Hvordan stimulere til økoeffektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon

Rapport 2005/

Ingeborg Rasmussen

Hvordan stimulere til økoeffektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2005
Forfatter(e)	Ingeborg Rasmussen
Last ned	file_download (486.9 kB)
Les i nettleser	find_in_page

UNIVERSITETET 
I OSLO
R a p p o r t
Program for forskning og utredning for et bærekraftig samfunn
Senter for utvikling og miljø
Rapport nr. 8/05
Hvordan stimulere til øko-
effektive innovasjoner gjennom
en politikk for bærekraftig
produksjon og forbruk?
Noen samfunnsøkonomiske
betraktninger
Ingeborg Rasmussen

ISBN: 82-7480-154-7
 ISSN: 0806-8992
Rapport nr. 8/05
Hvordan stimulere til øko-
effektive innovasjoner gjennom
en politikk for bærekraftig
produksjon og forbruk?

Noen samfunnsøkonomiske
betraktninger

Ingeborg Rasmussen

ProSus 2005
Program for forskning og utredning
for et bærekraftig samfunn (ProSus)
Senter for utvikling og miljø
Universitetet i Oslo
Postboks 1116 Blindern
0317 Oslo
Tlf: 22 85 89 00
Faks: 22 85 87 90
informasjon@prosus.uio.no
www.prosus.uio.no
Besøksadresse: Sognsveien 68, 4. etg

5
FORORD
ProSus er et anvendt “Strategisk universitetsprogram” ved Senter for utvikling og miljø
(SUM), Universitetet i Oslo. Programmet er opprettet av Norges forskningsråd, Divisjon
for store satsinger under programmet for “Miljø, energi og bærekraftig utvikling”.
Utgangspunktet for finansieringen er en bevilgning over seks år fra Utdannings- og
forskningsdepartementet (UFD).
ProSus skal produsere og formidle ny kunnskap til støtte for en bedre realisering av
nasjonale mål for bærekraftig utvikling. Programmets mandat for inneværende periode
(2000-2005) er fokusert på tre oppgaver:
Kartlegging og evaluering av Norges oppfølging av Rio-avtalene og retningslinjene fra FN-kommisjonen
for bærekraftig utvikling. Programmet fokuserer på de politiske, sosiale og økonomiske mål ved
UNCED-prosessen (United Nations Conference on Environment and Development), og skal legge fram
regelmessige rapporter om framdrift i Norge med hensyn til erklærte mål og verdier.
Målrettet strategisk forskning omkring hindringer og muligheter for en mer rasjonell og effektiv
realisering av bærekraftig utvikling. Virksomheten gjennomføres i samarbeid med andre forsknings-
institusjoner, både nasjonalt og internasjonalt, og i dialog med frivillige organisasjoner og representanter
for nærings- og arbeidslivet.
Informasjon og formidling om alternative styringsstrategier, virkemidler og normative framtids-
perspektiver for et mer bærekraftig samfunn, lokalt, nasjonalt og globalt. Virksomheten koordineres via
nettverk med andre forsknings- og formidlingstiltak på dette området.
I tillegg til bøker og artikler i vitenskapelige tidsskrifter, publiserer ProSus løpende
rapporter og arbeidsnotater for å formidle programmets resultater på en hurtig og direkte
måte til nøkkelaktører og beslutningstakere i arbeidet for bærekraftig utvikling. Samtlige
publikasjoner av denne typen er kvalitetssikret av én eller flere seniorforskere, og gir til
sammen en løpende orientering om resultatene fra ProSus’ kjerneprogram SusLink.
En oversikt over programmets prioriterte prosjekter og samtlige publikasjoner er til-
gjengelig på vår nettside: www.prosus.uio.no.

William M. Lafferty
Professor i statsvitenskap
Programleder, ProSus

7
THE CONDECOL PROJECT
This report is published as part of the research project CondEcol – Exploring the
Conditions for Adapting Existing Techno-Industrial Processes to Ecological Premises. The
aim of the CondEcol project is to develop strategic management and governance
perspectives for realizing product and process innovation with a high potential for
improved eco-efficiency.
The CondEcol project is structured as a multi-disciplinary study of the conditions for
moving existing production and consumption patterns in the direction of sustainable
development. Changes are to be achieved through knowledge-sharing and partnership
with industry; goals that directly reflect the focus of the programme providing extra
funding for the project – RAMBU (“Conditions, Governance and Policy Instruments for a
Sustainable Development”) within the Research Council of Norway. Working closely with
two industrial partners, Norsk Hydro and Renewable Energy Corporation (REC), the
project explores three high-profile cases of technology and product development as a basis
for identifying factors that may hinder or promote innovation and diffusion of new
technologies with high eco-efficiency.
An important challenge in changing production and consumption patterns is to look
for solutions that reduce the environmental strain per consumed unit (eco-efficiency), and
to decouple economic growth from environmental impacts. Public authorities and private
enterprises have placed these ideas on the agenda, and pragmatic discourse in academia is
already underway. However, there is still limited understanding of how and to what extent
eco-efficiency gains at the level of specific products or production processes can be
converted into eco-effective gains for society at large.
By joining a network approach with the conceptual tools of industrial ecology,
economics, strategic management, and integrated governance – and by anchoring the
approach in specific case studies of past and current innovation journeys – the CondEcol
project aims to develop a new and comprehensive framework for identifying and
communicating effective instruments for promoting sustainable production and
consumption patterns. The fact that the cases in question involve major attempts by
industrial actors to introduce more eco-efficient technologies, and that the cases reflect
the actors own experience of the obstacles encountered, makes the CondEcol project
different. Insights from the social sciences regarding sustainable development have only
recently come to bear on strategic decision-making in business, so the output of the
project should have relevance for promoting more sustainable processes internally in firms
as well as in the market and society as a whole.
CondEcol is an integral part of ProSus’ ongoing research and dissemination activities.
It is also directly tied into the SUSLINK project, an integrated, multi-level effort focusing
on European, national, local and household aspects of sustainable production and
consumption in the energy sector.

William M. Lafferty Audun Ruud
Director of ProSus Project co-ordinator

9
INNHOLD
FORORD ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 5
1 INTRODUKSJON -------------------------------------------------------------------------------------- 11
1.1	 	RAPPORTENS STRUKTUR	------------------------------------------------------------------------------- 11
1.2	 	AVGRENSNINGER	--------------------------------------------------------------------------------------- 12
2 VIRKEMIDLER FOR Å FREMME MER BÆREKRAFTIGE PRODUKSJONS OG
FORBRUKSMØNSTRE ------------------------------------------------------------------------------- 13

2.1	 	KORT HISTORIKK 	– POLITIKK FOR EN BÆREKRAFTIG UTVIKLING	------------------------------ 13
2.2	 	HVA SLAGS OMSTILLING OG FOR HVEM	? ---------------------------------------------------------- 15
2.3	 	TRE PERSPEKTIVER PÅ KONKURRANSEEVNE	------------------------------------------------------- 17
2.4	 	INNOVASJON SOM BIDRAG TIL EN BÆREKRAFTIG UTVIKLING	---------------------------------- 17
2.5	 	PÅDRIVERROLLEN	, MEN TIL HVILKEN KOSTNAD	? ------------------------------------------------ 19
2.5.1	 	Mer om grønne skatter, CO2-avgiften og forurenseren betaler------------------------ 19
2.6	 	OPPSUMMERING	---------------------------------------------------------------------------------------- 20
3 CONDECOL-CASENE – FUNGERER VIRKEMIDLENE? ------------------------------------ 23
3.1	 	HYDRO	KRAFT	------------------------------------------------------------------------------------------- 23
3.1.1	 	HydroKraft – miljø og bærekraftig utvikling ---------------------------------------------- 24
3.1.2	 	Stor begeistring internt – nytteeffekter for hele konsernet ------------------------------ 24
3.1.3	 	Yte rammebetingelser og myndighetenes virkemidler ----------------------------------- 25
3.1.4	 	Foreløpig stopp – teknologi i beredskap? -------------------------------------------------- 25
3.2	 	SCAN	W	AFER	--------------------------------------------------------------------------------------------- 26
3.2.1	 	Ytre rammebetingelser-------------------------------------------------------------------------- 27
3.2.2	 	Stimulert etterspørsel i Japan og delvis Tyskland ---------------------------------------- 27
3.2.3	 	Myndighetenes bidrag, nettverkt og sentrale aktører ------------------------------------ 28
3.2.4	 	Oppsummering ScanWafer ------------------------------------------------------------------- 28
3.3	 	SHECCO	--------------------------------------------------------------------------------------------------- 29
3.3.1	 	Ozonlaget og Montrealprotokollen - muligheter ----------------------------------------- 29
3.3.2	 	Hydros interesse og bidrag -------------------------------------------------------------------- 30
3.3.3	 	Produktene og markedsmuligheter ---------------------------------------------------------- 30
3.3.4	 	Myndighetenes rolle----------------------------------------------------------------------------- 32
4 HVA PÅVIRKER MYNDIGHETENES VIRKEMIDDELBRUK? EN
SAMFUNNSØKONOMISK VURDERING MED SPESIELL FOKUS PÅ ENERGI,
KLIMA OG NÆRINGSPOLITISKE UTFORDRINGER --------------------------------------- 33

4.1	 	DRIVERE OG BARRIERER 	– OBSERVERTE FELLESTREKK	------------------------------------------ 33
4.2	 	KLIMAMÅL OG VIRKEMIDLER	------------------------------------------------------------------------- 35
4.3	 	ENERGI 	– MÅL OG VIRKEMIDLER	-------------------------------------------------------------------- 37
4.4	 	INNOVASJON OG NÆRINGSUTVIKLING	------------------------------------------------------------- 39
4.4.1	 	Næringsnøytralitet og grønne innovasjoner ----------------------------------------------- 39
4.4.2	 	Subsidiering av øko-effektive teknologier? ------------------------------------------------ 40
4.5	 	KUNNSKAPSUTVIKLING 	– NETTVERK OG SAMSPILL MELLOM FORSKNING
OG NÆRINGSLIV	---------------------------------------------------------------------------------------- 41

