Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Rapport 2018/4

Mari Brekke Holden og Ingeborg Rasmussen

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samfunnsøkonomisk analyse Velferd Skatter og offentlig økonomi
År	2018
Rapportnummer	4
Forfatter(e)	Mari Brekke Holden Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (529.8 kB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport 2018/04	 | For 	Justis	- og beredskapsdepartementet

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap
Ø	konomiske og administrative konsekvense	r av å flytte myndigheten til å tilba-
kekalle statsborgerskap 	fra	 forvaltningen over til domstolene.
Mari Brekke Holden og Ingeborg Rasmussen

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Domstolsbehandling 	av saker om tilbakekall av statsborgerskap
Rapportnummer	 	2018/04
ISBN	 	978	-82	-8126	-357	-4
Forfattere	 	Mari Brekke Holden	 og Ingeborg Rasmussen
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen
Kvalitetssikrer	 	Haakon Vennemo
Oppdragsgiver	 	Justis	- og 	beredskapsdepartementet
Dato for ferdigstilling	 	30.januar 2018
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelo	rd 	Tilbakekall av statsborgerskap, 	fri rettshjelp, rettssikkerhet, innvandrere, 	UDI	,
UNE, domstolene, budsjettkonsekvenser, økonomiske og administrative konse-
kvenser

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på	 økonomisk forskning, utredning, evaluering
og rådgivning. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale temaområder
omfatter klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.
Våre medarbeidere har	 meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet. Ved be-
hov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt. Selskapet er i
sin helhet eiet av medarbeiderne.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	3

Foror	d
Vista Analys	e har på oppdrag fra Justis	- og beredskaps	departementet utredet de økonomiske og administrative kon-
sekvensene av å innføre domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap. Mari Brekke Holden og Ing-
eborg Rasmussen har hatt ansvaret for å innh	ente informasjon fra UDI, UNE	, Domstolsadministrasjonen 	og Statens
sivilrettsforvaltning 	om ressursbruken i staten knyttet til denne typen saker i dag	, samt disse aktørenes vurderinger
angående forventet ressursbruk etter omleggingen	. Mari har hatt hovedan	svaret for å beregne	 budsjettkonsekven-
sene for de statlige aktørene	 og skrive	 rapporten. 	Haakon Vennemo	 har vært 	oppdragets	 kvalitetssikrer.
Det har vært et kort oppdrag, med oppstart 12. desember 2017, delrapportering 12. januar 2018 og overlevering av
endelig rapport til JD i slutten av januar. Vi har	 fått god hjelp fra 	UDI, UNE, Statens sivilrettsforvaltning og Domstols-
administrasjonen 	i arbeidet	, noe som har vært avgjørende med tanke på tidsrammene for prosjektet. 	Vi takker	 for
hjelpsomheten.

Oslo, 30. januar 2018
Ingeborg Rasmussen
Prosjektleder
Vista Analyse AS

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	4

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	................................	......	 6
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	...........................	 12
2 	Budsjettkonsekvenser	 ................................	................................	................................	................................	.........	 14
2.1	 	Antakelser om saksomfanget i alle ledd	 	14
2.2	 	Anslåtte merkostnader over statsbudsjettet	 	20
3 	De seks spørsmålene i utredningsinstruksen besvares	 ................................	................................	......................	 33
3.1	 	Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?	 	33
3.2	 	Hvilke tiltak er relevante?	 	35
3.3	 	Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?	 	35
3.4	 	Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?	 	36
3.5	 	Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?	 	39
3.6	 	Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?	 	39	 	 Fant ing en f igurl ist eoppførin ger .

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgers	kap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	6

Sammendrag	 og konklusjoner
På oppdrag fra Justis	- og beredskapsdepartementet har Vista Analyse utredet de økonomiske og ad-
ministrative konsekvensene av å innføre domstolsbehandling av saker om tilbakeka	ll av statsborger-
skap. 	Rapporten	 besvare	r kort	 de seks spørsmålene i utredningsinstruksen.	 Hovedvekten er lagt på å
anslå	 budsjettkonsekvensene 	for	 statlige aktører av å innføre 	domstolsbehandling	, samt	 beskrive
forutsetningene bak beregningene.
Utredning 	med hovedvekt på	 budsjettvirkninger for det offentlige
Utlendingsdirektoratet (	UDI	) kan	, slik loven er i dag,	 tilba	kekalle statsborgerskapet til en person der-
som vedkommende 	ha	r oppgitt gale opplysninger i forbindelse med søknaden om statsborgerskap
og «mo	t bedre vitende har gitt de uriktige opplysningene eller har fortiet opplysninger av vesentlig
betydning for vedtaket».	 Våren 2017 	ba imidlertid 	Stortinget regjeringen 	om å	 fremme et lovforslag
om at 	tilbakekallelse av statsborgerskap skal skje ved dom	 i stedet for som et forvaltningsvedtak, 	jf.
Innst. 269 S (2016	-2017)	.
En oppfølgning av vedtakene i Stortinget medfører at tilbakekallssakene skal behandles av domstolen
i førsteinstans. Sakene må legges frem i retten av staten, og det foreslås at det for eks	empel oppret-
tes en prosedyreenhet i U	DI som prosederer sakene om tilbakekall av statsborgerskap for domstolen.
Domstolene vil ikke ha et forvaltningsvedtak å ta stilling til gyldigheten av. Det legges til grunn at det
skal gis rett til fri sakførsel uten b	ehovsprøving og fritak for rettsgebyr i saker som gjelder tilbakekall
av statsborgerskap.
Denne u	tredningen består av en økonomisk analyse av å innføre lovbestemmelser som beskrevet
ovenfor. I tråd med oppdragsbeskrivelsen er hovedvekten i analysen lagt på	 å vurdere og presentere
hvilke budsjettvirkninger en innføring av bestemmelsene vil ha for de ulike deler av det offentlige. Vi
har lagt vekt på å redegjøre for forutsetningene og datagrunnlaget bak vurderingene som gjøres.
Vi 	har beregnet 	ressursbehovet	 knyttet til behandling av tilbakekallssaker i henholdsvis UDI, Utlen-
dingsnemnda (UNE) og domstolene.	 Beregningene er beheftet med flere former for usikkerhet. Det
er usikkerhet knyttet til estimatene som brukes for å anslå dagens sakskostnader, så vel som	 de for-
ventede sakskostnadene ved å innføre domstolsbehandling av sakene. På tross av identifiserte usik-
kerheter mener vi at de angitte anslagene gir et rimelig presist bilde av de administrative og bud-
sjettmessige kostnadene av å innføre de angitte lovbes	temmelsene, gitt de forutsetningene som lig-
ger til grunn for analysen. 	Det som har størst betydning for de årlige ressursbehovet i hver instans
knyttet til tilbakekallssaker, 	er antall saker som 	hver instans 	skal behandle. 	For å belyse betydningen
av usikk	erhet om antall tilbakekallsaker har vi som en del av utredningen utarbeidet scenarioer der
vi varierer antall saker. 	Usikkerheten knyttet til antall saker gjelder for øvrig både ved en videreføring
av dagens ordning, og ved en innføring av lovbestemmelser	 som medfører at tilbakekallssakene skal
behandles av domstolene i førsteinstans.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall	 av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	7

Stortingsvedtak om at domstolen skal tilbakekalle statsborgerskap
Bakgrunnen for oppdraget er r	epresentantforslag 33 S (2016	-2017) om domstolsbehandling ved til-
bakekallelse av statsborgerskap, jf. Innst. 269 S (2016	-2017), beha	ndlet i Stortinget 9. mai 2017.
Stortinget gjorde	 følgende vedtak:
• 	Vedtak 648	 - Stortinget ber regjeringen legge frem forsl	ag til lovendring om fri rettshjelp i saker
om tilbakekall av statsborgerskap.
• 	Vedtak 649	 - Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven slik at til-
bakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje 	ved dom.
En del av oppdraget er å besvare de seks spørsmålene i utredningsinstruksen, herunder hva 	man
ønsker å oppnå med endringen. 	Det fremgår av innstillingen til Stortinget fra kommunal	- og forvalt-
ningskomiteen at det s	tortingsflertallet ønsker å oppn	å er	 økt rettsikkerhet	 for vedkommende tilba-
kekallssaken gjelder, gjennom at	:
1. vurderingene gjøres av en politisk uavhengig part
2. prosessen 	for å tilbakekalle statsborgerskap	 gjøres mer omfattende
a. med mulighet for muntlig kontradiksjon	 i alle saker
b. ved at b	eslutningen om tilbakekall vurderes av en ny person, ikke 	de 	samme saksbehand-
ler	e som også har samlet informasjon	en	 som ligger til grunn for å vurdere tilbakekall
3. vedkommende skal ha 	reell 	(økonomisk)	 mulighet til å ha en forsvarer
4. og reell mulighet 	til å	 prøve saken sin for domstolen (herunder økonomisk)
Det er 	relevant	 å påpeke at	 det er ulike synspunkter på hvorvidt	 domstolsbehandling vil gi økt retts-
sikkerhet eller at en domstol vil være mer politisk uavhengig enn det UDI og UNE allerede er i dag i
sin behandling av enkeltsaker.	 Det er utenfor oppdraget å ta stilling til om innføring av domstolsbe-
handling er et godt tiltak for å oppnå målet	 om økt rettsikkerhet	, eller om målet bedre kunne nås på
andre måter.
Siden antall saker som behandles i hver 	instans	 (UDI, UNE, tingretten 	og 	lagmannsretten	) har stor
betydning for kostnadene over statsbudsjettet knyttet til å behandle tilbakekallssaker, er det også
viktig å presisere at vi legger til grunn samme antall dommer i tingretten	 i ny ordning	 som 	antall
vedtak i UDI	 i dagens ordning	. Stortinget	 har 	i forbindelse med behandlingen av representantforsla-
get 	diskutert om staten i større grad enn i dag burde vurdere forholdsmessigheten av 	tilbakekall	 og
vektlegge botid	, og personens tilknytning til Norge	, ster	kere. 	Dersom 	loven eller praksis endres slik
myndighetene vurderer	 tilbakekall av statsborgerskap i færre tilfeller, vil kostnadene over statsbud-
sjettet knyttet til behandling av tilbakekallssaker følgelig reduseres.	 Vi har imidlertid oppfattet at det
ikke	 skal legges til grunn en strengere 	forholdsmessighet	svurdering i domstolen enn i forvaltningen
i denne utredningen.
Endrede oppgaver for UDI, UNE og domstolene
Under er behandlingskjeden i dagens ordning (med forvaltningsvedtak) og ny ordning (domstolsbe-
handling) illustrert i hver sin punktliste.	 I dag fatter 	Utlendingsdirektoratet (	UDI	) forvaltningsvedtak
om tilbakekall 	(pkt. 1) 	og 	Utlendingsnemnda (	UNE	) behandler klager på UDIs vedtak	 (pkt. 2)	. Perso-
nen tilbakekallssaken gjelder 	har adgang til å prøve UN	Es vedtak i domstolen	 (pkt. 3	-5), men har i

Domstolsbehandling av sake	r om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	8

dag kun unntaksvis rett til fri sakførsel eller fri rettshjelp	, og statsborgerskapet til vedkommende
fratas 	fra og med	 UNEs vedtak, selv om saken pågår i retten.
Ny ordning med domstolsbehandling	 innebærer at UD	I ikke lenger skal fatte forvaltningsvedtak i sa-
ker om tilbakekall av statsborgerskap. Vi legger til grunn at det fremdeles vil være direktoratet som
utreder og forberede sakene	 (pkt. 1)	. Det kan følgelig ikke forventes at endringene vil føre til ressurs-
be	sparelser i UDI. Å føre sakene for domstolen vil være en ny oppgave. 	Videre legger vi til grunn at
det opprettes en ny prosedyreenhet i UDI for å føre disse sakene i retten	 (pkt. 2)	. Opprettelsen av
en slik enhet vil 	i så fall 	kreve økt bevilgning til UDI.	 I begrenset grad vil det ligge en besparelse i at
UNE ikke lenger skal behandle klager på UDIs vedtak eller forsvare sine forvaltningsvedtak i domsto-
len	.
Dersom saker om tilbakekall av statsborgerskap skal behandles i tingretten	 som førsteinstans (pkt.	 3),
vil det innebære at domstolene får flere saker til behandling enn i dag, og således får et merbehov
som må dekkes (først og fremst 	i form av 	lønnsutgifter, men avhengig av saksomfanget også lokaler
og utstyr mv.). Endringen vil videre 	kreve ressurser	 til planlegging og gjennomføring av endringen,
særlig for Domstoladministrasjonen (DA). Vi 	antar imidlertid	 at kostnadene knyttet til planlegging er
relativt små og at 	de	 tas innenfor dagens budsjettramme. Det må vurderes nærmere hvor mange
tingretter som bør	 behandle saker om tilbakekall av statsborgerskap, og hvilke(n) tingrett(er) dette
bør være. DA har uttalt at «dagens desentraliserte domstolstruktur er ikke rustet til å tåle en slik
belastning, og	 vi [DA]	 vil anbefale at Oslo tingrett og Borgarting lagma	nnsrett gjøres til verneting for
alle saker om tilbakekall av statsborgerskap.»	1 Antakelig bør det prioriteres ressurser til opplærings-
program for dommere, da tilbakekall av statsborgerskap krever en viss type kompetanse. Både UNE
og DA har fremhevet i hør	ingsuttalelser knyttet til Stortingets behandling av forslaget om å gjøre
domstolen til førsteinstans, at UNEs sekretariat og nemndledere sitter med spesialkompetanse og
har opparbeidet seg en særlig ekspertise i utlendingsrett og statsborgerrett, som gir 	gode forutset-
ninger for høy rettslig kvalitet og likebehandling av likeartete tilfeller.
Saksgangen/	behandlingskjeden
Dagens ordning:
0. UDI blir gjort oppmerksom på saken 	->
1. UDIs tilbakekallsteam utreder saken 	->
2. UDIs tilbakekallsteam fatter vedtak i brorparten av sakene, men legger bort enkelte 	->
3. UNE behandler ev. klager på UDIs vedtak om tilbakekall 	->
4. Personen som er fratatt	 statsborgerskap kan få saken behandlet i tingretten	. UNE må forsvare
sitt forvaltnings	vedtak.	 ->
5. Saken kan ankes til lagmannsretten (på initiativ fra vedkommende, dersom tingretten dømte i
favør av UNE	, eller på initiativ fra staten, dersom tingretten avsa dom om at UNEs forvaltnings-
vedtak var ugyldig). 	UNE må forsvare sitt forvaltningsvedt	ak.

1 Domstolsadministrasjonen (2017). Notat 	– Domstolsbehandling ved tilbakekallelse av statsborgerskap (Dokument 8:33
S(2016	-2017)) av 08.02.2017. Saksnr.: 17/226	-2.

Domstolsbe	handling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	9

Ny ordning:
0. UDI blir gjort oppmerksom på saken 	->
1. UDIs tilbakekallsteam utreder saken 	->
2. Staten, for eksempel en ny prosedyreenhet i UDI, fører saken for tingretten 	->
3. Tingretten behandler saken som første instans 	->
4. Saken kan ankes til lagmannsrett	en (på initiativ fra 	personen tilbakekallssaken gjelder	, dersom
tingretten dømte at statsborgerskapet tilbakekalles	, eller på initiativ fra staten, dersom tingret-
ten dømte i favør av vedkommende og personen fikk beholde statsborgerskapet).
Anslåtte merkos	tnader over statsbudsjettet av omleggingen
Basert på innspill fra UDI, UNE, DA og Statens sivilrettsforvaltning (SRF) har vi laget anslag for res-
sursbehovet per sak i hvert ledd i behandlingskjeden og kostnaden 	over statsbudsjettet 	per sak i ny
og 	dagens 	ordning. Vi har måttet gjøre noen antakelser om omfanget av saker som hvert ledd skal
behandle årlig	 fremover	, ut ifra historiske tall, med særlig vekt på 2016.
Vi har lagt 	til grunn samme kostnad per sak i hvert ledd i behandlingskjeden i ny ordning og i 	dagens
ordning. Med unntak av klagebehandlingen i UNE	, er leddene 	omtrent 	de samme i begge ordningene,
selv om tingrettens rolle er ulik, henhold	svis som kontrollorgan for forvaltningsvedtak i dagens ord-
ning og førsteinstans i ny ordning. Å føre en sak gje	nnom hele behandlingskjeden, fra utredning i UDI
til dom i lagmannsretten, er derfor omtrent like ressurskrevende i dagens og ny ordning i våre be-
regninger, jf. tabell 	S.1	. Fri sakførsel kommer som en tilleggsutgift over statsbudsjettet dersom det
skal gis til alle uten behovsprøving. Gjennomsnittskostnaden per sak er imidlertid langt lavere i da-
gens ordning, fordi kun et fåtall av sakene føres for domstolen	. Gjennomsnittsko	stnaden per sak er
her et vektet snitt av kostnaden i hvert ledd i behandlingskjeden, der kostnaden av å behandle en
sak i et ledd ganges med sannsynligheten for at saken går videre til dette leddet i behandlingskjeden.

