Socioeconomic benefits of emergency storage of food grains

Report 2022/14

Haakon Riekeles, Michael Hoel, Orvika Rosnes og John Magne Skjelvik

Socioeconomic benefits of emergency storage of food grains

Category	Reports
Sub-Categories	Economic AnalysisAgriculture and the food sectorStatistics and Empirical Analysis
Year	2022
Report Number	14
Author(s)	Haakon Riekeles Michael Hoel Orvika Rosnes John Magne Skjelvik
Download	file_download (1.7 MB)
Read in browser	PDF

Rapport 2022/14	 | For Landbr	uksdirektoratet

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av
matkorn

Haakon Riekeles, 	Michael Hoel, 	Orvika Rosnes	 og John Magne Skjelvik

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista Analyse	 | Rapport 2022/14	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn
Rapportnummer 	 	Rapport	 2022/	14
Forfattere	 	Haakon Riekeles, 	Michael Hoel, 	Orvika Rosnes	 og John Magne Skjelvik
ISBN	 	978	-82	-8126	-572	-1
Prosjektnummer	 	22	-ORO	-15
Prosjektleder	 	Orvika Rosnes
Kvalitetssikrer	 	John Magne Skjelvik
Oppdragsgiver	 	Landbruksdirektoratet
Dato for ferdigstilling	 	7. juni 2022
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Samfunnsøkonomisk analyse, landbruk	 og næringsmiddelindustri	, statistikk

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk utredning, evaluering, rådgivning
og forskning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale 	temaområder er
klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd. Vista Analyse er vinner av Evalueringsprisen 2018.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet. Ved be-
hov benytter vi	 et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. Selskapet er i
sin helhet eiet av medarbeiderne.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av bereds	kapslagring av matkorn

Vista Analyse	 | Rapport 2022/14	 	3

Forord
Vista Analyse har 	på 	oppdrag 	for 	Landbruksdirektoratet	 utredet de samf	unnsøkonomiske konsekvensene av bered-
skapslagring av matkorn. 	Oppdraget er utført i løpet av mai 2022.
Kontaktpersonen i Landbruksdirektoratet har vært Mari Vengnes. 	Takk til 	henne og andre medarbeidere i 	Landbruks-
direktoratet for gode innspill, data og a	nnen relevant informasjon.
Vi takker for et interessant oppdrag.
7. juni 2022
Orvika Rosnes
Partner
Vista Analyse AS

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista Analyse	 | Rapport 2022/14	 	4

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista Analyse	 | Rapport 2022/14	 	5

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	................................	......	 7
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	...........................	 10
1.1	 	Om mandatet for oppdraget	 	10
1.2	 	Innholdet i rapporten	 	10
2 	Historisk utvikling av kornpriser	 ................................	................................	................................	.........................	 11
3 	Sannsynlighet f	or en forsyningskrise	 ................................	................................	................................	..................	 15
3.1	 	Hyppighet og varighet av episoder med høye priser	 	15
3.2	 	Scenariobaserte vurderinger av sannsynlighet for forsyningskrise	 	17
3.3	 	Er dagens situasjon en forsyningskrise?	 	18
4 	Konsekvenser av en forsyningssvikt	 ................................	................................	................................	...................	 20
4.1	 	Økte importko	stnader	 	20
4.2	 	Kostnader for forbrukere	 	23
5 	Forventet nytte av et beredskapslager	 ................................	................................	................................	...............	 26
5.1	 	Forventet årlig nytte	 	26
5.2	 	Netto nåverdi	 	27
5.3	 	Bør vi bruke føre	-var	-prinsippet?	 	28
6 	Organisering av et kornlager	 ................................	................................	................................	...............................	 31
6.1	 	Størrelse på et eventuelt lager	 	31
6.2	 	Hvem skal disponere kornet i lageret?	 	32
6.3	 	Norsk korn eller importert? 	Mulighet for å kombinere beredskapslageret med overlagring av korn	 	33
6.4	 	Finansiell sikring som substitutt for lagring	 	34
6.5	 	Lagring som substitutt 	for dyrking i Norge	 	36
7 	Klima	- og miljøeffekter av et kornlager	 ................................	................................	................................	..............	 38
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	................................	.. 39
Figurer
Figur 2.1	 	Daglige hvete	priser på råvarebørsen Chicago Mercantile Exchange (CME), 1959	-2022	 ................	 11
Figur 2.2	 	Månedlige hvetepriser	 på råvarebørsen Chicago Mercantile Exchange, 1841	-2022	 .....................	 12
Figur 2.3	 	Daglige h	vetepriser på råvarebørsen Chicago Mercantile Exchange	, 1959	-2022, inflasjons	-
og valutajustert	 ................................	................................	................................	...............................	 12
Figur 4.1 	 	Verdien av norsk import av ulike kornprodukter 1988	-2021	 ................................	..........................	 21
Figur 4.2	 	Importandel av norsk forbruk av hvete	 ................................	................................	..........................	 21
Tabeller
Tabell 2.1	 	Gjennomsnittspris 	og statistikk over daglige hvetepriser på CME, 1959	-2022	 ...............................	 13
Tabell 2.2 	 	Gjennomsnittspris og statistikk over daglige hvetepriser 	på CME 1959	-2022, inflasjons	- og
valutakursjustert (2021	-kroner)	 ................................	................................	................................	......	 14
Tabell 3.1 	 	Antall og varighet av episoder med høye hvetepris	er 1959	-2022	 ................................	..................	 16
Tabell 3.2 	 	Anslått årlig sannsynlighet av ulike prishendelser i hvetemarkedet	 ................................	...............	 17
Tabell 4.1 	 	Samlede importkostnader av mathvete ved ulike prisscenarier	 ................................	.....................	 23

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista Analyse	 | Rapport 2022/14	 	6

Tabell 4.2 	 	Kostnad for husholdningene i ulike prisscenarier for økninger i importprisen på mathvete	 ..........	 23
Tabell 5.1 	 	Årlig forventet nytte av å unngå konsekvenser av ekstreme prishendelser	 ................................	... 27
Tabell 5.2 	 	Netto nåverdi av nytten av et beredskapslager (utenom drifts	- og etableringskostnader)	 ............	 28
Tabell 6.1 	 	Netto nåver	di av beredskapslager av ulik størrelse	 ................................	................................	........	 32

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	7

Sammendrag og konklusjoner
Nytten av et norsk kornlager er hovedsakelig knyttet til mulig følelse av trygghet og samfunns-
stabilitet samt å bidra til 	leverings	- og prisstabilitet ved internasjonale hendelser som kan gi for-
syningskrise med tilhørende prisøkninger på importert korn.	 Normalt vil man kunne sikre seg mot
prissvingninger	 (prisøkninger	) gjennom ulike finansielle instrumenter, uten å ha et eget f	ysisk
lager for varen. 	Et lager som beskytter forbrukere mot 	høye priser på verdensmarkedet vil ogs	å
dempe	 forbrukeres tilpasning	, og på denne måten motvirke 	velfungerende markedssystemer.
Dersom man ønsker et norsk kornlager	, anbefaler vi ut fra	 analyser	 av sannsynlighetene for ulike
lengder og omfang av forsyningskriser	 et lager tilsvarende 	3-6 måneders	 forbruk	. Nøyaktig	 stør-
relse	 av	 lageret	 må	 bestemmes	 ut fra	 kostnadene.
Vi er bedt om å analysere nytten av et norsk kornlager
Landbruksdirektoratet er av Landbruks	- og matdepartementet (LMD) bedt om å utrede hvordan
man kan etablere beredskapslagring av matkorn utover de kommersielle lagrene på ca. 2 måne-
der som finnes i dag. I denne forbindelse har Vista Analyse fått i oppdrag a	v Landbruksdirektoratet
å vurdere de samfunnsøkonomiske nytteeffektene av henholdsvis 1, 3, 6, 9 og 12 måneders be-
redskapslagring av matkorn. Vurderingene skal ta utgangspunkt i en kort eller mellomlang forsy-
ningskrise fulgt av høye priser på korn internas	jonalt, men ikke full stans i forsyningene.
En «korn	pris	krise» vil ha mindre betydning for forbrukernes økonomi enn strømkrisen
Norge er en netto importør av korn	. Nytten til et kornlager er at lageret kan sikre norske forbru-
kere tilgang på korn i en situ	asjon der 	det er mangel på korn 	på	 ve	rdensmarkedet, og at	 behold-
ningen i lageret kan brukes til å dempe eller hindre utslagene av uvanlig høye verdensmarkeds-
priser på den innenlandske prisen på korn.
Husholdningers u	tgifter knyttet til korn	 utgjør 	imidlertid 	en liten andel av de samlede utgiftene
(og også en li	ten andel av utgiftene til mat). 	Husholdningenes kostnader knyttet til kornprisen er
betydelig lavere enn 	f.eks. 	utgiftene	 til strøm	. Ved «normale» kornpriser vil kornkomponenten i
et brød utgjøre om lag fem kroner. Månedsutgiften til korn for en husholdni	ng som kjøper ett
brød daglig er 150	 kroner	, noe som bare er tiendedelen av en normal strømutgift for en vinter-
måned. En tredobling av kornprisen vil derfor ha et svært beskjedent utslag for husholdningsøko-
nomien. En tidobling av kornprisen vil øke hushold	ningens månedlige utgifter (uten tilpasninger)
til 1500	 kroner	, dvs. en økning på 1350	 kroner	. Dette er et betydelig beløp, men likevel langt
mindre enn hva strømpriskrisen vinteren 2021/22 ville gitt uten strømstøtte.
Også for nasjonaløkonomien vil konse	kvensene av en prisøkning være beskjedne
Et prissjokk	, der	 verdensmarkedsprisen	 på	 korn	 øker	 til det	 firedob	belte	 av normalpris	, koster
Norge	 mellom	 749	 mill	. kr. og	 1,2 mrd.	 kr. i økt	 import	, avhengig	 av om	 det	 skjer	 i et år med
normalproduksjon	 i Norge	 eller	 i et år med	 uvanlig	 lavt	 produksjonsnivå	. En tidob	ling	 av	 verdens-
markedsprisen	, kombinert	 med	 redusert	 norsk	 produksjon	, gir	 en	 kostnad	søkning	 på	 3,2	 mrd.	 kr.,
som	 utgjør	 0,1 prosent	 av	 fastlands	-BNP.	 Det	 tilsier	 at de	 samlede	 konsekvensene	 av	 de

Samfunnsøkonomiske n	ytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	8

hendelsene	 vi er bedt	 om	 å undersøke	 er små	. Dette	 er i tråd	 med	 konklusjonene	 til Direktoratet
for	 samfunnssikkerhet	 og	 beredskap	 (DSB,	 2019)	.
Sannsynligheten	 for	 svært	 store	 prisøkninger	 på	 korn	 er	 liten
Det	 har	 ikke	 siden	 1959	 og	 fram	 til i dag	, og	 sannsynligvis	 ikke	 siden	 1841,	 skjedd	 at verdensmar-
kedsprisen	 på	 hvete	 har	 øk	t til fire	 ganger	 normalnivået.	 Det	 meste	 som	 er observert	 siden	 1959
er at prisen	 øker	 til litt	 over	 tre	 ganger	 normalnivået.	 Prisene	 har	 vært	 nominelt	 økende	 de	 siste
tiårene,	 men	 justert	 for	 inflasjon	 er prisen	 blitt	 klart	 lavere	. Fordelingen	 av prise	n er blitt	 mer
«høyreskjev	», noe	 som	 gjør	 at man	 kan	 forvente	 noe	n flere	 tilfeller	 med	 uvanlige	 høye	 priser.
Sannsynligheten	 for	 forsyningskrise	 er	 liten
Forsknin	gen	 som	 bruker	 scenariobaserte	 sannsynligheter	 for	 kriser	 med	 svekket	 forsyningen	 glo-
balt	 finner	 at den	 årlige	 sannsynligheten	 for	 en	 forsyningskrise	 ligger	 på	 om	 lag	 1 prosent	. Netto
nåverdi	 av nytten	 av et lager	 som	 fullt	 ut skjermer	 for	 de	 økonomiske	 konsekvensene	 av høye
priser	 er på	 200,4	 mill.	 kroner	.
I det	te anslaget	 er det	 ikke	 tatt	 hensyn	 til muligheten	 for	 at forbrukerne	 kan	 dreie	 forbruket	 mot
andre	 matvarer	 i situasjoner	 med	 høye	 priser,	 og	 heller	 ikke	 forbrukeres	 risikoaversjon	 eller	 frykt.
Muligheten	 for	 substitusjon	 er relativt	 stor,	 men	 påvirkes	 av	 forbrukernes	 preferanser.	 Samtidig
er det viktig å vær	e klar over at et lager som beskytter forbrukere mot høye priser på verdens-
markedet vil også dempe forbrukeres incentiver til tilpasning, og på denne måten motvirke vel-
fungerende markedssystemer.
Et eventuelt	 kornlager	 trenger	 ikke	 være	 større	 enn	 3-6 måne	ders	 forbruk
Det må antas at Norge	, som et rikt land med tilhørende stor betalingsvillighet for korn	, vil kunne
få kjøpt de ønskede 	mengdene 	i verdens	markedet, gitt at det faktisk er tilstrekkelige mengder å
få kjøpt. Normalt vil aktørene i råvaremarkeder 	kunne sikre seg mot prissvingninger	 gjennom ulike
finansielle instrumenter, uten å ha et eget fysisk lager for varen.
Dersom staten ønsker å bygge opp kornlager, bør lageret, basert på typisk varighet av historiske
episoder med høye priser, 	kunne dekke om lag 200 dagers	 import	 i et normalår. Med en import-
andel på rett under 50 	prosent	 av innenlandsk forbruk i et normalår, tilsier det at man må dekke
i underkant av 100 dager	s (eller tre måneders) forbruk. Hvis man også ønsker å dekke behovet i
år med lav norsk produksjon, der importandelen er på opptil 80 	prosent	, så trenger man et lager
som dekker rett under seks måneders totalt forbruk.
I begge disse tilfellene er det en sannsynlighet på om lag 1/3 for at en 	pris	krise vil vare lenger enn
lage	ret kan dekke. Å sikre seg mot det krever et lager som dekker opptil 8 måneders forbruk.
Sannsynligheten for at man trenger et lager som dekker opptil 8 måneders forbruk er vesentlig
lavere enn sannsynligheten for at man vil trenge et lager som dekker tre 	måneders forbruk. Sam-
tidig får man deler av nytteeffekten 	i form av lavere samlet importkostnad	 ved et lager også når
det ikke er tilstrekkelig til å fullt ut dekke importbehovet. Det tilsier at lageret ikke trenger være
større enn 3	-6 måneders forbruk. A	kkurat hvor stort lageret bør være	, bør avgjøres av kostna-
dene til investeringer og drift av lageret, noe som ligger utenfor vårt oppdrag å vurdere.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	9

