-	
dømming 	uten 	å komme med en 	overbevisende begrunnelse	. Samtidig legger 	dagens 	statsstøt-	
teregelverk 	ved 	gruppeunntaksforordningen GBER 	vekt på 	teknologinøytralitet.	 	
For myndigheter som designer en anskaffelsesprosess for et tiltak er det vesentlig å forstå at in-
sentivordningene må være egnet til å utløse private investeringer som gjenspeiler de private ak-
tørenes betalingsvillighet og reservasjonspris for tiltaket. Men	s ad hoc	-støtteordninger i form av 	
faste tilskudd eller rabatter er mindre eget i så måte, utgjør auksjoner et egnet virkemiddel for å 
få dette til. Riktignok kommer andre hensyn som sikring av geografisk dekning, nødkommunika-
sjon og en sunn konkurransesit	uasjon til også inn, men det er fullt mulig å ta høyde for disse 	
hensynene i auksjonsdesignet. I Norge besitter dessuten 	Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 og

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	25	 	
 
flere norske kunnskapsmiljøer solid kompetanse på auksjonsdesign, slik at Bane NOR kan få nyttig 
bistand på feltet om det trengs. I motsetning fra de alternative ordningene krever heller ikke auk-
sjoner forkunnskaper om de mobile nettverksselskapenes betali	ngsvillighet i designet av anskaf-	
felsen.	 	
Det er imidlertid en reell problemstilling at enkle auksjonsformater ikke er egnet til å sikre at alle 
nettverksleverandørene	 blir tildelt kontrakt. Dette kan løses med mer avanserte auksjonsforma-	
ter, men flere av disse har til gjengjeld en tendens til å vanne ut konkurransen. Generelt vil det 
være en avveining mellom å utløse private investeringsbidrag i mobildekningen langs je	rnbanen 	
og stimulere til at alle 	nettverksleverandørene	 får	 dekning. Ordninger der alle skal med vil være 	
mindre egnet til å utløse	 private investeringsbidrag og motsatt. Det er fullt mulig å prioritere å 	
designe ordninger som bidrar til at alle de tre mobile nettverksleverandørene tilbyr nettdekning 
i et område, men da må man samtidig være beredt på ordningen slår i hjel mye av de pr	ivate 	
investeringsbidragene.	 	
Merk at dersom staten skal auksjonere ut kontrakter på nettdekning langs jernbanen, så kan de 
mobile nettverksleverandørene la være å kjøpe noe. Dette skiller seg fra frekvensauksjonene, der 
det er nærmest utenkelig at en av de mobile nettverksleverandøren	e uteblir over tid.	 Så lenge 	
man ikke tillater en negativ pris i auksjonene på grunn av statsstøtteregelverket og begrensede 
budsjetter for støtte, vil prisauksjoner ikke egne seg for subsidier av mobildekningen langs jern-
banen i perifere strøk. Det vil og	så være uvisst hvor man kan forvente en positiv pris på auksjoner, 	
særlig før man samlet erfaringer fra gjennomførte auksjoner på noen av strekningene.	 	
I konsekvensutredningen for nettdekning langs jernbanen legger Jernbanedirektoratet (2019) til 
grunn at nettdekning langs jernbanen handler om statlige subsidiering av nettverksleverandøre-
nes mobiltjenestetilbud. I så fall vil subsidiering av en eller fler	e av de mobile nettverksleveran-	
dørene være underlagt krav om at anskaffelsesprosessen skal følge anskaffelsesreglene. Det er 
åpning for at Staten innenfor anskaffelsesreglene kan anvende auksjonsmetodikk med flere 
budrunder fremfor mer vanlige skjønnsmessi	ge vurderinger opp mot forhåndsdefinerte kriterier. 	
Våre informanter hos Bane NOR oppgir i denne forbindelse at de oppfatter gruppeunntaksfor-
ordningen GBER som de	t mest nærliggende regelsettet å anvende. Hvis GBER	-reglene kommer 	
til anvendelse og blir skranken for regelutformingen, vil tunneldekning bli prioritert	 av statsfore-	
taket	 fremfor frilandsdekning. Det følger av at det er mye dårlig kapasitet og ikke så mange abso-	
lutte dekningshull.	 	
3.4	 	Kvantumsauksjoner	 	
Kvantumsauksjoner vil være auksjoner, der myndighetene setter av supplerende midler til mobil-
dekning langs en strekning og de private 	nettverksleverandørene	 konkurrer om hvor mye mobil-	
dekning de kan forplikte seg til å bygge gitt de statlige bidragene.	 	
3.4.1	 	Eksisterende ordninger	 	
Kvantumsauksjoner for radiofrekvenser benyttes ikke i Norge i dag. I helsesektoren benyttes til 
en viss grad kvalitetsauksjoner, der tilbyderne konkurrer på tilbudt kvalitet snarere enn pris.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	26	 	
 	