Tabell 	S.1	: 	Totale kostnad per sak	 i ny og dagens ordning (i kroner, avrundet til nærmeste tusen)
Beskrivelse	 	Dagens ordning	 	Ny ordning
Kostnaden av en sak som går gjennom hele behandlingskjeden (fra UDI
til lagmannsretten), ekskl. ev. rettshjelp.
300 000	 	286 000
- 	Inkl. fri rettshjelp 	(kun ny ordning)	 	- 	354 000
Gjennomsnittskostnad per sak, ekskl. ev. rettshjelp	 	51 000	 	191 000
- 	Inkl. fri rettshjelp (kun ny ordning)	 	- 	234 000
Kilde:	 	Vista Analyse

Tabell 	S.2	 viser anslåtte merkostnader	 i hver instans	 av 	ny ordning, sammenliknet med dagens ord-
ning, i innføringsåret (2019) og de to påfølgende årene, med helårseffekt i 2021. Disse merkostna-
dene baserer seg på et scenario der staten fører 70 saker for tingretten årlig, som om lag 	tilsvarer
antall vedtak i UDI	 i 2016.	 Det legges imidlertid til grunn at kun få	 av sakene (5	-10 saker) behandles
av prosedyreenheten og tingretten 	i løpet av	 2019, og at om lag halvparten av merkostnadene i 2019

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	10

knyttet til prosedyreenheten er utgifter forbundet med å opprette enheten	. Merkostnadene for ting-
retten antas kun å ha om lag ¼ effekt i 2019, men full effekt fra 2020. For lagmannsretten legges det
til grunn halv budsjetteffekt i 2020 og full effekt fra 2021.
Mindrebehovet for UNE 	ved omlegging til	 ny ordning, som presenteres	 i tabellen, bygger på forut-
setningen om at dersom dagens ordning videreføres	, skal UNE 	behandle 	flere 	klage	saker	 og forsvare
flere vedtak i domstolen	 enn har vært tilfelle historisk (	vi viser til tabell 2.1. i kapittel 2 for nærmere
omtale av forutsetning	ene om antall saker i hvert ledd i behandlingskjeden). 	Med ny ordning faller
alle disse 	oppgave	ne 	bort. Merk at i	 tabellen presenteres rettsakene som kostnader på UNEs budsjett,
fordi det legges til grunn at det er prosedyreenheten i UNE som ev. vil føre d	isse sakene, dersom
dagens ordning videreføres, men i praksis kan det også være Regjeringsadvokaten (RA).
Det er viktig å påpeke at 	mindrebehovet i UNE ved ny ordning sammenliknet med dagens ordning,
ikke nødvendigvis innebærer at det er grunnlag for å kut	te i bevilgningen	. Dersom dagens ordning
videreføres, forventer vi at UNEs ressursbehov knyttet til denne typen saker vil øke. Det er årsaken
til at bortfallet av UNEs oppgaver ved omlegging til ny ordning, fremgår som en besparelse i tabellen.
UNE har ifø	lge våre beregninger brukt under 1 mill. kroner årlig på å behandle klager og forsvare sine
vedtak i domstolen de foregående årene	. Mindrebehovet i UNE som fremgår av tabellen er altså
større enn omfanget av ressurser som UNE bruker på denne typen saker i 	dag og som frigjøres når
oppgavene bortfaller.

Tabell 	S.2	: 	Anslåtte merkostnader av å innføre domstolsbehandling saker om tilbakekall av statsborgerskap,
gitt en saksbehandlingskapasitet i prosedyreenheten på 70 saker i året f.o.m. 2020 (mill. kroner)
Kap.post	 	Beskrivelse	 	2019 	 	2020	 	f.o.m. 	2021
410.01	 	Domstolene	 	0,5	 	3,8	 	5,5
470.01	 	Fri rettshjelp	 	0,0	 	3,3	 	4,3
490.01	 	UDI (inkl. ny prosedyreenhet)	 	2,8	 	5,6	 	5,6
491.01	 	UNE (ev. Regjeringsadvokaten)	 	-1,1	 	-1,6	 	-1,6
 	SUM	 	2,2	 	11,1	 	13,7
Kilde:	 	Vista Analyse
Kilder til usikkerhet i budsjettanslagene
Aktørene som behandler saker om tilbakekall av statsborgerskap i dag (dvs. UDI, UNE og domstolene)
har begrenset informasjon om ressursbruken i disse sakene, da sakene ikke har vært skilt ut som
egne saker i saksbe	handlingssystemene. Usikkerheten om dagens ressursbruk fører naturlig nok også
til usikkerhet i anslagene for fremtidig ressursbruk i både dagens ordning og i en endret ordning.
En annen kilde til usikkerhet er 	hva en skal legge til grunn om antall 	saker 	som håndteres av hvert
ledd i behandlingskjeden. Eksempelvis vil antall saker i lagmannsretten avhenge av 	hvor ofte tingret-
ten avsier dom om tilbakekall og hvor mange som vil ønske å anke dommen	. Vi har intet godt holde-
punkt for å anslå om tingretten vil v	ære enig i UDIs vurdering i 90 pst. av tilfellene, tilsvarende UNEs
vurdering av UDIs forvaltningsvedtak i dag	 (slik vi har lagt til grunn i beregningene)	, eller om andelen
vil ligge nærmere eksempelvis 50 pst. Både antallet saker som skal behandles i hver	t ledd i behand-

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	11

lingskjeden og ressursbruken per sak i hvert ledd er følgelig kilder til usikkerhet i budsjettkonsekven-
sene som presenteres i denne 	rapporten. Anslagene 	i denne rapporten	 må leses med dette betyde-
lige forbeholdet.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	12

1	 	Innledning
Våren 2017 	var det mye medieoppmerksomhet om UDI og UNE bør kunne tilbakekalle statsborger-
skapet til personer som har bodd lenge i Norge, men som forvaltningen mener at har fått opphold
på feilaktig grunnlag	. Det kan for eksempel være personer som har 	å oppgi 	uriktig	e opplysninger om
hvor 	de 	kommer fra eller 	fått oppholdstillatelse basert på et falskt	 ekteskap. 	En av sakene som gjorde
problemstillingen aktuell var 	den såkalte Mahad	-retts	saken, om en velintegrert bioingeniør som har
bodd i Norge i 17 år, siden han var 	14 år	, men som fikk statsborgerskapet sitt tilbakekalt fordi for-
valtningen mente han hadde oppgitt feil hjemland ifm. sin søknad om opphold og statsborgerskap i
Norge	. Oslo tingrett avsa dom om at UNEs forvaltningsvedtak var gyldig, men oppmerksomheten
run	dt saken førte likevel til en diskusjon i Stortinget om myndigheten til å tilbakekalle statsborger-
skap burde plasseres hos domstolen i stedet for forvaltningen.	 Flertallet vedtok at tilbakekall av stats-
borgerskap skal behandles av domstolene som førsteinst	ans.
På oppdrag fra Justis	- og beredskapsdepartementet har Vista Analyse utredet de økonomiske og ad-
ministrative konsekvensene av å innføre domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborger-
skap.	 Bakgrunnen for oppdraget er r	epresentantforslag 33 S 	(2016	-2017) om domstolsbehandling
ved tilbakekallelse av statsborgerskap, jf. Innst. 269 S (2016	-2017), beha	ndlet i Stortinget 9. mai 2017.
1.1	 	Avgrensning, metodisk tilnærming og datagrunnlag
Vi har lagt kravene som følger av utredningsinstruksen og den medf	ølgende veilederen til grunn for
utredningsarbeidet 	(DFØ, 2016)	. I h	enhold til	 oppdragsbeskrivelsen har vi lagt størst vekt på å utrede
budsjettkonsekvensene for UDI, UNE, domstolene, samt kostnaden av fri rettshjelp dersom dom	sto-
len skal behandle saker om tilbakekall av statsborgerskap som førsteinstans og alle skal få fri sakførsel
i disse sakene.
Utover dette stiller utredningsinstruksen følgende seks krav til hvilke spørsmål en utredning skal
besvare:
1. Hva er problemet, og h	va vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene f	or en vellykket gjennomføring?
Disse spørsmålene besvares på et overordnet nivå. 	Det første spørsmålet er langt på vei besvart
gjennom Stortingets behandling med tilhørende forarbeider. Spørsmål 2 anser vi også som langt på
vei besvart gjennom Stortingets 	behandling. Vi har lagt forarbeider for forslaget og den politiske be-
handlingen til grunn for besvarelsen av spørsmål 1 og 2. Spørsmål 3 retter seg mot hvilke prinsipielle
spørsmål lovendringen reiser. Dette ligger utenfor oppdraget om å vurdere de økonomi	ske virk-
ningene. 	Vi har likevel funnet det relevant å gjengi de viktigste prinsipielle vurderingene som er kom-
met fram gjennom behandlingen av forslaget.
Vår utredning er	 primært 	rettet 	mot spørsmål 4 (uthevet) 	der det i tråd med oppdragsbeskr	ivelsen
er 	lagt størst vekt på virkningene for berørte offentlige budsjetter	. I tillegg til å vurdere virkninger for

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	13

offentlige budsjetter, krever punkt 4 at det også identifiseres eventuelle andre grupper som berøres
av lovendringen. 	I denne utredningen er virkninge	r for andre berørte parter kun vurdert kvalitativt.
Svaret på spørsmål 4 vil inngå som en del av beslutningsgrunnlaget 	for å kunne besvare spørsmål 5,
men det har ikke vært en del av vårt mandat å gi anbefalinger.
Spørsmål 6 	handler i stor grad om gevinst	realisering, dvs	. hvilke forutsetninger som må være tilstede
for at de ønskede virkningene av lovendringene kan realiseres til lavest mulig kostnader. 	Vi gir noen
overordnede betraktninger om gevinstrealisering. Spørsmål om gevinstrealisering kan med forde	l
følges opp i det videre arbeidet med utformingen og detaljeringen av gjennomføringen av løsningen
som vedtas.
Kilder og datagrunnlag
Utover offentlig tilgjengelig informasjon har vi som en del av utredningsarbeidet hatt dialogmøter
med en gruppe fagpers	oner i hhv	. UNE og UDI. 	Før møtene ble det sendt ut spørsmål 	og en liste	 over
ønsket dokumentasjon. 	Etter møtene ble det ettersendt supplerende informasjon. Det har også vært
dialog for å avklare enkeltspørsmål i etterkant. Tilsvarende har vi hatt telefonm	øte med Domstols-
administrasjonen	 (DA)	 og 	Statens sivilrettsforvaltning (SRF)	. Sammen med budsjettdokumenter, po-
litiske vedtak og dokumenter med relevans for saken, har vi flere kilder og datagrunnlag som til sam-
men danner grunnlaget for våre vurderinger og	 anslag over økonomiske virkninger.
1.2	 	Organisering av rapporten
I kapittel 2 presenteres de anslåtte budsjettkonsekvensene av 	en slik omlegging	, samt forutset-
ningene bak beregningene. I kapittel 3 besvares de seks spørsmålene i utredningsinstruksen.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	14

2	 	Budsje	ttkonsekvenser
I dette kapittelet presenteres budsjettkonsekvensene for UDI, UNE, domstolene, samt kostnaden av
fri rettshjelp dersom domstolen skal behandle saker om tilbakekall av statsborgerskap som førstein-
stans og alle skal få fri sakførsel i disse sakene.
Det som 	har størst betydning for det årlige ressursbehovet i hver instans på denne typen saker er
antall saker som skal behandles i hvert ledd. I avsnitt 2.1 presenteres derfor forutsetningene vi har
lagt til grunn om saksomfanget, både på lang sikt (	f.o.m. 	2021) 	og de første årene (2019 og 2020).
I avsnitt 2.2 presenteres o	versikten over merkostnaden på hver budsjettpost ved ny ordning, sam-
menliknet med en videreføring av dagens ordning, gitt antakelsen om saksomfanget presentert i
avsnittene før. Her presenteres 	også tabeller som viser forutsetningene lagt til grunn i beregningene.
Det legges til grunn at ny ordning har full budsjetteffekt fra 2021, mens budsjetteffekten samlet sett
i innføringsåret (2019) er under en femdel og øker til om lag fire femdeler i 2020	.
I avsnitt 2.	2.1	-2.2.4	 er konsekvensene for hver budsjettpost (på lang sikt, dvs. 2021) nærmere be-
skrevet. Her ser vi bort ifra periodiseringen av utgiftene de første årene, som er i fokus i de oven-
nevnte avsnittene.
2.1	 	Antakelser om saksomfanget i alle led	d
Budsjettkonsekvensene over statsbudsjettet av å innføre domstolsbehandling av saker om tilbakekall
av statsborgerskap (heretter omtalt som «ny ordning»), avhenger av antall saker man legger opp til
at forvaltningen og domstolene skal kunne håndtere årli	g. Hva som er et fornuftig nivå på kapasiteten
i hvert ledd på lang sikt, avhenger av den årlige tilførselen av nye saker (som delvis er avhengig av
ytre forhold og delvis kan påvirkes av hvordan UDI og politiet prioriterer sine ressurser). På kort sikt
avhenger ønsket kapasitet også av antallet restanser (ikke bare den årlige tilførselen av nye saker)
og hva som er akseptabel saksbehandlingstid. Videre vil det være naturlig å se hen til dagens kapasi-
tet, da en gradvis opptrapping typisk er mindre kostnadsk	revende og mer realistisk.
For å finne budsjettkonsekvensene av en endring må ressursbruken i den nye ordningen sammenlik-
nes med ressursbruken i dagens ordning. Det er ikke gitt at ressursbruken i dag er representativ for
ressursbruken fremover om man beho	lder dagens ordning. Det er følgelig behov for å anslå de frem-
tidige kostnadene både i den nye ordningen og i nullalternativet (der man beholder dagens ordning).
Ut ifra disse betraktningene har vi valgt å presentere budsjettkonsekvensene i ny og dagens or	dning
basert på tre ulike scenarier, avhengig av antallet tilbakekallssaker det legges opp til at UDIs tilbake-
kallsteam skal utrede per år: 50 saker (såkalt «historisk nivå»), 100 saker (såkalt «2016	-nivå») og 130
saker (såkalt «oppskalert nivå»). Som det 	fremgår av behandlingskjeden presenter	t over, antar vi at
trinn 1. (tilbakekallsteamet i UDI utreder sakene) er likt i ny og dagens ordning. I beregningene har
vi pålagt at samme andel saker går videre til neste ledd i behandlingskjeden i alle tre scenarie	r, men
andelen vil naturlig nok kunne være forskjellig i ny ordning og dagens ordning, siden hele løpet er
forskjellig. Eksempelvis vil andelen saker som går til tingretten være høyere i ny ordning siden ting-
retten vil være førsteinstans, men vi legger alt	så til grunn at andelen er lik i alle scenarier uavhengig
av om UDI utreder 50 eller 100 saker årlig. Dette medfører at saksomfanget i scenariet «historisk