For	 at lageret	 skal	 kunne	 gi den	 tilsiktede	 prisdempende	 effekten	 er det	 nødvendig	 at matkornet
i lageret	 er i statens	 eie	 eller	 at staten	 på	 annen	 måte	 har	 råderett	 over	 matkornet.
Økt kornlagring vil gi økte klimagassutslipp
Lagring av korn i Norge ut over dagens kommersielle lagring vil kreve bygging av ett eller flere nye
lagre. Dette vil gi økte	 utslipp av 	CO	2, både knyttet til produksjonen av byggematerialene (hoved-
sakelig stål) og i forbindelse med selve byggeaktivitetene.
Økt lagring av korn vil kunne gi andre transportmønstre for kornet innenlands i Norge, kanskje
også i forbindelse med selve importen, noe som kan påvirke samlet transportomfang. Virkningen
på transportomfanget vil bl.a. avhenge av antall nye kornlagre, og 	hvordan disse lokaliseres i for-
hold til bl.a. dagens kornlagre og transport av kornet, hvor hyppig korn tas ut og inn av lager osv.
Dersom dette fører til økt samlet transportomfang vil det med dagens kjøretøy, som hovedsakelig
baseres på fossile drivstoff	, gi økte utslipp av 	CO	2.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	10

1	 	Innledning
1.1	 	Om mandatet for oppdraget
Landbruksdirektoratet er av Landbruks	- og matdepartementet (LMD) bedt om å utrede hvordan
man kan etablere beredskapslagring av matkorn utover de kommersielle lagrene på ca. 2 måne-
der som 	finnes i dag. I denne forbindelse har Vista Analyse fått i oppdrag av Landbruksdirektoratet
å vurdere de samfunnsøkonomiske nytteeffektene av henholdsvis 1, 3, 6, 9 og 12 måneders be-
redskapslagring av matkorn. I mandatet fra LMD er samfunnsøkonomiske nytte	effekter (inntekter)
eksemplifisert som:
• 	trygghet og samfunnstabilitet
• 	leverings	- og prissikkerhet
• 	arbeidsplasser
Vurderingene skal ta utgangspunkt i en kort eller mellomlang forsyningskrise fulgt av høye priser
på korn internasjonalt, men ikke full stan	s i forsyningene. I tillegg er vi bedt om at eventuelle
klima	- og miljøeffekter av tiltakene vurderes.
I tråd med dette mandatet ser vi 	på sannsynligheten for og konsekvensene av situasjoner der
forsyningen av matkorn globalt er 	svekket, 	noe 	som gir utsla	g i 	kraftig økte priser. Det omtales 	i
rapporten 	som en 	forsyningskrise	 og 	priskrise	. Vi ser ikke 	på en forsyning	ssvikt	 i betydningen fysisk
mangel på korn i Norge, slik at markedet ikke klarer	er. Det	te temaet	 ble undersøkt av	 Pettersen
(2014)	, som konklud	erte 	med at forsyningssvikt var lite sannsynlig 	og kan håndteres av norske
kornmarkeder uten 	offentlig beredskapslager.
1.2	 	Innholdet i	 rapporten
Vi begynner med å gi en oversikt over den historiske utviklingen av verdensmarkedspriser for korn
i kapittel 	2. Kapittel 	3 tar utgangspunkt i den historiske utviklingen, og 	drøfter sannsynligheten
for at en forsyningskrise inntreffer. 	Kapi	ttel 	4 diskuterer konsekvenser av en forsyningssvikt for
Norge, både for 	det norske samfunnet	 som helhet og for husholdninger. For å sette det i perspek-
tiv sammenligner vi en tenkt kornpriskrise med strømpriskrisen i 2021/22.
Kapittel 	5 beregner den forventede nytten av et beredskapslager, mens kapittel 	6 diskuterer 	for-
hold rundt organiseringen av lageret. Til slutt omtaler kapittel 	7 mulige klima	- og 	miljøeffekter
knyttet til beredskapslageret.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av m	atkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	11

2	 	Historisk 	utvikling av kornpriser
Hvete er en råvare som handles på globale markeder 	som er preget av stor variasjon i 	prisene.
Dårlige avlinger i et av verdens største produsentland får raskt innvirkning på 	prise	ne	. Hvor stor
endring i pris som er tilstrekkelig for å si at verden er i en forsyningskrise, er ikke mulig å gi en
entydig definisjon på. Et utgangspunkt for å vurdere det kan være å se på hvor store 	pris	sving-
ningene har vært historisk.
Råvarebørsen 	i Chicago (Chicago Mercantile Exchange	, CME	) er den største og mest likvide han-
delsplassen for kontrakter knyttet til hvete, og prisene der regnes som et godt mål på den inter-
nasjonale hveteprisen. 	Prisene fra CME er tilgjengelige	 langt tilbake i tid: 	Vi har 	får denne utred-
ningen	 skaffet 	tilgang på daglig noterte priser fra 1959 til i dag	; i tillegg har vi tilgang på månedlige
priser fra juli 1841 til august 1952, og igjen fra juli 1959 til i dag. Siden priskriser er sjeldne hen-
delser, er det viktig med 	så lange tidsserier som mulig for å vurdere hvor hyppig disse inntreffer.	1
Figur 	2.1 viser utviklingen av kornpriser handlet på råvarebørsen i Chicago de siste 60 å	r i 	dollar
per 	tonn	 (venstreakse	n) og norske kroner	 per tonn	 (høyreakse	n). Prisene 	på	 Chicago	børsen	 er
notert i dollar per bushel. For å gjøre det mer sammenlignbart med norske priser er de i figurene
omregnet til priser i tonn.
Figur 	2.1 	Daglige h	vete	priser 	på 	råvarebørsen Chicago	 Mercantile Exchange	 (CME	),
1959	-202	2

Kilde	: CME, Macrotrends.com, Norges Bank
Figur 	2.1 viser at prisen på hvete i internasjonale markeder bærer preg store 	pris	topper	 med
ujevne mellomrom	. Av figuren kan man få inntrykk av at snittprisen har vært økende, og at top-
pene er høyere nå enn tidligere. Det er riktig målt i nominelle priser, men når man justerer for
inflasjon endrer bildet seg.

1 For norske kjøpere av korn 	kan 	råvarebørser i eksempelvis London og Paris 	være 	mer relevante for handel og 	finansiell
sikring. Å se på priser fra disse råvarebørsene vil	 imidlertid	 i liten grad endre funnene. Korrelasjonen i de daglige
prisene på hvete notert i Chicago, London og Paris er på over 0,8, det vil si at disse prisene i stor grad svinger i takt
med h	verandre.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1959	1961	1963	1965	1967	1969	1971	1973	1975	1977	1979	1981	1983	1985	1987	1989	1991	1993	1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017	2019	2021
NOK/tonn (løpende kroner)
USD/tonn
Hvetepris USD/tonn	10-årig snitt hvetepris USD/tonn	Hvetepris i løpende kroner/tonn

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	12

Figur	 2.2 viser månedlige priser 	på	 Chicago	børsen	 fra 1841 til i dag, justert for inflasjon	 etter den
amerikanske C	onsumer Price Index	.2 Ut ifra det kan man se at realprisene og svingningene i pris
var større tidligere	. Det gjelder i særlig grad tidlig i denne tidsperioden, men også pristoppen på
1970	-tallet ser man at var klart høyere enn pristoppene i 2007	-2011 og pristoppen vi opplever i
dag. Den internasjonale handelen i mathvete var mindre betydningsfull i begynnel	sen av perioden
som er dekket av 	Figur	 2.2, og 	disse 	prisene er dermed mindre representative for prisnivået in-
ternasjonalt. Det er likevel relevant å se på en lengre tidsserie for å få et større 	data	grunnlag for
å vurdere hvordan prisene svinger.
Figur	 2.2 	Måned	lige 	hvete	priser 	på 	råvarebørsen Chicago	 Mercantile Exchange	, 1841	-
202	2

Kilde	: CME, Macrotrends.com, 	FRED 	Federal Reserve Bank of St. Louis	, Federal Reserve Bank of Minneapolis
Figur 	2.3 viser igjen betydningen av 	å justere for inflasjon når man ser på historiske priser. Den	ne
figuren	 viser 	den daglige hvete	prisen i 2021	-kroner (det vil si justert for endringer i 	den norske
konsumprisindeksen), og i løpende kroner.	 Verdensmarkedsprisen på hvete har altså økt nomi-
nelt de siste tiårene, men denne økningen har vært mindre enn inflasjonen, slik at realprisen har
blitt lavere.
Figur 	2.3 	Daglige h	vete	priser 	på 	råvarebørsen Chicago	 Mercantile Exchange	, 1959	-
2022, 	inflasjons	- og valuta	justert

Kilde:	 CME, Macrotrends.com, Norges Bank og SSB

2 Hveteprisen fra 1841 til 195	2 er hentet fra	 historisk statistikk 	utarbeidet av	 Federal Reserve Bank of St. Louis	. Tall fra
1959 til i dag er hentet fra CME, via Macotrends.com. Det mangler tall fra 1952 til 1959. 	USAs offisielle inflasjons-
indeks går fra 1913 til i dag. Før 1913 brukes 	historiske anslag utarbeidet av 	Federal Reserve Bank of Minneapolis	.
0
500
1000
1500
2000
2500
1841	1847	1852	1858	1864	1869	1875	1881	1886	1892	1898	1903	1909	1915	1920	1926	1932	1937	1943	1949	1954	1960	1966	1971	1977	1983	1988	1994	2000	2005	2011	2017
USD/tonn
0
1000
2000
3000
4000
5000
0
2000
4000
6000
8000
10000
19591961196319651967196919711973197519771979198119831985198719891991199319951997199920012003200520072009201120132015201720192021
NOK/tonn (løpende kroner)
NOK/tonn (2021
-kroner)
Hvetepris 2021-kroner	Hvetepris i løpende kroner (høyre akse)

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	13

2.1.1	 	Endring i pris og volatiliteten over tid
For å vurdere prisrisiko er d	et imidlertid ikke først og fremst gjennomsnittsprisen som er viktig.
Vel så viktig er det hvor mye man kan forvente at prisen svinger. 	Tabell 	2.1 oppsummerer sta-
tist	ikk 	over	 de daglige noterte prisene for hvete på råvarebørsen i Chicago fra juli 1959 til ut-
gangen av mai 2022, og for hvert av tiårene 	i perioden	. Det har bare gått knappe 2,5 år av det
inneværende tiåret, 	noe 	som gjør at det ikke 	er 	sammenlignbart 	med de andre 	tiårs	periodene
etter alle de statistiske variablene.
Tabell 	2.1 	Gjennomsnittspris 	og statistikk over 	daglige 	hvetepriser på CME	, 1959	-2022
Gjennom-
snitts	pris
(USD/bushel)
Standard	-
avvik
Relativt
standard-
avvik
Skjevhet	 	Kurtose	 	Høyeste
noterte
pris
Hele perioden
(1959	-2022)
3,74	 	1,74	 	0,470	 	1,13	 	1,79	 	12,9
1960	-tallet	 	1,73	 	0,30	 	0,171	 	-0,05	 	-1,38	 	2,2
1970	-tallet	 	2,99	 	1,15	 	0,384	 	0,31	 	-0,77	 	6,3
1980	-tallet	 	3,61	 	0,61	 	0,168	 	0,34	 	-0,28	 	5,4
1990	-tallet	 	3,50	 	0,72	 	0,205	 	0,91	 	1,02	 	6,8
2000	-tallet	 	4,25	 	1,89	 	0,445	 	1,66	 	2,31	 	12,8
2010	-tallet	 	5,71	 	1,27	 	0,222	 	0,77	 	0,90	 	9,4
2020	-tallet	 	6,86	 	1,52	 	0,248	 	1,43	 	1,76	 	12,9
Kilde:	 CME	, Vista Analyse
Som det fremkommer av 	Tabell 	2.1 er 	standardavviket	 i de daglige prisene større i tiårene etter
2000 enn før. Det er imidlertid som forventet når snittprisen også er 	høyere. Et mer relevant mål
er det 	relative standardavviket	, som er standardavviket delt på 	gjennom	snittet for det aktuelle
tiåret. Det ser vi at var høyest i tiåret 2000	– 2009, og nest høyest på 1970	-tallet.
To andre relevante mål på variasjonen i priser	 er skjevheten og kurtosen i fordelingen. 	Skjevhet
er et mål på graden av asymmetri i en statistisk fordeling. En skjevhet på null innebærer at forde-
lingen er symmetrisk, det vil at det er like sannsynlig med observasjoner som er over og under
snittet. En 	positiv skjevhet indikerer en høyreskjev fordeling, dvs. med en lenger «hale» av obser-
vasjoner som er over snittet enn observasjoner som er under snittet. 	Tallene 	viser 	at 	skjevheten
var 	størst på 2000	-tallet, og nest størst i tiåret som vi er i nå er i (d	er det kun foreligger data fra ¼
av tiåret). Generelt er det en tendens mot høyere skjevhet i de senere tiårene.
Kurtose	 er et mål på hvor «tykke» halene er i en statistisk fordeling. Tallene i tabellen viser kurtose
sammenlignet med en normalfordeling, de	r null betyr at halene i fordelingen har samme relative
vekt som i en normalfordeling, negative tall betyr mindre vekt i halene enn i en normalfordeling,
mens positive tall betyr større vekt i 	halene i 	fordelingen enn i en normalfordeling. 	Tabell 	2.1 viser
en tendens til en høyere kurtose i de senere tiårene, med høyest kurtose på 2000	-tallet.
Endringene i skjevhet og kurtose innebærer at det er en tendens til at 	det hyppigere observeres
priser som er langt over snittet. Det bidrar isolert sett til at det er en høyere risiko for perioder
med unormalt høye priser.
Tabell 	2.2 vis	er tilsvarende tall målt i 2021	-kroner per tonn. Når prisene justeres for inflasjon	 og
valutakurs	, ser man at de høyeste prisene og det høyeste standardavviket fant sted i de første