10
5 POLITIKK FOR OMLEGGING TIL BÆREKRAFTIG PRODUKSJON OG
FORBRUK – OPPSUMMERING OG KONKLUSJON------------------------------------------ 43

5.1	 	EN STRATEGI 	– TO KOMPONENTER	------------------------------------------------------------------ 43
5.2	 	VEDTATTE PRINSIPP FOR MAKROKOMPONENTEN FØLGES IKKE OPP	-------------------------- 43
5.3	 	NÆRINGSAKTØRENE FØLGER OPP MIKROKOMPONENTEN	------------------------------------- 44
5.4	 	VEKTLEGGING AV HENSYN 	– NORMATIVE VALG	------------------------------------------------- 44
5.5	 	KOSTNADSEFFEKTIVITET OG ØKONOMISKE VIRKEMIDLER	------------------------------------- 45
5.6	 	KONKLUSJON	-------------------------------------------------------------------------------------------- 46
REFERANSER ----------------------------------------------------------------------------------------------- 47

11
1 INTRODUKSJON
Omlegging til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster er en sentral og viktig
del av strategien for å realisere en bærekraftig utvikling. Verdenskommisjonen for
bærekraftig utvikling (WCED 1987) foreskriver to sentrale strategikomponenter som kan
knyttes til bærekraftig produksjon og forbruk. Den ene er å legge om vekstformen, slik at
miljøødeleggende aktiviteter blir redusert. Den andre strategikomponenten går ut på å
utnytte innsatsfaktorer mer effektivt. Sentralt her står begrepet som øko-effektivitet som
også er brukt som referanse og kriterium i CondEcol-prosjektet.
Den første komponenten – å legge om vekstformen – kan tolkes som “makrodelen”,
det vil si at man vurderer summen av miljøbelastningen fra all produksjon og forbruk, og
gjennomfører tiltak som reduserer den samlede belastningen. Dette kan bety at aktiviteten
innen enkelte energi-, råstoffkrevende eller klimabelastende sektorer, faktisk må reduseres
dersom ikke de samlede miljøbelastningene reduseres tilstrekkelig gjennom høyere øko-
effektivitet. Kravet om fortsatt økonomisk vekst krever imidlertid at det investeres i
mindre miljøbelastende aktiviteter, og at ledige eller frigjorte ressurser (for eksempel
arbeidskraft) overflyttes til disse aktivitetene.
Den andre delen av strategien – om å utnytte innsatsfaktorer mer effektivt – kan ses på
som en mikrodel, det vil si at den enkelte produsent (og forbruker) opptrer mer øko-
effektivt. Det betyr at den relative miljøbelastningen reduseres mer enn den økonomiske
veksten. Dette krever bl.a. at aktørene stadig utvikler nye teknologiske løsninger som
svarer på kravene til en mer bærekraftig utvikling.
Verdenskommisjonens ambisiøse målsetting krever at begge strategikomponentene
følges samlet og at de i virkemiddelbruken blir sett på som en helhetlig strategi der de
ulike elementene avhenger av hverandre (Rasmussen 1997). Fokus for denne rapporten er
nettopp å vurdere samspillet mellom rammebetingelser, styringssignaler og virkemidler
begrunnet i makrodelen og svarene eller tiltakene registrert i gjennom CondEcol-casene
som i denne studien representerer mikrodelen. Basert på samfunnsøkonomiske
betraktninger søker rapporten med dette å svare på følgende spørsmål: Hvordan kan
myndighetene fremme mer øko-effektive innovasjoner i tråd med kravene til en
bærekraftig utvikling?
1.1 Rapportens struktur
Konkret besvares spørsmålet ved først (kapittel 2) å gi en kort gjennomgang av sentrale
styringsdokumenter der miljø- og/eller bærekraftig utvikling er sentralt. Nærings- og
energipolitiske dokumenter er inkludert i den grad de er vurdert som vesentlig for
rammebetingelsene for øko-effektive innovasjoner. Fra styringsdokumentene avledes
myndighetenes uttalte prinsipper for en politikk for en bærekraftig utvikling. Kapittelet
drøfter målkonflikter og hensyn som kan komme i konflikt med hverandre som følge av
en omlegging til en politikk for et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster. Bruk
av økonomiske virkemidler og “grønne skatter” drøftes spesielt. Avslutningsvis gis det en
oppsummerende vurdering av hvordan nedfelte prinsipper for den overordnede politikken

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
12
er fulgt opp og hvilke hensyn som er prioritert i utformingen av virkemidler. Kapittelet gir
dermed et bilde av makrokomponenten i Norges strategi for en politikk for bærekraftig
produksjon og forbruk.
Deretter (kapittel 3) flyttes fokus ned til casenivå der ytre forhold, reguleringer eller
andre tiltak, som har hatt betydning for casene, identifiseres. Beskrivelsen bygger på
CondEcol-prosjektets grundige dokumentasjon av innovasjonsreisen til tre utvalgte case.
Identifikasjonen bygger på observasjoner fra sentrale aktører i de respektive casene.
Identifiserte myndighetsinitierte tiltak utenfor Norge er også inkludert. Der mangel på
tiltak er identifisert som en barriere er dette kommentert.
I kapittel 4 drøftes de identifiserte myndighetsstimulerte driverne og barrierene sett fra
casenivå i sammenheng. Deretter vurderes virkemidlene bak driverne og barrierene fra et
samfunnsøkonomisk perspektiv. Formålet med gjennomgangen er å belyse bakgrunnen
for virkemidler og myndighetsprioriteringer som har hatt betydning for utviklingen av de
ulike casene.
I kapittel 5 vurderes makro- og mikrokomponentene i sammenheng – altså sammen-
hengen mellom myndighetenes virkemiddelbruk og konkrete tiltak hva gjelder å fremme
mer øko-effektive energiteknologiske innovasjoner. Det gis også en oppsummering av
analysen der det med utgangspunkt i resultatene vurderes om det er behov for å styrke en
grønn innovasjonspolitikk i Norge.
1.2 Avgrensninger
Analysen er forankret i økonomisk teori med hovedvekt på vurdering av økonomiske
virkemidler. Det trekkes direkte veksler på studier som tidligere er utarbeidet på ProSus.
Spesielt knyttes det referanser til Bærekraftig Økonomi (Bærøk) prosjektet (Hansen et. al
1995) og de samfunnsøkonomiske vurderinger som der ble lagt til grunn. Politikk for en
bærekraftig utvikling handler imidlertid om verdivalg og en normativ vekting mellom alle
dimensjonene som går inn i begrepet (Lafferty og Langhelle 1995). Det blir derfor
meningsløst å ikke se de økonomiske virkemidlene i en større sammenheng, der øvrige
politisk styringssignaler, rammebetingelser og virkemidler inngår. Inkludert i dette ligger
forsøk på å avdekke prioriteringen mellom ulike hensyn som ligger til grunn for
utformingen av virkemidlene. Prioritering av hensyn har med normative valg å gjøre
uavhengig av hvilke type virkemidler som vurderes og fra hvilket faglig ståsted
vurderingene gjøres. Dette samsvarer for øvrig også med den tilnærming og forståelse som
anlegges i CondEcol-prosjektets tverrfaglige forankring.

13
2 VIRKEMIDLER FOR Å FREMME MER
BÆREKRAFTIGE PRODUKSJONS OG
FORBRUKSMØNSTRE
Kapittelet starter med en kronologisk gjennomgang av sentrale policydokumenter fra
1990-tallet som har lagt føringer for Norges politikk og virkemiddelbruk for en mer bære-
kraftig utvikling generelt. Gjennomgangen er supplert med nærings- og energipolitiske
dokumenter. Deretter gis det en drøfting av hvordan ulike hensyn har vært vektlagt i den
konkrete virkemiddelutformingen for et mer bærekraftig produksjons- og forbruks-
mønster.
Oppsummeringen under 2.6 gir en vurdering av innholdet i makrokomponenten i
Norges strategi for en bærekraftig utvikling.
2.1 Kort historikk – politikk for en bærekraftig utvikling
St. Meld. Nr. 46 (1988 -89) Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommi-
sjonenes rapport legger retningen på Norges politikk for en bærekraftig utvikling.
Meldingen varsler blant annet om en ambisiøs klima- og miljøpolitikk. Det erkjennes at en
mer ambisiøs miljøpolitikk isolert sett fører til høyere kostnader på kort sikt. For å få mest
mulig igjen “per krone miljøtiltak” ble det satt ned et miljøavgiftsutvalg som la fram
rapporten: Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene (NOU 3 1992). Denne
utredningen fastsetter en del sentrale prinsipper knyttet til bruk av miljøvirkemidler.
Styrings- og kostnadseffektivitet er to sentrale kriterier for virkemiddelutforming som
fremmes i denne utredningen.
Bærekraftig utvikling følges opp i Regjeringens Langtidsprogram 1994-1997, St.meld.
nr 4 (1992-1993), der krav til bærekraftig utvikling inngår som en del av
rammebetingelsene for den økonomiske politikken. I tillegg angis det en politikk for en
bærekraftig utvikling som en egen del i meldingen. Bærekraftig utvikling følges også opp i
senere langtidsprogram. I følge Langtidsprogrammet 1994-1997 er det neppe noen stor
konflikt mellom økonomisk utvikling og en del miljøkrav og en forsvarlig ressurs-
forvaltning på lang sikt. Derimot pekes det på at det på kort og mellomlang sikt kan
oppstå betydelige omstillingsproblemer og at tempoet i miljøpolitikken må tilpasses
hensynet til andre mål.
St meld nr 13 (1992 - 93) Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro
gir en oversikt over vedtak som ble fattet på FN-konferansen om miljø og utvikling (Rio
de Janeiro 3.-14.juni 1992) samt en vurdering av hvordan Norge står i forhold til
konferansens vedtak og internasjonale utviklingslinjer.
NOU 9 (1996) Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, avgitt
fra Finansdepartementet, vurderer hvilken rolle skatte- og avgiftspolitikken kan spille for å
oppnå et bedre miljø og høy sysselsetting. Utredningen presenterer anbefalingene fra