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	15

nivå» nødvendigvis kun vil være tilnærmet likt det faktiske gjennomsnittlige saksomfanget i hver in-
stans i den relevante tidsperioden (ca. 2011/2012 	- 2016/2017, tidsperioden benyttet avhenger
blant annet av tilgangen på data).
Antakelsene om andelen saker som går videre til neste ledd i behandlingskjeden presenteres i tabell
2.1.	 Først følger en forklaring på hvordan de tre nivåene er konstruert (omtalen beskriver antall saker
i hvert ledd med dagens ordning	, mens antall saker i hvert ledd i n	y ordning fremgår av 	tabellen	).
«Historisk nivå» (50 saker behandles av tilbakekallsteame	t i UDI)
Dette nivået er skalert slik at antall klagesaker i UNE og antall saker i domstolen stemmer godt med
gjennomsnittlig antall saker i perioden. UNE behandlet 158 saker ila 2012	-2016, dvs. 31,6 saker per
år i snitt. Vi legger til grunn 35 klagesaker 	i scenariet	. Mellom	 2011	 og tidlig 	201	7 har 	tingretten
behandlet 19 saker, dvs. 3,2 saker per år i snitt	 (19/6 år)	. Dette antallet legger vi til grunn i scenariet.
Videre legger vi til grunn 1,3 saker per år i snitt i lagmannsretten (40 pst. av sakene i ti	ngretten), fordi
8 av 19 saker har vært i lagmannsretten, som er tilnærmet lik 40 pst.
Vi legger til grunn at omtrent alle klager til UNE på UDIs vedtak. Vi har ikke tall på hvor mange som
ikke klager, men vet at det finnes eksempler på dette. På den annen	 side finnes det også eksempler
på at UNE behandler en klage på nytt dersom det er fremkommet nye opplysninger. Alt i alt virker
antakelsen om at antall klager til UNE følger antall vedtak i UDI rimelig. Følgelig må UDI i vårt scenario
fatte 35 vedtak, til	svarende antallet klager i UNE i vårt scenario, jf. over. Dette er noe høyere enn
snittet for de siste seks årene, men siden UDIs opprettelse av tilbakekallsteamet i 2016 har endret
måten arbeidet med tilbakekall gjennomføres i UDI, er det	 ikke urimelig å 	legge mer vekt på produk-
tiviteten i 2016 enn årene før.
UDI har fattet 137 vedtak om tilbakekall av statsborgerskap i løpet av perioden 2012	-2016, dvs. 27.4
vedtak årlig i snitt. Antallet vedtak har variert mye fra år til år, men etter opprettelsen av til	bakekall-
steamet i 2016 har UDIs kapasitet på denne typen saker økt betydelig; Det ble fattet kun 7 vedtak i
2013, mot 26 vedtak i 2015 og hele 65 vedtak i 2016. UDI har oppgitt at man kan legge til grunn at
det fattes vedtak i om lag 70 pst. av sakene tilb	akekallsteamet utreder. Ut ifra dette har vi valgt å
legge til grunn at tilbakekallsteamet utreder 50 saker og som nevnt fatter vedtak om tilbakekall i 35
av dem (som er 70 pst.).
«2016	-nivå» (100 saker behandles av tilbakekallsteamet i UDI)
Dette nivået 	er skalert slik at antall vedtak i UDI stemmer ganske godt med antallet i 2016. Ut ifra de
samme forholdstallene som scenariet over (nærmere beskrevet i tabell	 2.1	 under), vil det å starte
med at tilbakekallsteamet utreder 100 saker, medfører 70 vedtak. De	tte er tilnærmet likt nivået i
2016, da UDI fattet 65 vedtak. For scenariet «2016	-nivå» innebærer pålegget om at samme andel
saker skal gå videre til neste ledd som i det historiske scenariet, at antallet saker i domstolen i dette
alternativet er høyere en	n faktisk nivå i 2016, fordi det tar tid fra sakene utredes og behandles i UDI,
til klagen er behandlet i UNE og vedkommende ev. kan ta saken til domstolen. Alle de tre scenariene
må sees på som en situasjon med konstante saksomfang over tid, altså antall 	saker i domstolen i
2016 dersom antallet vedtak i UDI i alle forutgående år hadde vært på nivå med antallet i 2016.
«Oppskalert nivå» (130 saker behandles av tilbakekallsteamet i UDI)
Vi presenterer også et tredje alternativ der UDIs tilbakekallsteam utred	er 130 saker. Vi antar at dette
kan være en realistisk kapasitetsøkning på kort	 til mellomlang	 sikt i de ulike instansene i en ev. ny

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	16

ordning. Gitt dagens ordning innebærer dette scenariet at anslagsvis 8,2 saker prøves for tingretten
årlig, mens antallet 	saker som behandles av tingretten gitt ny ordning er anslagsvis hele 91 saker.
2.1.1	 	Antakelser om saksgangen
Tabell 2.1 gir en oversikt over forutsetningene lagt til grunn i våre beregninger	 om andelen saker
som går videre til neste ledd i behandlingskjeden	. Tidsdimensjonen har vi i første omgang sett bort
ifra. Antall saker i hvert ledd som oppgis i tabellen kan følgelig tolkes som antall saker årlig i en lang-
siktig likevekt. Dersom saksbehandlingskapasiteten er for lav i ett ledd, slik at restanser bygges op	p,
vil antallet saker per år avviket fra denne oversikten. Vi kommer tilbake til periodisering av sakene i
neste avsnitt.
Det er implisitt lagt til grunn at den instansen som fremover har myndighet til å tilbakekalle statsbor-
gerskap	, vil være like tilbøye	lig til å tilbakekalle som praksisen har vært til nå, dvs. det legges ikke til
grunn noen endringer i adgangen loven gir, eller tolkningen av den, til å tilbakekalle statsborgerskap.
Videre legges det til grunn at domstolene og forvaltningen ville trukket 	de samme konklusjonene om
tilbakekall 	– ingen av instansene 	er mer restriktiv enn den andre.

Tabell 	2.1: 	Antallet saker som	 i beregningene går	 videre til neste ledd i behandlingskjeden
Behandlingsledd	 	Ordning	 	Antall saker	 	Kommentar
Tilbakekallsteam i
UDI utreder saken
Dagens ordning
Ny ordning
100
100
Kan skaleres. Vi har valgt «2016	-nivå» som start-
punkt.
Vedtak i UDI	 	Dagens ordning	 	70	 	UDI oppgir at 	man	 erfaringsmessig kan forvente
at 70 pst. av sakene som tilbakekallsteamet utre-
der vil ende med vedtak om tilbakekall. UDI fat-
tet 65 vedtak om tilbakekall i 2016.
Ny prosedyreenhet 	 	Ny ordning	 	70	 	Antar staten vil ønske å føre samme andel av sa-
kene for doms	tolen	 som	 andelen av de utredede
sakene det i dag	 fatte	s vedtak	 om tilbakekall	.
Fri rettshjelp/sakfør-
sel (førsteinstans)
Dagens ordning

Ny ordning
0

70
Antar det gis fri rettshjelp i et neglisjerbart antall
saker i dag. Fylkesmann i Oslo og Akershus inn-
vilget ingen fri rettshjelp i saker om tilbakekall av
statsborgerskap i 2016.
Vi legger til grunn at oppfølging av stortingsved-
tak 648 innebærer 	fri sakfø	rsel i alle saker i ting-
retten 	(og lagmannsretten	) om tilbakekall av
statsborgerskap.
UNE klagebehandling

Dagens ordning	 	70

Vi har ikke tall på andelen som klager til UNE,
men legger til grunn at det er omtrent 	samme
antall saker i UNE som vedtak i UDI	. Fra 2012	-
201	6 behandlet UNE 1	58	 klager	, mens UDI fattet
137 vedtak. Antall saker i UNE var altså 	noe 	høy-
ere enn antall vedtak 	i UDI, 	delvis fordi enkelte
har fått klagesaken behandlet flere ganger	.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	17

(antall saker der ved-
taket 	opprettholdes	 i
parentes)
(63)

UNE oppgir at 	UDIs 	vedtak 	ble	 opprettholdt i
154 av 170 saker 	i perioden 2012	-2017	. Vi legger
derfor til grunn at UNE opprettholder UDIs ved-
tak i 90 pst. av sakene.
Tingretten	 prøver
forvaltningsvedtak
Dagens ordning	 	6,3	 	Vi legger til grunn at 10 pst. av 	sakene 	der UNE
opprettholder UDIs vedtak, prøves for tingret-
ten. Dette er b	asert på historiske tall (	men 	av-
rundet)	: Fra 2012	-2017 	opprettholdt 	UNE 	154
vedtak	, mens 	domstolen 	behandlet 19 slike sa-
ker	 ila. perioden 	2011	-2017	. 19/1	54	=0.1	2 (ca.
10 pst.)
Tingretten	 som
førsteinstans

(antall dommer om
tilbakekall i parentes)
Ny ordning	 	70

(63)
Antar tingretten vil behandle s	amme antall saker
som i dag får vedtak om tilbakekall	 fra UDI, til-
svarende 	antall saker i 	den nye prosedyreenhe-
ten.
Vi legger til grunn at tingretten avsier dom om
tilbakekall i 90 pst. av sakene, dvs. samme andel
som UNEs behandling av UDIs vedtak.	 Vi har ikke
holdepunkter for å anta en annen andel, men
und	erstreker at denne antakelsen er usikker.
Dersom domstolen	 er mer tilbakeholden enn
UNE har vært med tilbakekall	, vil kostnadene
over statsbudsjettet	 knyttet til å behandle tilba-
kekallssaker	 bli lavere enn vi anslår i denne rapp-
orten, alt annet likt.
Lagmannsretten	 	Dagens ordning

Ny ordning
2,5

56,7
Vi legger til grunn at 40 pst. av sakene	 som prø-
ves for tingretten ankes til lagmannsretten	 i da-
gens ordning	. Ba	sert på historiske tall	: 8 av 19
saker var i lagmannsretten. 8	/19	=0.	42. (40 pst.
av 6,3 	saker 	er 2,5)
På høyst usikkert grunnlag legger vi til grunn at
90 pst. av de som får dom om tilbakekall i ting-
retten får saken behandlet i lagmannsretten.
Dette er basert på en antakelse om at nesten
alle vil ønske å anke (siden det gi	s fri sakførsel),
men at noen får avslag. Ifølge DA blir 9 pst. av	 si-
vile tvistesaker som ankes fra tingrettene	, silt
bort. 	Vi vet ikke om det er grunn til å tro at man
siler bort flere eller færre i denne typen saker.
Antakelig kan det legges politisk før	inger om
dette.
Fri sakførsel i lag-
mannsretten
Dagens ordning

Ny ordning
0

56,7
Antar det gis fri rettshjelp i et neglisjerbart antall
saker i dag, jf. over.
Vi legger til grunn at oppfølging av stortingsved-
tak 648 innebærer 	fri sakførsel i alle sake	r om til-
bakekall av statsborgerskap	, jf. over	.
UNE rettssaker (ev.
Regjeringsadvokaten)
Dagens ordning

8,8	 	Summen av sakene i tingretten og lagmannsret-
ten lagt til grunn over.
Kilde:	 	Vista Analyse

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	18

2.1.2	 	Antakelser om saksbehandlingstid og periodisering av 	utgiftene
I februar 2017 instruerte JD både UDI og UNE om å vente med behandlingen av saker om tilbakekall
av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd til regelverket er endret. Dette innebærer
at det ikke skal fattes vedtak om tilbakekall. S	enere ble det presisert at sakene heller ikke skal utredes.
UDI og UNE er også instruert om å 	stille	 relaterte saker	 i bero	, det vil si saker 	som ikke kan avgjøres
før det foreligger avgjørelse i sak om tilbakekall etter statsborgerloven § 26 annet ledd. 	Dette kan for
eksempel gjelde søknader om familiegjenforening, permanent oppholdstillatelse, reisedokument og
norsk statsborgerskap der referansepersoner har fått sak om tilbakekall av norsk statsborgerskap
stilt i bero. Der søknad om permanent oppholdstil	latelse eller midlertidig oppholdstillatelse stilles i
bero, kan tidligere tillatelse likevel fornyes.
Berostillingen innebærer at UDI og UNE har brukt mindre ressurser på denne typen saker i 2017 enn
i 2016. I den grad vi sammenlikner ny ordning med tidli	gere års ressursbruk (i tillegg til hovedsam-
menlikningsgrunnlaget som er videreføring av dagens ordning), benytter vi følgelig ressursbruken i
2016 som et referansepunkt, ikke 2017 eller 2018.
UDI 	– mellom 100 og 250 saker ferdig utredet ila 2019 	– samme r	essursbruk uansett ordning
I denne rapporten legger vi til grunn at tilbakekallsteamet i UDI igjen skal behandle tilbakekallssaker
som normalt f.o.m. januar 2019, med samme ressursbruk som i 2016. En endring, gitt ny ordning, er
imidlertid at UDI antakelig	 vil måtte vente på rettskraftig dom før relaterte saker kan behandles. Det
innebærer at UDI i påvente av dette vil ha mer ressurser enn i 2016 til å behandle andre ikke	-relaterte
saker, samt utrede flere tilbakekall av statsborgerskap	-saker de første åren	e. Etter hvert som det
kommer rettskraftige dommer i tingretten og/eller lagmannsretten, vil en større andel av tilbakekall-
steamets portefølje igjen blir de relaterte sakene. 	Dette er i utgangspunktet kun en	 forskyving av
saker, som ikke endrer UDIs totale	 omfang av saker	. Imidlertid forventes produktiviteten å falle når
tilknyttede saker, med svært overlappende saksdokumenter, ikke 	lenger kan 	behandles samtidig av
de samme saksbehandlerne.
Vi legger derfor til grunn at teamet vil kunne behandle minst 100 	saker årlig om tilbakekall av stats-
borgerskap, samt relaterte saker, innenfor samme ressursbruk som teamet hadde på denne typen
saker i 2016. I praksis forventer vi at teamet vil utrede langt flere saker de første årene, men deretter
færre, når behandlinge	n av relaterte saker kan begynne. UDI anslår at det krever 20 årsverk å bygge
ned restansene på 630 saker som foreligger i dag, som innebærer at teamet på 8 ansatte behandler
250 saker per år. Siden vi legger til grunn at tilbakekallsteamet har omtrent sam	me ressursbehov i
både dagens og ny ordning, vil antall saker vi legger til grunn ikke påvirke anslåtte merkostnader i
2019 og 2020 av omlegging til ny ordning for UDI. Det påvirker imidlertid hvor mange saker som vil
ligge klare for at prosedyreenheten sk	al føre saken for tingretten.
UNE 	– ny ordning gir under ett årsverk i ressursbesparelse sammenliknet med 2016
Før tilbakekallssakene ble stilt i bero, var saksbehandlingstid i UNE i saker om tilbakekall av statsbor-
gerskap 3	-4 m	åneder	. Dersom man viderefø	rer dagens ordning, og UDI fattet 70 vedtak om tilbake-
kall ila 2019, forventer vi at UNE skulle behandlet om lag dobbelt så mange klagesaker som i 2016
(anslagsvis 63 mot 33 tilbakekallssaker i 2016). I våre anslag for kostnadene i nullalternativet (vide-
reføring av dagens ordning) antar vi at UNE klarer å behandle ¾ av disse sakene i 2019 og alle 63
sakene fra 2020. Videre legger vi til grunn for beregningen at det vil være 3,2 saker i tingretten og