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	14

tiårene av perioden	, mens det relative standardavviket ikke viser noen tyd	elig trend	. Den samme
tendensen til høyere skjevhet og kurtose i fordelingen de siste tiårene ser man imidlertid også
med inflasjons	- og valutajusterte priser.
Tabell 	2.2 	Gjennomsnittspris 	og statistikk over	 daglige 	hvetepriser på CME 1959	-2022	,
inflasjons	- og valutakursjustert (2021	-kroner)
Gjennomsn	itt-
pris	 NOK/tonn
(2021	-kroner	)
Standard	-
avvik
Relativt
standard-
avvik
Skjevhet	 	Kurtose	 	Høyeste
noterte
pris
Hele perioden
(1959	-2022)
75,64	 	47,20	 	0,62	 	1,41	 	1,12	 	245,5
1960	-tallet	 	149,07	 	39,55	 	0,27	 	0,05	 	-1,53	 	215,0
1970	-tallet	 	107,03	 	36,41	 	0,34	 	1,60	 	2,19	 	245,5
1980	-tallet	 	68,31	 	16,74	 	0,25	 	-0,07	 	-1,12	 	104,8
1990	-tallet	 	41,44	 	7,41	 	0,18	 	0,57	 	0,67	 	76,5
2000	-tallet	 	39,55	 	10,13	 	0,26	 	1,58	 	2,65	 	88,1
2010	-tallet	 	45,94	 	6,41	 	0,14	 	0,80	 	0,90	 	71,4
2020	-tallet	 	61,73	 	13,45	 	0,22	 	1,95	 	3,71	 	118,6
Kilde: 	CME	 og Vista Analyse

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	15

3	 	Sannsynlighet for 	en forsynings-
krise
Et beredskapslager er et tiltak som 	har som funksjon å bidra til bedre håndtering av en uønsket
hendelse. Nytten av et slikt tiltak 	består av de negative konsekvensene man unngår ved	 at 	bered-
skapslageret finnes 	dersom den uønskede hendelsen inntreffer, ganget med sannsynligheten for
at 	den u	ønskede 	hendelsen inntreffer. 	Å vurdere	 sannsynligheten	 for en forsyningskrise	 er derfor
sentralt i en 	beregning	 av nytten av et beredskapslager. 	Det er ulike tilnærminger man kan ta for
å vurdere sannsynligheten.
En tilnærming er å se på historiske data,	 for å fastslå hvor ofte forsyningskriser finner sted, og
bruke det som utgangspunkt for å fastsette sannsynligheten	 for en krise	. Fordelen med denne
tilnærmingen er at den er basert på data som er etterprøvbare, og kan gi en kvantifiserbar sann-
synlighet. 	Et avgjørende spørsmål for å fastslå sannsynligheter er å definere hva som regnes som
en forsyningskrise. Et utgangspunkt for å vurdere det kan være å se på hvor store svingningene i
pris har vært historisk.
En historisk tilnærming har også flere ulemper.	 Forsyningskriser er sjeldne hendelser, som skjer
med ujevne mellomrom. Over de tidsperiodene vi har data f	ra vil det dermed ha funnet sted
relativt få kriser, som gjør at estimate	r over den underliggende sannsynligheten vil få	 et stort
konfidensintervall. Sannsynligheter basert på historiske data forutsetter også implisitt at fremti-
den vil ligne på fortiden. Det er flere forhold som gjør at det kan være en feil antakelse. Klima-
endringer kan gjøre produksjon av korn mer usikkert	. Klimapanelet vurderer at 	klimaendringer
allerede påvirker 	matsikkerhet, og at 	denne effekten	 er 	forventet å forsterkes	 (IPCC, 2021) De
siste tiårene har vært preget av økende handel og globalisering, trender som kan være i f	erd med
å snu. Perioden siden andre verdenskrig har heller ikke hatt kriger i land med stor kornproduksjon.
Den pågående krigen i Ukraina, verdens femte største eksportør av hvete, og sanksjonene mot
Russland, verdens største eksportør av hvete, er en helt	 ny situasjon.
Et alternativ	 til å 	bruke historiske data er å utarbeide scenari	er, og deretter 	vurdere sannsynlig-
heten for 	at 	scenariene	 man har utarbeidet skal finne sted. I slike scenariobaserte analyser kan
man ta høyde for muligheten for at 	det 	innt	reffer hendelser som ikke har noen direkte historiske
paralleller. En ulempe med å fastslå sannsynligheter på bakgrunn av 	scenarier	 er at det krever
stor kunnskap om mange ulike komplekse systemer, og fastsettingen av sannsynligheten for hen-
delsene	 vil til en viss grad vil være basert på faglig skjønn. Vi 	omtaler noen 	scenarier	 utarbeidet
av andre som grunnlag til å vurdere sannsynligheter.
Til slutt i dette kapittelet drøfter vi kort 	i hvor stor grad	 dagens situasjon utgjør en forsyningskrise	.
3.1	 	Hyppighet og v	arighet av episoder med høye priser
Statistikk over hvordan daglige priser i råvarebørser varierer 	(som vist i kapittel 	2) sier isolert sett
ikke 	så mye om behovet for å sikre seg mot forsyningskriser og medfølgende høye priser. Om det
i noen dager er svært høye priser, for eksempel på grunn av finansiell spekulasjon, har det liten
betydning i seg selv. Det som er relevant	, er mer langvarig episoder	 med uvanlig høye priser. For

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av 	beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	16

å undersøke hyppigheten av slike episoder er det først nødvendig å definere hva som regnes som
et vanlig prisnivå.
Vi har tatt utgangspunkt i det til enhver tid rullerende 10	-årige 	gjennom	snittet av daglige priser
på CME	. Gje	nnomsnittsp	risen over en tiårsperiode representerer et prisnivå som forbrukere og
markedsaktører er vant med, og kan forventes å kunne håndtere uten noen problemer. Deretter
ser vi på hvor mange ganger de daglige prisene og et rullerende 30	-dagers snitt av	 daglige priser
går hhv. 50 %, 100 %, 200 % og 300 % 	over 	dette normalnivået. 	Disse tallene er gjengitt i 	Tabell
3.1.
Vi fokuserer i hovedsak på det rullerende 30	-dag	ers snittet. Det er fordi at det fanger opp episo-
der med høy pris av en viss varighet, som er det som er mest relevant. I tillegg finnes det eksemp-
ler der den daglige prisen først er over en gitt grense, så faller under igjen, før den igjen går over
den sa	mme grensen etter kort tid. Det er mer naturlig å definere det som en sammenhengende
episode med høye priser enn to ulike episoder.
Tabell 	3.1 	Antall og varighet av episoder med høye hvetepriser 1959	-2022
 	Antall
episoder
med høy
pris
Antall
episoder på
mer enn 90
dager
Lengste
episode
(dager)
Gjennom-
snittlig varig-
het av epi-
sode (dager)
30	-dagers snitt 	1,5x	 tiårig snitt	 	13	 	5 	505	 	137
Minst en dag over 1,5x tiårig snitt	 	70	 	4 	490	 	26
30	-dagers snitt 	2x tiårig snitt	 	3 	3 	272	 	207
Minst en dag over 2x over tiårig snitt	 	12	 	3 	205	 	52
30	-dagers snitt 	3x tiårig snitt	 	2 	0 	50	 	32
Minst en dag over 3x tiårig snitt	 	12	 	0 	45	 	7
30	-dagers snitt 	4x tiårig snitt	 	0 	0 	0 	0
Minst en dag over 4x 	tiårig snitt	 	0 	0 	0 	0
Kilde:	 Vista Analyse
Tabell 	3.1 viser 	at 	har det skjedd forholdsvis ofte at prisen er mer enn 1,5 ganger normalnivået	:
13 ganger h	vis man bruker 	definisjonen av episoder ut ifra 30	-dagers snittprisen. De fleste slike
hendelser med høy pris er imidlertid kortvarige, det er kun fem tilfeller der prisen har vært så høy
i mer enn 90 dager.
Priser som er 	to eller 	tre ganger	 over det tiårig	e gjennom	snittet er sjeldnere. 	Det er hhv. 3 og 2
slike episoder	, dersom man baserer seg på 	30	-dagers 	gjennom	snittpris.	 Det skjer oftere at	 de
daglige	 prisene kortvarig er over disse nivåene	, men det anser vi som mindre relevant	 da det i
stor grad er 	et resultat av	 at prisene går 	tidvis over og under grensene i løpet av en lenger episode
med høye prisnivåer	.
I perioden fra 1959 til i dag er det hittil ingen tilfeller der den daglige prise	n eller 30	-dagers snitt-
pris har v	ært over fire ganger høyere enn 	normalnivået.	 Ser man på månedlige priser notert i
Chicago fra 1841 til i dag, ser man heller ingen episoder der 	det er registrert 	prise	r som	 er fire
ganger høyere enn det rullerende tiårige snittet.
Det er verdt å bemerke at hvetemarkedet i skrivende stund er i en høyp	risperiode basert på disse
definisjonene, og at varigheten på den pågående episoden 	ennå 	er 	ukjent. Den daglige prisen gikk

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	17

50 % over det tiårige snittet 23. februar 2022 og har ligget over siden, mens 30	-dagers snittpris
gikk over det samme nivået 7. mars	 2022. Den daglige hveteprisen har i korte perioder vært 100
% over det tiårige 	gjennom	snittet, mens 30	-dagers snittpris ennå ikke har nådd det nivået. Prisene
er fortsatt et godt stykke unna å komme 200 % over det tiårige snittet.
Basert på antall episode	r med høy pris som har funnet sted mellom 1959 og 2022, kan det lages
grove anslag på de årlige sannsynlighetene ved å dele antall hendelser p	å antall år. Disse ansla-
gene er gjengitt i 	Tabell 	3.2.
Tabell 	3.2 	Anslått årlig sannsynlighet av ulike prishendelser i hvetemarkedet
Størrelse på prishendelse	 	Anslått historisk årlig 	sannsynlighet
1,5 x normal pris	 	20 %
2 x normal pris	 	4,7 %
3 x normal pris	 	3,2 %
4 x normal pris	 	< 1,5 % (< 0,6%)	*
Kilde: 	 	Vista Analyse
Merknad: 	 I parentes 	er det oppgitt	 hva den årlige sannsynligheten kan anslås å ligge under dersom man også tar
med at det heller ikke er observert noen slike hendelser 	i månedlige priser 	mellom 1841 og i dag.
Det er viktig å påpeke at disse sannsynlighetene ikke kan summeres. Enhver hendel	se der prisen
er minst dobbelt så høyt som normalt vil også regnes som en hendelse der prisen er over 1,5
ganger så høyt som normalt	. For hendelser der prisen blir minst fire ganger normalnivåer finnes
det ingen eksempler å se til. Tabellen inneholder derf	or sannsynligheten som ville blitt anslått
dersom det hadde funnet sted nøyaktig én slik hendelse, og oppgir sannsynligheten som lavere
enn dette.
3.2	 	Scenariobaserte vurderinger av sannsynlighet for forsyningskrise
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) publiserer jevnlig analyser av ulike krise-
scenarier	. I rapporten 	fra 2019 	presenteres det 16 ulike krise	scenarier	 som kan ramme det norske
samfunnet	 (DSB, 2019)	. Ett av di	sse 	scenariene	 er «Global svikt i produksjon av korn». 	Hendelses-
forløpet i scenarioet er suksessive dårlige avlinger av hvete i India, Kina, landene rundt Svarteha-
vet og land i Europa. Hendelsesforløpet som beskrives må sees på som én av flere mulig	e måte	r
en global tilbudssvikt kan finne sted, ikke en nøyaktig beskrivelse av hva som skal til for at det blir
en forsyningskrise globalt.
DSB viser til en britisk studie 	av 	Bailey m.fl. (2015)	, som anslår at sannsynligheten for et hendel-
sesforløp der global m	atproduksjon totalt sett faller med 10 prosent i ett år er på om lag 1 prosent
per år. En annen studie som bygger videre på Bailey	 m.fl. (	2015	), anslår at sannsynligheten er
lognormalt fordelt og ligger på mellom 0,3 og 3 prosent per år 	(Denkenberge	r og 	Pe	arce	, 2016)	.
DSB har anslått at en global svikt i produksjonen av korn i den størrelsesordenen som beskrives
her vil føre til en firedobling av de internasjonale prisene. Som beskrevet tidligere i dette kapitte-
let vil det være en økning i pris som er størr	e enn alle prisøkningene som har funnet sted mellom
1959 og i dag, og også større en noen månedlig prisøkning observert mellom 1841 og i dag 	på
råvarebørsen i Chicago. Det betyr ikke nødvendigvis at disse 	scenariene	 (eller DSBs tolkning av
disse 	scenariene	s effekt på pris	) overvurderer den fremtidige sannsynligheten for prisøkninger av
denne størrelsesordenen	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	18