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
14
Grønn skattekommisjon	1. De viktigste forslagene var en utvidelse av CO2- og SO2-
avgiften til områder som da var fritatt for avgift, og innføring av en sluttbehandlingsavgift
på avfall. Forslagene var provenynøytrale. Økte miljøavgifter ble kombinert med
reduksjoner i arbeidsgiveravgiftene. Beregninger bak forslaget viste at det var potensielle
doble gevinster, det vil si at sysselsettingene kunne økes samtidig som miljøbelastningene
ble redusert, uten at den samlede økonomiske veksten ble rammet. St prp nr 54 (1997-98)
Grønne skatter ble lagt fram for behandling samtidig med St meld nr 29 (1997 -98)
Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Regjeringens forslag til grønne skatter var kraftig
moderert i forhold til forslagene fra grønn skattekommisjon. De mest vesentlige forslagene
med betydning for ressurs- og utslippsintensiv industri ble ikke fulgt opp. Kommisjonens
forslag ble med andre ord ikke fremmet for politiske beslutninger.
Omtrent parallelt med arbeidet til grønn skattekommisjon var en annen kommisjon
2
nedsatt for å komme med tilrådninger til utformingen av en framtidig, helhetlig
næringspolitikk. Utvalget la fram sine forslag i NOU 23 (1996) Konkurranse, kompetanse
og miljø et par måneder etter grønn skattekommisjon la fram sine forslag. Utvalget peker
på næringslivets miljøansvar og vektlegger frivillige avtaler som et interessant virkemiddel.
Selv om mandatet for utvalget primært var å se på utformingen av en helhetlig
næringspolitikk er utredningen et sentralt dokument for å forstå utformingen Norges
politikk for bærekraftig produksjon og forbruk. Oppfølgingen av utredningen har
implikasjoner for næringspolitikken og dermed også rammebetingelsene for innovasjon i
næringslivet, inkludert øko-effektive innovasjoner.
Politikk for en bærekraftig utvikling følges videre opp i St.meld. nr 58 (1997-98)
Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, Dugnad for framtida. Meldingen gir en
oppsummering over resultatene som var oppnådd innen miljøvernpolitikken og fremmer
med dette utgangspunktet forslag til en ny politikk for å møte utfordringene nasjonalt og
for å være pådriver internasjonalt. Det mest nyskapende i denne meldingen er varsel om
opprettelse av et miljøfond rettet mot teknologiutvikling som i utgangspunktet ikke er
bedriftsøkonomisk lønnsomt. Utover det består videreutviklingen av miljøvernpolitikken
av en større vektlegging av å utvikle rammevilkår som stimulerer til mer bærekraftig
produksjons- og forbruksmønstre og en fortsatt vektlegging av pådriverrollen i arbeidet for
internasjonale avtaler og samarbeid for å løse globale miljøutfordringer. Det sies også at
Regjeringen vil legge særlig vekt på å oppfordre næringslivet og forbrukerne til
medvirkning i arbeidet for en bærekraftig utvikling.
Energipolitikken har en nær sammenheng med en politikk for en mer bærekraftig
utvikling generelt og har i særdeleshet betydning for næringspolitikkens rammevilkår.
Regjerningen satte ned et utvalg som leverte sine anbefalinger i NOU 11 (1998) Energi- og
kraftbalansen mot 2020. Utredningen ble fulgt opp gjennom St meld nr 29 (1998-99) Om
energipolitikken. Opprettelsen av Enova SF var et av de konkrete tiltakene som kom som
følge av energiutvalgets arbeid. Enovas mandat er å bidra til omlegging av energibruken og
bidra til utvikling av ny fornybar energi. Måltallet for Enova ble først fastsatt til 10 TWh
årlig spart/produsert energi innen 2010 (målet er senere justert til 12 TWh). Målet skal
nås ved hjelp av informasjon og direkte prosjektstøtte etter nærmere angitt kriterier.

1 Grønn skattekommisjon ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 9.desember 1994. Kommisjonen var bredt
sammensatt med representanter fra næringslivet, LO, NHO, miljøbevegelsen og uavhengige eksperter.
2 Næringsstrukturutvalget nedsatt ved kongelig resolusjon 19.mai 1995.

Virkemidler for å fremme mer bærekraftige produksjons og forbruksmønstre
15
Fra dokumentene nevnt over framgår det at følgende prinsipper stod sentralt for
utformingen av virkemiddelpolitikken på 1990-tallet:
− Forurenseren skal betale, slik at prisen på varer og tjenester også gjenspeiler miljøkostnadene.
− Kostnadseffektivitet på tvers av utslipp, sektorer og land.
− Integrering av miljøpolitikken i den økonomiske politikken, blant annet tilpasning av skatte- og
avgiftssystemet.
− Integrering av miljøhensyn i politikken på andre områder.
− Vektlegging av styringseffektivitet, særlig på sårbare områder der målene må innfris med rimelig grad
av sikkerhet
− Føre var prinsippet skal være førende.
− Mest mulig stabil og forutsigbar virkemiddelbruk
− Pådriverrolle i den internasjonale klimapolitikken
− En mer næringsnøytral næringspolitikk, vektlegging av FoU og kompetanse
− Norge skal være selvforsynt med kraft i et normalår

I den praktiske utformingen av virkemidlene viser det seg å ha vært en rekke mål-
konflikter og ulike hensyn som er veid opp mot hverandre. Dette viser seg spesielt i
behandlingen av konkrete virkemidler som har vært vurdert. Hensynet til omstillings-
kostnader, konkurranseevne og næringslivets rammebetingelser for bærekraftige
innovasjoner har påvirket virkemiddelbruken. Hvordan disse hensynene er veid i forhold
til prinsippene over drøftes i de neste avsnittene. Formålet med gjennomgangen er å forstå
bakgrunnen for de overordne rammebetingelsene og sentrale styringssignaler fra den
perioden CondEcol-casene ble utviklet.
Praktiske implikasjoner av denne prinsipielle drøfting vil bli mer inngående belyst i
kapittel 4 etter at myndighetstiltak med opplevd betydning er identifisert fra casenivå i
kapittel 3.
2.2 Hva slags omstilling og for hvem?
Virkemidler som har til hensikt å bidra til omstillinger, vil i de aller fleste tilfellene være
beheftet med omstillingskostnader eller fordelingsvirkninger som kan være problematiske.
Spesielt viser det seg at innføring av virkemidler som har til hensikt å påvirke
produksjonsmønsteret, ofte medfører kostnader eller tap av arbeidsplasser for deler av den
etablerte industrien. I Norge er petroleumssektoren, og en stor del av den tradisjonelle
industrien basert på energi og fossile energivarer. Substitusjonsmulighetene er ofte
begrenset og industrien er internasjonalt konkurranseutsatt. I tillegg er deler av denne
industrien knyttet til såkalte hjørnesteinsbedrifter på steder der alternativ sysselsetting og
omstillingsmuligheter kan være begrenset.
Hensynet til konkurranseevnen til denne delen av industrien, kombinert med antatte
lokale omstillingskostnader, kan forklare noe av motstanden mot å ta i bruk sterkere
virkemidler for å vri produksjons- og forbruksmønsteret, slik det eksempelvis ble foreslått
av grønn skattekommisjon (NOU 9 1996). Forslaget fra Grønn Skattekommisjon der for
øvrig forfatteren var et medlem, gikk spesielt på å legge avgift på alle CO
2-utslippene
kombinert med en reduksjon i arbeidsgiveravgiften. Hensynet til den energiintensive
tradisjonelle industrien bekreftes gjennom rapporten fra det såkalte næringsstruktur-
utvalget (NOU 23 1996: 26) der det sies:

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
16 Bruken av avgifter som ikke er internasjonalt samordnet blir i økende grad problematisk fordi
økonomiene veves stadig tettere i hverandre. Miljøproblemer som er globale, som for eksempel
klimaproblemet, kan ikke løses uten et omfattende internasjonalt samarbeid. Utformingen av nasjonale
mål og virkemidler må derfor skje under hensyn til hva andre land foretar seg.
En omlegging til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster i Norge kan ikke
løse de globale klimaproblemene alene. Derimot kunne en forsiktig omlegging i retning av
“forurenseren betaler-prinsippet” i form av en liten CO
2-avgift	 på de sektorene som på den
tiden hadde fritak – kombinert med redusert arbeidsgiveravgift – vært gunstig på norsk
økonomi, uavhengig av miljøeffektene og uavhengig av om andre land hadde fulgt etter
(Vennemo 1996). Argumentene fra næringsstrukturutvalget om at miljøavgifter i økende
grad er problematisk, blir dermed stående som en løs påstand som utvalget ikke
begrunner gjennom analyser eller empirisk dokumentasjon. Næringsstrukturutvalget
hevder videre at kravene til endring og dynamikk på bedriftsnivå stiller enda “større krav
til stabilitet, oversiktlighet og forutsigbarhet på myndighetsnivå” (NOU 23 1996: 27). En
omlegging til mer bruk av grønne skatter i den hensikt å påvirke vekstens innhold (eller
produksjons- og forbruksmønsteret) strider ikke mot kravet om stabilitet og forutsigbarhet.
Det vises i den forbindelse til Sverige som har innført en langsiktig strategi for grønn
skattereform, der inntektene fra miljøskatter økes med 30 mrd svenske kr i perioden
2001-2010 samtidig som skatten på arbeid reduseres tilsvarende.
Næringsstrukturutvalgets “advarsel” mot økonomiske virkemidler i miljøpolitikken kan
oppfattes som et innlegg for å bevare rettigheter og særordninger som en del av den
kraftkrevende og ressursintensive industrien tradisjonelt har vært begunstiget med. Det
kan tolkes som at næringsstrukturutvalget med dette sier at myndighetene ikke skal
prioritere, eller stimulere til en omlegging mot en mer bærekraftig produksjon gjennom å
endre næringslivets rammebetingelser. Omlegginger til en mer bærekraftig produksjon og
et mer bærekraftig produksjonsmønster skal derfor komme fra næringslivet uten at
overordnede rammebetingelser endres. Hensynet til det eksisterende favoriseres med dette
på bekostning av en målsetting om å stimulere til bærekraftige omlegginger som kanskje
kunne ha påvirket næringsstrukturen i Norge i en ønsket retning.
Utvalget peker på næringslivets ansvar for en bærekraftig utvikling, og viser til en rekke
positive tiltak som næringslivet på det tidspunkt allerede hadde gjennomført.
Næringsstrukturutvalget fremmer med andre ord mikrokomponenten i en strategi for
bærekraftig produksjon og forbruk, men ignorerer makrokomponenten slik vi viste til inn-
ledningsvis.
Næringsstrukturutvalget legger til grunn at næringsnøytralitet bør være et hoved-
prinsipp i næringspolitikken (NOU 23 1996: 18). Dersom næringsnøytralitet skulle vært
et gjennomgående prinsipp for alle virkemidlene, inkludert miljøvirkemidlene, ville en del
av den eksisterende, tradisjonelle industrien blitt rammet. Det er vanskelig å forstå
hvordan næringspolitikken kan være næringsnøytral når miljøpolitikken og en mer
generell politikk for et mer bærekraftig forbruks- og produksjonsmønster ikke stiller
samme krav og rammebetingelser til alle næringer.