3.4.2	 	Ordningenes egnethet	 	
Kvantumsauksjoner kan være egnet på strekninger, uten privatøkonomisk lønnsomhet. Bane NOR 
kan stille en pott tilgjengelig for tilskudd til bygging av mobildekning for en gitt strekning, før hver 
av 	nettverksleverandørene	 spesifiserer hvor mye mobildekning de kan tilby for dette beløpet. 	
Dermed unngår man negativ priser i auksjonen, skjønt den også vil måtte innebære et subsidie-
element, som må juridisk sjekkes opp mot statsstøtteregelverket. Kvantumsauksjoner vil ikke 
fung	ere etter hensikten, dersom 	nettver	ksleverandørene	 finner det kommersielt lønnsomt å 	
bygge ut full dekning langs jernbanestrekningene som auksjoneres bort.	 	
De øvrige aspektene forbundet med kvantumsauksjonenes egnethet som insentivordning vil 
langt på vei være analoge med aspektene knyttet til prisauksjonenes egnethet (se seksjon 	3.3.2	 	
for en gjennomgang). Kvantumsauksjoner vil som prisauksjoner ha en fordel kontra mer direkte 
støtteordninger ved at de gir informasjon til myndighetene om tilbydernes markedsvurderinger. 
Trolig vil lukkede førstekvantumsauksjoner være mest aktuelle her. D	ette skyldes at andrekvan-	
tumsauksjoner er vanskelig å praktisere og håndheve når dekningsbudene og hver 	nettverksleve-	
randør	s utgangspunkt for utbygging av infrastruktur lokalt kan være nokså ulikt. 	 	
Siden kvantumsauksjoner vil være mest 	egnede	 i rurale strøk med begrenset markedsgrunnlag, 	
vil 	antakelig	 ordninger for å sikre flere tilbyder være mindre prekære, i hvert fall de første årene 	
etter dekningsinvesteringene. Ordninger som sikrer flere aktører på en strekninger vil i praksis 
kunne slå i hjel insentivene for utbyggingen. Vektingen mellom disse to	 hensynene vil dermed 	
være en avveining også her. Igjen kan til	rettelegging	 av RAN	-løsninger	 i anskaffelsesprosessen	, 	
der 	i praksis 	de minste aktørene k	an benytte seg av den samme aktive infrastrukturen, bidra til 	
økt konkurranse.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	27	 	
 	