Det	 kan 	være	 tilfeldig	 at det ikke har funnet sted noen slike hendelser mellom 	1959 (eller 	1841	)
og 2022.	 Hvis man antar at 	det er en fast sannsynlighet 	hvert år 	på 1 prosent for 	at prisen på
hvete firedobles, og 	at sannsynligheten	e i etterfølgende år	 er uavhengig og 	uendret, så er det 	en
53 prosent sannsynlighet for at man ikke vil observere noen slike hendelser i en 	tilfeldig	 valgt
periode 	på 63 år (	fra 	1959 til 2022	), og en 16 prosent sannsynlighet for at man ikke vil observere
noen slike hendelser 	over en periode på 181 år (	mellom 1841 og 2022	). Det kan 	også	 hende at
sannsynligheten er økend	e og at historiske data derfor ikk	e er dekkende, for eksempel på grunn
av effekter av klimaendringer og/eller globalisering. 	Ut ifra det er det ikke 	noe klart 	grunnlag for
å konkludere 	at én prosent årlig sannsynlighet er 	for høyt. Siden historiske data ikke gir 	en klar
årlig sannsynlighet som kan benyttes i stedet, vil 	anslaget på én prosent 	årlig sannsynlighet 	brukes
i videre i denne rapporten.
3.3	 	Er dagens situasjon en forsyningskrise	?
Russlands invasjon av Ukraina 	våren 2022 ha	r hatt	 dramatiske effekter på hvetem	arkedet. Ukra-
ina 	er vanligvis de	t femte største eksportlandet for hvete i verden	, med 	en eksport på 18 millioner
tonn i 2020	. Så lenge k	rigen 	pågår 	kan	 det	 forventes 	redusert 	hvete	produksjon 	i Ukraina. 	Vel så
viktig er det at Russlan	d blokkerer eksport sjø	veien gjennom Svartehavet	 fra 	ukrainske havner	.
Anslagsvis 20 millioner tonn hvete fra Ukraina 	er i skrivende stund hindret fra å bli eksportert	 av
den russiske 	blokaden	. I et normalår går 95 prosent av Ukrainas eksport av hvete på skip. 	Kapasi-
teten til å eksportere via EU med 	jernbane og veitransport er vesentlig lavere enn via skip, og
denne infrastrukturen er også utsatt for russiske angrep.
Krigen i Ukraina kan også påvirke Russlands 	eksport på grunn av sanksjoner og generelt redusert
handel med Russland. I tillegg bruker både Russland og Kazakhstan 	Svartehavet for en betydelig
del av sin hveteeksport. 	Russland er verdens største 	eksport	ør av hvete	 (37 millioner tonn i 2020)	,
og Kazakhstan er verdens niende største eksportør	 (5 million	er tonn 	i 2020). I skrivende stund er
det imidlertid ingen indikasjoner på at eksporten fra Russland har blitt rammet av krigen.	 Produk-
sjonen 	i Russland og Kazakhstan forventes å bli høy i 2022	 (USDA, 2022)	.
På toppen av effekt	en av krigen i Ukrain	a forventes det en nedgang 	i amerikansk hveteproduksjon
på grunn av tørke. I tillegg	 er gjødselprisene svært høye	, noe som kan påvirke produksjonen i
resten av verden negativt. 	Høye gjødselpriser er 	forårsaket både av høye priser på na	turgass og
av at Russland og Belarus er viktige produsentland for gjødsel.	 En presset situasjon i hvetemark-
edene internasjonalt har gjort at India	, som er en stor hveteprodusent, og flere andre land	 har
vedtatt et eksportforbud	. Slike 	eksportforbud bidrar til å presse verdensmarkedsprisen ytterligere
opp.
I EU og Australia derimot 	var 	det 	økt	 produ	ksjon og eksport	 av hvete	 i 2021 og det 	forventes å
gjenta seg med kun små nedganger i 2022, mens 	det forventes stor økning i produksjonen i 	Ca-
nada 	i 2022	 (USDA, 2022)	. EU er den nest største eksportøren	 (etter Russland),	 mens Australia og
Canada er 	tredje og niende største eksportører	 i normalår	.
Kina 	bygde	 i årene fra 2012 til 20	20 opp svært store 	kornlagre	 på 	opp mot 150 millioner tonn. De
totale globale kornlagrene 	var på om lag 300 millioner tonn	 i 2019/2020, og har deretter gått noe
ned, en trend som forventes å fortsette 	i 2022/2023 	(USDA, 2022)	. De totale globale kornlagrene
bør være 	mer enn 	tilstrekkelig	e til å håndtere mulig bortfall av produksjon og eksport	 i 2022, men
det er uklart om lagrene vil bli gjort tilgjengelig på markedet. Det gjelder særlig Kinas store lagre.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	19

Hvetemarkedet 	var 	ved 	utgangen av mai 2022 i en situasjon med raskt økende priser	 (se 	Figur
2.1). Ved utgangen av mai hadde hveteprisen vært 71 dager i strekk på et nivå som er over 1,5
ganger normalnivået (definert som 10	-årig rullerende 	gjennom	snittpris). 	Prisen hadde ennå ikke
nådd det dobbelte av normalnivået	. Terminpriser 	indikerte at markedet for	ventet en viss prisøk-
ning	 videre 	frem mot våren 2023, men heller ikke disse prisene 	var over 	2 ganger	 normalnivåer.
På tross av flere dramatiske 	hendelser som påvirker 	hvetemarkedet negativt	 har prisøkningen
hittil ikke 	vært like	 høy	 som i 2008, og justert	 for inflasjon 	er 	prisene vesentlig lavere enn på 1970	-
tallet	. Prisen	e er heller ikke i nærheten av 	å nå fire ganger normalnivået, som er det	 nivået som
denne utredningen 	definerer som en priskrise.
Det er i skrivende stund for tidlig å konkludere at 	hvete	markedet ikke er på vei inn i en større
krise. 	Hva som anses som en 	forsyningskrise	 og	 priskrise vil også variere 	for ulike aktører. Dagens
situasjon er svært dramatisk for mange av verdens fattige land	. Det er noe som bør tas på høyeste
alvor. For 	Norge har situasjonen i hvetemarkedet internasjonalt hittil 	ikke hatt noen konsekvenser
av større samfunnsmessig betydning. 	Dersom den konklusjonen ikke endres 	underveis i den på-
gående krisen, 	er det relevant for vurderingen av behovet for beredskapslager 	fremover.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	20

4	 	Konsekvenser av en forsynings-
svikt
Nytten 	av et kornlager er at lageret kan sikre norske forbrukere tilgang på korn i en situasjon der
det er mangel på korn i verdensmarkedet, og at	 beholdningen i lageret kan brukes til å dempe
eller hindre utsla	gene av uvanlig høye verdensmarkedspriser på den innenlandske prisen på korn.
Premisset for denne utredningen er en situasjon der en forsyningskrise gir høye priser, ikke i en
situasjon med 	forsyningssvikt 	og	 full stans i forsyningene.	 Det	te kapittelet ser	 derfor 	på kon-
sekvensene	 av høye priser 	for Norge, og ikke på konsekvenser av en situasjon med 	fysisk 	mangel	.3
Som beskrevet i 	kapittel 	2 er det internasjonale k	ornmarkedet preget av perioder med kraftig
prisøkning, med flere episoder der verdensmarkedsprisen mer enn 	for	dobles fra 	normale	 nivåer.
Prissvingninger av 	et slikt omfang 	har ikke hatt noen vesentlig negativ innvirkning på det norske
samfunnet. Vi har 	derfor valgt å se på effektene av større prisendringer enn dette.
Vi ser på konsekvensene av to ulike hypotetiske prisøkninger. I den første firedobles prisen i snitt
over en periode på et år, i tråd med scenariet fra DSB (2019). 	I den andre 	beregne	r vi	 ko	nsekven-
sene av en større prisøkning, der prisen tidobles. En beregning av kostnadene dersom slike pris-
økninger finner sted er kun 	et 	første steg i å beregne nytten av et kornlager.
Nytten av et kornlager kommer først ved at det brukes i en situasjon med h	øye priser. Det er ikke
fastsatt noen regler for hvordan denne bruken skal foregå. Vi har tatt utgangspunkt i at matkornet
i lageret vil bli frigjort 	til 	det norske markedet i en situasjon der prisene er mer enn fire ganger
normalnivåer, og at beredskapsla	geret deretter blir fylt opp igjen så snart prisene er tilbake på et
normalnivå. Beredskapslageret sørger på den måten for at de negative konsekvensene av en for-
syningskrise med ekstreme priser kan unngås, helt eller delvis. Den forventede nytten av et be-
redskapslager er nytten dersom en slik hendelse finner sted, multiplisert med sannsynligheten
for at en slik hendelse finner sted.
4.1	 	Økte importkostnader
4.1.1	 	Kostnadene av norsk kornimport
Norge er en netto importør av korn	. En uvanlig høy kornpris gir en direkte kostnad for Norge i
form av økte importkostnader. 	Figur 	4.1 viser verdien av norsk import av ulike kornprodukter fra
1988 	til 2020	, basert på tall fra SSBs handelsstatistikk.	 Det er konsekvenser av høye priser på
mathvete som er relevant for denne utredningen. Fordi det kan forekomme substitusjon mellom
hvete og andre kornsorter, og import kan skje i form av mel heller enn um	alt hvete, er også andre
kornprodukter tatt med 	i figuren. Det fremkommer av figuren at det er umalt hvete som 	utgjør
de klart største importkostnadene.

3 Pettersen (2	014) dr	øfter hvor	vidt 	det norske kor	nmarkedet 	kan håndtere en mulig forsyningssvikt (i betydningen	 at
markedet ikke klarerer). Han konkluderer med at 	en forsyningssvikt på maksimalt én måneds varighet kan vanskelig
anses som en trussel mot samfunnskritiske	 funksjon	er. Kommersiell	e lagr	e, sammen med tilpasninger 	av forbruket,
vil kunne dekke denne risikoen.

Samfunnsøkonom	iske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	21

Figur 	4.1 	Verdien av n	orsk import av ulike 	kornprodukter	 1988	-2021

Kilde: 	SSB	 (Statistikkbanken tabell 	08819	)
Figur 	4.1 viser at 	importkostnaden av hvete vært på et høyere nivå i 	årene fra 2007 til i dag enn i
årene fra 1988 til 2006. Den viktigste årsaken til det er at perioden fra 2007 har v	ært preget av
høyere 	verdensmarkeds	priser 	(se	 kapittel 	2). Figuren viser 	den samlede importen av hvete. I det
inngår både import av 	mathvete og import av hvete til f	ôr. Andelen av hveteimporten som er
mathvete varierer fra år til år	, men har i snitt ligget på om lag 40 prosent av totalen.
Verdensmarkedsprisen er imidlertid ikke det eneste som påvirker importkostnaden. En annen
viktig faktor er hvor stort importbehovet er i volum, som igjen avhenger av hvor store de norske
korn	avlingene har vært, og av størrelsen på det totale forbruket. 	Fig	ur 	4.2 viser hvor stor andel
av det norske forbruket 	som 	er dekket av import i hvert år fra 1988 til 2020, basert på tall fra
Felleskjøpet. 	I denne perioden har importandelen i snitt ligget på 48 prosent, men har i år med
gode norske avlinger vært så lav som 25 prosent	. I år med dårlige norske avlinger 	har impor	tan-
delen 	vært på opptil 80 prosent. Det totale forbruket av mathvete har de siste ti årene ligget i
underkant av 300	 000 tonn per år. Det er noe lavere enn i de 20 foregående årene (1990	-2010),
der forbruket lå på mellom 320	 000 og 340	 000 tonn per år.
Fig	ur 	4.2 	Importandel 	av norsk 	forbruk av hvete

Kilde: Felleskjøpet	, Statistikksamling markedsordningen for korn
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1988	1991	1994	1997	2000	2003	2006	2009	2012	2015	2018	2021
1000 kroner
Hvete, umalt
Bygg, umalt
Annet korn, umalt
Grovmalt og finmalt mel av hvete
og blandinger av hvete og rug
25,1 %
80,8 %
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	22

4.1.2	 	Mulig nivå på kostnadene ved kraftig økt pris på hvete internasjonalt
For å fastslå kostnaden for 	Norge	 ved en periode med ekstraordinære priser er det nødvendig å
definere hvordan en slik periode 	kan 	se ut. Vi har tatt utgangspunkt i to ulike prisnivåer. De	t første
er at prisen øker til fire ganger normalnivået, i tråd med 	prisøkningen beskrevet i DSBs krisesce-
nario	 (se 	kapittel 	3.2	 for nærmere omtale)	. Det andre er et 	mer ekstremt prisscenario, der prisen
øker til ti 	ganger normalnivået. En så høy prisøkning har svært lav sannsynlighet, men er likevel
nyttig 	for å illustrere konsekvensene av en situasjon som er vesentlig mer ekstrem enn det som
er beskrevet i krisescenarioe	t til DSB	.
Siden kostnaden for Norge 	avhenger av hvor stort importbehovet er i perioden med høye priser,
har vi i tillegg regnet på hvor stor importkostnaden blir dersom disse høye prisene inntreffer i et
år med dårlige norske avlinger og stort importbehov. Det er tatt utgangspunkt i importan	delen i
2012, på 80,8 prosent, som er den høyeste importandelen siden 1982.
Til slutt 	må 	man 	definere hvor lenge det forventes at en periode med ekstraordinært høye priser
vil vare. I 	kapittel 	3.1	 beskriver vi 	hvor lenge ulike episoder med høye priser har vart. Vi har tatt
utgangspunkt i at en periode med eksepsjonelt høye priser vil ha samme varighet som den gjen-
nomsnittlige varigheten av historiske 	episoder der prisen har vært mer enn det dobbelte av nor-
malnivåer. Disse episodene har i snitt vart i 207 dager. Det kan diskuteres om varigheten av disse
prisepisodene er en god indikasjon på hvor lenge det kan forventes at mer ekstreme prisendringer
vil 	vare. Det kan argumenteres for at de mest ekstreme pristoppene vil vare kortere. De to episo-
dene med priser som er 	tre 	ganger normalnivåer har for eksempel en varighet på 32 dager i snitt.
Samtidig så ligger det i sakens natur at for at prisen på hvete ska	l nå nivåer som er mer ekstreme
enn det som er observert noen gang tidligere, må det inntreffe hendelser som ikke har noen
direkte historiske paralleller. Av forsiktighetshensyn bør det antas at slike hendelser kan ha en
viss varighet.	 Derfor har vi lagt t	il grunn en forventet varighet 	av priskriser 	på 200 dager	.
Kostnadene for samfunnet 	ved 	scenariene	 med høye priser er beregnet ut ifra et anslag 	om hva
som er en vanlig importkostnad for mathvete	, som deretter multipliseres med 	prisscenarioet som
er lagt 	til grunn	. Den g	jennomsnittlig	e importkostnad	en	 av mathvete i en normalsituasjon er be-
regnet på bakgrunn av statistikk fra SSB over samlet import av hvete de siste ti årene	, samt at en
andel av importen av 	mel 	i de samme årene	 er knyttet til den internasjonale 	hveteprisen	. Deretter
er det lagt til grun	n at andelen mathvete utgjør om lag 40 prosent av 	den totale 	hveteimporten.
Tabell 	4.1 viser 	import	kostnadene i de ulike pris	scenariene	. Det er også beregnet hvor st	or andel
av 	fastlands	-BNP 	i 2021 disse kostnadene ville utgjort som illustrasjon på effekten på norsk øko-
nomi som helhet. Fastlands	-BNP er brukt for 	å unngå 	at anslaget påvirkes av høye olje	- og gass
priser	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	23