Virkemidler for å fremme mer bærekraftige produksjons og forbruksmønstre
17
2.3 Tre perspektiver på konkurranseevne
I argumentasjonen mot grønne skatter som operasjonalisering av prinsippet om at
forurenseren skal betale, vises ofte til nasjonens eller en nærings internasjonale
konkurranseevne og påfølgende tap av eksportinntekter.
Konkurranseevne kan vurderes på et samlet nasjonalt nivå, næringsnivå eller på
foretaksnivå. Næringene konkurrerer med hverandre om tilgang på ressurser. Svekket
konkurranseevne for en næring kan dermed gi økt konkurranseevne i en annen næring.
Lønnsomheten i bedriftene påvirkes fra myndighetenes side av ulike typer politiske
reguleringer (lover, regler, skatter og avgifter). Dersom myndighetene endrer disse
rammebetingelsene, påvirkes den potensielle lønnsomheten i de ulike næringene.
Politikk for å endre forbruks- og produksjonsmønsteret i mer bærekraftig retning vil
nødvendigvis kreve at enkelte næringer svekker sin konkurranseevne som følge av
politikkendring, men dette er ikke nødvendigvis et problem for landets samlede
konkurranseevne. Fra et nasjonalt perspektiv kan frigjorte ressurser allokeres til andre
næringer i tråd med målsettingen om en omlegging til et mer bærekraftig produksjons- og
forbruksmønster.
Virkemidler som påfører en stor andel av landets konkurranseutsatte næringer
betydelige kostnader, kan på kort sikt føre til svekket konkurranseevne for økonomien
sett under ett. Dette kan delvis kompenseres gjennom å tilpasse implementeringen av
virkemidlene. Samtidig vil næringer som får bedret sine konkurransevilkår øke sin kon-
kurranseevne, og over tid sikre økonomiens konkurranseevne. Tjenesteytende næringer,
som for eksempel frisørtjenester, arkitekturtjenester, mv, er også eksportnæringer som
bidrar til et lands konkurranseevne. Under forutsetning om provenynøytrale endringer –
som betyr at statens samlede inntekter fra skatter og avgifter skulle være den samme før
og etter omleggingen, ville denne type næringer kunne bedret sin konkurranseevne
gjennom avgiftslettelser dersom begunstiget industri hadde vært ilagt samme avgiftsregime.
Næringer som er avhengig av subsidier, eller som ikke evner å betale sine miljøkostnader
etter prinsippet om at forurenseren skal betale, er neppe bærekraftige, selv om de bidrar
med eksportinntekter.
2.4 Innovasjon som bidrag til en bærekraftig utvikling
En annen sentral kritikk mot grønne skatter er at en miljøriktig prising basert på
“forurenseren betaler-prinsippet” tapper næringsaktørene for ressurser og hindrer
innovasjon og “øko-effektiv” teknologiutvikling. Selv om en skatteendring er proveny-
nøytral på et nasjonalt nivå, vil den ikke nødvendigvis være provenynøytral på bedrifts
og/eller bransje/sektornivå. Grønne skatter, som for eksempel: avgifter på utslipp
(eksempel CO
2-avgift), pris for retten til utslipp (eksempel kvotepris på CO	2), avgift på
bruk av knappe innsatsfaktorer (eksempel avgift på naturgrus som er innført i Sverige, og
el. avgift), øker prisen på innsatsfaktorer man ønsker redusert bruk av. Økt pris på enkelte
innsatsfaktorer gjør produksjonen dyrere. Dyrere produksjon slår ut i høyere pris og/eller
lavere overskudd på den aktuelle produksjon. Dersom substitusjonsmulighetene er små på
innsatsfaktorsiden, vil den gjeldende produsent tape konkurransekraft og i ytterste fall
legge ned eller flytte ut. For de som opprettholder produksjonsnivået kan den økonomiske
“slakken” bli lavere og utviklingsbudsjettene redusert. Lavere overskudd kan virke

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
18
hemmende på reinvesteringer og utviklingen av miljøteknologier som kunne gitt en mer
øko-effektiv produksjon. På denne bakgrunn kan det argumenteres for at støtte til
teknologiutvikling og innovasjon er et bedre virkemiddel for en bærekraftig utvikling enn
eksempelvis grønne skatter eller miljømotiverte avgifter. Frivillige avtaler, teknologipåbud
eller utslippsreguleringer er andre mulige virkemidler.
Teknologipåbud eller regulatoriske krav til utslipp, rensing mv., gjerne kombinert med
frivillige avgifter, hevdes også ofte å gi større miljøeffekter enn miljøavgifter. Teknologi-
støtte begrunnes med positive spillovereffekter og læringseffekter i tillegg til miljøeffektene
som følger av miljøteknologier. Subsidier eller andre støtteordninger til utvikling av nye
miljøteknologier kan også ha næringmessige effekter og dermed være et næringspolitisk
virkemiddel. Dansk vindmølleindustri trekkes ofte fram som eksempel på en vellykket
miljø- og næringsutviklingssatsning (Garud og Karnøe 2003; Buen 2004).
En innvending mot subsidiering av miljøteknologier eller spesifikk teknologistøtte, er at
dette er i konflikt med prinsippet om næringsnøytralitet. Industrien eller entreprenørene
som mottar teknologistøtte vil gjennom støtten øke avkastningen på sine investeringer.
Dette er selvfølgelig gunstigere sett fra mottakernes side enn en avgift. Hvorvidt teknologi-
støtte til utvikling av miljøteknologier faktisk gir et større bidrag til en bærekraftig
utvikling enn prising etter “forurenseren betaler-prinsippet” eller direkte reguleringer, er så
vidt vites ikke dokumentert empirisk.
Et økonomisk argument for å subsidiere miljøteknologier (mer enn annen teknologi-
utvikling og FoU) er at miljøteknologier kan ha større spillovereffekter enn andre
teknologier. Et annet argument er at området (kanskje spesielt innen energiteknologi) er
uferdig, og at det kan være betydelige læringskurver som gir høyere nytte sammenlignet
med investeringer i andre teknologier. Det tredje argumentet er at markedet kan være
preget av såkalte lock-in situasjoner (Brekke 2003).
St.meld. nr 58 (1997-98) understreker målet om å utvikle rammevilkår for å stimulere
til mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønstre, bl.a. gjennom miljøinnovasjoner i
næringslivet. Konkret ble det foreslått et miljøfond. Miljøfondet ble da også opprettet
gjennom fremlegg i statsbudsjettet for 1998 med en grunnkapital på 250 millioner kroner
3.
Fondet skulle stimulere virksomheter til å ta i bruk og videreutvikle nye miljøvennlige
teknologier. Fondet skulle bidra til å sikre finansiering av prosjekt som ellers ikke ville blitt
finansiert ut fra rene bedriftsøkonomiske hensyn. Miljøfondet var et tillegg til øvrige
støtteordninger for miljøteknologi som Statens forurensningstilsyn og Norges forsknings-
råd på den tiden forvaltet. Miljøfondet er senere evaluert (Hartmark Consulting 2004). I
følge evalueringen oppnådde miljøfondet i mindre grad målet om å støtte prosjekter med
bidrag til innovasjon eller utvikling av miljøteknologi. Miljøfondet er ikke videreført etter
evalueringen. Det er vanskelig å finne empirisk dokumentasjon som viser at subsidier til
miljøteknologier gir større spillovereffekter enn andre teknologier. Det er også vanskelig å
finne empirisk dokumentasjon på at subsidier av miljøteknologi har bedre miljøeffekter
enn miljøavgifter (dersom begge virkemidlene brukes isolert).
Økonomiske virkemidler, enten det er avgifter eller subsidier kan ha flere utforminger.
Hva som er en hensiktsmessig utforming avhenger av målet og hvilke alternative
virkemidler som foreligger. Dersom Norge, som et av verdens rikeste land, har
målsettinger om å gi et globalt bidrag til en mer bærekraftig utvikling, kan investeringer i

3 Forslaget fra Jagland-regjeringen var på 500 mill, men han gikk av før budsjettet ble godkjent og
Miljøfondet ble endelig vedtatt med kapital på 250 mill.