4	 	Våre anbefalinger	 	
I det følgende redegjør vi for våre anbefalinger 	angående	 realiseringen av hybride insentivord-	
ninger, før vi tar for oss videre utredningsbehov.	 	
4.1	 	Anbefalte insentivordninger 	 	
Staten kan gi insentiver til 	nettverksleverandørene	 og tilrettelegge for offentlig	-privat samarbeid 	
på en rekke måter, der ulike former for tilskudd og auksjoner er de mest aktuelle. I praksis kan 
disse ordningene kombineres til hybride insentivløsninger, der man i tillegg setter krav som iva-
retar mål om d	ekning i de ulike scenarioene.	 	
Sikring av at flere enn én tilbydere bygger ut mobildekning langs samme jernbanetrasé vil kunne 
gå bekostning av mulighetene for å få ut private investeringsbidrag. På den ene siden ønsker man 
at flest mulig mobilkunder skal ha glede av nettdekningen. På d	en andre siden ønsker man å sti-	
mulere til konkurranse mellom de mobile nettverksleverandørene. 	Det er mulig å velge anskaf-	
felsesmetoder med en vinner, men man kan ikke regne hjem full nytte av mobildekning	, så lenge 	
ikke alle passasjerene får dekning. Åpen	bart er det heller ikke slik at man kan tilgodese høye mar-	
kedsandeler i anskaffelsen, fordi det ville bidratt til å svekke konkurransen i markedet.	 Dessuten 	
ville det vært problematisk at staten er majoritetseier i 	den største nettverksleverandøren, 	Tele-	
nor.	 Følgelig vil målsetningene om at flest mulig kunder får nettdekning langs jernbanen og om å 	
gi private insentiver til investeringer i nettdekningen ofte være i konflikt med hverandre.	 	
For jernbanestrekninger med antatt privatøkonomisk lønnsomhet etter at den passive infrastruk-
turen er bygd ut anbefaler vi prisauksjoner som insentivordning. Lønnsomme strekninger bør 
buntes sammen med strekninger med noe negativ lønnsomhet, slik at man sa	mlet sett kan auk-	
sjonere bort flest mulig strekninger til en positiv pris. I praksis kan dette dreie seg om noen strek-
ninger rundt Oslo	-navet og de andre store byene	 (se Vista Analyse, Analysis Mason og Transport-	
økonomisk institutt 2023 for nærmere redegjø	relse).	 	
Prisauksjonene bør være lukkede. Hvorvidt førstepris eller andrepris bør være gjeldende for auk-
sjonen, avhenger av om man er mest opptatt av å forebygge negative provenyvirkninger (usikkert 
hvilken pris som bør gjelde), forebygge utveksling av prisinformas	jon og dra på tidligere auksjons-	
erfaringer (velg i så fall førstepris auksjon) eller ønsker at tilbyderne skal oppgi mest mulig beta-
lingsvillighet (velg i så fall andrepris auksjon). Prisauksjonene bør kombineres med statlige inves-
teringer i passiv infrast	ruktur, hvor man bør vurdere sterkt å droppe investeringer som er særlig 	
ulønnsomme.	 	
Krav og tillatelser kan også buntes sammen. For eksempel kan det gis rabattert tunnelradiopå-
kobling i geografisk definerte områder med krav til mobildekning på friland. Generelt kan tilgang 
til 	passiv infrastruktur	 og kanalisert støtte kombineres med krav til blant annet dekning og over-	
føringshastighet.	 I så fall tilbys en	 anskaffelsesprosess som bruker auksjonsmetodikk vil være kon-	
trakter,	 hvilket kan innebære at Bane NORs tunnelradiopåkoblingskontrakt	 og kontrakt	en om å 	
kjøpe mobiltjeneste på friland revi	deres	 (se Bane NOR 	2023	). Merk at den sistnevnte kontrakten 	
kan inkludere	 privates bygging av passiv fysisk	. Det fremstår sannsynlig at vilkårene likne på vilkå-	
rene i Nasjonal kommunikasjonsmulighets bredbåndsstøtteordningen.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	28	 	
 