Tabell 	4.1 	Samlede importkostnader av 	mat	hvete ved ulike 	prisscenarier
Prisscenario	 	Kostnad i
mill. kr
Kostnad	 som 	andel av
fastlands	-BNP
Snittkostnad per år siste 10 år (2011	-2021)	 	 330	 	0,01	 %
Periode med f	iredobbel	 pris	, vanlig importandel	 	 749	 	0,02	 %
Periode med firedobbel	 pris	, redusert norsk produksjon	 	 1 873	 	0,06	 %
Periode med 	tidobbel	 pris	, vanlig importandel	 	 1 262	 	0,04	 %
Periode med 	tidobbel	 pris	, redusert norsk produksjon	 	 3 156	 	0,10	 %
Kilde: Vista 	Analyse
4.2	 	Kostnader for forbrukere
Tabell	 4.1	 oppsummerer kostnadene for Norge av økte internasjonale priser på matkorn	 i form
av økte kostnader til import. 	Importkostnaden er et godt mål for den samlede makroøkonomiske
kostnaden, men de	t er også relevant å se spesifikt på hvordan kostnadene slår ut for forbrukere	.
Tabell 	4.2 viser hvor 	store kostnader de økte prisene utgjør som andel av husholdninge	nes sam-
lede konsum, og som andel av husholdningenes konsum av mat, basert på tall fra Nasjonalregn-
skapet	 for 2021 og 2019	.
Tabell 	4.2 	Kostnad for husholdningene i ulike 	prisscenarier	 for økninger	 i importprisen
på mathvete
Prisscenario	 	Mill. kr	. 	Andel av hus-
hol	dningenes
samlet konsum
(2021)
Andel av hus-
holdningenes
konsum av mat-
varer 	(20	19	)
Snittkostnad	 av import	 per år siste 10 år
(2011	-2021)
330	 	0,02	 % 	0,2 %
Vanlig kostnad av	 samlet 	hvete	forbruk
(engrospris)	, snitt for	 2017	-2020
668	 	0,04 %	 	0,5 %
Firedobbel	 pris
Importkostnad ved	 vanlig importandel
749	 	0,05	 % 	0,5	 %
Firedobbel	 pris
Importkostnad	, redusert norsk produksjon
1 262	 	0,08	 % 	0,9	 %
Firedobbel pris
Totalkostnad ved	 full pris	gjennomslag
1 562	 	0,1 %	 	1,1 %
Tidobbel pris	,
Importkostnad ved 	vanlig importandel
1 873	 	0,12	 % 	1,3 %
Tidobbel pris
Importkostnad	, redusert norsk produksjon
3 156	 	0,21	 % 	2,2	 %
Tidobbel	 pris
Totalkostnad ved full prisgjennomslag
3 906	 	0,26 %	 	2,7 %
Kilde	: SSB	 (Nasjonalregnskapet	), Landbruksdirektoratet	 og Vista Analyse
Tabellen viser først importkostnaden som andel av husholdningenes konsum. Selv i ekstremsce-
narioet med tidoblet pris og redusert norsk produksjon tilsvarer importkostnaden kun 0	,21 pro-
sent av husholdningenes samlede forbruk. Når verdensmarkedsprisen er høyere enn

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagrin	g av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	24

engrosprisen som er regulert i jordbruksavtalen, vil den typisk få gjennomslag også for norskpro-
dusert hvete. Det vil øke de faktiske kostnadene for forbrukerne	, slik at	 i situasjoner med høye
priser vil derfor 	kostnadene 	bli høyere enn kun importkostnaden. Derfor viser tabellen også to-
talkostnaden for norske forbrukere dersom den høye importprisen får fullt gjennomslag i det
norske markedet. Med tidoblet verdensmarkedspr	is utgjør det 0,26 prosent av forbrukernes sam-
lede konsum og 2,7 prosent av forbrukernes kostnader knyttet til konsum av matvarer. At prisen
på norskprodusert hvete øker i takt med den internasjonale hveteprisen er imidlertid et forde-
lingsspørsmål internt 	i Norge mellom hveteprodusenter og forbrukere, som i teorien kan motvir-
kes ved å bruke virkemidler i jordbruksoppgjøret.
Tabellen viser også den samlede snittkostnaden for forbrukere av hveten omsatt til engrosprisen
i jordbruksavtalen fra 2017	-2020	 (andre	 linje)	. Det viser at hveteprisen utgjør en svært liten andel
av husholdningenes samlede konsum og matvarekonsum i normalår.
Konklusjonen er at selv store økninger i pris på mathvete kun vil utgjøre små andeler av hushold-
ningenes konsum.
4.2.1	 	En annen priskris	e: s	trømpriser 	2021/22
For å sette en hypotetisk «kornpriskrise» i perspektiv er det nyttig å se på forskjeller fra og likheter
med «strømpriskrisen» som startet sommeren 2021.
Strømprisene 	til husholdninger 	har historisk stort sett ligget under 0,50 	kr/kWh.	4 Sommeren 2021
begynte strømprisene å stige kraftig i sentrale områder i Sør	-Norge, og nådde i desember 2,21
kr/kWh. Dette skapte stor bekymring ho	s mange og politisk uro. Dette til tross for at denne «kri-
sen» var en gevinst for Norge som helhet, som i de alle fleste måneder er nettoeksportør av
strøm. Kraftprodusentene (	som 	stort sett 	eies av 	stat og kommuner) tjente mer på de høye strøm-
prisene enn h	usholdninger og næringsliv tapte. Strømkrisen er altså egentlig en 	fordelingsk	rise	:
Det var vanskelig å finne gode instrumenter som raskt omfordelte inntekten tilbake fra stat og
kommuner til husholdninger og næringsliv. Dette ble etter hvert løst med en s	trømstøtte til hus-
holdninger og noen andre 	slutt	brukere som sørget for at disse bare betale 20% av prisen utover
0,70 kr/kWh.
Uten strømstøtte ville utslagene på mikronivå vært ganske store. For en husholdning som i de-
sember brukte 3000 kWh ville «normal» 	strømutgift med en	 pris på 50 øre	/kWh	 vært 1500	 kro-
ner	. Med enn strømpris på 2,21 kr/kWh ville denne utgiften økt til 7630	 kroner	. Forskjellen (dvs.
5130	 kroner	) utgjør et betydelig innhogg i økonomien.
Husholdningenes kostnader knyttet til kornprisen 	er 	betydelig lavere enn strømutgiftene. Som en
grov numerisk illustrasjon: 	med «normale» kornpriser utgjør kornkomponenten i et brød om lag
5 kroner. Månedsutgiften til korn for en husholdning som kjøper ett brød daglig er altså 150	 kro-
ner	, dvs. bare tiendedel	en av 	utgifter til 	strøm	 i en vintermåned. En tredobling av kornprisen vil
derfor ha et svært beskjedent utslag for husholdningsøkonomien. En tidobling av kornprisen vil
øke husholdningens månedlige utgifter (uten tilpasninger) til 1500	 kroner	, en økning p	å 1350
kroner	. Dette er et betydelig beløp, men likevel langt mindre enn hva strømpriskrisen vinteren
2021/22 ville gitt uten strømstøtte.

4 Dette er s	potprisen inkl. moms, men eksklusiv komponenter som ikke avhenger av spotprisen, dvs. nettleie, elavgift,
og 	ev. 	påslag	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	25

4.2.2	 	Husholdninger kan tilpasse seg til høye priser
Beregningene ovenfor har tatt utgangspunkt i uendret 	forbruk, dvs. at 	forbrukere ikke gjør noe	n
endringer i sitt matkonsum	 som følge av høyere priser	. I virkeligheten kan 	forbruker	ne endre
sammensetningen av matkonsumet	 som 	respons 	på	 endrede	 priser	. Selv om brød	 utgjør en stor
og viktig del av det norske ko	stholdet	, er det mulig å få dekket kaloribehovet 	på andre måter.
Man kan spise andre kornvarer (havregrøt	 eller knekkebrød	) eller andre matvarer (	yoghurt eller
andre melkeprodukter)	 til frokost, eller mer grønnsaker istedenfor pasta til middag	.
Kostholdet	 har endret seg ganske mye historisk. 	Kornforbruket per person 	utenom ris var for ek-
sempel på 97	,2 kg per person per år i perioden 1953 til 1955	, mot 79,8 kg i 2020 	(Helsedirekto-
ratet	, 2021)	. Sammensettingen av matmelforbruket mellom ulike 	kornsorter kan også 	endre seg.
I 1999 var 85,8 prosent av melomsetningen hvetemel	. I 2020 var det tilsvarende tallet, inkludert
spelt, på 	80,4 prosent. 	I motsatt retning har omsetningen av havregryn og havrem	el økt fra 	2,7
prosent til 7,2 prosent av forbruket.
Vi forutsetter at husholdningene i utgangspunktet har valgt 	en 	sammensetning	 av matkurven som
gir dem størst nytte, for gitte priser. 	Alt annet likt vil en	 endring i sammensetningen redusere
nytten.
Fle	re sammenlignbare land, som Danmark og Finland	, har en 	annen sammensetning av 	kornfor-
bruket, med mindre	 andel av	 hvete og mer forbruk av rug, bygg og havre. Dette er kornsorter det
til dels	 er 	større produksjonspotensial for i Norge.	 En omlegging av kornfor	bruket i retning av de
kornsortene vi har best klimatiske forutsetninger for å produsere vil 	redusere påvirkningen av
høye importpriser. 	Det vil også være i tråd med kostholdsråd.
Et lager som 	demper 	prisvirkningene	 gir ikke forbrukere incentiver til å tilpasse seg 	til endrede
priser	 på verdensmark	edet	. Det vil med andre ord 	motvirke velfungerende markedssystemer.
Matvaresikkerhet	en	 globalt er avhengig av gode handelssystemer og at prismekanismene funge-
rer, også i enk	elt	land. Dette er forhold som er grundigere 	drøftet i Pettersen (2014)	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	26

5	 	Forventet nytte av et bered-
skapslager
5.1	 	Forventet årlig nytte
Kapittel 	3 drøfter sannsynligh	eten for at en forsyningskrise med ekstraordinært høye priser vil
finne sted, mens k	apittel 	4 ser på konsekvensene av en 	slik 	fors	yningskrise	. For å finne den 	årlige
forventede nytten at et beredskapslager må konsekvensene av 	en forsyningskrise multipliseres
med sannsynligheten for en slik krise. Ideelt sett skulle 	beregningen av forventet nytte tatt ut-
gangspunkt i en sannsynlighetsfordeling for 	ulike prissituasjoner og tilhørende konsekvenser. 	Va-
righeten av mulige kriser burde også ideelt sett 	fulgt en sannsynlighetsfordeling.
Som en forenkling har vi 	analysert pris	scenariene	 som diskrete hendelser, med 	en gitt sannsyn-
lighet, varighet og utfall	. På bakgrunn av konklusjonen i DSBs krisescenario 	(DSB, 2019)	 har vi
fastsatt den årlige sannsynligheten for en forsyningskrise der prisene internasjonalt firedobles til
1 prosent. DSB 	ser deretter spesifikt på et scenario der	 den internasjonale forsyningskrise	n sam-
menfaller med et år med lave avlinger i Norge	, og anslår at det inntreffer hvert femte år. Basert
på en antakelse om at 	dette er uavhengige hendelser, som ikke er korrelerte, kan man da fast-
sette sannsynligheten for 	kombinasjonen av 	internasjonal forsyningskrise og lave avlinger i Norge
til 0,2 	prosent	 per år.
5.1.1	 	Effekt via økte importkostnader
Som vist i 	Tabell 	4.1 har 	en firedobl	ing av verdensmarkeds	pris	en	 økonomiske konsekvenser for
Norge også i 	år når 	norske avlinger 	er 	på vanlig nivå	. Grunnen til det er at importandelen	 også	 i
et normalår ligger ret	t under halvparten av det norske forbruket	. Det er derfor ingen grunn til å
kun se 	på den forventede nytten av at disse 	hendelsene skjer samtidig. 	I beregningen av 	forventet
nytte legger vi til grunn en samlet sannsynlighet for priskrise på 1 prosent per å	r, som er fordelt
på en 0,8 prosent sannsynlighet for priskrise 	i et år med ordinære norske avlinger og 0,2 prosent
sannsynlighet for priskrise kombinert med reduserte norske avlinger.
En firedobling av 	verdensmarkeds	prisen er ikke et øvre tak for hvor hø	y prisen kan 	bli	. For å ta
med i beregningen at 	prisen kan bli høyere enn det, har vi inkludert i den	 samlede forventede
nytten sannsynligheten og konsekvensene av en tidobling av prisen. 	Vi har satt den sannsynlighe-
ten til 0,1 prosent per år. Det er 	antakeligvis et høyt anslag	 på sannsynligheten for en så ekstrem
prishendelse	. Vi mener likevel at 	det kan forsvares å inkludere konsek	vensene av så høye priser
med	 et relativt høyt anslag på sannsynligheten, fordi det da indirekte fanger opp 	den forvented	e
nytten av beredskapslager i prissituasjoner som ligger mellom fire og ti ganger normalpris. 	Også
for tidobling av 	prisen har vi 	tatt utgangspunkt i at det er 20 prosent sannsynlighet hvert år for at
norske avlinger er lave, og importbehovet tilsvarende h	øyt.
Vi beregner 	dermed fire ulike 	scenarier	, med tilhørende konsekvenser. 	Hendelser der prisen er
minst ti ganger normalnivået er et subsett av 	hendelser der prisen er minst fire ganger