Virkemidler for å fremme mer bærekraftige produksjons og forbruksmønstre
19
teknologier som kan løse CO	2-problematikken forsvares, uavhengig av økonomisk
avkastning og nasjonale miljøeffekter. Dermed er vi inne på debatten om Norges
pådriverrolle.
2.5 Pådriverrollen, men til hvilken kostnad?
Norge har tidligere tatt på seg en pådriverrolle på miljøområdet. Det har vært et uttalt mål
fra Storting og Regjering at Norge skal være en pådriver i den internasjonale klima- og
miljøpolitikken. Utformingen av pådriverrollen, og spørsmål om hvor store kostnader
Norge skal påta seg i forbindelse med pådriverrollen, er mer uklart. I forhold til
virkemidler som har til hensikt å vri produksjons- og forbruksmønster i en mer
bærekraftig retning, kan ensidige norske tiltak stimulere til tilpasninger som ikke
nødvendigvis er ønskelige fra et miljøperspektiv. Ensidige nasjonale virkemidler kan gi
utflyttinger, eller nedleggelser, som ikke er ønskelige. Denne type kostnader kan betraktes
som kostnader ved pådriverrollen som vil kunne ramme enkeltaktører forskjellig og gi
irreversible tilpasninger.
Uklarheter knyttet til hvor mye pådriverrollen skal koste, samt hvordan kostnadene
skal fordeles, kan være et hinder for å ta i bruk virkemidler som har til hensikt å vri
forbruks- og produksjonsmønsteret nasjonalt og internasjonalt i mer bærekraftig retning.
Pådriverrollen kan også utformes gjennom investeringer i eksempelvis CO
2-teknologier,
eller forsøk og implementering av miljøteknologier som per i dag ikke er lønnsomme.
Vurdert fra et globalt perspektiv kan dette være en god investering selv om det
nasjonaløkonomisk kan være en kostnad. Gasskraftverk med CO
2-håndtering er et
eksempel på en økonomisk risikofylt miljøinvestering som henger sammen med hvor
store kostnader Norge er villig til å bære i rollen som pådriver for en global bærekraftig
utvikling. Innholdet, konkretisering og prioritering av pådriverrollen har kanskje spesielt
betydning for utformingen av virkemidler som stimulerer til øko-effektive innovasjoner.
2.5.1 Mer om grønne skatter, CO2-avgiften og forurenseren betaler
Grønne skatter er et virkemiddel som bidrar til prinsippet om at forurenseren skal betale.
Grønne skatter bidrar til at prisene aktørene må forholde seg til tar hensyn til
miljøkostnadene ved produksjon, distribusjon og bruk av ulike produkter.
Omstillinger gjennom ulik påvirkning av rammevilkårene er formålet bak grønne
skatter. De samme omstillingene er kanskje også bakgrunnen for at myndighetene i Norge
ikke i særlig grad har tatt i bruk grønne skatter som virkemiddel for å vri forbruks- og
produksjonsmønsteret i en mer bærekraftig retning. På tross av at beregninger har vist at
“riktig prising” etter prinsippet om at forurenseren skal betale er lønnsomt, har Norge
valgt å ikke gjennomføre en skatteomlegging som har til hensikt å vri forbruks- og
produksjonsmønsteret i en bærekraftig retning. Sverige har gjort andre vurderinger og har
begynt å fase inn en langsiktig skatteomlegging som gir vridninger i konkurranse-
forholdene mellom ulike næringer.
Norge introduserte en CO
2-avgift tidlig på 1990-tallet. Avgiften ble differensiert og
mange sektorer ble fritatt. Utformingen av den norske CO
2-avgiften har ikke benyttet
markedsmekanismene slik at reduksjonene skjer i de deler av økonomien hvor de
samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest. Den avgiftsmessige forskjellsbehandlingen har

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
20
sannsynligvis bidratt til en annen nærings- og samfunnsstruktur enn det en likebehandling
ville medført. Utformingen av den norske CO
2-avgiften kan ha stimulert til en mer CO	2-
intensiv næringsstruktur enn det som ville vært tilfelle om alle aktørene hadde vært pålagt
samme avgifter. Selv om tanken har vært å harmonisere avgiften på et internasjonalt nivå,
viser historien at forurensende industri ikke alltid stilles til ansvar for sine miljø- og
klimakostnader.
Etter at Kyoto-avtalen ble vedtatt er forutsetningene for å utarbeide harmoniserte
klimavirkemidler på tvers av landene bedret. Kvotehandel er et eksempel på et “nytt”
virkemiddel. Norge har utformet et nasjonalt kvotesystem for perioden 2005-2007. I det
nasjonale kvotesystemet er det imidlertid lagt opp til utdeling av gratiskvoter. Gratiskvoter
strider mot prinsippet om at forurenseren skal betale, men begrunnes med at man ikke
ønsker å innføre et vridende system med uheldige fordelingseffekter i perioden Kyoto-
protokollen implementeres. Man ønsker med andre ord ikke å bidra til nedleggelser i
Norge gjennom å kreve betaling for CO
2-kvoter som tilsvarende næringer får gratis i andre
land. Hensynet til enkeltnæringers konkurranseevne og kortsiktige omstillingskostnader
er igjen prioritert på bekostning av kravet om en kostnadseffektiv virkemiddelbruk.
Konsekvensen av dette er at de økonomiske miljø- og klimavirkemidlene (inkludert det
vedtatte nasjonale kvotesystemet), heller ikke er næringsnøytrale. Noen næringer
favoriseres på bekostning av andre.
2.6 Oppsummering
Drøftingen foran viser at Norge gjennom hele 90-tallet har hatt tydelige målformuleringer
m.h.t. omlegginger til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster. Det går også
klart fram at Norge har hatt en politisk målsetting om å være en pådriver i det
internasjonale arbeidet innen klima- og miljøspørsmål.
Prinsippene for omleggingen er tydelig kommunisert. Det framgår av styrings-
dokumentene at Norge skal ha en miks av ulike typer virkemidler, med en noe større
vektlegging av økonomiske virkemidler. Prinsippet om at forurenseren skal betale og
“riktig” prising er fremmet som sentrale prinsipp for politikkutformingen. Kostnads- og
styringseffektivitet er fastslått som viktige kriterier for virkemiddelutformingen. I den
generelle næringspolitikken ble “næringsnøytralitet” et mer og mer fremtredende prinsipp
gjennom 90-tallet. Fra styringsdokumentene framgår det også at myndighetene legger opp
til en arbeidsdeling der det forutsettes at næringslivet medvirker i arbeidet for en
bærekraftig utvikling, mens myndighetene skal stimulere til endringer gjennom ramme-
betingelsene.
Lafferty og Langhelle (1995) slår fast at bærekraftig utvikling er et normativt begrep
med klare fordelingsmessige implikasjoner. I den faktiske politikk- og virkemiddel-
utformingen må derfor en rekke hensyn og mål veies opp mot hverandre. Som det
framgår av diskusjonen foran har hensynet til det eksisterende næringslivet og deres
konkurranseevne fått stor vekt i politikkutformingen. Kortsiktige hensyn er prioritert på
bekostning av langsiktige målsettinger om omlegging av produksjonsmønsteret. Pådriver-
rollen synes avgrenset til forhandlingsbordet. Det ser ikke ut til at myndighetene har vært
villig til å bære kostnadene ved en pådriverrolle, verken på makronivå, eller i form av at
noen påføres merkostnader på bedriftsnivå. Pådriverrollen synes heller ikke å være knyttet
til en vilje til å bære kostnader for tiltak eller investeringer med en global begrunnelse.

Virkemidler for å fremme mer bærekraftige produksjons og forbruksmønstre
21
Økonomiske virkemidler som kunne gitt vridninger i produksjons- og forbruksmønsteret
er, som vist foran, ikke tatt i bruk av hensyn til kortsiktige omstillingskostnader på
bedriftsnivå eller i lokalsamfunn. Selv der det var antatt doble gevinster, det vil si tiltak
som kunne gi både bedre miljø og være positiv for den økonomiske veksten, ble ikke i
vesentlig grad tatt i bruk. “Forurenseren betaler-prinsippet” ble ikke fulgt opp nasjonalt
selv om Norge har stått hardt på prinsippet internasjonalt.
Den faktiske virkemiddelutformingen for omlegging til et mer bærekraftig produksjons-
og forbruksmønster er derfor betydelig mer forsiktig enn det som kunne forventes med
utgangspunkt i målformuleringene og de vedtatte prinsippene som Norges strategi for
bærekraftig utvikling bygger på. Dagens utforming av virkemidlene for en bærekraftig
utvikling kan neppe vurderes som verken kostnadseffektiv, styringseffektiv eller nærings-
nøytral. Makrokomponenten i en nasjonal strategi for en bærekraftig utviking er dermed i
liten grad fulgt opp med faktiske virkemidler i tråd med nedfelte prinsipper.
Næringslivet er oppfordret til endring, men utformingen av virkemidlene har prioritert
hensyn til det eksisterende i påvente av internasjonal samhandling. I praksis betyr dette at
politikkutformingen for en bærekraftig utvikling i Norge i stor grad bygger på mikro-
komponenten i Verdenskommisjonens strategi for en bærekraftig utvikling – om å utnytte
innsatsfaktorer mer effektivt.
I neste kapittel følges tre utvalgte case for å se hvilke styringssignaler og ramme-
betingelser aktørene selv har pekt på som relevante drivkrefter eller barrierer i utviklingen
av tre øko-effektive teknologier.