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	19

1,3 saker i lagmannsretten om UNEs forvaltningsvedtak i 20	19, dersom dagens ordning videreføres,
og dobbelt så mange saker f.o.m. 2020.
Dersom det innføres ny ordning f.o.m. 2019, vil UNE ikke lenger behandle klagesakene. Sammenlik-
net med ressursbruken UNE hadde på klagebehandling på UDIs vedtak om tilbakekall av	 statsborger-
skap	 i 2016	, er dette en ressursbesparelse på 	anslagsvis 	0,4 årsverk. Videre vil UNEs prosedyreenhet
eller Regjeringsadvokaten (RA) ikke lenger skulle forsvare UNEs forvaltningsvedtak i denne typen sa-
ker. UNE har ikke kunnet gi oss anslag på re	ssursbruken på dette i 2016, men på usikkert grunnlag
antar vi at den var noe mindre enn ressursbruken på klagesakene, siden det var svært få rettssaker.
Se nærmere omtale under avsnitt 2.2.2 Konsekvenser for UNE.
Også UNE vil måtte utsette behandling av r	elaterte saker til det foreligger rettskraftig dom i tilbake-
kallssakene. Som over antar vi at dette ikke påvirker omfanget av 	saker	 som totalt skal behandles
årlig	, men bare at UNE vil ha ressurser til å behandle flere ikke	-relaterte saker i 2019 enn i 201	6, for
så å ha mindre kapasitet til andre saker når relaterte saker igjen kan behandles.
Prosedyreenheten 	– 1/2 effekt første året med ny ordning
Vi antar at prosedyreenheten vil opprettes ila. 2019, og at enheten begynner å forberede noen av
sakene som ti	lbakekallsenheten har utredet. Vi legger imidlertid til grunn at det vil være svært få
saker som behandles i tingretten ila. 2019, da saksbehandlingstiden for sivile tvistesaker behandlet i
tingrettene var i overkant av 5 	måneder	 i 2017. Vi legger til grun	n helårseffekt fra 2020.
Dersom dagens ordning videreføres (nullalternativet), vil det ikke være utgifter til opprettelsen av en
slik enhet.
Tingretten 	– 1/4 effekt første året med ny ordning
Domstolene i førsteinstans behandler i størrelsesorden 16	 000	-17 000 sivile tvistesaker i året, så 90
flere saker utgjør en økning på kun 0,5 pst. Domstolen i andreinstans behandler om lag 2	 000 anker
over dommer i sivile saker, så 70 flere saker utgjør en	 økning på ca. 3,5 pst. For domstolene under
ett er økningen i saksmengde ikke særlig stor, men dersom en følger DAs anbefaling om at Oslo
tingrett og Borgarting lagmannsrett skal behandle samtlige saker om tilbakekall av statsborgerskap,
vil det antakelig	 ha betydning for saksbehandlingstiden hos disse to, alt annet likt.
Stortingets mål er en saksbehandlingstid på under 6 	måneder	 i hver av instansene. Saksbehandlings-
tiden i 2017 for sivile tvistesaker behandlet i tingrettene var 5,2 	måneder	 (ca. 5,7 mnd.	 i Oslo tingrett),
og 6,5 	måneder	 i lagmannsrettene (8,2 mnd. i Borgarting lagmannsrett).
Vi har ikke gode holdepunkter for å anslå antall saker som vi	l havne i tingretten i 2019 og 2020 verken
i ny eller dagens ordning. I denne rapporten legges det til g	runn at en videreføring av dagens ordning
innebærer 3,2 saker i tingretten i 2019 («historisk nivå»	-alternativet) og helårseffekt med 6,3 saker
årlig f.o.m. 2020 («2016	-nivå»	-alternativet). Videre legger vi på usikkert grunnlag til grunn at dersom
tingrett	en skal være førsteinstans (ny ordning) vil det innebære en merkostnad første året tilsva-
rende ¼ av helårseffekten, og at deler av merkostnadene er utgifter til kursing av tingrettsdommere.
Som for prosedyreenheten legger vi til grunn helårseffekt fra 2020	, dvs. 70 saker i året i vårt hoved-
alternativ.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	20

Lagmannsretten 	– ingen budsjetteffekt med ny ordning i 2019, helårseffekt først i 2021
I dagens ordning tar det 	antakelig mer enn	 halvannet år fra UDI fatter vedtak om tilbakekall til saken
ev. er i lagmannsr	etten: Det 	kan ta et halvt år	 fra UDI fatter vedtak til klagesaken behandles i UNE,
deretter innebærer saksbehandlingstiden i tingretten at det kanskje går 	enda et halvår	 før det fore-
ligger en tingrettsdom i saken og 8 nye 	måneder	 før saken behandles i lag	mannsrett. Vi har ikke
oversikt over om det forventes saker i lagmannsretten i 2019 dersom dagens ordning videreføres,
men legger til grunn det «historiske nivået» på 1,3 saker i 2019 og helårseffekt med 2,5 saker årlig
f.o.m. 2020 («2016	-nivå»	-alternative	t).
Med ny ordning legger vi til grunn at sakene i tingretten havner i lagmannsretten omtrent ¾ år senere,
som innebærer ingen saker i 2019, halv effekt i 2020 og helårseffekt fra 2021.
Fri rettshjelp/sakførsel 	– liten effekt i 2019, helårseffekt først i 	2021
I dag er det tilnærmet ingen som får fri rettshjelp i saker om tilbakekall av statsborgerskap. I en ny
ordning der det gis fri sakførsel til alle som får saken sin behandlet i tingretten og lagmannsretten,
blir antall saker summen av disse. Det innebæ	rer i våre beregninger tilnærmet null saker i 2019,
nesten 100 saker i 2020 og helårseffekt med i underkant av 130 saker i 2021.
2.2	 	Anslåtte 	merkostnader	 over statsbudsjettet
I dette avsnittet presenteres de anslåtte merkostnadene over statsbudsjettet i henho	ldsvis 2019,
2020 og 2021 av å innføre domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap f.o.m
2019, gitt at man legger til grunn at UDI vil utrede 100 saker årlig. Antakelsene som ligger bak ansla-
gene for hver instans presenteres nærmere i de 	påfølgende avsnittene (2.	2.1.	-2.2.4). Der presente-
res også alternative budsjettanslag dersom det legges til grunn en høyere eller lavere saksbehand-
lingskapasitet i UDI og resten av behandlingskjeden.
Som det fremgår av tabellene under vil den nye ordninge	n medføre økt ressursbehov i domstolen,
UDI, samt økte utgifter til fri sakførsel, sammenliknet med en videreføring av dagens ordning. Videre
er den nye ordningen mindre ressurskrevende for UNE enn dagens ordning. Imidlertid er det viktig
å påpeke at sistn	evnte ikke nødvendigvis innebærer at det er grunnlag for å kutte i bevilgningen til
UNE. I sammenlikningen av dagens ordning med den nye ordningen, har vi lagt til grunn et høyere
antall tilbakekallssaker i retten enn det har vært de siste årene, noe som i	nnebærer at dagens ord-
ning vil kreve mer ressurser i UNE enn det som har vært tilfellet til nå.
I tabell	 2.2 presentere	s de anslåtte merkostnadene i henholdsvis 2019, 2020 og 2021 av å innføre
domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap f.o.m 2019. 	Her er en kort 	oppsum-
mer	ing av	 antakelsene om periodisering av merkostnadene, presentert i 	avsnitt 2.1.2 over	: Det er
her lagt til grunn at UDI vil utrede 100 saker årlig f.o.m. 2019 og at 70 av disse sakene vil føres for
domstolen på sikt. Det legges imidlertid til grunn at kun ett fåtall av sakene (5	-10 saker) behandles
av prosedyreenheten og tingretten ila. 20	19, og at om lag halvparten av merkostnadene i 2019 knyt-
tet til prosedyreenheten er utgifter forbundet med å opprette enheten. Merkostnadene for tingret-
ten antas kun å ha om lag ¼ effekt i 2019, men full effekt fra 2020. For lagmannsretten legges det til
grunn halv budsjetteffekt i 2020 og full effekt fra 2021. Mindrebehovet for UNE gitt ny ordning, som
presenteres i tabellen, bygger på forutsetningen om at dersom dagens ordning videreføres skal UNE
behandle anslagsvis 47 saker i 2019 (3/4 effekt) og 63 sak	er årlig fra 2020, pluss 4,4 rettssaker om

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/0	4 	21

UNEs forvaltningsvedtak i 2019 og 8,8 saker fra 2020.	 Mens disse oppgavene bortfaller i ny ordning.
I tabellen presenteres rettsakene som kostnader på UNEs budsjett, fordi det legges til grunn at det
er prosedyree	nheten i UNE som ev. vil føre disse sakene, dersom dagens ordning videreføres, men i
praksis kan det også være Regjeringsadvokaten (RA).

Tabell 2.	2: 	Anslåtte merkostnader av å innføre domstolsbehandling 	av 	saker om tilbakekall av statsborger-
skap, gitt en 	saksbehandlingskapasitet i prosedyreenheten på 70 saker i året f.o.m. 2020 (mill.
kroner)
Kap.post	 	Beskrivelse	 	2019 	 	2020	 	2021
410.01	 	Domstolene	 	0,5	 	3,8	 	5,5
470.01	 	Fri rettshjelp	 	0,0	 	3,3	 	4,3
490.01	 	UDI (inkl. ny prosedyreenhet)	 	2,8	 	5,6	 	5,6
491.01	 	UNE 	(ev. Regjeringsadvokaten)	 	-1,1	 	-1,6	 	-1,6
 	SUM	 	2,2	 	11,1	 	13,7
Kilde:	 	Vista Analyse
De neste 	fire	 tabellene viser henhold	svis i) anslåtte kostnader i ny og dagens ordning gitt at 70 saker
årlig skal føres for tingretten eller 	70 	vedtak om tilbakekall i UDI,	 ii) antall saker lagt til grunn i bereg-
ningene	, iii) kostnaden per sak i hver instans, samt produktiviteten lagt til grunn i hvert behandlings-
ledd (målt i antall saker per årsverk)	 og iv) gjennomsnittskostnaden per sak.
Det må igjen understrekes at disse	 kostnadsanslagene og forutsetningene bak beregningene er
usikre. 	Selv om vi oppgir	 kostnaden	e per sak i hvert ledd i kroner, slik de beregningsteknisk 	har 	inn	-
gått i beregningene våre, 	må 	dette 	ikke forstås som at anslagene holder dette presisjonsnivået.

Tabell 2.	3: 	Anslåtte kostnader i ny ordning og dagens ordning, gitt 70 saker til tingretten/vedtak i UDI (mill.
kr)
Instans	 	Beskrivelse/ordning	 	2019 	 	2020	 	2021
Tingretten	 	Dagens ordning
Ny ordning
0,12
0,64
0,23
2,56
0,23
2,56
Lagmannsretten	 	Dagens 	ordning
Ny ordning
0,07
0,00
0,15
1,67
0,15
3,33
Fri rettshjelp	 	Dagens ordning
Ny ordning
0,00
0,00
0,00
3,31
0,00
4,26
Tilbakekallsteam i UDI 	 	Dagens ordning
Ny ordning
3,10
3,10
3,10
3,10
3,10
3,10
Ny prosedyreenhet i UDI	 	Dagens ordning
Ny ordning
0,00
2,80
0,00
5,60
0,00
5,60
UNE klagebehandling

Dagens ordning
Ny ordning
0,70
0,00
0,93
0,00
0,93
0,00
UNE rettssaker (ev. Regjeringsadvo-
katen)
Dagens ordning
Ny ordning
0,35
0,00
0,71
0,00
0,71
0,00

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgers	kap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	22

Kilde:	 	Vista Analyse

Tabell 2.	4: 	Antall saker i	 ny ordning og videreføring av dagens ordning, gitt 70 saker til tingretten/vedtak i
UDI
Instans	 	Beskrivelse/ordning	 	2019 	 	2020	 	2021
Tingretten	 	Dagens ordning
Ny ordning
3,2
5-10
6,3
70
6,3
70
Lagmannsretten	 	Dagens ordning
Ny ordning
1,3
0
2,5
28,4
2,5
56,7
Fri rettshjelp	 	Dagens ordning
Ny ordning
0
0
0
98,4
0
126,7
Tilbakekallsteam i UDI 	 	Dagens ordning
Ny ordning
100
100
100
100
100
100
Ny prosedyreenhet i UDI	 	Dagens ordning
Ny ordning
0
5-10
0
70
0
70
UNE klagebehandling

Dagens ordning
Ny 	ordning
52,5
0
70
0
70
0
UNE rettssaker (ev. Regjeringsadvo-
katen)
Dagens ordning
Ny ordning
4,4
0
8,8
0
8,8
0
Kilde:	 	Vista Analyse

Tabell 2.	5: 	Antall saker per årsverk og kostnad per sak lagt til grunn i beregningene
Beskrivelse	 	Antall tilbakekallssaker	 per årsverk	 	Kostnad per sak
Tingretten (per dommerårsverk, pluss inkl.
0,5 saksbehandler)
50	 	36 500
Lagmannsretten (per dommerårsverk, pluss
inkl. 0,6 saksbehandler)
33	 	58 788
Fri rettshjelp	 	- 	33 660
Tilbakekallsteam i UDI (i tillegg kapasitet til å
behandle relaterte saker parallelt)
30	 	31 000
Ny prosedyreenhet i UDI	 	12,5	 	80 000
UNE klagebehandling (merbehovet sammen-
liknet med kun å behandle relaterte saker)
70	 	13 286
UNE rettssaker (ev. Regjeringsadvokaten)	 	12,5	 	80 000
Kilde:	 	Vista Analyse

Som det fremgår av tabell 2.5 legger vi til grunn samme kostnad per sak i hvert ledd i behandlings-
kjeden i ny ordning og i dagens ordning. Med unntak av klagebehandlingen i UNE er leddene de
samme i begge ordningene, selv om 	tingrettens rolle er ulik, henh	old	svis som kontrollorgan for for-

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall	 av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	23

valtningsvedtak i dagens ordning og førsteinstans i ny ordning. 	Å føre en sak gjennom hele behand-
lingskjeden, fra utredning i UDI til dom i lagmannsretten, er 	derfor	 omtrent like ressurskrevende i
dagens og ny ordning	 i våre beregninger	, jf. tabell 2.6. Fri sakførsel kommer som en tilleggsutgift over
statsbudsjettet dersom det skal gis til alle uten behovsprøving. Gjennomsnittskostnaden per sak er
imidlertid langt lavere i dagens ordning, fordi kun et fåtall av sakene 	føres for domstolen.

Tabell 2.	6: 	Totale 	kostnad per sak i ny og dagens ordning (i kroner, avrundet til nærmeste tusen)
Beskrivelse	 	Dagens ordning	 	Ny ordning
Kostnaden av e	n sak 	som går 	gjennom hele behandlingskjeden	 (fra UDI
til lagmannsretten	), ekskl.	 ev. rettshjelp.
300 000	 	286 000
- 	Inkl. fri rettshjelp (kun ny ordning)	 	- 	354 000
Gjennomsnittskostnad per sak, ekskl. ev. rettshjelp	 	51 000	 	191 000
- 	Inkl. fri rettshjelp (kun ny ordning)	 	- 	234 000
Kilde:	 	Vista Analyse
2.2.1	 	Konsekvenser for UDI (kap. 490, 	post 01)
Forutsetninger om ressursbruk per sak og kostnad per årsverk:
I denne rapporten utreder vi alternativet der det opprettes en ny prosedyreenhet i UDI som fører
sakene for tingretten og lagmannsretten. Det er lagt til grunn at opprettelsen av en slik enhet vil
kunne organiseres etter mønster av den nyopprettede prosedy	reenheten i UNE, blant annet med
tanke på kravene til de ansattes kompetanse. Etter innspill fra UDI og UNE vil vi imidlertid legge til
grunn et noe høyere ressursbehov per sak i den nye prosedyreenheten enn det som forventes i UNEs
prosedyreenhet. Dette e	r nærmere omtalt under.
Basert på innspill fra UDI legger vi til grunn at en saksbehandler i tilbakekallsteamet i UDI kan be-
handle ca. 30 saker om tilbakekalling av statsborgerskap årlig, pluss ev. tilknyttede saker. Ofte krever
sakene grundige undersøkels	er og omfattende informasjonsinnhenting. Vi legger til grunn at tilba-
kekallsteamet beholder arbeidsoppgavene knyttet til å utrede sakene også i ny ordning. Antakelig er
det om lag like ressurskrevende å ferdigstille bakgrunnsmateriale til prosedyreenheten 	som skal føre
saken for tingretten, som det i dag er å fatte og dokumentere forvaltningsvedtakene i UDI. Det legges
derfor til grunn samme ressursbehov per sak i tilbakekallsteamet både i dagens ordning og med ny
ordning.
I tillegg til tilbakekall fatter 	også teamet vedtak i såkalte avhengighetssaker	 (også omtalt som tilknyt-
tede eller relaterte saker)	. Det vil si saker som relaterer seg til tilbakekalle	lsen	/saker som er avheng-
ige av utfallet i tilbakekallssaken. Dette vil typisk være utvisningssaker eller 	søknader om familiegjen-
forening, permanente oppholdstillatelser, statsborgerskap eller reisedokumenter. I 2016 fattet til-
bakekallsteamet, bestående av 8 medarbeidere, i tillegg til 295 vedtak om tilbakekall generelt (her-
under tilbakekall av midlertidige og	 permanente oppholdstillatelser, i tillegg til statsborgerskap), 575
slike relaterte vedtak. Teamet fattet altså totalt 870 vedtak, hvorav 65 var vedtak om tilbakekall av
statsborgerskap.