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 202	2/14	 	27

normalnivået. For å være i tråd med sannsynlighetsanslagene 	DSB beny	tter, må summen av sann-
synlighetene 	være på 1 prosent.
Tabell 	5.1 gjengir sannsynlighetene	 for de fire ulike 	scenariene	, den forventede nytten av et be-
redskapslager	 som sørger for at de negative konsekvensene av disse 	scenariene	 unngås, 	samt
summen av disse forventede nyttene, som er den samlede årlige forventede nytten av et bered-
skapslager.
Beregningene viser at den	 forventede nytten	 av å unngå konsekvensene	 er 	lavest for de pris	sce-
nariene	 der	 kostnadene hvis de inntreffer er høyest (se 	Tabell 	4.1 for 	oversikt over kostnadene
dersom de ulike 	scenariene	 inntreffer). Det er fordi disse 	scenariene	 også er vurdert som vesentlig
mindre sannsynlige	, og forventet nytte 	består av de unngåtte negative konsekvensene multipli-
sert med sannsynligheten	e.
Tabell 	5.1 	Årlig forventet nytte av å unngå konsekvenser av ekstreme prishendelser
Prisscenario	 	Årlig sannsynlighet
(prosent)
Årlig f	orventet nytte	 av å unngå
konsekvener av	 scenario	 (mill. kr	.)
Firedobbelt pris	, vanlig importandel	 	0,7	2 	5,4
Firedobbelt pris	, høy importandel	 	0,18	 	2,3
Tidobbelt pris	, vanlig importandel	 	0,0	8 	1,5
Tidobbelt pris	, høy importandel	 	0,02	 	0,6
Sum	 	1 	9,8
Kilde: Vista Analyse
I beregningen av den forventede ny	tten er det forutsatt at beredskapslageret er 	dimensjonert 	slik
at man fullt ut kan motvirke 	de økonomiske konsekvensene av uvanlig høye priser. Gitt 	forutset-
ningene	 som er lagt til grunn for 	beregningene av konsekvenser, tilsier det at lageret må ha	 nok
matkorn til å dekke	 minst 207 	dager med import	 (jfr. tabell 3.1	). Det er ikke gitt at det er den
optimale dimensjoneringen av et beredskapslager. Hvor stort et eventuelt lager bør være drøftes
i kapittel 	6.1	.
Det er	 i beregningene	 også tatt utgangspunkt i at man i en pris	krise er villig til å tømme lageret
helt for å motvirke de økonomiske konsekvensene. 	Vi har ikke utredet hvordan man bør planle	gge
å disponere 	lagerressursene i en krise. Det bør 	på forhånd 	lages en klar beslutningsregel 	for bruk
av lagerbeholdningen 	som tar høyde for ulike 	mulige utfall. En slik beslutningsregel vil 	potensielt
fastslå at 	det ikke er ønskelig å tømme lageret helt	, fordi da er beredskapen borte. 	At lageret ikke
tømmes helt innebærer at man ikke realiserer hele den forventede nytten	 i en priskrise. Samtidig
vil det at man beholder deler av lagerbeholdningen selv i en priskrise være en indikasjon på at
man anser den f	orventede nytten av restlageret som høyere	 enn den nytten man kan realisere
ved å bruke opp beholdningen.
5.2	 	Netto nåverdi
Siste 	ledd i å beregne den samfunnsøkonomiske nytten av et beredskapslager er å omgjøre den
årlige forventede nytten til 	en netto nåverd	i. Det er imidlertid to forhold som gjør at det ikke er
tilstrekkelig å 	bare summere nåverdien av den forventede årlige nytten beskrevet i 	kapittel 	5.1	.
Disse forholdene er knyttet til at å bruke beredskapslageret 	også 	har 	en kostnadsside utover

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	28

kostnadene knyttet til opprettelse og ordinær drift av 	lageret (som ikke 	er omfattet av denne
utr	edningen).
Den første kostnaden ved bruk av lageret er at lagerbeholdningen må gjenopprettes etter pris-
krisen	. Vi forutsetter at matkornet som kjøpes inn til lageret 	anskaffes til 	et ordinært prisnivå.
Sannsynligheten for at beholdningen i lageret må gjens	kaffes er	 hvert år lik sannsynligheten for
at beholdningen ble brukt det foregående året, som er satt til én prosent.
Den andre kostnaden ved bruk av lageret i en priskrise er at 	lagerbeholdningen da ikke er tilgjeng-
elig 	det etterfølgende året gitt at det 	finner sted en ny priskrise før 	beholdningen har blitt gjen-
opprettet. Vi forutsetter at priskriser er 	uavhengige hendelser med faste årlige sannsynligheter.
Sannsynligheten i et gitt år 	for at det var en priskrise det foregående året er også satt til én pr	o-
sent, og den forventede nytten av lageret må derfor reduseres med 	én prosent i alle år etter det
første året det er i drift. Dette er en veldig liten effekt. 	Det kommer av at forutsetningen om at
priskriser er uavhengige hendelser med faste årlige sannsyn	ligheter tilsier at 	sannsynligheten for
priskriser i to etterfølgende år er svært lav. Det er ikke sikkert at denne forutsetningen er korrekt.
Gjennomgangen av historiske priser i kapittel 	2 viser at 	episoder med høye priser har hatt en
tendens til å skje nært etter hverandre i tid, 	fulgt av lenger perioder uten slike episoder.	 Selv om
pristoppene	 som regel ikke har	 vært 	så tette	 at det 	ville vært umulig å gjenopprette lagerbeh	old-
ningen mellom dem, kan det ikke utelukkes at det kan skje i fremtiden. 	Hyppig gjentagende pris-
topper 	reduserer den forventede nytten av et beredskapslager (gitt at	 den underliggende 	årlige
sannsynligheten	 er uendret), fordi et fysisk lager av korn er lite egnet for å håndtere den typen
hendelser.
Tabell 	5.2 gir netto nåverdier av 	disse to nyttekomponentene	 og samlet n	etto nytte. Det er for-
utsatt en levetid på 100 år. Det er en relativt lang levetid å benytte i 	en 	samfunnsøkonomisk
analyse	, men kan forsvares ut ifra at kornlagre er enkle og robuste konstruksjoner som kan stå
lenge. Diskonteringsraten som er brukt er på 4 % de første 40 årene, 3 % de neste 35 årene, og
deretter 2 %, i tråd med rundskriv fra Finansdepartementet om krav til sa	mfunnsøkonomiske
analyser 	(Finansdepartementet, 2021)	.
Tabell 	5.2 	Netto nåverdi av 	nytten av et	 beredskapslager (utenom drifts	- og etablerings-
kostnader)
Nyttekomponent	 	Mill. 202	2-kroner
Årlig forventet nytte av lager	 etter første år	 	9,7
NNV av forventet bruk av lag	eret	 	245	,5
Årlig forventet 	gjenopprettingskostnad	 	-1,9
NNV av 	forventet 	kostnad til gje	noppretting av lagerbehol	dning	 	-45,2
Sum NNV	 utenom 	etablerings	- og driftskostnader	 	200,4
Kilde: Vista Analyse
5.3	 	Bør vi bruke føre	-var	-prinsippet	?
Enkelte hevder at forventningsverdier av typen	 sannsynlighet ganget med konsekvens	 er av be-
grenset relevans når en skal vurdere beslutninger knyttet til såkalte typiske HILP	-hendelser	, dvs.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekt	er av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	29

hendelser med lav sannsynlighet, men store konsekvenser	.5 I forbindelse med mulige ulykker i
petroleumssektoren skriver for eksempel	 Abrahamsen	 m.f	l. (	2016	):
Det å bruke nytte	-kostnadsanalyser som grunnlag for regelverksendringer i
petroleumsvirksomheten bryter med forsiktighetsprinsippet, et prinsipp som på mange
måter kan sies å være selve fundamentet for risikostyringen og sikkerhetstenkningen i
bransjen. Forsiktighetsprinsippet innebærer at forsiktighet skal være et styrende prinsipp der
det knyttes usikkerhet til hva som blir konsekvensene.
Og videre:
Det vi trenger er analyser og evalueringer av antatte konsekvenser, kostnader og
nyttegevinste	r som evalueres i en mye bredere kontekst enn hva tilfellet er gjennom
tradisjonelle nyttekostnadsanalyser. For å ta gode beslutninger når det gjelder sikkerhet, må
risiko og usikkerhet vektlegges 	- forventningsverdier gir ikke et egnet underlag.
Vi har t	re merknader til 	relevansen av 	denne typen innvending	 når det gjelder korn	prissjokk	.
For det første er det tvilsomt om et mulig kornprissjokk kan karakteriseres som et HILP	-tilfelle.
LP	-biten er der, en mangedobli	ng av kornprisen har lav sannsynlighet. Me	n HI	-biten er neppe til
stede. Et kornprissjokk er en hendelse som i motsetning til f.eks. en stor ulykke bare 	har 	økono-
miske konsekvenser, og ingen virkning på liv og helse. Dessuten vil selv så mye som en tidobling
av importprisen på korn ikke ha dramati	ske konsekvenser for norsk økonomi. Det ser man av
Tabell 	4.1, der det fremkommer at de direkte økonomiske kostnadene 	i det mest dramatiske pris-
scenarioet kun utgjør 0,	1 prosent av 	fastlands	-BNP.
Vår andre merknad knytter seg til setningen «Forsiktighetsprinsippet innebærer at forsiktighet
skal være et styrende prin	sipp der det knyttes usikkerhet til hva som blir konsekvensene»	. Forsik-
tighetsprinsippet og føre var	-prinsippet er definert og drøftet i NOU (2018), vedlegg 1. Her står
det:
Forsiktighetsprinsippet er en grunnleggende norm eller regel innen risikostyring s	om sier at
forsiktighet skal være et rådende prinsipp. Tiltak skal iverksettes, eller en skal ikke
gjennomføre en aktivitet, når det er usikkerhet knyttet til hva som blir konsekvensene
(utfallene) av en aktivitet; med andre ord, når en står overfor risiko	.
Det er vanskelig å se at dette er et nyttig begrep i vår sammenheng. Tolket bokstavelig skal en
unngå tiltak/ikke	-tiltak som har usikker konsekvens. I så fall bør en i vår problemstilling investere
så mye i beredskapslagre for korn at vi eliminerer mulig	heten for å bli rammet av høye kornpriser,
uansett hva slike beredskapslag	re koster og uansett sannsynlighet for høye kornpriser.
Vår tredje merknad er at innvendingen mot tradisjonelle økonomiske analyser bare gjelder når
en i analysen forutsetter risikon	øytralitet: Når en treffer en beslutning basert på forventede øko-
nomiske verdier, antas implisitt at beslutningstageren er risikonøytral. Anta f.eks. at beslutnings-
tageren må velge mellom to beslutninger A og B. Når en beslutningstager er risikonøytral er 	det
bare den forventede verdien av beslutningen som betyr noe. Hvis beslutning A har høyere for-
ventet økonomisk verdi enn beslutning B, er A det beste valget, selv om det er mer usikkerhet
knyttet til A. Ved risikoaversjon betyr også usikkerheten noe: Hvis	 beslutning A gir et mer usikkert
resultat enn beslutning B, vil A være det beste valget bare dersom forventet resultat av A

5 HILP står for high	 impact low probability	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	30

overstiger forventet resultat av B med en viss margin. Hvor stor denne marginen må være av-
henger av graden av risikoaversjon.
For e	n fyldigere diskusjon av HILP	-hendelser og hvorvidt 	de tradisjonelle nyttekostnadsanalyser
er formålstjenlige i ulike situasjoner, se Vista Analyse (2018) og Vista Analyse (2021).

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	31

6	 	Organisering av et 	korn	lager
6.1	 	Størrelse på et eventuelt lager
I kapittel 	5.2	 beregnet 	vi 	netto nåverdie	r av et beredskapslager for korn som 	akkurat dekker	 im-
portbehovet 	i et høyprisscenario 	som har 	den varigheten som vi i snitt kan forv	ente	 ut ifra histo-
riske 	data. 	For å realisere denne nytten må lageret dekke 	167 dager med ord	inært innenlandsk
forbruk	, slik at beholdningen er stor nok til å 	dekke hele importbehovet	 i litt over 200 dager i et
år med lav 	innenlandsk produksjon.
Det er 	imid	lertid 	også 	relevant å vurdere 	hva nytten er av beredskapslagre som er mindre eller
større enn 	det	te lageret. For	 lager som er	 mindre 	enn 	tilsvarende 167 dagers forbruk	 vil kun deler
av importbehovet dekkes i år med lav innenlandsk produksjon	, mens hvis et lager 	tilsvarer	 under
100 dagers forbruk	 vil det 	kun 	dekke 	deler av 	importbehovet i år med normalproduksjon.	 Det
reduserer den forventede nytten i 	de 	ulike pris	scenariene	 beskrevet i 	Tabell 	5.1.
For et beredskapslager som er større enn 	det som er nødvendig	, gitt	 de 	forutsetningen	e som er
lagt til grunn for 	beregningen av netto nåverdi	 i kapittel 	5.2	, består den ekstra nytten at det er 	en
viss sannsynlighet for at en priskrise varer lenger enn det som er forutsatt. 	Hvor høy den sann-
synligheten er, 	er det vanskelig å anslå presist. 	Den for	ventede varigheten av priskriser som er
lagt til grunn er i utgangspunktet fastsatt på bakgrunn av 	historiske data der det 	kun foreligger et
fåtall priskriser, og der priskrisene 	er av et vesentlig mindre omfang enn 	scenariene	 som er lagt
til grunn for å 	beregne netto nåverdi. I disse historiske 	dataene 	har én av tre prishendelser en
lenger varighet enn den varigheten som er lagt til grunn 	i kapittel 	5. For å 	ansl	å den ekstra nytten
av et større beredskapslager 	har vi	 lagt til grunn at 	gitt at det finner sted en krise, er det 1/3
sannsynlighet for at den varer 	opp til 	500	 dager, som er 	i samme størrelsesorden som	 den lengste
høypris	hendelsen som er observert	.6
Tabell 	6.1 oppgir anslag for 	netto nåverdi 	av nytten	, for beredskapslagre av ulik størrelse	, basert
på disse forutsetningene.	 Tabellen viser 	tall 	for netto nytte 	for lager tilsvarende 	1, 3, 6, 9 og 12
måneder	 totalforbruk	, samt hvor	 mange dagers importbehov	 det tilsvarer 	med forutsetninger om
normal og lav innenlan	ds produksjon.	 Tallene må anses som grove anslag på hvordan nytten va-
rierer med større	lsen på lagrene. På den ene siden	 kan beregningene overvurdere nytten av de
større lagrene, fordi det er lagt til grunn en ganske høy relativ sannsynlighet for en høyprishen-
delse av lang varighet (500 dager). På den andre siden så kan beregningene også 	undervurdere
nytten av de større lagrene, fordi det er ikke tatt høyde for en restsannsynlighet for hendelser
som varer lenger enn det igjen. For å bøte på det ville det vært nødvendig å lage en anslått sann-
synlighetsfordeling for ekstreme prishendelser av	 ulik lengde. En slik sannsynlighetsfordeling ville
uansett 	vært et 	anslag basert på en stor grad av skjønn, med stor usikkerhet.	 I tillegg så kan det
argumenteres at for kriser som varer 	mer enn 12 måneder	 har innenlandsk produksjon mulighet
til å øke	, og kostholdet kan vris i retning av kornsorter og matvarer vi har bedre klimatiske forut-
setninger for å produsere enn hvete.