23
3 CONDECOL-CASENE – FUNGERER
VIRKEMIDLENE?
Formålet med dette kapitlet er å beskrive myndighetenes virkemiddelbruk med
utgangspunkt i de konkrete empiriske dokumentasjonene fra innovasjonsreiser som er
innhentet i CondEcol-prosjektet. Ved å følge innovasjonsreisen er styringssignaler og
virkemidler (eller mangel på virkemidler) aktørene har identifisert som vesentlige
registrert. Funnene drøftes videre i kapittel 4.
I beskrivelsen er det lagt vekt på hvilke myndighetsbestemte rammebetingelser eller
virkemidler casene har møtt, og hvilken intern og ekstern begrunnelse som er gitt for å
utvikle teknologiene i casene. I den grad casene har møtt myndighetsinitierte stimuli eller
virkemidler utenfor Norge, som har hatt spesifikk betydning for utviklingen, er dette
inkludert i beskrivelsen. For en grundigere beskrivelse av de tre teknologiene vises det til
øvrige publikasjoner fra CondEcol-prosjektet.
4
3.1 HydroKraft
Den 23. april 1998 holdt administrerende direktør Egil Myklebust i Norsk Hydro en
pressekonferanse der planene om et “CO
2-fritt” og miljøvennlig gasskraftverk ble lansert.
Internt i Hydro hadde man siden forsommeren 1997 arbeidet med prosjektet som ble kalt
HydroKraft. Lanseringen falt sammen med Hydros generalforsamling og Bondevik I
regjeringens fremleggelse av stortingsmeldingen om oppfølging av Norges klimamål.
Aftenposten kommenterer hendelsen slik den 24. april 1999:
Industrigiganten Hydros lansering av et gasskraftverk med minimale utslipp av klimagassen CO2, ble
oppfattet som et kupp av klimadebatten.
Det vises til St.meld. nr. 29 (1997-98) “Norges oppfølging av Kyotoprotokollen” der det
ble fremmet forslag om utvidelse av CO2-avgiften. Fra 1. januar 1999 ble det da også
innført en CO2-avgift på 100 kroner pr tonn for utslipp fra ilandførings-, prosesserings- og
raffineringsanlegg - jf. St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter. Det var et politisk vedtak
som kunne gi en negativ effekt på Norsk Hydros forretningsmuligheter og finansielle
stilling. Tiltak fra Norsk Hydros side ville da være påkrevet.
Norsk Hydro hadde operatøransvaret for Granefeltet med planlagt oppstart i 2003.
Grane er lokalisert på Sleipnerområdet i Nordsjøen og har anslagsvis 100 millioner
kubikkmeter utvinnbar olje, men har et betydelig behov for trykkstøtte for å være
drivverdig. Både CO
2, vann og naturgass egner seg som trykkstøtte, men tidligere hadde
det vært vanskelig å få tilgang til tilstrekkelige mengder CO
2. På Grane var det behov for
anslagsvis fem millioner tonn CO
2 årlig, nesten 10 prosent av Norges totale årlige
klimagassutslipp. Et HydroKraft-gasskraftverk kunne derfor bli en sikker og stabil
produsent av CO
2 til trykkstøtte på Grane.

4 Se http://www.prosus.uio.no/industri/condecol/index.htm	 for nærmere oversikt over publikasjoner fra
CondEcol-prosjektet.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
24
Som industrielt konglomerat med betydelige landbaserte virksomheter var Norsk
Hydro også opptatt av Norges kraftbalanse. Selskapet var bekymret for de økende
strømprisene og spesielt at det ikke ble bygget ut mer kraft. På sikt var man redd for at
dette skulle vanskeliggjøre industriell landbasert produksjon i Norge. Samtidig var det mer
enn nok gassfelt på sokkelen. Det var også god kapasitet på transport og prosessering,
men det var for få salgskontrakter til kontinentet
5. Slik sett mente Hydro at man kunne
bruke overskuddet av uprosessert gass uten konsekvenser for gass-salget forøvrig.
3.1.1 HydroKraft – miljø og bærekraftig utvikling
Med eksplisitt referanse til konvensjonelle gasskraftverk, kan HydroKraft-teknologien
karakteriseres som mer øko-effektiv sammenlignet med konvensjonell gasskraft-teknologi.
Teknologien skiller CO
2 og hydrogen med utgangspunkt i det fossile brenslet før
forbrenning – såkalt “pre-combustion”.	6 CO	2’en som skilles ut er av en slik renhetsgrad at
den kan brukes til trykkstøtteformål og/eller injisering på sokkelen og vil dermed ikke ha
direkte påvirkning på global oppvarming. Når det gjelder energieffektivitet er situasjonen
mindre gunstig fordi en får relativt sett mindre elektrisitet fra forbrenningen av
naturgassen sammenlignet med et konvensjonelt gasskraftverk..
Miljøbevegelsen med unntak av Bellona var skeptiske. Skepsisen var bl.a. knyttet til at
prosjektet ville øke den innenlandske energiproduksjonen, og at teknologiene skulle
brukes til å pumpe opp mer olje til lavere kostnader. I valget mellom konvensjonelt
gasskraftverk, og som stopptiltak for planlagt gasskraftverk på Kårstø, var likevel
miljøbevegelsen “aksepterende med forbehold”. Bellona var positive til prosjektet og
argumenterte for bruk av CO
2-trykkstøtte i haleproduksjonen på Gullfaks, Tampen og
Ekofisk, som alternativ til å legge til rette for åpning av nye oljefelt. Bellona var også
opptatt av den næringspolitiske siden av saken og det teknologiske bidraget til CO
2-
problematikken globalt.
3.1.2 Stor begeistring internt – nytteeffekter for hele konsernet
HydroKraft var et prosjekt som skapte stor entusiasme og begeistring internt i Norsk
Hydro. Alle de tre kommersielle bena i industrikonglomeratet; Olje- og gass, Lettmetall og
Agri, ble involvert. Olje- og gass søkte alternativ trykkstøtte gjennom anvendelse av CO
2.
Lettmetall søkte ny tilgang på elektrisitet spesielt for aluminiumsverket på Karmøy, mens
Agri-segmentet i Hydro kunne overføre sin erfaring og kompetanse fra ammoniakk-
produksjon og reformering av naturgass for hydrogenproduksjon.
Hydrogen er definert som fremtidens energibærer. Dette var også anerkjent av Norsk
Hydro, men få hadde så langt fremmet gode løsninger for hvordan hydrogen skulle kunne
produseres i tilstrekkelig volum. Kyoto-protokollen for kontroll med klimagassutslipp –
inkludert CO
2 – ble signert året før. HydroKraft-prosjektet kunne slik sett realisere
nasjonale miljøpolitiske mål samtidig som man sikret avsetning av gassforekomstene og
utvikling av hjørnesteinbedrifter i Norge.

5 Dette skjedde mens GassForhandlingsUtvalget - GFU fortsatt eksisterte. 6 Før forbrenning er konsentrasjonen av CO2 på 18%, mens den etter forbrenning er på kun 3-4%. Fremstilling
av hydrogen basert på naturgass (som har lavere karboninnhold enn for eksempel olje eller kull) vil derfor være
mer effektiv i en såkalt “pre-combustion” prosess sammenlignet med en “post-combustion” prosess.

CondEcol-casene 	− fungerer virkemidlene?
25
Tidsvinduet for HydroKraft-prosjektet ble styrt av Granefeltets oppstart i 2003. Prosjektet
måtte derfor være fullt ut operativt i løpet av 5 år.
3.1.3 Yte rammebetingelser og myndighetenes virkemidler
Hvilke politiske beslutninger, ytre rammebetingelser og virkemidler har så HydroKraft
møtt på innovasjonsreisen?
Med utgangspunkt i gjennomgangen over kan vi oppsummere følgende sentrale element:
Politiske beslutninger – ytre rammebetingelser
– Politisk dagsorden globalt og nasjonalt – en trussel og mulighet for Hydro
− Klima og CO	2 – Sterke politiske signaler globalt og nasjonalt om at “noe vil skje” for eksempel global
prising av CO
2-utslipp (kvotepris)
− Kyoto-protokollen – begrensninger på utslipp
− Varsel (trussel) om økonomiske virkemidler – nasjonal pris på CO
2 (avgift eller kvoter)
– Økende knapphet med stigende priser på energi i Norge, manglende politisk vilje til å favorisere
ytterligere kraftutbygging, forventninger om høyere energipriser nasjonalt – forverret
konkurranseevne for Hydro