Domstolsbehandling av sake	r om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	24

I dagens ordning sender eksempelvis UDI ut varsel om utvisning para	llelt med varsel om tilbakekall
av statsborgerskap, i tilfellene der dette er aktuelt. Siden samme saksbehandler arbeider med rela-
terte saker (med overlappende saksdokumenter) parallelt, blir merkostnaden knyttet til hver enkelt
sak lavere enn om arbeidet 	var delt opp. Vi har ingen holdepunkter for å anslå de administrative
kostnadene for UDI som følge av at behandlingen av relaterte saker må utsettes. Det vil blant annet
avhenge av om tingretten gir staten medhold i en stor eller liten andel saker, fordi d	et påvirker hvor-
dan UDI skal behandle avhengighetssakene.
Dette er imidlertid enda en grunn til at vi ikke forventer at det frigis ressurser i UDI selv om de ikke
lenger skal fatte vedtakene om tilbakekall. Det er en risiko for at ressursbruken til tilbak	ekallsteamet
i stedet vil øke, dersom det går lang tid mellom teamet utreder en sak til relaterte saker skal behand-
les (som først kan skje etter en rettskraftig dom om tilbakekall). I tillegg til den administrativ betyd-
ning ved at man mister synergigevinst	en som ligger der i dag, når samme saksbehandler behandler
relaterte saker parallelt, kan det også ha betydning for utfallet av sakene hvis beslutningstidspunktet
forskyves potensielt flere år og eksempelvis tilknytningen til Norge blir sterkere. Budsjettk	onsekven-
sene av slike ringvirkninger for andre poster på statsbudsjettet, for eksempel folketrygden, ligger
imidlertid utenfor oppdraget.
UDI oppgir at et årsverk på marginen koster 930	 000 kroner, inkludert lønn, arbeidsgiveravgift, pen-
sjonsforpliktelser	, samt overheadkostnader i form av ledelsesressurser og støttefunksjoner. Det leg-
ges til grunn samme kostnad per årsverk i UDI og UNE, men en høyere kostnad i den nye prosedyre-
enheten pga. krav om advokatbevilgning og autorisering som fullmektig. I den nye	 enheten legger 	vi
til grunn gjennomsnittskostnaden per årsverk som ble lagt til grunn ifm. opprettelsen av UNEs pro-
sedyreenhet, dvs. 1 mill. kroner per årsverk, inkludert lønn, arbeidsgiveravgift, pensjonsforpliktelser,
samt overheadkostnader.
Nærmere vur	deringer om ressursbruken per sak i en ev. ny prosedyreenhet i UDI
I vurderingen av forventet ressursbruk per sak i en ny prosedyreenhet i UDI har vi som nevnt tatt
utgangspunkt i den forventede ressursbruken i UNEs prosedyreenhet, ifm. opprettelsen av enh	eten.
UNE mottar årlig mellom 200	-300 stevninger om gyldigheten av sine vedtak (kun et par stykker gjel-
der tilbakekall av statsborgerskap). Disse sakene føres hovedsakelig av Regjeringsadvokaten (RA).
F.o.m. mai 2016 har UNE hatt et prosjekt med en liten p	rosedyreenhet (5 ansatte inkludert leder)
som fører noen av sakene selv, og f.o.m. april 2018 skal en prosedyreenhet på 8 ansatte inkludert
leder være fullt bemannet.
Det er forutsatt at prosedyreenheten til UNE vil prosedere ca. 120	-130 saker per år, dvs	. 15	-16 saker
per årsverk. Prosedyreenheten skal altså forsvare et utvalg av sakene der UNEs forvaltningsvedtak
skal prøves for retten. Etter UNEs og UDIs vurdering vil det være mer ressurskrevende for en ny
prosedyreenhet i UDI å føre saker om tilbakekall	 av statsborgerskap for domstolen som førsteinstans	,
enn det er for prosedyreenheten til UNE å forsvare UNEs forvaltningsvedtak. På usikkert grunnlag er
det derfor lagt til grunn at den nye prosedyreenheten til UDI kan håndtere 12,5 saker per årsverk
(=100	/8). Det legges til grunn samme ressursbruk per sak i den nye prosedyreenheten både når sa-
ken behandles i tingretten og i lagmannsretten.
Ressursbruken i prosedyreenheten vil blant annet avhenge av om enheten får bistand fra saksbe-
handlere i andre avdelin	ger. UNE oppgir at saksbehandler i det juridiske sekretariatet har oppgaver
knyttet til rettssaken der denne håndteres av 	UNEs	 prosedyreenhet, blant annet ved at saksbehand-
ler bistår prosedyreenheten, innhenter informasjon, deltar i retten, avgir forklarin	g mv. Det føres

Domstolsbe	handling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	25

ikke oversikt over tids	- eller ressursbruk i rettssaker verken for saksbehandlere eller prosedyreenhe-
ten. På usikkert grunnlag har vi lagt til grunn at disse oppgavene knyttet til rettssaker om tilbakekall
av statsborgerskap krever om lag 1	/70 årsverk i UNE, dvs. tilsvarende ressursbruken knyttet til be-
handlingen av en gjennomsnittlig asylsak (viser også til omtale under 	avsnitt 	2.2.2	 Konsekvensene
for UNE).
Vi legger til grunn at tilbakekallsteamet i UDI, som utreder sakene før prosedyreenh	eten overtar, vil
kunne ha en tilsvarende rolle som saksbehandlerne i sekretariatet i UNE. Vi forventer følgelig ikke
noen ressursbesparelse i tilbakekallsteamet, selv om avdelingen ikke lenger skal fatte forvaltnings-
vedtak om tilbakekall i disse sakene.
Dagens ordning 	– kostnad fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at tilbakekallsteamet utreder 50 saker, krever det ressurser tilsvarende
1,6	 mill. kroner	 i helårseffekt	, dersom 	en legger til grunn at et årsverk koster 930	 000 kroner og at
hver saksbehandler kan behandle 30 saker årlig. Vi antar at UDI fatter vedtak om tilbakekall i 35 av
sakene (70 pst.).
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at tilba	kekallsteamet utreder 100 saker, krever det ressurser tilsvarende
3,1	 mill. kroner, dersom en legger til grunn at et årsverk koster 930	 000 kroner og at hver saksbe-
handler kan behandle 30 saker årlig. Vi antar at UDI fatter vedtak om tilbakekall i 70 av sa	kene.
Scenario 3: 130 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at tilbakekallsteamet utreder 130 saker, krever det ressurser tilsvarende
4,0	 mill. kroner, dersom en legger til grunn at et årsverk koster 930	 000 kroner og at hver saksbe-
handler kan	 behandle 30 saker årlig. Vi antar at UDI fatter vedtak om tilbakekall i 91 av sakene (70
pst.).
Ny ordning (tingrett som førsteinstans) 	– kostnad fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Det legges til gr	unn at ressursbruken i tilbakekallsteamet er den samme som i dagen ordning, dvs.
1,6	 mill. kroner.
Videre vil prosedyreenheten føre 35 av sakene for tingretten (70 pst.). Dersom en legger til grunn at
et årsverk i prosedyreenheten koster 1,0 mill. kroner 	og at hver ansatt kan behandle 12,5 saker årlig,
så vil den samlede kostnaden tilsvare 2,8 mill. kroner.
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Det legges til grunn at ressursbruken i tilbakekallsteamet er den samme som i dagen ordning, dvs.
3,1	 mill. kro	ner.
Videre vil prosedyreenheten føre 70 av sakene for tingretten (70 pst.). Dersom en legger til grunn at
et årsverk i prosedyreenheten koster 1,0 mill. kroner og at hver ansatt kan behandle 12,5 saker årlig,
så vil den samlede kostnaden tilsvare 5,6 mil	l. kroner.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	26

Scenario 3: 130 tilbakekallssaker i UDI
Det legges til grunn at ressursbruken i tilbakekallsteamet er den samme som i dagen ordning, dvs.
4,0	 mill. kroner.
Videre vil prosedyreenheten føre 91 av sakene for tingretten (70 pst.). Dersom en legger	 til grunn at
et årsverk i prosedyreenheten koster 1,0 mill. kroner og at hver ansatt kan behandle 12,5 saker årlig,
så vil den samlede kostnaden tilsvare 7,3 mill. kroner.
2.2.2	 	Konsekvenser for UNE (kap. 491, post 01)
Klagebehandling av UDIs vedtak
UNE oppgir 	at tilbakekallssaker er svært ressurskrevende (kanskje ett årsverk klarer 30 saker per år,
som UDIs tilbakekallsenhet). Imidlertid blir ikke ressursbesparelsen tilsvarende stor per sak, fordi
man taper synergigevinstene som ligger i dagens ordning ved at s	amme saksbehandler holder i flere
relaterte saker.
I dag behandler UNE klagesaker sammen med relaterte saker. Eksempelvis behandlet UNE i 2016
totalt 33 saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, og i 18 av
disse sakene	 behandlet de også en utvisningssak parallelt med tilbakekallssaken (dvs. i overkant av
50 pst. av sakene). UNE skal fremdeles behandle de relaterte sakene, selv om klagebehandlingen i
saker om tilbakekall av statsborgerskap ikke lenger blir en oppgave hos	 UNE.
Basert på innspill fra UNE antar 	vi om	 arbeidet	 med klagebehandling av saker om tilbakekall av stats-
borgerskap utgår fra UNEs portefølje, innebærer det en besparelse tilsvarende 70 saker per årsverk.
Dvs. at over halvparten av ressursbruken per sak 	i dag ikke vil frigis ved omleggingen. Det skyldes at
omfanget av saksdokumenter som den ansatte skal sette seg inn	 i vil være om lag det samme uav-
hengig av om det er en klagesak om tilbakekall av statsborgerskap kombinert med en utvisningssak
(gitt dagens ordning) eller en utvisningssak etter en dom om tilbakekall (gitt ny ordning). Sagt på en
annen måte antar vi altså	 at klagesaker	 om tilbakekall av statsborgerskap	 innebærer et merbehov på
1/70 årsverk per sak, sammenliknet med at saksbehandleren kun behandlet relaterte saker, herun-
der ev. utvisningssaker.
Besparelsen per sak blir følgelig 13	 286 kroner per sak i våre 	beregninger, gitt en årsverkskostnad på
930	 000 kroner.
Rettssaker om UNEs forvaltningsvedtak
Videre skal UNE ikke lenger forsvare sine vedtak i domstolen. Dette utgjør svært få saker i dag (kun
19 rettsaker i tingretten og 8 i lagmannsretten på 6 år), men	 ressursbruken per sak er høy. UNE har
imidlertid ikke kunnet gi oss noen anslag for ressursbruken, da det ikke rapporteres på ressursbruken
på dette i deres systemer. Vi antar derfor på usikkert grunnlag at ressursbruken er den samme som
i en 	ny prosedyre	enhet 	i UDI, dvs. 80	 000 kroner per sak. Dette kostnadsanslaget per sak kan dekom-
poneres til en antakelse om at UNEs prosedyreenhet behandler ca. 15 saker per årsverk (120 saker/8
ansatte), som lagt til grunn i forkant av opprettelsen av enhet	en	. I tillegg	 legger vi til grunn at saks-
behandlere i andre avdelinger i UNE har en ressursbruk per rettsak som tilsvarer behandlingen av en
gjennomsnittlig asylsak, dvs. ca. 70 saker per årsverk eller under en halv uke per sak (viser også til
omtale under 	avsnitt 	2.2.	1 Konsekvensene for UDI).

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	27

Årsverkskostnaden lagt til grunn i våre beregninger er hhv. 1 mill. kroner per årsverk i prosedyreen-
heten til UNE (altså tilsvarende som lagt til grunn for den ev. ny enhet i UDI) og 930	 000 kroner per
årsverk for øvrige saksbehan	dlere (tilsvarende tilbakekallsteamet i UDI).
Dagens ordning 	– kostnad fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at 35 klagesaker behandles av UNE (70 pst. av 50), innebærer det e	n
merkostnad på anslagsvis i underkant av 0,5 mill. kroner	 årlig i helårseffekt	, dersom en legger til
grunn at et årsverk koster 930	 000 kroner og at hver slik klagesak innebærer et merbehov på 1/70
årsverk, sammenliknet med at saksbehandleren kun behandle	t relaterte saker, herunder ev. utvis-
ningssaker.
Videre koster 3,2 saker i tingretten og 1,3 saker i lagmannsretten anslagsvis knappe 200	 000 kroner.
(OBS! at det potensielt er RA som forsvarer disse sakene i retten, ikke UNEs prosedyreenhet. I så fall
er besparelsen på RAs budsjett.).
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at 70 klagesaker behandles av UNE, innebærer det en merkostnad på
anslagsvis 930	 000 kroner (ett årsverk), gitt ovennevnte antakelser.
Videre koster 6,3 sake	r i tingretten og 2,5 saker i lagmannsretten anslagsvis i underkant av 0,4 mill.
kroner. (OBS! at det potensielt er RA som forsvarer disse sakene i retten, ikke UNEs prosedyreenhet.
I så fall er besparelsen på RAs budsjett.).
Scenario 3: 130 tilbakekallssa	ker i UDI
Dersom en legger til grunn at 91 klagesaker behandles av UNE, innebærer det en merkostnad på
anslagsvis 1,2 mill. kroner, gitt ovennevnte antakelser.
Videre koster 	8,2 saker i tingretten og 	3,3 saker i lagmannsretten anslagsvis 0,	9 mill. krone	r. (OBS! at
det potensielt er RA som forsvarer disse sakene i retten, ikke UNEs prosedyreenhet. I så fall er be-
sparelsen på RAs budsjett.).
Ny ordning (tingrett som førsteinstans) 	– kostnad fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
I den nye ordningen vil UNE ikke ha utgifter knyttet til disse sakene. Imidlertid vil UNE fremdeles
behandle relaterte saker, som utvisningssaker.
2.2.3	 	Konsekvenser for domstolene (kap. 410, post 01)
Forutsetninger om ressursbruk per sak og kostnad per årsverk:
Oslo tingrett	 har opplyst om	 at utlendingssaker, herunder saker om tilbakekall av statsborgerskap	,
svært sjelden varer kortere enn 2 dager	 i retten (	hovedforhandling). I tillegg kommer tid til registre-
ringsarbeid, planlegging, forberedelser, skrive avgjørelse og etterarbeid. Basert på innspill fra Dom-
stolsadministrasjonen (DA) legger vi til grunn at 10	0 saker om tilbakekall av statsborgerskap i ting-
retten vil kreve to dommerårsverk og ett saksbehandlerårsverk, mens 100 saker i lagmannsretten
krever seks dommerårsverk og 3,6 saksbehandlerårsverk. Et årsverk koster om lag 1	 500	 000 kroner