6 Det var en hendelse der 	prisen økte til 1,5 ganger normalnivået	.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	32

Tabell 	6.1 	Netto nåverdi av beredskapslage	r av ulik størrelse
Forbruk
(måneder)
Importbehov
(antall dager) 	ved
normal produksjon
Importbehov
(antall dager) 	ved
lav produksjon
NNV, utenom etable-
ringskostnader og drift
(mill. kroner)
1 måned	 	65	 	38	 	60,6
3 måneder	 	192	 	114	 	179,4
6 måneder	 	382	 	226	 	251,0
9 måneder	 	571	 	339	 	297,0
12 	måneder	 	761	 	452	 	310,2
Kilde: Vista Analyse
Resultatet 	fra beregningene viser at netto nåverdien 	av nytten	 er økende med størrelsen på lag-
rene. Det er fordi et større lager 	kan dekke en større andel av importbehovet	, og også fullt ut
dekke 	importbehovet i 	ekstreme hendelser som 	har lang varighet. 	Nytten øker imidlertid ikke
proporsjonalt med 	størrelsen på lagrene. Det er fordi 	hendelser der det er behov for 	større be-
redskapslager er mindre sannsynlige enn 	hendelsene der 	mindre lagre 	vil være 	tilstrekkelig.
Hvor stort beredskapslager er optimalt vil	 avhenge av 	kostnadene ved de 	ulike lagerstørrelsene.
Det er et 	spørsmål	 som er utenfor 	temaene denne rapporten dekker.
6.2	 	Hvem skal 	disponere	 kornet	 i lageret	?
Det eksisterer allerede kommersielle lag	re av matkorn, som markedsaktørene har av kommersi-
elle grunner. 	For å få på plass beredskapslager 	for matkorn 	som går utover 	disse	 trengs det 	noen
former for offentlige	 virkemidler. 	Det er imidlertid mange ulike måter man kan se for seg at et
slikt lager e	r organisert, fra støtte til kommersielle aktører for å ha større lagre	, til pålegg om
lagring, til at staten selv etablerer og organiserer egne lagre. 	Spørsmål knyttet til den	 praktiske
organiseringen av lageret 	er 	utenfor 	temaene dekket av denne utredningen. Et relevant spørsmål
er likevel å ta stilling til 	hvem som skal kunne disponere 	kornet	 og 	hvem som skal bestemme over
eventuelt uttak fra beredskapslageret	.
Det er særlig to 	forhold 	som er viktig	e å ta hensyn	 til 	når d	ette spørsmålet skal vurderes. Det
første er om beredskapslageret vil påvirke 	eksisterende kommersielle lagre. Den andre er om
uttak fra lageret vil gi ønskede prisdempende effekter innenlands.
I dag 	er 	det vanlig at det 	er 	kommersielle lagre 	på én til tre	 måneders forbruk	 av matkorn	 i forkant
av innhøstingen i Norge. Dette er lagre som aktørene 	selv velger å ha	, for å sikre tilgang på korn
til matvareindustrien	 mot uønskede hendelser	, for å ta hensyn til 	usikkerhet om innhøstingen og
produksjonen, for å hå	ndtere prisrisiko 	ved import m.m. Det er ønskelig at kommersielle aktører
selv tar ansvar for 	lagerhold knyttet til denne typen forhold. 	Dersom en statlig initiert beredskaps-
lagring bidrar til å fortrenge denne typen kommersielle lagre	, vil 	det bety at 	net	to økningen i lag-
ring av korn blir lavere enn størrelsen på beredskapslageret. I tillegg vil det svekke de kommersi-
elle aktørenes egenberedskap. 	Pettersen (2014) konkluderer med at det	 er en fare 	for det, 	der-
som man oppretter statlig lager for å 	håndtere forsyningssvikt.	 Kommersielle aktører vil i de fleste
tilfeller ha bedre 	forutsetninger til å vurdere hvordan ulike kortsiktige markedsforhold påvirker
når korn bør kjøpes og lagres. Dersom et 	statlig 	beredskapslager fører til at markedsaktørene i

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	33

mindre grad 	fatter slike vurderinger, er det uheldig. Det	te taler for at kornet i beredskapslageret
bør være under statlig kontroll.	 Det taler også for at staten 	på forhånd fastsetter klare kriterier
for bruk av lageret, og at disse kriteriene utformes fo	r i minst mulig grad påvirke kommersielle
aktørers vurderinger 	av behovet for egne lager.
Hensikten med et beredskapslager	, ut ifra forutsetningene for denne utredningen, er å 	dempe
effekter av store endringer i pris. Beredskapslageret kan også ha som funk	sjon å 	gi trygghet til
befolkningen. Disse to hensiktene taler også for 	at kornet må være under statlig kontroll. 	Kom-
mersielle aktører som holder lag	er vil ønske å maksimere profitten ved uttaket. 	Det kan gi en viss
prisdempende effekt, men 	den effekten vi	l være vesentlig mindre enn 	der staten aktivt bruker
lagerbeholdningen til å redusere prissvingningen	 (Schmitz og Kennedy, 2016)	.
For at et kommersielt kontrollert beredskapslager overhode skal kunne ha en prisdempende ef-
fekt, må det	 først	 forutsettes at 	kornet kun kan 	slippes ut i det norske markedet. Et norsk bered-
skapslager vil i alle tilfeller være for lite til å ha noen innvirkning på globale kornpriser. 	Under en
global priskrise	 vil 	de 	kommersielle aktørene som kontrollerer beredskapslageret avveie 	kvantum
som slippes ut av lageret med effekten det har på prisen i det norske markede	t. Det vil gi en
monopolpris i det norske markedet, som er lavere enn de internasjonale prisene, men høyere
enn prisen dersom 	en større andel av lageret ble frigjort.
For 	at et beredskapslager skal fungere etter hensikten	 er det 	derfor nødvendig at staten har ei-
erskap til kornet	 eller på annen måte sikres full kontroll over 	hvordan og til hvilke vilkår korn fra
beredskapslageret skal frigjøres.
6.3	 	Norsk korn eller importert	? M	ulighet for å kombinere 	bered-
skapslageret 	med 	overlagring av korn
Dersom det skal opprettes et beredskapslager	, kan 	lageret 	fylles opp ved å utelukkende kjøpe
mathvete på internasjonale markeder eller ved å kjøpe en kombinasjon av 	importert og norsk-
produsert hvete	. Det er lite realistisk 	å bruke 	utelukkende 	norskprodusert hvete	. Selvforsynings-
graden i et normalår er på om lag halvparten av forbruket	, og selv i å	r med høy produksjon 	er
andelen norskprodusert hvete på maksimalt 75 prosent. 	Med kun norskprodusert hvete vil det ta
flere år å bygge opp lageret, og oppbyggingen av lageret vil utelukkende 	føre til at en større andel
av forbruket i disse årene dekkes av 	import. Indirekte vil det da være import som dekker lagrings-
behovet.
Kjøp av hvete i 	Norge vil 	i tillegg være vesentlig dyrere enn kjøp av hvete til internasjonale priser.
Prisen på hvete 	internasjonalt har de siste ti årene i snitt ligget godt under 2000	 kr/tonn	, mot
norske 	målpriser på over 	3000 kr/tonn	. Statlig kjøp av hvete til høye norske priser vil innebære
en overføring 	fra staten til norske produsenter. Slike overføringer bør heller gjennomføres på
vanlig måte som del av 	jordbruksoppgjøret.
En mer realistisk mulighet er imidlertid at en mindre del av 	lagerbeholdningen bygges opp gjen-
nom å kjøpe korn som ellers ville 	måtte overlagres. 	I enkelte år kan det på det norske markedet
være overskudd av korn av enkelte kvalitetskla	sser. 	Matkorn er delt inn i fire ulike kvalitetsklasser,
og møllene trenger 	en gitt sammensetning av ulike klasser for å få riktig	e egenskaper på melet
som produseres. 	Den ønskede sammensetningen har vi fått oppgitt at som regel er 30 	prosent	 av
klasse 1 o	g 2, 	45 	prosent	 av 	klasse 3 og 25 	prosent av	 klasse 4.	 I tillegg kan 	matkorn omdisponeres

Samfunns	økonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	34

til fôrkorn	 når det er 	større overskudd av en klasse matkorn enn det er 	hensiktsmessig å overlagre	.
Det er særlig 	klasse 1 og 	klasse 4 	som	 i enkelte år 	overlagres, og	 særlig 	klasse 4 som 	i enkelte år
omdisponeres til 	fôrkorn.	 Overlagring og 	omdisponering	 finansieres i dag av omsetningsavgiften.
Det har blitt foreslått at ved å kombinere 	en beredskapsfunksjon og en overlagringsfunksjon, kan
denne kostnaden for jordbruke	t reduseres.
Å bruke beredskapslageret til å også fylle en overlagringsfunksjon vil nødvendigvis 	forrykke 	klas-
sesammensetningen i hveten som lagres. Det er ikke mulig å 	få 	en sammensetning av hvete i
beredskapslageret som perfekt samsvarer med etterspørselen, samtidig som lageret brukes til å
overlagre overskuddsmengder av ulike klasser.
Spørsmålet er da i hvor stor grad beredskapsfunksjonen svekkes ved at 	det er feil klassesammen-
setning av hveten i b	eredskapslageret. Dette er til dels en kvalitativ vurdering, knyttet til hvor 	mye
substitusjon av kvalitetsklasser man mener det bør være mulig å godta 	i en priskrise. Det kan
argumenteres for at man i en krisesituasjon må kunne godta en annen sammensetnin	g av hvete-
forbruket, selv om det gir mel av dårligere bakekvalitet. 	Den logikken kan imidlertid også anven-
des til å argumentere for at man i en krise bør godta å substituere vekk fra 	hvete til andre korn	-
sorter og andre matvarer, og i så fall faller mye av 	argumentasjonen for et beredskapslager bort.
Mengden overlagring 	og omdisponering til fôrkorn 	varierer fra år til år.	 I perioden fra 2003 til
2021 er det meste som har blitt overlagret av en klasse mathvete 38	 700 tonn	 av 	klasse 1 i
2020/2021. 	Ser man på s	ummen av overlagring og omdisponering	, er det høyeste kvantum
71	 600 tonn 	klasse 4 hvete i 2017/2018	, fordelt på 35	 000 tonn omdisponert og 36	 600 tonn
overlagret	. Hvis man legger til grunn at det skal etableres et beredskapslager som tilsvarer 3 må-
neders 	forbruk av mathvete,	 vil det lageret utgjøre omtrent 70	 000 tonn	, mens det med 	6 måne-
ders lager er snakk om i størrelsesordenen 140	 000 tonn	. Det oppstår med andre ord jevnlig be-
hov for å overlagre 	mengder som tilsvarer 	en f	jerdedel til 	halvparten av 	stør	relsen på et mulig
beredskapslager	. Dersom lageret i en normalsituasjon har en klasse	-sammensetning som tilsvarer
etterspørselen, vil det etter e	tt år med mellomlagring på det nivået	 vi har sett i 2020/2021 og
2017/2018	 kunne bestå av mellom 50 til 80 	prosent 	av 	hvete 	klasse 1 eller hvete 	klasse 	4. Det vil
gi en betydelig svekkelse av beredskapsfunksjonen til lageret. 	Om svekkelsen er akseptabel må
vurderes nær	mere	 av landbruksmyndighetene	.
Uansett er det en klar anbefal	ing at 	dersom staten skal godta en slik svekkelse av beredskaps-
funksjonen	, må det forutsettes at 	kornet som ellers ville blitt overlagret eller omdisponert 	blir
kjøpt til en vesentlig rabatt sammenlignet med målprisen. 	I så fall vil ikke det å kombinere o	ver-
lagring og beredskapslagring gi noen vesentlig besparelse for jordbruket.
6.4	 	Finansiell sikring som substitutt for lagring
Formålet med	 et beredskapslager 	som ligger til grunn for denne utredningen	 er å 	håndtere en
kort eller mellomlang forsyningskrise fulg	t av høye priser på korn internasjonalt	. Konsekvensene
av en slik forsyningskrise er i hovedsak økonomiske, i form av økte importkostnader.
Det finnes e	t omfattende 	marked av finansielle produkter	 som har som funksjon 	blant annet å
sikre aktører mot økonomisk risiko knyttet til 	prissvingninger av råvarer, inklusive 	hvete. 	Å bruke
disse instrumenten	e bør derfor vurderes som et alternativ til fysisk lagring av korn.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	35