Hydro hadde på daværende tidspunkt et samlet utslipp på 27-28 millioner tonn CO
2-
ekvivalenter i året. Ved en pris på 100 kroner per tonn er man oppe i 2,8 milliarder kroner
i året. Verdien av 2,8 milliarder NOK i 7-10 år fremover blir ca 15-20 milliarder kroner
med en diskonteringssats på 10 prosent. Med en børsverdi på ca 60 milliarder kroner
representerte det en risiko på ca 30 prosent av selskapets verdi. Det var helt klart at
klimagassproblemet representerte en finansiell trussel for konsernet.
På den andre siden lå det en mulighet for Hydro gjennom en global samordnet
klimapolitikk. Hydro ville derfor kunne få konkurransefordeler av å være først ute med
teknologiske kostnadseffektive løsninger som kunne redusere CO
2-intensitiviteten i
Hydros produksjon. Med relativt strenge miljøkrav på hjemmemarkedet er det naturlig at
Hydro vil dra fordeler av samordnede globale tiltak framfor ensidige nasjonale tiltak.
Med Norge sine uttalte mål som pådriver i klimapolitikken ville det også være rimelig å
forvente nasjonale rammebetingelser og støtte til teknologiutvikling. Støtte til pilotprosjekt
med betydelig klimaeffekt og mulige spredningseffekter nasjonalt og internasjonalt kan
tolkes i pådriverrollen.
3.1.4 Foreløpig stopp – teknologi i beredskap?
Det ble knyttet store forhåpninger til HydroKraft-prosjektet, spesielt siden det så ut til å
være et teknologisk gjennomførbart prosjekt i regi av et av Norges største selskaper.
Likevel har det enda ikke lyktes å realisere planene. En forklaring på dette er at
beregningene som ble gjort i 1998 og 1999, blant annet basert på forutsetninger knyttet til
forventet gass- og el-pris, ikke kunne garantere kravene til lønnsomhet i prosjektet.
Granefeltet ble satt i gang som planlagt i 2003, men med naturgass som trykkstøtte.
Kraftbalansen i Norge er noe forverret uten at dette ser ut til å i særlig grad true Hydros
konkurransekraft.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
26
CO	2 er foreløpig ikke gitt verdi i Norge all den tid regjeringen har valgt å dele ut CO	2-
kvotene gratis. Norsk Hydro har ikke funnet det forsvarlig å sette i gang prosjektet under
nåværende rammebetingelser.
Hydros investeringsoverslag over hva Hydrokraft som fullt ferdig kommersielt prosjekt
ville koste lå på totalt 11 milliarder 1998-kroner. Det er mye, men ikke spesielt mye mer
enn hva Mongstadraffineriet kostet. Kostnadene ved selve teknologiutviklingen ble anslått
til 30-40 millioner kroner. Norges Forskningsråd og KLIMATEK-programmet hadde da
allerede bidratt med 6 millioner. Sett i forhold til trusselen som klimaspørsmålet kan
representere for Hydro rent finansielt, må denne kostnaden i innovasjonsprosessen
betraktes som svært liten (noen promille av “trusselen”).
Hydro har gjennom HydroKraft utviklet og patentert en teknologi som under andre
rammebetingelser kan gi et positivt klimabidrag og da gi Hydro avkastning på
investeringene bak teknologiutviklingen. Hydro har med andre ord en utviklet teknologi i
beredskap dersom myndighetene tar i bruk virkemidler som virker, for eksempel
markedsbasert prising av CO
2. Direkte investeringsstøtte fra staten, er en annen mulighet
for å få teknologien implementert. Dette vil bli nærmere drøftet i neste kapittel.
3.2 ScanWafer
Selskapet ScanWafer er en norsk produsent av komponenter til solcelleindustrien.
ScanWafer ble etablert i 1994 og startet produksjon av wafere i Glomfjord i 1997. I 2001
ble produksjonen i Glomfjord utvidet og i 2003 ble nok en fabrikk åpnet på Herøya.
Selskapet vurderer i disse dager ytterligere ekspansjon både i Norge og utlandet.
ScanWafer er den største produsenten på verdensbasis av den viktigste komponenten i
et solcellepanel, silisiumskiver eller “wafere” som de kalles. Med solenergi refereres det
enten til termisk solenergi eller solceller. Solceller utnytter den fotovoltaiske effekten i
solen (derav betegnelsen PV – photovoltaics), det vil si direkte omdanning av sollys til
elektrisitet. Selskapet benytter seg av den mest utbredte teknologiretningen innen PV-
teknologien per i dag, multikrystallinske wafere. ScanWafer har imidlertid gjort flere
tekniske innovasjoner i produksjonsprosessen og bidrar dermed til at PV-teknologien blir
mer konkurransedyktig sammenlignet med annen elektrisitetsgenerering.
Solcelleindustrien har vært preget av to sentrale utfordringer. Den ene er knyttet til
reduksjon av energikrav ved framstilling av wafere, den andre er knyttet til å øke
virkningsgraden til solcellene − dvs. hvordan solcellene kan konvertere mer elektrisitet fra
samme mengde sollys. Utfordringene kan knyttes til begrepet: “Energy-Pay-Back Time” –
som viser til hvor lang tid det tar før et ferdig installert solcellepanel har generert (“betalt
tilbake”) den mengden elektrisitet som ble brukt under fremstilling av panelet. En lang
Energy-Pay-Back Time, kombinert med liten tro på mulighetene til å utvikle
solcelleteknologi til konkurransedyktige priser, fungerte som en barriere for solcelleenergi
frem til midten av 1990-tallet. Radikale endringer har imidlertid gjort Energy-Pay-Back
Time kortere og ytterligere forbedringer er i vente. Det er grunn til å anta at dette har
bidratt til å øke interessen for teknologien, både fra etterspørselsiden og for potensielle
produsenter. ScanWafer har opparbeidet seg fortrinn ved å være tidlig ute i et marked i
vekst.

CondEcol-casene 	− fungerer virkemidlene?
27
3.2.1 Ytre rammebetingelser
Med en stadig økende etterspørsel etter ny fornybar energi, er utvikling av solenergi et
naturlig svar på endringer i ytre rammebetingelser. En EU-kommisjonsrapport publisert i
1994 viser til betydelige vekstmuligheter innen solstrøm - noe som er en sentral
bakenforliggende forklaringsfaktor for hvorfor nettopp “wafer” ble valgt som satsnings-
område for “innovatørene”.
Med høy kompetanse på metallurgisk silisium, tilgang på billig kraft og stor tilgang på
kjølevann, hadde Norge komparative fortrinn for å utvikle teknologi og produksjon av
PV-teknologi. (Gjennom hyttemarkedet hadde også Norge fordelen av et relativt stort
nisjepreget hjemmemarked.)
I tillegg til en forventet økning i etterspørsel etter solstrøm, og komparative fortrinn i
forhold til å kunne utvikle teknologi for å møte en forventet økt etterspørsel, er
omstillinger i næringsstruktur en sentral forklaringsfaktor bak ScanWafer. Omstillinger i
etablert industri (Elkem og Hydro) med nedleggelse av etablerte industrisamfunn gav
følgende effekter: i) frigjøring av kompetanse og ressurser, ii) frigjøring av produksjons-
lokaler, og iii) “jakt” og motivasjon for å finne nye, fremtidsrettede, lønnsomme industri-
produkter.
Med en dokumentert forventet økning i etterspørsel, frigitte ressurser som følge av
nedleggelse av annen industri, spisskompetanse på en sentral innsatsfaktor, kompetanse
og industriutviklere med velutviklede nettverk innen industri og finans, lå forholdene vel
til rette for ScanWafers etablering.
3.2.2 Stimulert etterspørsel i Japan og delvis Tyskland
Etterspørselen etter PV-teknologi i det japanske og tyske markedet utgjør en dominerende
andel i den globale veksten i etterspørsel. Både i Japan og Tyskland er etterspørselen
stimulert gjennom myndighetstiltak. Etterspørselsveksten har vært avgjørende for
ScanWafer sin suksess. Tyskland har tidligere gitt investeringsstøtte til PV-teknologi (fram
til 1995). Senere har introduksjonen av “the German Renewable Energy Sources Act” gitt
etterspørselsstimulerende bidrag gjennom en administrativ ordning der myndighetene
inngår en 20-års kontrakt med produsentene som spesifiserer garantipriser på strømmen
som selges på nettet for hele kontraktsperioden. Dette reduserer risikoen for investorene,
noe som igjen øker konkurransekraften til teknologien.
Japan har siden oljekrisen på 70-tallet hatt ulike tiltak for å redusere importavhengig-
heten av olje. Kyotoavtalen med tilhørende forpliktelser har gitt ytterligere motivasjon for
alternative energikilder. I 2002 innførte Japan en “policy mix” som kombinerer frivillige
tiltak fra industrien med påbudte restriksjoner og markedsbaserte virkemidler for å
redusere klimautslippene. I 2003 ble “Renewable Power Portfolio” standard innført. Dette
stiller krav om at “New Energy” skal utgjøre en fast prosentandel av elektrisitetstilbudet og
kravet kan nås ved kjøp og salg av obligasjoner fra produsenter av fornybar elektrisitet.
Lavt rentenivå og høye priser på nettstrøm er to viktige faktorer som har ført til at
strøm fra solceller begynner å bli lønnsomt i Japan. I Japan er “Net-metering” og
nettilknytning av PV-systemer vanlig. Prisen er høyere på dagtid når husholdningene
bruker lite strøm. På dagtid er det stor etterspørsel etter energi bl.a. til kjøling av
kontorbygg og næringsaktiviteter. Dette gir en “peakload”, som fører til høye priser. Dette

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
28
betyr i praksis at private PV-eiere kan nedbetale investeringen ved at salg under peakload
gir større inntekter enn prisen på husholdningenes eget strømforbruk.
Myndighetspolitikk kombinert med naturgitte og/eller historisk betingete rammevilkår
i Tyskland og Japan har dermed stimulert den globale etterspørselen etter PV-teknologi.
3.2.3 Myndighetenes bidrag, nettverkt og sentrale aktører
I en overordnet næringspolitisk sammenheng er tilgjengelige ressurser som følge av
omstillinger i næringsstrukturen og endringer i ulike næringers absolutte og relative
konkurranseevne et indirekte bidrag som kan tilbakeføres til myndighetenes nærings-
politikk. Industrien som ble lagt ned, eller nedskalert, kunne antagelig vært opprettholdt
gjennom statlige støtteordninger eller særskilte rammebetingelser. Manglende spesifikke
tiltak for å redde det eksisterende ga med andre ord muligheter for en ny, og mer øko-
effektiv, produksjon. Et snev av næringsnøytralitet kan med andre ord ha gitt rom for
innovasjon av miljøteknologi. (Både gjødselproduksjon og magnesiumproduksjon har
hatt gunstige rammebetingelser som neppe kommer inn under kravene til en nærings-
nøytral næringspolitikk. Hensynet til bl.a. denne industrien ble brukt som argument mot
innføring av Grønne skatter i Norge)
På innovasjonsreisen har ScanWafer også møtt det direkte virkemiddelapparatet i
nærings- og distriktspolitikken, nemlig SND og delvis offentlige finansierte nærings-
utviklingsselskaper. Finansiering fra SND og Meløy Næringsutvikling var medvirkende for
den første etableringen av produksjon. Støtten (20 millioner i tilskudd og 15 millioner i
lån) bidro til å øke troverdigheten overfor andre finansielle aktører.
Meløy Næringsutvikling forsøkte sammen med Norsk Hydro å skape aktivitet i
Glomfjord i forbindelse med overtallighet i Hydros gjødselsproduksjon på stedet. Meløy
Næringsutvikling var også en sentral aktør når det gjaldt å sikre billig strøm til ScanWafer
gjennom sitt forhold til Hydro Energi. Kombinasjonen av en ansvarlig næringsaktør
(Hydro) som tar ansvar for overtallige ved omstillinger og Meløy Næringsutvikling har
opplagt bidratt til å skape ny næringsvirksomhet i Glomfjord. Hydro sin håndtering av
ansvaret ved nedleggelse av industri kan også betraktes som en del av de ytre
rammebetingelsene for næringsvirksomhet i Norge. Ved omstillinger eller nedleggelser
som fører til ledig arbeidskraft ligger det forventede og delvis lovpålagte forpliktelser for å
bidra til at frigjorte ressurser kommer i nytt arbeid.
Norsk Hydro sin beslutning om å legge ned magnesiumfabrikken på Herøya med
medfølgende behov for å stimulere til alternative arbeidsplasser for de overtallige, var
avgjørende for at etablering av den tredje fabrikkens ble i Norge (Herøya) framfor
Tyskland. ScanWafer hadde allerede i 2002 sikret seg finansiell støtte til etablering i Sør-
Tyskland fra lokale tyske myndigheter i Bayern. Hydro tilbød finansiell støtte til etablering
i Norge, noe som fikk ScanWafer til å endre planene. Hydro tilbød i tillegg lønnsstøtte for
arbeidskraft i den planlagte opplæringsperioden. Hydro var altså en avgjørende finansiell
aktør for lokalisering av fabrikken på Herøya snarere enn i Tyskland.
3.2.4 Oppsummering ScanWafer
Innovasjonsreisen til ScanWafer viser at motgang for tradisjonell industri med
medfølgende nedbygging, friga ressurser og kompetanse i Norge som ga muligheter til