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	28

per tingrettsdom	mer, 1	 550	 000 kroner per lagdommer og 650	 000 kroner per saksbehandler, inklu-
dert lønn, arbeidsgiveravgift, pensjonsforpliktelser, feriepenger og drift. Hver sak i tingretten koster
derfor anslagsvis 36	 500 kroner i utgifter til tingrettsdommer og saksbeh	andler, mens hver sak i lag-
mannsretten koster i underkant av 58	 800 kroner i utgifter til lagdommer og saksbehandler, gitt
ovennevnte forutsetninger.
Vi har lagt til grunn samme ressursbruk i tingretten og lagmannsretten per sak både med dagens
ordning, d	er tingretten overprøver UDIs og UNEs forvaltningsvedtak om tilbakekalling av statsbor-
gerskap	, og i ny ordning, der tingretten er førsteinstans. Det kan argumenteres for at ressursbruken
i tingretten vil være høyere når det ikke foreligger et forvaltningsv	edtak i bunn. På den annen side
må en anta at kun de vanskeligste sakene prøves i domstolen i dagens ordning, som trekker i motsatt
retning, nemlig at ressursbruken i tingretten per sak vil være lavere i den nye ordningen. Uten nær-
mere informasjon legger v	i derfor til grunn samme ressursbruk per sak i domstolene i dagens ordning
og i ny ordning. Forskjellen i kostnaden for domstolene i de to ordningene er følgelig et resultat av
antall saker som føres i tingretten og lagmannsretten.
Dagens ordning 	– kostnad	 fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn det historiske nivået på antall saker i domstolen (som innebærer 50 saker
i UDI), så vil i snitt 3,2 saker havne i tingretten årlig og 1,3 saker i lagmannsretten. Det gir anslagsvis
en samlet kostnad for domstolene på 	anslagsvis 	190 	000 kroner årlig i gjennomsnitt.
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn saksomfanget i UDI i 2016 (ca. 100 saker) og historiske nivåer for andelen
saker som ankes til domstolen, så vil anslagsvis i snitt 6,3 saker føres for	 tingretten og 2,5 saker føres
for lagmannsretten årlig. Det utgjør en samlet kostnad for domstolene på om lag 380	 000 kroner
årlig i gjennomsnitt.
Scenario 3: 130 tilbakekallssaker i UDI
Dersom en legger til grunn at UDI utreder 130 saker, samt historiske	 nivåer for andelen saker som
ankes til domstolen, vil anslagsvis 8,2 saker føres for tingretten og 3,3 saker føres for lagmannsretten.
Det utgjør en samlet kostnad for domstolene på anslagsvis 490 000 kroner. Merk at vi 	denne delen
av rapporten ser bort i	fra	 tidsdimensjonen	 og kun presenterer helårseffekter	.
Ny ordning (tingrett som førsteinstans) 	– kostnad fremover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Hvis tingretten skal være førsteinstans for behandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap	, vil
antallet saker i tingretten øke. Videre må en anta at flere saker går videre til lagmannsretten.
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Dersom tilbakekallsteamet utreder 50 saker, vil anslagsvis 35 saker føres for tingretten. Hvis vi legger
til grun	n at en tingrettsdommer kan behandle 50 slike saker per årsverk, og at det er behov for et
halvt saksbehandlerårsverk per dommerårsverk, så vil hver sak i tingretten koste 36	 500 kroner. Vi-
dere antar vi at 28,35 saker ankes til lagmannsretten. Vi antar at 	hver lagdommer kan behandle 33
saker per årsverk og at det er behov for 0,6 saksbehandlerårsverk per dommerårsverk. Det innebæ-
rer en kostnad per sak i lagmannsretten på i underkant av 58	 800 kroner.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	29

Samlet utgjør dette anslagsvis en samlet kostnad for doms	tolene på 2,9 mill. kroner årlig. Vi under-
streker at samtlige anslag er usikre.
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Dersom tilbakekallsteamet utreder 100 saker, vil anslagsvis 70 saker føres for tingretten. Videre antar
vi at 56,7 saker ankes til lagm	annsretten. Det utgjør en samlet kostnad for domstolene på	 anslagsvis
5,9	 mill. kroner	, jf. overnevnte forutsetninger.
Scenario 3: 130 tilbakekallssaker i UDI
Dersom tilbakekallsteamet utreder 130 saker, vil anslagsvis 91 saker føres for tingretten. Videre	 antar
vi at 73,7 saker ankes til lagmannsretten. Det utgjør en samlet kostnad for domstolene på 	anslagsvis
7,7	 mill. kroner	, jf. overnevnte forutsetninger.
Det vil ta tid før sakene havner i domstolen.
2.2.4	 	Konsekvenser for utgiftene til fri rettshjelp (kap. 	470, post 01)
Stortingsvedtaket om fri rettshjelp (gjengitt innledningsvis) kan operasjonaliseres på ulike måter. Det
fremgikk av oppdragsbeskrivelsen fra JD at det legges til grunn at det skal gis rett til fri sakførsel uten
behovsprøving og fritak for re	ttsgebyr i saker som gjelder tilbakekall av statsborgerskap.
Omtalen og beregningene under er basert på innspill fra 	Statens sivilrettsforvaltning (SRF	) om hva
som kan være en fornuftig operasjonalisering av Stortingets vedtak. Det legges til grunn at det
innfø	res	 et stykkprissystem, som innebærer at advokaten får betalt 2,75 ganger den offentlige
salærsatsen (1	 020	 kroner	) for hver time som medgår i 	retten.	 En annen løsning ville gitt andre bud-
sjettanslag, eksempelvis om fri sakførsel skulle gis ut ifra f	aktisk medgått tid i stedet for at man legger
til grunn et stykkprissystem, eller om departementet velger å legges til grunn et annet forholdstall
mellom antall timer i retten og advokatens kompensasjon i stykkprissystemet. I beregningen har vi
lag til gru	nn at hver sak tar to dager i retten. Dersom sakene viser seg i snitt å være mer tidskrevende,
vil gjennomsnittskostnaden per sak blir høyere enn vårt anslag. Den viktigste kilden til usikkerhet i
anslaget er antakelig som for de andre budsjettpostene, ant	all saker som vil behandles årlig.
Dagens situasjon
Saker om tilbakekall av statsborgerskap behandles i dag av UDI og det gis i den anledning som den
klare hovedregel ikke fri rettshjelp. Tilsvarende gjelder ved klage til UNE. Fri rettshjelp i saker om
tilbakekall av statsborgerskap er p	er i dag ikke prioritert etter rettshjelploven, jf. § 11 første ledd nr.
1., men det kan søkes om fritt rettsråd etter § 11 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan det
etter en konkret vurdering unntaksvis innvilges fri	tt rettsråd dersom søker fyller de økonomiske
vilkårene for fri rettshjelp, jf. rettshjelpforskriften § 1	-1. Slike søknader behandles av
fylkesmannsembetene. I praksis mottar embetene få søknader om fritt rettsråd i saker om tilbakekall
av statsborgerskap,	 og de fleste søknadene avslås fordi søkeren ikke oppfyller de økonomiske
vilkårene. Ifølge opplysninger fra fylkesmannen i Oslo og Akershus behandlet de i fjor under 10
søknader, og det ble ikke innvilget bistand i noen av disse. 	I og med at 	fylkesmannen 	i Oslo og
Akershus behandler i overkant av 30 % av samtlige fritt rettsrådssaker i landet	, og ikke innvilget fri
rettshjelp i noen av tilbakekallssakene, legger vi til grunn at antallet saker med fri rettshjelp i dagens
ordning er neglisjerbart	.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	30

For de ev. få som skulle få innvilget søknad om fri rettshjelp i dag, betales det i 	utgangspunktet en
stykkpris på 5 timer, jf. stykkprisforskriften § 5 fjerde ledd. Eventuelt kan det gis en såkalt utvidet
bevilling til fritt rettsråd, slik at salæret fast	settes skjønnsmessig, jf. stykkprisforskriften § 5 siste ledd.
Ny ordning
Dersom tingretten blir førsteinstans,	 vil den juridiske bistanden måtte gis i form av fri sakførsel, og
ikke fritt rettsråd slik som i dag. Utgifter til fri sakførsel i en sak for do	mstolen er i alminnelighet langt
større enn utgifter til fritt rettsråd i saker som behandles av forvaltningen. Dette bl.a. fordi en
domstolsbehandling gjennomgående vil være mer omfattende og også forutsetter en mer aktiv rolle
fra advokaten, enn det som 	forventes i saker som håndteres av forvaltningen. Fri sakførsel i sivile
saker for domstolen betales i dag som hovedregel etter faktisk medgått tid. I praksis betyr det at
advokaten må levere inn en arbeidsoppgave/timeliste som overprøves av dommeren. Salæ	ret
reduseres dersom det overskrider det som er rimelig og nødvendig arbeid i saken, jf. salærforskriften
§ 7. I saker for fylkesnemndene er det derimot innført et stykkprissystem, som innebærer at
advokaten får betalt 2,75 ganger den offentlige salærsatse	n (1	 020	 kroner	) for hver time som medgår
i nemndsmøte de to første dagene, og 2,4 ganger salærsatsen for hver time som medgår følgende
dager, jf. stykkprisforskriften § 6 første ledd nr. 2. Også i straffesaker er det primært
stykkprisbetaling, da med komp	onenter som varier fra 1,6 til 2,25 p	er time i retten, jf.
stykkprisforskriften § 7 og § 10.
Generelt anses stykkprisbetaling som ressursbesparende, mer effektivt og gir bedre
forutberegnelighet enn salærfastsettelse etter faktisk medgått tid.	 Hvorvidt de	t er hensiktsmessig å
innføre slik betaling i saker om tilbakekall av statsborgerskap vil bero på antallet saker og hvor
likeartet disse er. 	SRF	 antar 	at dette er en sakstype som er egnet for stykkprisbetaling, etter et system
tilsvarende det som benyttes 	i fylkesnemndssaker.	 I denne utredningen har vi følgelig lagt det til
grunn.
Omfanget av utgiftene til fri sakførsel vil 	avhenge av om	 man velger å gjøre ordningen prioritert uten
behovsprøving eller økonomisk behovsprøvd, slik at parten må fylle de økono	miske vilkårene for fri
rettshjelp. Vi forutsetter her at det skal gis fri sakførsel til alle uavhengig av inntekt og formue.
Timetallet i saker for domstolen vil som alltid variere ut fra sakens omfang og kompleksitet, men 	SRF
antar at det som regel vil m	edgå ca. 2 dager i retten, dvs. 12 timer til selve rettsmøtet. Det forutsettes
da at retten skal foreta en alminnelig domstolsbehandling av sakene, og at det ikke blir lagt opp til
en forenklet behandling av sakene. 	SRF	 baserer dette timetallet på det fakt	um at det i dag medgår
gjennomsnittlig noe over 6 timer til et nemndsmøte med personlig fremmøte i UNE. En
domstolsprosess er i alminnelighet mer omfattende enn et nemndsmøte, og advokaten vil generelt
ha en mer aktiv rolle for domstolen enn for nemnda. Fo	r domstolen vil det bl.a. bli holdt
innledningsforedrag, ordinær vitneførsel, partsinnlegg og prosedyre. 	SRF	 har for øvrig fått opplyst
fra Oslo tingrett at utlendingssaker, herunder saker om tilbakekall av statsborgerskap svært sjelden
varer kortere enn 	2 dager.
SRF 	mener videre at det som et utgangspunkt kan legges til grunn at behovet for forberedende og
etterarbeid er i ca. samme størrelsesorden som i fylkesnemndssaker hvor nemnda behandler
barnevernssaker i første instans. Saker om tilbakekall av stat	sborgerskap er	 generelt relativt
omfattende med lang historikk og mye dokumenter, tilsvarende situasjon som i barnevernssaker for
nemnda. I barnevernssakene er det imidlertid noe mer behov for kontakt mellom advokat og klient,
slik at det muligens kan argu	menteres for at betalingen p	er time i retten bør ligge noe under

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	31

betalingen p	er time i fylkesnemnda. På den annen side reiser tilbakekallssakene som regel en rekke
problemstillinger, og det er ofte flere grunnlag som må vurderes. 	Det antas	 derfor at betali	ngen i
fylkesnemnda gir et rimelig sammenligningsgrunnlag for tilbakekallssakene.
Gitt ovennevnte antakelser vil 	utgiftene til fri sakførsel i en sak om tilbakekall av statsborgerskap bli
33	 660 kroner per sak, basert på 	følgende 	beregninger	: i) 12 timer i	 retten 	* 2,75 p	er time	 = 33 timer.
ii) 	33 timer 	* 1 020	 kroner	 (offentlig salærsats) = 33	 660	 kroner (ekskludert 	mva	.). Hvis domstolene
behandler 150 saker, vil den totale utgiften til advokatbistand utgjøre 5 mill	. kroner	 ekskl. mva. i
første instans. I tillegg vil det kunne medgå utgifter til tolk og muligens sakkyndige i enkelte av sakene.
Utgiftene til fri sakførsel i ankesakene må antas å ligge i ca. samme størrelsesorden p	er sak. Dersom
det er samme advokat som repres	enterer vedkommende i ankesaken, kan det imidlertid
argumenters med at advokaten kjenner saken, og at betalingen p	er time bør ligge noe lavere enn i
første instans. Dette er systemet som i dag benyttes i straffesaker, jf. stykkprisforskriften § 7 annet
led	d og § 10 første ledd. Hvor mange saker som vil bli påanket vil bl.a. bero på om det skal gis fri
sakførsel uten behovsprøving også i ankeinstansen. 	I denne rapporten legger vi til grunn at utgiftene
til fri sakførsel er den samme i tingretten og i lagmann	sretten.
Dagens ordning (fri rettshjelp):
Vi legger til grunn at det er et neglisjerbart antall som får fri rettshjelp knyttet til en sak om tilbakekall
av statsborgerskap i dag. Kostnaden er følgelig tilnærmet null.
Ny ordning (fri rettshjelp) 	– kostnad f	remover i tre scenarier (avhengig av antall saker):
Scenario 1: 50 tilbakekallssaker i UDI
Dersom fri sakførsel koster 33	 660 kroner per rettsak i både tingretten og lagmannsretten, vil 63,4
rettssaker (hhv. 35 i tingretten og 28,4 i lagmannsretten) koste 	om lag 2,1 mill. kroner.
Scenario 2: 100 tilbakekallssaker i UDI
Dersom tilbakekallsteamet utreder 100 saker, vil anslagsvis 70 saker føres for tingretten. Videre antar
vi at 56,7 saker ankes til lagmannsretten. Det utgjør en samlet kostnad på 	anslagsvis 	4,3 mill. kroner
i fri sakførsel	, jf. overnevnte forutsetninger	.
Scenario 3: 130 tilbakekallssaker i UDI
Dersom tilbakekallsteamet utreder 130 saker, vil anslagsvis 91 saker føres for tingretten. Videre antar
vi at 73,7 saker ankes til lagmannsretten. Det	 utgjør en samlet kostnad 	på anslagsvis	 5,5 mill. kroner
i fri sakførsel	, jf. overnevnte forutsetninger	.
Det vil ta tid før sakene havner i domstolen. 	Den viktigste kilden til usikkerhet i anslaget	 for de årlige
kostnadene	 er, som for de andre budsjettpos	tene, 	antakelig 	antall saker som behandles årlig.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	32