For de øvrige jernbanestrekningene uten privatøkonomisk lønnsomhet som sikrer en positiv pris 
i prisauksjoner foreslår vi at det gjennomføres kvantumauksjoner. Kvantumauksjoner bør være 
lukket og legge kvantumet til vinneren til grunn for tildelingsforplik	telsene. Dette vil være auksjo-	
ner, der Bane NOR stiller noen midler til rådighet for investeringer i mobilinfrastruktur langs jern-
banen ved forhåndsdefinerte strekninger, og aktørene spesifiserer hvor mye de kan bygge med 
tilskuddet. Her bør det kun invest	eres i passiv infrastruktur i områder, 	der	 private investeringer i 	
mobildekning utløses.	 	
Hvordan de statlige midlene fordeler seg mellom strekninger med prisauksjon og strekninger med 
dekningsauksjon vil være en politisk avveining mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet (taler for 
å prioritere sentrale strøk) og distriktspolitiske målsetninger om 	geografiske fordelingshensyn (ta-	
ler for også å prioritere rurale strøk). Man kan også se for seg ordninger der ulike geografiske 
områder tildeles tilskudd til mobildekning, og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsprinsipper blir 
førende for prioriteringene innad 	i disse områdene.	 	
En fordel med auksjoner sammenliknet med rene tilskuddsordninger er at de i større grad gir 
insentiver til 	nettverksleverandørene	 å investere i mobildekningen langs jernbanen. En annen 	
fordel med auksjoner er at de gir informasjon til myndighetene om markedsgrunnlaget for å fo-
reta auksjoner. En ulempe er imidlertid at de	t i enkle auksjoner	 kun vil være en vinner av auksjo-	
nene	. Mer komplekse 	auksjonsinnretninger,	 som omgår denne utfordringen	, har	 derimot	 en ten-	
dens til å slå i hjel insentivene for private in	vesteringsbidrag. Vi tror likevel det kan være klokt å 	
legge en tidsbegrensing på eksklusiviteten for vinneren auksjoner, for å åpne for konkurranse. 
Eksklusivitet	 vil særlig være relevant i sentrale strøk, hvor markedsgrunnlaget tilsier at det er plass 	
til flere aktører.	 	
Ordninger med innleie på Bane	 NORs passive infrastruktur kan fortsatt være et alternativ i områ-	
der man 	er 	særlig interessert i å ha flere tilbydere, og det er markedsgrunnlaget for dette. I så fall 	
blir prisingen av innleie på Bane	 NORs passive 	infrastruktur ikke	 være	 rett frem. Kanskje kan man 	
ta lær	dom	 fra 	andre tellekommunikasjons	auksjoner for å bedre 	sine 	anslag på hva som er riktig 	
leiepris.	 Videre kan en investeringsforsterkende ordning gi insentiver til å investere	. Vi vurderer 	
like fullt 	slike ordninger 	til å være	 mindre	 treffsikker når det gjelder å faktisk utløse nye investe-	
ringer til et riktig nivå.	 	
Både med tanke investeringsforsterkende støtteordninger og auksjoner vil skjevheter i styrkefor-
holdet mellom 	nettverksleverandørene	 utgjøre en utfordring. Vi tror derfor det kan være lurt at 	
Bane	 NOR 	i større grad tilrettelegger for	 såkalte 	delte 	RAN	-løsninger mellom de minste aktørene 	
utenom de mest sentrale områdene i friland med størst markedsgrunnlag.	 I dag er 	ikke Bane 	
NORs	 avtalevilkår 	til 	hindrer 	for 	delt RAN, men d	et benyttes ikke i praksis.	 	
Felles for alle støtteordningene er at de må kombinere måloppnåelse med overordnede føringer 
om ønsket konkurranse blant aktører 	innen elektronisk kommunikasjon 	og EU	-regler rundt 	of-	
fentlig støtte. I tillegg er det viktig å sikre et enkelt og transparent regime for oppfølging av for-
pliktelser.	 Dersom støtten til nettdekning havner under 	statsstøtte	regelverket og GBER	-reglene	 	
kommer	 til anvendelse, vil det st	illes eksplisitte krav til kontraktsvilkår	ene	 i anskaffelsen. Videre 	
vil det stilles til håndheving av kontraktsvilkår og oppfølging gjennom kontraktsperioden. 	 	
Vårt oppdrag omfatter som sagt ikke de juridiske sidene av reguleringene. Vi er like fullt klar over 
at iverksettelsen av noen av våre anbefalinger i praksis kan forhindres av det rettslige handlings-
rommet. Dersom vi legger konsekvensutredningens antakelse	 om at statsstøttereglene kommer