Den viktigste typen finansielt produkt for prissikring e	r terminkontrakter	 (også 	kalt 	futureskon-
trakter)	. En terminkontrakt er en kontrakt som 	forplikter to parter å kjøpe og selge en gitt mengde
av en vare 	på et fast leveringstidspunkt i fremtiden. Terminkontrakter er standardiserte, og hand-
les på råvarebørser	 internasjonalt. 	Terminkontrakter gir en prissikring for både kjøper og selger
ved at man låser inn en fremtidig pris. 	En bonde kan selge terminkontrakter 	og på den måten
sikre inntjeningen fra fremtidig avlinger	. Hvis hveteprisen blir lavere enn forventet	, vil det gi en
gevinst for bonden på terminkontrakten, som motsvarer tapet 	fra den lavere prisen på avlingen.
Tilsvarende kan en mølle kjøpe terminkontrakter 	til et volum som dekker forbruket av hvete frem
i tid. Dersom prisen på hvete øker	, vil de økte i	nnkjøpskostnadene det gir møllen motsvares av en
gevinst på terminkontrakte	n. Størsteparten av omsetningen av terminkontrakter er mellom rene
finansielle aktører	, som ut ifra den informasjonen de har om markedene prøver å oppnå en ge-
vinst 	på oppgang eller 	nedgang i råvarepriser. Det bidrar til at terminkontrakter fungerer som en
markedsbasert spådom om hva prisen vil 	bli frem i tid. 	Det finnes terminkontrakter 	for hvete med
leveranse	 opp til tre år frem i tid. 	Finansielle aktørers handel i terminkontrakter sørger også for
at 	markedet blir likvid, det vil si at det er mulig å kjøpe og selge kontrakter til den prisen som er
rådende i markedet.
Terminkontrakter er en egnet måte å sikre seg mot prissvingninger for a	ktører som vet at de skal
kjøpe eller selge et visst volum av den underliggende varen	. Det er ikke situasjonen staten er i når
det kommer til mathvete. 	Dersom staten 	konsekvent 	kjøpte terminkontrakter for	 hvete med le-
veranse 1	-3 år frem i tid, så ville det	 gitt 	en sikring mot de økonomiske konsekvensene for Norge
av uvanlig 	høye priser. Men det ville også gitt økonomiske tap 	ved fall i prisen på hvete. 	Termin-
kontrakter vil derfor ikke fungere som et fullgodt substitutt for den økonomiske sikringen som
bered	skapslagring kan gi.
For å få en sikring mot høye priser	 uten noen direkte 	eksponering mot hveteprisen dersom 	prisen
forblir normal	, kan man 	derimot 	kjøpe opsjoner på terminkontrakter. En 	kjøps	opsjon er et finan-
sielt instrument som gir kjøperen av opsjonen	 en rett, men ikke en plikt til å kjøpe 	et annet finan-
sielt instrument til en gitt pris 	(kalt strike	-prisen) 	på et 	fremtidig tidspunkt.	7 En kjøpsopsjon kan gi
gevinster 	for eieren av opsjonen 	ved økende priser	, og en tilsvarende 	økonomisk risiko for 	utste-
deren av opsjonen.	 Opsjoner på terminkontrakter for hvete omsettes 	i likhet med de underlig-
gende terminkontraktene på råvarebørser. 	Det finnes til enhver tid et stort antall 	ulike 	opsjoner
med ulik strike	-pris og varighet som handles.	 Ved å velge rett	 strike	-pris og varighet	, kan man
beskytte seg mot (eller tjene på) ulike 	fremtidige pris	hendelser	.
For å beskytte seg mot 	svært store prisøkninger på hvete	 kan man kjøpe en opsjon 	med	 en strike	-
pris som er godt over dagens pris.	8 Hvordan det kan fungere 	kan 	best illustreres med et regne-
eksempel.
I skrivende stund er terminkontrakten for 	leveranse av hvete i juli 2023 priset til 1046 USD 	på
CME	 (som tilsvarer en pris i 	tonn på 	36	06 kroner). 	Det 	kan anses som	 prisen markedet forventer
på et tonn hvete 	ett år frem i tid. Samtidig er det mulig å kjøpe en opsjon med en strike	-pris på
1500 USD til 41	,4. Hvis hveteprisen 	i juli 2023 blir over 1500 USD, så vil opsjonen være verdt

7 Tilsvarende finnes det salgsopsjoner, som gir kjøperen av salgsopsjonen 	en rett til å selge et finansielt instrument 	til
en gitt pris i fremtiden.	 Det vanligste opsjonene som omsettes i finansielle markeder er såkalte «amerikanske op-
sjon	er», der eieren av opsjonen har rett til å kjøpe (eller selge) det underliggende finansielle instrumentet når som
helst frem til 	utløpsdatoen til opsjonen.
8 Det er 	også mulig å kjøpe 	opsjoner med strike	-pris på dagens kurs for terminkontrakten, eller med strike	-pris under
dagens pris, men disse har en høyere pris og en annen avkastnings	- og risikoprofil.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	36

differansen mellom 	hveteprisen og st	rike	-prisen på 1500 USD. 	Man er da som kjøper av opsjonen
fullt ut beskyttet mot 	enhver prisøkning over 1500 USD. 	Hvis hveteprisen blir under 1500 USD er
opsjonen verdiløs 	på det tidspunktet. Prisen på opsjonen i dag kan sees på som en slags markeds-
basert 	forsikringspremie. 	Opsjone	r prises ut ifra avstanden mellom strike	-pris og pris på under-
liggende instrument	, volatiliteten i det underliggende instrumentet, 	tiden til utløp	 av opsjonen
og rente	nivået	. Dagens høye prisnivå og store svingninger i pris gjør a	t opsjoner er relativt sett
dyre. Vanligvis vil opsjoner med en strike	-pris som er lang	t over dagens markedspris være 	lavt
priset.
Det er utenfor mandatet til denne utredningen å undersøke om 	det er mulig å få en tilsvarende
sikring mot høye importpriser g	jennom en strategi med kjøp av 	opsjoner på terminkontrakter, og
om det eventuelt vil kunne gjøres til en lavere 	samlet 	kostnad enn fysisk lagring. 	Bruk av 	opsjoner
vil i	 motsetning til 	etablering av 	et fysisk lager ikke innebære noen 	investeringskostnader. Til gjen-
gjeld 	innebærer det løpende kostnader knyttet til at opsjoner 	med en strike	-pris over markeds-
prisen 	blir verdiløse når de når utløpsdatoen (og går 	gradvis ned i verdi frem mot utløpsdatoen),
mens korn som lagres kan rulleres 	ved at det selges ut til markedspris og nytt kjøpes inn.	 Opsjons-
markedet har også gjerne lite volum for kontrakter med 	strike	-pris som er langt unna markeds-
prisen på det underliggende instrumentet. For å kjøpe tilstrekkel	ig kvantum	, kan det være nød-
vendig å inngå direkte avtaler med finansielle aktører heller enn å kjøpe åpent på 	markedsplasser,
og det kan gi en motpartsrisiko.
Et siste hensyn kan være at 	oppbygging av fysiske lagre i perioder med lav pris som 	frigjøres i
perioder med høy pris virker prisdempende i markedet. Kjøp av opsjoner kan derimot ha motsatt
effekt. 	Aktører som utsteder opsjoner ønsker gjerne å ha en nøytral markedsposisjon til enhver
tid. Det opprettholdes ved at 	de kjøper et antall terminkontrakter	 som tilsvarer den teoretiske
eksponeringen 	opsjonene gir. Når markedsprisen øker og nærmer seg strike	-prisen på de utestå-
ende 	opsjonene	, øker disse aktørenes eksponering, og de må kjøpe flere terminkontrakter. Det
kan bidra til å drive prisen opp. Det vil	 ikke påvirke Norge negativt, men det kan være et relevant
hensyn at man ikke ønsker å bidra til slike finansielt drevne prisbevegelser.
6.5	 	Lagring som substitutt for dyrking	 i Norge
En viktig begrunnelse for norsk 	landbrukspolitikk	 er at 	innenlandsk produksjon av mat er nødven-
dig av beredskapshensyn.	 Det er ikke minst et viktig hensyn bak målet om å øke selvforsynings-
graden av mathvete	. Implisitt i det ligger det at man mener det kan være for 	risikabelt eller dyrt
å basere seg på import i 	en krisesituasjon.	 Dersom det opprettes et beredskapslager 	for matkorn	,
vil det 	dekke deler av beredskapshensynet bak norsk produksjon av mathvete. 	Det er naturlig å
vurdere om 	eksistensen av et beredskapslager kan åpne for endringer i norsk landbrukspolit	ikk,
som potensielt kan gi besparelser som helt eller delvis motsvarer kostnadene ved et beredskaps-
lager. 	Samtidig vil svekket norsk produksjon av mathvete innebære at et eventuelt beredskaps-
lager vil måtte være noe større. 	Et beredskapslager av realistisk	 størrelse vil i alle tilfeller kun
kunne gi beredskap mot tidsavgrensede kriser. Norsk matproduksjon gir derimot også en bered-
skap mot kriser som går over flere år. For å opprettholde beredskapen mot denne typen mulige
kriser er det nødvendig å ivareta no	rsk produksjonskapasitet. 	Det kan tenkes at introduksjon av
et beredskapslager kan gjøre det mulig å dreie jordbrukspolitikken i retning av å ha som mål å
opprettholde 	tilstrekkelig arealer som egner seg til produksjon av mathvete og muligheten til å

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskaps	lagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	37

øke p	roduksjonen av mathvete på disse arealene i en	 langvarig	 krisesituasjon	, mens den faktiske
årlige produksjonen 	som realiseres i vanlige år blir et mindre viktig mål.
I hvor stor grad norsk politikk for å fremme 	produksjon av mathvete kan og bør omlegges 	de	rsom
det opprettes et beredskapslager, er et komplekst tema som er utenfor denne utredningen. Det
er likevel et spørsmål som det bør sees nærmere på.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	38

7	 	Klima	- og miljøeffekter av et
korn	lager
Etablering av kornlager vil kunne ha negative miljøeffekter i forh	old til dagens system. Disse ef-
fektene vil kunne være utslipp av klimagasser som følge av bygging av nye lagre, endringer i trans-
porten av korn og melprodukter til/fra lager, møller og lager/forretninger, samt lokale ulemper i
form av støy og utslipp av pa	rtikler (PM) og nitrogenoksider (NOx) knyttet til endringer i trans-
portomfanget.
Lagring av korn i Norge ut over dagens kommersielle lagring vil kreve bygging av ett eller flere nye
kornlagre. Dette vil gi økte utslipp av 	CO	2, både knyttet til produksjone	n av byggematerialene og
i forbindelse med selve byggeaktivitetene. Kornlagre bygges i dag i stål og ikke i betong som var
vanlig tidligere, noe som i seg selv kan gi litt lavere utslipp.
Økt lagring av korn vil kunne gi andre transportmønstre for kornet innenlands i Norge, kanskje
også i forbindelse med selve importen, noe som kan påvirke samlet transportomfang. Virkningen
på transportomfanget vil bl.a. avhenge av antall nye kornlagre, og 	hvordan disse lokaliseres i for-
hold til bl.a. dagens kornlagre og transport av kornet, hvor hyppig korn tas ut og inn av lager osv.
Dersom dette fører til økt samlet transportomfang vil det med dagens kjøretøy, som hovedsakelig
baseres på fossile drivstoff	, gi økte utslipp av 	CO	2.
Et eventuelt økt transportomfang og/eller endringer i transportmønsteret for korn og kornpro-
dukter vil også kunne gi økt støy og utslipp av partikler og NOx. Ulempene dette medfører vil
avhenge av hvor utslippene finner sted. Jo 	flere mennesker som eksponeres for utslippene, jo
større vil skadevirkningene være. Det er få steder i Norge i dag hvor konsentrasjonene av PM og
NOx blir så høye at de har skadelige helsemessige effekter, dette gjelder hovedsakelig bare i noen
av de størs	te byene på enkelte kalde vinterdager. Støy kan være et problem langs de mest trafik-
kerte veiene og i tettbygde strøk, og økt transport 	med	 tyngre kjøretøy vil kunne bidra til margi-
nalt økte støyulemper.
Eventuelle reduksjoner i transporten som følge av 	omlegging av transportmønsteret vil kunne gi
reduserte lokale miljøulemper, avhengig av hvor transporten reduseres.

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rapport 2022/14	 	39

Referanser
Abrahamsen	, E.B.,	 T. Aven og T.	 Husebø	 (2016): 	Må ta mer hensyn til risiko og usikkerhet i olje-
brans	jen. 	Forskning.no
Bailey, 	R., T.G. Benton, A. Challinor, J. Elliott, D. Gustafson, B.	 Hiller, A. Jones, A. Kent, K. Lewis, T.
Meacham, M. Rivington,	 R. Tiffin, and D. Wuebbles 	(2015	): Extreme weather and	 resilience
of the global food system	: Final project report from	 the UK	-US 	taskforce on extreme
weather and global food system	 resilience. UK: The Global Food Security Programme.
Denkenberger, D., 	and 	Pearce, M. (2016)	: Cost	-Effectiveness of Interventions for Alternate Food
to AddressAgricultural Catastrophes Globally. 	Internatio	nal Journal of Disaster Risk Science
7:205	–215. DOI 10.1007/s13753	-016	-0097	-2
DSB (2019)	: Analyser av krise	scenarier	 2019. 	Alvorlige hendelser som kan ramme Norge	. Direkto-
ratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finansdepartementet (2021)	: Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske ana-
lyser. 	Rundskriv R	-109/14 	fra Finansdepartementet	, 25.06.2021
Helsedirektoratet (2021): 	Utvikling i norsk kosthold 2021	. 	Matforsyningsstatistikk	.
Helsedirektoratet rapport 	IS-3031
IPCC	 (2021	): AR	6 Climate change 2021: The Physical Science Basis	. Geneve: IPCC
NOU (2018): 	Klimarisiko og norsk økonomi	. NOU 2018:17	. Finansdepartementet
Pettersen, I	var	 (2014): 	Marked før regulering: Vurdering av statlige lagringstiltak for sikker 	mat-
kornforsyning	. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning	 (NILF)	 notat 2014	-12
Schmitz	, A. og P.	L. Ke	nnedy	 (2016): 	Food Security and the Role of Food Storage	. Food Security in
a Food Abundant World	. Frontiers of Economics and 	Globalization	, Vol. 16, pp. 1	-17.
https://doi.org/10.1108/S1574	-871520150000016001
USDA (2022): 	Grain: World Markets and Trade	. Monthly report, 	May 2022	. US Department of
Agriculure.
Vista A	nalyse 	(2018)	: Økonomisk analyse av HILP	-hendelser	. Vista Analyse	 rapport 2018/31. Av
Michael Hoel og Haakon Vennemo
Vista Analyse 	(20	21	): Klimarisiko og kostnads	-nytteanalyser	. Vista Analyse	 rapport 2021/27. Av
Michael Hoel

Samfunnsøkonomiske nytteeffekter av beredskapslagring av matkorn

Vista A	nalyse	 | Rappo	rt 2022/14	 	40

Vista Analyse AS
Meltzers gate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
vista	-analyse.no