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	33

3	 	De seks 	spørsmålene	 i utred-
ningsinstruksen besvares
I utredningen har vi 	lagt	 hovedvekt på budsjettkonsekvensene over statsbudsjettet av å følge opp de
to stortingsvedtakene	, men i denne delen av 	rapporten	 går vi igjennom og utkvitterer de seks 	spørs-
målene i utredningsinstruksen	.
3.1	 	Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
Saken omhandler for det første om det er forvaltningen (ved UDI og UNE) eller domstolene som skal
ha myndighet til å tilbakekalle statsborgerskap i de tilfellene der vedkommende saken gjelder skal
ha oppgitt gale opplysninger i forbindelse med søknaden om 	statsborgerskap og «mot bedre vitende
har gitt de uriktige opplysningene eller har fortiet opplysninger av vesentlig betydning for vedtaket».
Et 	stortingsflertall har bedt regjeringen fremme et lovforslag som innebærer at domstolen ved ting-
retten blir førs	teinstans for tilbakekallingssaker (	stortingsvedtak 649). For det andre er det et spørs-
mål om vedkommende som myndighetene mistenker at har oppgitt falske opplysninger, selv skal
bære ev. kostnader knyttet til rettshjelp eller sakførsel (vedtak 648).
I stortingsdebatten har det også vært diskutert om r	egelverket bør endres slik	 at botid og personens
tilknytning til Norge tillegges mer vekt	. Enkelte har argumentert for at det bør	 innføres en foreldel-
sesfrist	 for tilbakekall av statsborgerskap 	som følge av	 uriktige opplysninger i forbindelse med søk-
naden	. Vi har imidlertid oppfattet at det 	i denne utredningen 	ikke skal legges til grunn en strengere
forholdsmessighet	svurdering i domstolen enn i forvaltningen. Dersom problemet 	Stortinget ønsker
å løse er	 at per	soner med sterk tilknytning til Norge får tilbakekalt statsborgerskapet sitt, må virke-
middelet være å endre reglene for når statsborgerskap kan tilbakekalles, ikke bare flytte myndighe-
ten til å ta beslutningen.
I dag gjøres tilbakekall av statsborgerskap s	om enkeltvedtak i UDI. Vedkommende 	saken gjelder 	har
rett til å klage 	til UNE 	på vedtaket. Etter et ev. avslag 	på klagen 	i UNE	, kan personen 	prøve 	vedtaket
i retten	. Tilbakekalle	lsen	 har imidlertid umiddelbar effekt f.o.m. UNE har fattet sitt vedtak i klag	esa-
ken eller fristen for klage til UNE har gått ut	. Det 	innebærer at vedkommende ikke lenger har 	lov	 til
å arbeide	 eller oppholde seg i Norge	 (vedtaket innebærer en utreisefrist, men d	e som har rett til å
søke om oppholdstillatelse på nytt grunnlag, kan op	pholde seg i Norge mens søknaden behandles	2).
Vedkommende må selv bære ev. advokatkostnader personen måtte ha fra 	personen mottar 	varse	l
fra UDI 	om at tilbakekall vurderes og til UNE har behandlet en ev. klage, men også alle kostnader
forbundet med 	en ev. 	rettsak	, dersom personen velger å prøve forvaltningsvedtaket for domstolen.
Stortingsflertallet	 sitt uttalte mål med	 å gjøre	 tingretten 	til 	førsteinstans i denne typen tilbakekal-
lingssaker	, er å øke rettsikkerheten	 for vedkommende saken gjelder	. Dette fler	tallet	 vurderer det
som problematisk at	 statsborgerskap kan trekkes tilbake basert på	 et enkeltvedtak	, fatte	t uten en
domstolsprosess	 med	 muntlig forhandling	, noe 	flertallet	 mener innebærer dårligere mulighet for

2 Udi.no, (2017). 	Etterkommere og tilbakekall av statsborgerskap. 	[nettside] Tilgjengelig på	: https://www.udi.no/aktuelt/et-
terkommere	-og-tilbakekall	-av-statsborgerskap/	 [Sett: 23.02.2018].

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	34

kontradiksjon. Det argumenteres også for at	 UDI og UNE kan instrueres av regjeringen, mens en
domstolsprosess ikke vil være politisk styrt.
Problem	beskrivels	e
Det overordnede problemet er 	altså, 	ifølge 	stortingsflertallet	, at dagens ordning ikke godt nok ivare-
tar rettssikkerheten	 til personer som 	staten vurderer å tilbakekalle statsborgerskapet	 til, fordi	:
1. UDI og UNE er underlagt JD og kan instrueres av regjeringen	.
2. selv om det er flere klagemuligheter i dag og domstolsbehandling i siste instans, så er det i ut-
gangspunktet ikke krav om en omfattend	e prosess for å tilbakekalle statsborgerskapet. Et en-
keltvedtak uten muntlig forhandling kan være tilstrekkelig	.
3. vedkommende må selv bære kostnaden av ev. advokatbistand.
4. tilbakekall	 har umiddelbar effekt etter ferdig behandling i forvaltningen	, så den ree	lle mulighe-
ten til å finansiere egen domstolsbehandling er begrenset.
Ønsker å oppnå økt rettssikkerhet	 for vedkommende tilbakekallssaken gjelder
Det 	stortingsflertallet ønsker å oppnå er	 økt rettsikkerhet	 for vedkommende 	gjennom at	:
1. vurderingene gjøres av	 en politisk uavhengig part
2. prosessen 	for å tilbakekalle statsborgerskap	 gjøres mer omfattende
a. med mulighet for muntlig kontradiksjon
b. ved at 	beslutningen om tilbakekall vurderes av en ny person, ikke 	samme saksbehandler	e
som også har samlet informasjon	en	 som ligger til grunn for å vurdere tilbakekall
3. vedkommende skal ha 	reel	l (økonomisk)	 mulighet til å ha en forsvarer
4. og 	reell mulighet 	til å prøve saken sin for domstolen (herunder økonomisk)

Det er viktig å påpeke at ikke alle som er enig	e i denne probl	embeskrivelsen. 	Ifølge	 innvandrings	- og
integreringsminister Listhaug,	 UNE og UDI er rettssikkerheten tilstrekkelig ivaretatt i dag	. Som et
motsvar til punkt 1 kan det nevnes at verken UDI eller UNE kan instrueres om utfallet av enkeltsaker,
jf. statsborge	rloven 	§ 28. 	UNE	 som klageorgan skal være	 like 	uavhengig av både førsteinstansen UDI
og regjeringen i sin behandling av enkeltsaker	 som en domstol	, jf. UNEs innlegg i 	stortingshøringen
om saken	.
Som et motsvar til punkt 2 	om at prosessen bør være mer omfattende, med muntlig kontradiksjon
og skille mellom de som utreder saken og fatter vedtak i saken, kan det nevnes at 	personen tilbake-
kallssaken gjelder har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter 	(jf. forvaltningsloven 	§ 18),
og anledning til å uttale seg	, etter å ha mottatt forhåndsvarsel om at tilbakekall vurderes fra UDI. 	Det
er flere saksbehandlere	 med spesialkompetanse på slike saker	 involvert i hver sak både i UDI og i
UNE	, og klagebehandling	en i UNE er uavhengig av UDIs vurdering. UNE er et domstolliknende organ
og UNEs nemndledere må fylle vilkårene for å være dommere	.
Også andre hensyn 	enn rettssikkerheten til vedkommende tilbakekallssaken gjelder	, har betydning
for hva som er en hensiktsm	essig ordning	. Eksempelvis 	må Stortinget i	fm.	 behandling av et ev. lov-
forslag 	ta med 	i vurderingen 	at omleggingen antakelig vil medføre at 	behandlingen av relaterte saker

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	35

bli	r betydelig 	utsatt, at køene i rettsapparatet kan bli lenger, økte utgifter over s	tatsbudsjettet mv.
Det innebærer også en rolleendring for domstolen, jf. omtalen under avsnitt 3.3.
3.2	 	Hvilke tiltak er relevante?
I denne rapporten utredes ett alternativ: Domstolen behandler tilbakekallssakene i første instans og
vedkommende saken gjelder 	gis fri sakførsel. Ifm. 	stortingsbehandlingen har det imidlertid kommet
opp 	andre forslag til justeringer som også kan øke rettssikkerheten til personen tilbakekallssaken
gjelder.
Dersom man ønsker at statsborgerskap ikke skal kunne tilbakekalles uten en m	untlig høring, kan det
innføres obligatorisk nemndsbehandling ifm. klagebehandlingen i UNE, hvor vedkommende tilbake-
kallssaken gjelder får rett til personlig oppmøte i UNE ved nemndsbehandlingen.
Det er mulig å senke terskelen for å få 	saken sin 	ført 	for 	domstolen	, uten å endre på 	hele	 ordningen.
Uten å flytte myndigheten til å tilbakekalle statsborgerskap	 bort fra forvaltningen	, kan 	det gis fritt
rettsråd uten behovsprøving ifm. behandlingen av saken i forvaltningen og fri sakførsel dersom per-
sonen ønsker	 å ta saken for domstolen, etter vedtak i UNE. 	Det kan også innføres en regel om at
dersom saken bringes inn for domstolene, beholder vedkommende sitt statsborgerskap inntil saken
er avgjort av tingretten.
Vi oppfatter imidlertid vårt oppdrag dit hen at v	i ikke skal gi en fullstendig vurdering av alle relevante
tiltak. Stortinget har fattet vedtak om hvordan de ønsker å endre loven for å ivareta deres mål om
økt rettsikkerhet. Videre er vi bedt om å utrede alternativet der en prosedyreenhet opprettes i UDI
for å føre statens saker i domstolen.	 Vi 	begrenser oss derfor til å	 sammenlikne dagens sitasjon med
endringene gitt av føringene fra Stortinget og 	oppdragsbeskrivelsen fra 	JD.
3.3	 	Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
Det fremgår av mindretallsmerknadene i forbindelse med Stortingets behandling av 	Representant-
forslag 33 S (2016	-2017)	 at endringsforslaget reiser følgende prinsipielle spørsmål: Domstolenes
rolle endres fra 	å være 	kontroll	organ for forvaltningens vedtak	 til selv å måtte utøve 	forvaltnings-
skjønn	. Domstolsadministrasjonen (DA) utdypet problemstillingen på følgende møte i	 sitt innspill	 ifm.
høringen	: «Tilliten til domstolene er nært knyttet opp til den kontrollerende rollen domstolene har i
forhold til forvalt	ningens avgjørelser. Rollen understreker domstolenes nøytralitet, upartiskhet og
uavhengighet, som er sentrale egenskaper for ethvert konfliktløsningsorgan. En endring av denne
rollefordelingen, som har lang tradisjon i norsk rett, vil kunne medføre en sve	kkelse av tilliten til
domstolene i denne type saker og til norsk rettsvesen generelt.	 (…) Domstolen vil dessuten få ansva-
ret for å foreta interesseavveininger, forholdsmessighetsvurderinger og ikke sjelden måtte ta stilling
til sider ved sakene som kan væ	re politisk betente.»	3

3Domstolsadministrasjonen (2017). Notat 	– Domstolsbehandling ved tilbakekallelse av statsborgerskap (Dokument 8:33
S(2016	-2017)) av 08.02.2017. Saksnr.: 17/226	-2.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	36

I forbindelse med behandlingen av representantforslaget ble det også reist flere prinsipielle spørsmål
knyttet til adgangen til å tilbakekalle statsborgerskap	, uavhengig av hvilken instans som har myndig-
het til å ta beslutningen. Eks	empelvis ble det reist spørsmål	 om det bør være en foreldelsesfrist	. Et
annet sentralt spørsmål er	 i hvilken grad barn	 kan og bør skjermes fra konsekvensene av at foreldre-
nes statsborgerskap vurderes tilbakekalt	. I utformingen av regelverket må 	man	 dessute	n balanserer
hensynet til 	at individer skal ha i	nsentiv 	til å oppgi riktige opplysninger 	ifm. behandlingen av 	asyl	-,
oppholds	- og statsborgerskapssaker, opp mot hensynet til at innvandrere som har fått norsk stats-
borgerskap skal føle seg trygge på sin tilk	nytning til Norge, 	og	 ikke	 ha en følelse av å ha et annenrangs
statsborgerskap	.
Det er utenfor oppdraget å gå nærmere inn på d	isse	 problemstillingen	e.
3.4	 	Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige
er de, og hvem blir berørt?
Den	 mest berørte parten i tilbakekallssaker er vedkommende selv, og personens familie. For ved-
kommende saken gjelder er det antakelig av størst betydning om personen fratas statsborgerskapet
sitt eller ikke, dernest hvordan prosessen oppleves (fra UDI varsler	 om at tilbakekall vurderes og til
endelig vedtak er fattet eller rettskraftig dom foreligger). Vi oppfatter som nevnt oppdraget dit hen
at 	vi skal legge til grunn at staten er like streng eller tilbakeholden med å trekke tilbake statsborger-
skap, uavhengig	 av hvilken instans som har myndighet til å ta beslutningen om tilbakekall. Følgelig er
det 	ulikhetene i prosessen i de to ordningene vi omtaler her, ikke en endring i risikoen for tilbakekall.

Omtrent samme tid fra	 varsel	 til hhv. 	vedtak i UNE 	(dagens ordning) 	eller dom i lagmannsretten	 (ny)
Med 	dagens ordning	 kan det ta	 12 måneder fra UDI sender ut forhåndsvarsel og til 	UDI	 har fattet
vedtak i saken	 (basert på informasjon om forventet saksbehandlingstid i utvisningssaker), men UDI
oppgir at det	 som regel tar mye kortere tid	. I denne perioden har vedkommende rett på innsyn i
dokumentene i saken 	og anledning til å uttale seg. 	Ikke alle varsler ender med vedtak, dersom det
ila. saksbehandlingen, og gjennom kontakt med vedkommende, viser seg ikke å 	være grunnlag for
tilbakekall. 	Dersom 	UDI fatter vedtak om tilbakekall og 	vedkommende klager på vedtaket	, kan det ta
3 måneder	 fra UDI mottar 	klagen 	til UDI 	enten omgjøre vedtaket eller sende saken 	til 	UNE for klage-
behandling.	 Deretter er forventet saksbeh	andlingstid i UNE om lag 4 måneder. Altså tar det i dag
potensielt opp mot	 halvannet år fra forhåndsvarsel til tilbakekall	elsen	 trer i kraft	 (og personen får en
utreisefrist)	, dersom vedkommende klager. I denne perioden beholder personen alle sine rettighe	ter
som norsk statsborger og bosatt.
Dersom det er aktuelt å utvise personen	, vil UDI og UNE behandler utvisningssaken parallelt med
tilbakekallssaken. Også tilknyttede saker til familiemedlemmer som for eksempel søker om opphold,
behandles parallelt, sli	k at sakene kan sees i sammenheng og sakene kan behandles mest mulig res-
surseffektivt i forvaltningen. 	Personen kan prøve UNEs vedtak for domstolen, men har da ikke 	lenger
norsk 	statsborgerskap	. Vedkommende er avhengig av å få	 utsatt utreisefristen for å f	å lov til å opp-
holde seg i Norge mens rettssaken pågår, elle	rs må personen 	reise fra landet før eller mens rettssa-
ken pågår.
I ny ordning	 vil utredningstiden antakelig være den samme som i dagens ordning. Basert på saksbe-
handlingstiden i tingretten 	legger vi til grunn at det tar 	minst 	6 måneder fra personen varsles og til