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	29	 	
 
til anvendelse (Jernbanedirektoratet 2020) til grunn, vil enhver statlig ressursbruk både på passivt 
og aktivt komme inn under regelsettet med GBER som 	det	 sannsynlig	e handlingsrom	met	. I så fall 	
spiller privatøkonomisk lønnsomhet mindre rolle, idet staten uansett må anvende en prosess et-
ter anskaffelsesreglene for både passivt og aktivt opp mot de mobile nettverksleverandørene.	 	
Likevel bør 	man 	også ved juridiske restriksjoner søke insentivordninger som egner seg godt til å 	
utløse til private investeringer i 	nett	dekningen 	lang jernbanen 	for lavest mulig kostnad for det 	
offentlige på en måte som sikres best mulig geografisk dekning og ivaretar konkurransen. Våre 
betraktninger vil derfor uansett kunne være veiledende i denne sammenhengen, selv om de lov-
lige restriksjonene vil spille inn på 	det optimale valget av insentivordninger i praksis.	 	
4.2	 	Videre utredningsbehov	 	
I denne rapporten	 har vi gitt en konseptuell gjennomgang av mulige insentivordninger og deres 	
egnethet med tanke på å utløse private investeringer i mobildekningen langs jernbanen. For å 
kunne foreta en mer nøyaktig vurdering av hvordan den samlede insentivordninger bør ut	formes, 	
anbefaler vi at vurderingsgrunnlaget styrkes gjennom supplerende utredningsarbeid.	 	
For det første bør	 våre konseptuelle vurderinger suppleres med empiriske undersøker om mar-	
kedsgrunnlaget for å kunne gi mer nøyaktige råd. Her vil det være rom for å gjennomføre nær-
mere undersøkelser om prisinformasjon og markedsgrunnlaget for insentivordninger på hver en-
kel	t strekning. Det vil også være verdifullt å kunne si noe mer nøyaktig om 	den 	midlertidige substi-	
tusjonen mellom nettene når kun et av dem har dekning. Det er mulig å lage ordninger som til-
rettelegger for at flere 	nettverksleverandør	er op	erer samme strekninger, men man må være klar 	
over at disse hemmer insentivene for private investeringer. Avveiningen mellom mest mulig dek-
ning og flest mulig aktører utgjør 	vesentlig	 forhold 	i denne sammenheng, som 	bør belyses nær-	
mere i det videre utredningsarbeidet	, både	 ved empiri og 	ved 	klargjøring av politiske priorite-	
ringer	. I tillegg 	burde utredningsprosessen behandlet	 signalforsterkere og	 Wifi 	mer utførlig	. Det 	
holder ikke at d	e tilhørende teknologiske mulighetene faller inn under 	Norske tog	s domene.	 Sig-	
nalforsterkere er helt vesentlige for å oppnå målet om mobildekning land jernbanen.	 Prinsippet 	
om en	 teknologinøytral tilnærming til problemstillingen 	tilsier 	at 	løsninger basert på 	Wifi	-nett	 	
burde ha vært utredet nærmere	. 	
For det andre bør være samfunnsøkonomiske og telekommunikasjonsfaglige vurderinger supple-
res med juridiske vurderinger knyttet til konkurranselovgivningen og statsstøtteregelverket. 	Der-	
som GBER setter handlingsrommet, hvilket fremstår sannsynlig, kan det legge begrensninger på 
hvilke anskaffelsesprosesser som kan velges. 	Juridiske begrensinger 	kan	 være avgjørende for 	
hvilke ordninger som er implementerbare i praksis	, både når det gjelder valg av insentivordninger 	
og bruk 	av teknologi som signalforsterkere	. De kan også innebære behov for enkelte justeringer 	
i de anbefalte insentivordningene	, s	om dermed bør u	tredes på nytt 	etter	 eller parallelt med at 	
det juridiske handlingsrommet er klargjort	 eller klargjøres	.