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/0	4 	37

saken behandles i tingretten	. Men det er altså ingen grunn til at denne saksbehandlingstiden vil være
kortere enn i dag, så dersom en sak tar 12 måneder med dagens ordning, vil den 	antakelig også gjøre
det i ny ordning	. Dersom vedkommende anker	, vil hele behandlingskjeden, fra staten oppretter en
sak om tilbakekall og til det foreligger en dom i lagmannsretten, antakelig ta i underkant av halvannet
år, dersom 	vi legger til grunn en m	åned ankefrist og saksbehandlingstiden i Borgarting lagmannsrett
på om lag 8 måneder	. Vi legger til grunn at personen beholder statsborgerskapet til det foreligger en
dom i lagmannsretten, dersom personen anker innen ankefristen.
Til forskjell fra dagens 	ordning vil det imidlertid ikke fattes vedtak om utvisning 	eller i 	andre tilknyt-
tede saker parallelt. Behandling av tilknyttede saker, herunder familiemedlemmers oppholdssøknad,
vil følgelig bli utsatt med	 om lag halvannet år.	 Vi antar at det fremdeles vil	 være 	slik at tilbakekalle	lsen
innebærer en utreisefrist, selv om det ikke foreligger et vedtak om utvisning, slik det også er i dag
for personer som ikke blir utvist 	når	 statsborgerskapet	 deres 	trekkes tilbake.
I både ny og gammel ordning blir saken beha	ndlet i to instanser før tilbakekalle	lsen	 blir gjeldende. I
begge ordningene vil det kunne være uavklarte saker som henger 	etter at statsborgerskapet er til-
bakekalt og utreisefrist er satt, hhv. ev. rettssak i dagens ordning og tilknyttede saker, herunder 	ut-
visningssak, i ny ordning.
Ikke entydig hvilken instans som	 er best	 egnet 	til å vurdere forholdsmessighet
I forbindelse med stortingsbehandlingen av representantforslaget er det fremført argumenter som
taler for og imot både forvaltningen og domstolen s	om førsteinstans. Det er ikke klart 	hvilken instans
som er best egnet til å vurdere bevisene i saken, gjøre forholdsmessighetsvurderinger og sikre like-
behandling på tvers av saker, og heller ikke hvilken instans personene tilbakekallssakene gjelder selv
ville foretrekke og ha tiltro til.
Argumenter 	for domstolsbehandling	 som er fremført i debatten	: i) Domstolsprosessene er ikke poli-
tisk styrt, og en slipper følgelig allmenn spekulasjon om omkring regjeringens rolle i tilbakekallssaker.
ii) 	Domstolen er bedr	e egnet enn en saksbehandler til å vurdere bevis etter en muntlig prosess der
staten og vedkommende tilbakekallssaken gjelder kan presentere sin sak. 	iii) 	Domstolen behandler
et stort antall ulike typer saker, og vil ikke være like tilbøyelig til å få en s	kjematisk holdning til vur-
deringene	. Det gjør domstolen	 mer egnet til å vurdere forholdsmessighet	. iv) Domstolsbehandling
er mer omfattende enn klagebehandling i UNE. 	I dag er den enkelte ikke sikret å kunne møte direkte
for de som skal avgjøre saken i UNE	. Selv hvis en innfører obligatorisk nemndsmøte i UNE, vil det
være mindre omfattende enn en hovedforhandling i retten. I retten er all b	evisføringen muntlig, og
partene har rett til føre egen argumentasjon så vel som å imøtegå motpartens.	 v) Vedkommende
saken gjelder får beholde sitt statsborgerskap mens saken pågår i retten	, i motsetning til i dag	.
Argumenter 	for forvaltningen	 som førsteinstans, fremført i debatten: i) Forvaltningen kan	 heller	 ikke
instrueres om utfallet av enkeltsaker. ii) 	UNE sitter med spesialkompetanse og mye erfaring om
denne typen sakskomplekser, mens man i tingretten risikerer at saken håndteres av en dommerfull-
mektig med kort generalisterfaring. Dette gjør forvaltningen bedre rustet til å vurdere bevisene i
saken og s	ikre likebehandling på tvers av saker. iii) 	Domstolen bør fortsette å være et kontrollorgan
som vurderer gyldigheten av forvaltningens vedtak, uten å skulle utøve eller overprøve forvalt-
ningens skjønn. 	Det vil være en uheldig endring i rollefordelingen mel	lom domstolene og forvalt-
ningen, som kan svekke tillitten til domstolene, dersom domstolene må gjøre de mer skjønnsmes-
sige/politiske avveiingene. 	iv) 	I en stor del av sakene hersker det ifølge UDI ingen tvil rundt de faktiske
forholdene i saken. Partene øn	sker ikke alltid å påklage vedtaket, men vil ha en så rask avklaring som

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgers	kap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	38

mulig på sin status og om hun eller han kan få en ny oppholdstillatelse i Norge. I slike tilfeller er
dagens ordning mest effektiv. 	v) Det er mest effektivt å 	behandle 	tilknyttede	 sak	er parallelt	. Det er
dessuten også	 en fordel for vedkommende og dens familie at relaterte saker s	es i sammenheng	.
Parten vil ikke måtte vente ett	-to år på at tilbakekallssaken behandles i domstolen før forvaltningen
tar stilling til tilknyttede saker	. vi) 	Saksbehandlere i forvaltningen har 	taushetsplikt	. Vedkommende
saken gjelder slipper at sensitive personopplysninger omtales i en åpen rettssak.
Positive virkninger av fri rettshjelp
Å få rett til fritt rettsråd eller fri sakførsel vil være positivt for 	vedkommende	 saken gjelder	. For e	n-
kelte 	gir det 	mulighet til juridisk bistand personen ellers ikke ville hatt råd	 til. Om lag 90 pst. av kla-
gerne til UNE har blitt bistått av advokat, så for de fleste vil fri rettshjelp 	redusere kostnadene de i
dag bærer se	lv ifm. behandlingen av saken i forvaltningen. 	Det 	er sannsynlig at den lave andelen
saker som prøves i retten i dag, blant annet henger sammen med kostnadene av å bringe sin sak for
domstolen.
Negative virkninger av fri rettshjelp
Å gi fri rettshjelp inne	bærer en direkte kostnad over statsbudsjettet, men også potensielt en kostnad
ved at flere personer ønsker å prøve saken sin for domstolen 	eller 	anke saken til lagmannsretten.
Dersom tingretten blir førsteinstans, vil omfanget av saker i tingretten 	avhenge av hvor mange saker
staten ønsker å føre for retten, og i liten grad henge sammen med om det gis fri rettshjelp. Antallet
saker i lagmannsretten vil derimot påvirkes av hvor mange som ønsker å anke, og følgelig, med all
sannsynlighet, øke dersom de	t gis fri sakførsel.
I tillegg til utgiftene 	som påløper over statsbudsjettet til fri	 rettshjelp og behandling av flere saker i
lagmannsretten, 	medfører flere saker i domstolen	 også en 	kostnad i form av lengre saksbehandlings-
tid i lagmannsretten generelt,	 og lengre behandlingstid i den aktuelle saken og utsettelse av tilknyt-
tede sake	r, eksempelvis familiemedlemmer som søker om oppholdstillatelse	.
Økt saksbehandlingstid	 – i lagmannsretten generelt og utsatt behandling av tilknyttede saker
Innenfor rammen a	v prosjektet har det ikke vært mulig å kvantifisere	 konsekvensene som innføring
av fri rettshjelp og domstolsbehandling av tilbakekallssaker vil ha på saksbehandlingstiden i domsto-
len generelt eller behandlingstiden til tilbakekallssaken og tilknyttede sak	er. Generelt er det ønskelig
med en rettskraftig dom så raskt som mulig. Dersom saksbehandlingstiden i Borgarting lagmannsrett
øker med én måned, 	vil dette være forbundet med samfunnsøkonomiske kostnader	. Vi har ikke
grunnlag for å kunne tallfeste disse ko	stnadene utover å identifisere denne virkningen som en kost-
nad.
For vedkommende tilbakekallssaken gjelder	 (og dens familie)	 vil man også anta at det er ønskelig at
ikke tiden fra UDI sender ut varsel og til saken er avsluttet strekker seg over for lang tid	, da det 	må
være	 ubehagelig	 og ødeleggende for fremtidsplanlegging	 å ha en slik bekymring hengende over seg	.
Dersom utsettelsen i tid 	kan 	føre til endret syn på 	om statsborgerskapet bør trekkes tilbake eller om
personen bør utvises, kan selvsagt saken stil	le seg annerledes. 	Forhold som kan tale imot tilbakekall
er eksempelvis vedkommende	 sin	 tilknytning til Norge, barns tilknytning, 	familiens 	helse og fare ved
retur. 	Det fremgår 	imidlertid 	av brev fra 	innvandrings	- og integreringsminister av 2	3. februar til	 kom-
munal	- og forvaltningskomiteen i forbindelse med behandlingen av representantforslaget	 at botid
og tilknytning til Norge som er opparbeidet på falske premisser tillegges liten vekt i forholdsmessig-
hetsvurderingen slik rettspraksis er i dag, så det er i	kke en automatikk i at lengre saksbehandlingstid
reduserer sannsynligheten for utvisning	.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall	 av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	39

Mens 	behandlingen av 	saken på	går	 i forvaltningen i dag, beholder vedkommende sitt statsborger-
skap. I ny ordning legger vi til grunn at personen beholder statsborgerskapet til det foreligger en
rettskraftig dom i lagmannsretten eller fristen for å anke til lagmannsretten har gått ut. Så l	enge
personen har statsborgerskap i Norge, har personen rett til å oppholde seg i landet, arbeide,	 ha barn
på skolen,	 motta ytelser som 	for eksempel 	barnetrygd eller sykepenger, 	få helsehjelp eller bistand
fra barnevernet ved behov mv. på lik linje med bef	olkningen for øvrig. Økte utgifter over statsbud-
sjettet som følge av at personen bor lengre i Norge, og i denne perioden har glede av velferdsstatens
goder, er ikke en del av denne utredningen	.
Økte kostnader over statsbudsjettet	 – flere rettssaker og mind	re effektiv behandling av saker
I kapittel 2 i rapporten presenterte vi budsjettkonsekvensene for UDI, UNE og domstolene, samt
utgiftene til fri rettshjelp ved innføring av domstolsbehandling i tilbakekallssaker, samt at det gis rett
til fri rettshjelp. Vi	 har sett at UDI og domstolene får nye oppgaver, mens UNE får noe færre oppgaver.
Siden saksbehandleren i UDI eller UNE i dag typisk behandler relaterte saker parallelt med tilbake-
kallssaker, mens håndtering av disse sakene må utsettes dersom domstolen bli	r førsteinstans, så
forsvinner noen av synergigevinstene som ligger i dagens ordning. Produktiviteten i forvaltningen
forventes følgelig å reduseres noe. Omleggingen til ny ordning vil bety økte utgifter over statsbud-
sjettet til behandling av disse sakene,	 først og fremst som følge av at flere saker havner i domstolen,
som er mer ressurskrevende enn dagens behandling i UDI og UNE, men også ovennevnte fall i pro-
duktiviteten når relaterte saker ikke kan behandles parallelt. På kort sikt vil det i tillegg være	 noen
oppstartskostnader i forbindelse med opprettelsen av en ny prosedyreenhet i UDI og forberedelser
i domstolene, herunder ev. kursing av dommere, slik at de er rustet til å håndtere slike saker som
førsteinstans.
3.5	 	Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
Det er utenfor 	oppdraget å komme med 	våre 	anbefalinger	. I denne 	rapporten	 har vi	, basert på inn-
spill fra UDI, UNE, Domstolsadministrasjonen (DA) og 	Statens sivilrettsforvaltning (SRF	), operasjona-
lisert 	Stortinget	s vedtak	 648 og 649 og 	utredet de økonomisk	e og administrative konsekvensene	 av
dette alternativet	.
3.6	 	Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?
Hensikten med omleggingen er å øke rettssikkerheten til vedkommende tilbakekallssaken gjelder, så
tiltaket må vurderes opp mot dette. For å kun	ne si at omleggingen var vellykket	, er det også viktig at
omleggingen er kostnadseffektiv både i omstillingsfasen og på sikt. Videre kan det være ev. negative
bieffekter av endringene som må avdempes for at	 omleggingen skal regnes som vellykket	. Under
peke	r vi på noen viktige momenter.
Forutsetninger for økt rettssikkerhet	 for vedkommende saken gjelder
Tydelig regelverk:	 Likebehandling og forutsigbarhet 	i behandlingen av hver sak 	er viktige forutset-
ninger for rettssikkerheten. Uavhengig av om forvaltningen eller domstolen gis myndighet til å tilba-
kekalle statsborgerskap, er det avgjørende at regelverket er tydelig med tanke på hvilke momenter
som skal vektlegges i vurderingen av om	 statsborgerskap skal tilbakekalles og hvordan ulike hensyn

Domstolsbehandling av sake	r om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	40

skal veies opp mot hverandre. Eksempelvis må regelverket være tydelig på hvilken betydning perso-
nens tilknytning til Norge har for beslutningen, hva som menes med tilknytning, om det finnes klare
grenser for når det ikke er adgang til å tilbakekalle statsborgerskap osv.
Tilstrekkelig kompetanse 	i domstolen på denne typen saker	: Videre er det av hensyn til likebehand-
ling og 	den generelle 	rettsikkerhet	en	 viktig at	 de som skal være dommere i tingrette	n og lagmanns-
retten i 	disse sakene har tilstrekkelig 	kompetanse	 på feltet. 	DA har blant annet uttalt seg skeptisk til
om rettssikkerheten øker dersom myndigheten til å tilbakekalle statsborgerskap flyttes fra UNE, som
sitter med spesialkompetanse og mye er	faring om denne typen sakskomplekser, over til en dom-
merfullmektig i tingretten med 	potensielt 	kort generalisterfaring. 	Det bør vurderes kursing for dom-
mere som skal håndtere disse sakene.
I ovennevnte notat fra DA	 ifm. 	stortingsbehandlingen	 anbefal	er DA	 at Oslo tingrett og Borgarting
lagmannsrett gjøres til verneting for alle saker om tilbakekall av statsborgerskap. Vi har ikke gjort en
selvstendig vurdering av hvor mange, og hvilke domstoler, som bør håndtere disse sakene, men støt-
ter på generelt grunnlag	 DAs vurdering i at det vil være fornuftig at sakene kun spres på et fåtall eller
én tingrett og én lagmannsrett.
Kostnadseffektivitet	 og avdemping av negative bieffekter
Oppskalering av 	saksbehandlings	kapasitet over tid:	 Det kan være 	ønskelig med 	flere år	sverk i den
eller de tingrettene og 	den lagmannsretten som skal behandle disse sakene. Det avhenger blant an-
net av hvor raskt regjeringen ønsker å bygge ned dagens restanser i UDI og hvilken saksbehandlings-
tid 	myndighetene	 kan akseptere i tingretten og lag	mannsretten, samt den korresponderende vente-
tiden for relaterte asyl	-, oppholds	- og utvisningssaker. Antakelig vil en gradvis oppskalering av kapa-
siteten gi en bedre ressursbruk enn om 	endringen gjøres i all hast.
I denne utredningen har vil lagt til grun	n en beskjeden økning i antall saker i tingretten de første
årene, så det i 	innføringsåret 	2019 er tid til forberedelser i domstolen, samt tilstrekkelig tid til å opp-
rette en prosedyreenhet i UDI (eller en annen løsning). 	På sikt bør det vurderes	 om kapasiteten bør
økes utover dette nivået	. D	et vil blant annet avhenge av det årlige tilfanget av nye saker	 fremover	.
Vurdere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i tingretten og lagmannsretten	: Kø i domstolsap-
paratet innebærer som nevnt 	en kostna	d for samfunnet	. En måte å 	unngå at omleggingen fører til
uønskede endringer i 	saksbehandlingstiden	 er selvsagt å øke bevilgningen til domstolene og ansette
flere. 	Uansett om domstolen tilføres ressurser bør JD	 vurdere 	grep 	som kan 	bidra	 til hensiktsmessig
bruk av domstolens ressurser. 	Eksempelvis 	bør	 det	 tas stilling til hva som skal til for å få sin tilbake-
kallssak prøvd for lagmannsretten, jf. at UDI mener det i en stor andel av sakene ikke hersker tvil
rundt de faktiske forholdene i saken. I dag siles i	 underkant av 10 pst. av sivile tvistesaker	, der det er
et 	ønske om å anke til lagmannsretten	, bort. 	Et annet spørsmål er om det skal gis fri sakførsel også i
lagmannsretten. A	ntakelig	 vil fri sakførsel medføre at	 de fleste ønske å anke.	 Et tredje alternat	iv som
kan vurderes er om 	tilbakekall	elsen	 skal	 tre i kraft f.o.m. 	det foreligger en 	dom i tingretten, selv der-
som personen anker	. Det vil antakelig redusere antall saker i lagmannsretten og dessuten gjøre det
mulig for	 UDI og UNE 	å behandle 	tilknyttede	 saker	 på et tidligere tidspunkt, fordi det ikke er behov
for å vente på en dom i lagmannsretten	. Det er utenfor rammene for oppdraget å gjøre en nærmere
vurdering av disse alternativene.
Hvis mulig; bevare 	noen av dagens 	effektive løsninger (unngå dobbeltarb	eid i forvaltningen)	: UDI og
UNE har lagt vekt på at dagens ordning er effektiv fordi tilknyttede saker, med svært overlappende

Domstolsbe	handling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	41

saksdokumenter, behandles parallelt av de samme saksbehandlerne. Det ville vært ønskelig om en
kunne beholde noen av disse syner	gigevinstene selv etter en ev. omlegging til ny ordning. Det er UDI
og UNE som er nærmest til å vurdere hva man ev. kan få til av løsninger for å unngå mye dobbeltar-
beid i forvaltningen ifm. disse sakene.

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	43

Domstolsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap

Vista Analyse	 | 2018/04	 	44

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
www.	vista	-analyse.no