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	30	 	
 
Referanser	 	
Bane NOR (2023	a). Mobil i tunnel	. Regler og arbeidsprosesser	. Krav og sikkerhet	. Besøk 11. sep-	
tember 2023. Lenke:	 https://www.banenor.no/mit	 	
Bane NOR (2023	b). Samlokalisering og montøravtale	. Regler og arbeidsprosesser	. Krav og sikker-	
het	. Besøk 11. september 2023. Lenke: 	https://www.banenor.no/samlokalisering	 	
Flügel, S., Halse, A., Hulleberg, N., Jordbakke, G., Veisten, K., Sundfør, H., & Kouwenhoven, M. 	
(2020). 	Verdsetting av reisetid og t	idsavhengige faktorer	. Dokumentasjonsrapport til Verdset-	
tingsstudien 2018	-2019	. Oslo: Transportøkonomisk institutt.	 Lenke: 	https://www.toi.no/publika-	
sjoner/verdsetting	-av-reisetid	-og	-tidsavhengige	-faktorer	-dokumentasjonsrapport	-til-verdset-	
tingsstudien	-2018	-2019	 	
Holmen, R.	 B., Mjøsund, C.	 S., Lie, H., Christiansson, M., & Flügel, S. (2021). 	Den norske substitu-	
sjonsstudien for elektronisk kommunikasjon	. TØI	-rapport 1823/2021.	 	Lenke	: 	
https://www.toi.no/publikasjoner/den	-norske	-substitusjonsstudien	-for	-elektronisk	-kommunika-	
sjon	 	
Holte Consulting, A	-2 Norge	, &	 Menon Economics (2021). 	Kvalitetssikringsrapport KS1 av KVU for 	
nettdekning langs jernbanen	. Lenke: 	Ekstern kvalitetssikring av rapport om bedre nettdekning 	
langs jernbanen 	- regjeringen.no	 	
Jernbanedirektoratet	 (2020). 	KVU 	– Bedre nettdekning langs jernbanen	. Lenke:	 https://www.re-	
gjeringen.no/no/dokumenter/konseptvalgutredning	-om	-bedre	-nettdekning	-pa	-tog/id2765768/	 	
Jernbanedirektoratet (2022). 	KVU for nytt 	kommunikasjonssystem, FRMCS	. Skrevet av: Njål Sving-	
heim 28. september 2022.	 Lenke: 	https://www.jernbanedirektoratet.no/utredninger/kvu	-frmcs	-	
fremtidig	-togkommunikasjonssystem	-for	-jernbane/	 	
Jernbanedirektoratet (2023). 	Helhetlig strategi for utvikling av togtilbudet	. Dokument nr	. 	
202101258	-34. Dato: 30. mars 2023.	 Lenke: 	https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hel-	
hetlig	-strategi	-for	-utvikling	-av	-togtilbudet/id2970817/	 	
Kommunal	- og distriktsdepartementet (2022). 	Lov om elektronisk kommunikasjon	 (ekomloven	). 	
Ekomloven	 – e-koml	. Dato LOV	-2003	-07	-04	-83. Ikrafttredelse 25.07.2003, 01.11.2004	- Sist endret 	
LOV	-2021	-06	-18	-131 fra 01.01.2022. Rettet 28.09.2022 (EØS	-henvisninger).	 Lenke: 	https://lov-	
data.no/dokument/NL/lov/2003	-07	-04	-83	 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 (2022). 	Veileder til offentlige aktører for innplassering av 	
infrastruktur for mobilnett	. November 2022.	 Lenke: 	https://nkom.no/fysiske	-nett	-og	-infrastruk-	
tur/innplassering	-av-infrastruktur	-for	-mobilnett	-pa	-offentlige	-arealer	 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 (2023	a). 	Ekomportalen 	- tilrettelegger for utbygging av 	
bredbånd	. Publisert 	23	. februar	 2023, besøkt 11. september 2022. Lenke: 	https://nkom.no/fy-	
siske	-nett	-og	-infrastruktur/informasjonsportal	-for	-utbygging	-av	-bredb%C3%A5nd	 	
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet	 (2023	b). Offentlig støtte til bredbåndsutbygging	. Fysiske 	
nett og infrastruktur	. 	Publisert 05.	 juli 	2023, 	besøkt 	11. september 2022. Lenke: 	
https://nkom.no/fysiske	-nett	-og	-infrastruktur/offentlig	-stotte	-til-bredbandsutbygging

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	31	 	
 
Samferdselsdepartementet (2021). 	Nasjonal transportplan 2022	–2033	. Meld. St. 20 (2020	–2021). 	
Melding til Stortinget	. Tilråding fra Samferdselsdepartementet 19. mars 2021, godkjent i statsråd 	
samme dag. (Regjeringen Solberg).	 Lenke: 	https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.	-	
st.	-20	-20202021/id2839503/	 	
Vista Analyse, Analysis Mason	, &	 Transportøkonomisk institutt (2023).	 Nettdekning langs jernba-	
nen 	– kostnader og nytte	. Samfunnsøkonomisk analyse for forprosjektet E20	. Rapport 2023/27. 	
Av: Homleid,	 T., 	Rasmussen, 	I., Ringdal, 	H., 	Godeseth, 	S. M., 	Lie, 	H. W., 	Kvalbein, 	A., 	Juvik	, L., 	& 	
Holmen	, R.	 B. Lenke:	 https://www.vista	-analyse.no/site/assets/files/8265/vista_analyse_rap-	
port_2023	-27_nettdekninger_langs_jernbanen_	-_kostnader_og_nytte.pdf	 	
Wardman, M., & Lyons, G. (2016). 	The digital revolution and worthwhile use of travel time: impli-	
cations for appraisal and forecasting	. Transportation, 43, ss. 507	-530.	 	Lenke: 	
https://link.springer.com/article/10.1007/s11116	-015	-9587	-0 	
Wardman, M., Chintakayala, P., & Heywood, C. (2020). 	The valuation and demand impacts of the 	
worthwhile use of travel time with specific reference to the digital revolution and endogeneity	. 	
Transportation, 47(3), 1515	-1540.	 Lenke: 	https://link.springer.com/article/10.1007/s11116	-019	-	
10059	-x

Nettdekning langs jernbanen 	– Insentivordninger	 	
 	
Vista Analyse	 | 2023/31	 	32	 	
 
 	
 
 
 
 	
Vista Analyse AS	 	
Meltzers gate 4	 	
0257 Oslo	 	
 
post@vista	-analyse.no	 	
vista	-analyse.no