CondEcol-casene 	− fungerer virkemidlene?
29
innovasjon i et nytt marked med forventet økt etterspørsel. Etterspørselen ble særlig
stimulert gjennom energiknapphet i Japan som ga gunstige rammebetingelser for
teknologien.
Myndighetenes aksept og manglende tiltak for å “bevare” eksisterende magnesium- og
gjødselproduksjon kombinert med en ansvarlig næringsaktør som tok et utvidet ansvar
ved nedbemanning, ga plass til nyutvikling, innovasjon og etablering en ny industri. Det er
verdt å merke seg at Tyskland tilbød gunstige etableringsbetingelser, betingelser som av
aktørene vurderes som gunstigere enn betingelsene i Norge. Norge og Herøya ble likevel
valgt som etableringssted for den nye virksomheten.
Markedsmuligheten ble med andre ord skapt som følge av energi- og klimatiltak i
Japan og Tyskland. I selve innovasjonen og den industrielle etableringen er det vanskelig å
se at miljø og klima har spilt noen rolle utover “å vinne konkurransen om etterspørselen”.
Frigitte ressurser og kompetanse fra tradisjonell industri, nettverk og dialog mellom
myndigheter, finansinstitusjoner, kompetansemiljøer og ulike industrielle aktører ser ut til
å være vesentlige faktorer bak selve innovasjonen.
3.3 Shecco
Shecco er en forkortelse for “Sustainable Heating and Cooling with Natural CO	2”.
Innovasjonen har blitt registrert som TM med egen logo. Første patent ble innvilget i 1993
da med tanke på anvendelse i mobile klimaanlegg i bil (MAC), men den første
kommersielle anvendelse skjedde i tilknytning til stasjonær oppvarming av hus-
holdningsvann i Japan.
3.3.1 Ozonlaget og Montrealprotokollen - muligheter
I 1974 fremsatte Mario Molina og Sherwood Rowland hypotesen at utslipp av KFK-gasser
ødelegger det stratosfæriske ozonlaget. Artikkelen initierte politiske tiltak og i 1987 ble
Montreal-protokollen undertegnet. Ny kunnskap ble koblet til eksisterende teknologiske
løsninger som kunne gjennomføres i praksis. Kostnadene ved overgangen til foreslåtte
erstatningskjemikalier ble også vurdert som begrensede, og miljøavtalen ble en suksess.
Ozonlaget er pr. i dag ikke lenger truet av klorholdige utslipp fra KFK-forbindelser
benyttet i drivgasser, løsemidler eller klimaanlegg.
I klimaanlegg ble KFK-gassene i stor grad erstattet med gasser basert på Hydro Fluor
Karboner (HFK). Fordelen med HFK-gassene var at de kunne erstatte KFK-gassene uten
teknologiske endringer. HFK-gassene har ikke negativ effekt på Ozonlaget, men de har et
betydelig klimaoppvarmingspotensiale. HFK er en av gassene som faller inn under
Kyotoavtalen. Det finnes en rekke forskjellige blandinger av HFK. For eksempel har HFK-
134a, brukt i klimaanlegg i bil, en klimaoppvarmingseffekt som er 1300 ganger større enn
CO
2.7 Slik sett var suksessen for Montreal-protokollen bare delvis sett fra et
klimaperspektiv. Det var i denne sammenheng Gustav Lorentzen, professor i kjøleteknikk

7 I denne rapporten er globalt oppvarmingspotesial målt i GWP over 100 år. Dette er også lagt til grunn
for beregningene i Kyoto-protokollen. Dersom en legger til grunn målinger i GWP over 20 år vil det
globale oppvarmingspotensialet for HFK-134a være 3400 ganger så stort som for CO2 (Godal og
Fuglestvedt 2002). Det bør her bemerkes at KFK-gassene også er meget sterke klimagasser.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
30
ved NTNU, i 1989 kom til Norsk Hydro med en teknisk løsning basert på CO	2 som både
ivaretok hensynet til ozonlaget og det globale klimaet.
Det første patentet ble innvilget i 1993 (senere er flere patenter innvilget).
Innovasjonen var knyttet til anvendelse av CO
2 som arbeidsmedium i kjøleanlegg og
varmepumper. Dette var i og for seg ingen ny teknologi. Allerede i 1850 ble CO
2 oppdaget
som kjølemedium og det ble testet ut så tidlig som i 1869. Som følge av KFK gassenes
introduksjon forsvant imidlertid CO
2 fra markedet på 1940-tallet. Sammenlignet med
KFK-baserte anlegg, krevde bruken av CO
2 som arbeidsmedium høyere trykk i
varmeveksleren. Dette skapte teknologiske utfordringer spesielt for kompressor, pakninger
og rør. KFK-løsningene ble etter hvert betraktet som langt mer driftssikre.
3.3.2 Hydros interesse og bidrag
CO
2’s miljømessige egenskap i forhold til HFK var hovedårsaken til Norsk Hydros
opprinnelige interesse for innovasjonen. Ideen passet godt inn i Hydros daværende
oppbygging av en sterk miljøprofil. Et tilknyttet faktum var at man så et mulig
kommersielt potensial for økt salg av Hydros aluminiumsprodukter som følge av CO
2-
teknologiens utbredelse. Dette var da spesielt knyttet til relevante rørløsninger i
aluminium til varmevekslerne. Til slutt vurderte Hydro at det også lå betydelige potensielle
inntekter ved salg av patentlisenser tilknyttet den teknologien som senere fikk navnet
Shecco.
Hydro investerte på det meste 6-7 millioner i året i prosjektet på 1990-tallet. Prosjektet
inngikk som en del av Hydros forskningsnettverk som også omfatter SINTEF/NTNU.
Hydro mottok i perioden Shecco ble utviklet også støtte fra Forskningsrådet, men ingen
av disse midlene ble brukt direkte til utviklingen av Shecco. Shecco som selvstendig
prosjekt søkte ikke om støtte fra NFR i den aktuelle perioden.
Hydro bidro sterkt med nettverk og kontakt med relevante produsenter og industrielle
forskningsnettverk. Nettverket ble brukt både for å skape etterspørsel og for ytterligere å
utvikle teknologien med tilhørende produksjonsmulighet. Det ble knyttet en rekke
teknologiske og markedsmotiverte allianser. Alliansene som ble utviklet på begynnelsen
av 1990-tallet, kan vise seg å være avgjørende på veien mot kommersialisering av Shecco-
teknologien i MAC.
3.3.3 Produktene og markedsmuligheter
Det ble i første rekke satset på mobile klimaanalegg (MAC). På tross av solid
alliansebygging med bilindustriene med tilhørende leverandørledd, og inngrep med bl.a
EU, er Shecco foreløpig likevel ikke implementert som et markedsmessig teknologisk
alternativ.
EU kommisjonen arbeider med et direktiv for utfasing av HFK 134a. Alternative MAC-
teknologier i EU er da (med mindre det kommer nye teknologier på markedet): HFK
152a
8 og CO	2. Kommisjonen foreslo opprinnelig at utfasingen skulle starte med et
kvoteopplegg i 2009, mens parlamentet endret dette til at det skulle gjelde alle “nye
modeller” med forbud fra 2014. Utformingen av EU-direktivet vil få stor betydning for
Shecco-teknologiens markedsmuligheter i mobile klimaanlegg (MAC). Dersom MAC

8 HFK-152a har et GWP på 140.

CondEcol-casene 	− fungerer virkemidlene?
31
direktivet blir utformet i Shecco-teknologiens favør, kan dette skape nye markeds-
muligheter. Uten regulatoriske endringer ser det foreløpig mørkt ut for Shecco-
teknologien i MAC.
Det er imidlertid ikke bare EU som legger føringer på eventuell utfasing av HFK 134a.
I USA har utviklingen tatt en noe annen retning. Det er der tette forbindelser mellom
bilindustrien, kjemiindustrien og myndighetene som legger politiske føringer. I følge
amerikanske miljøvernmyndigheter (US EPA) vil det aldri bli snakk om et forbud mot
HFK 134 a i USA. Dette har blant annet ført til at det vil bli gjennomført et relativt stort
forskningsprosjekt for å forbedre rådende HFK 134a teknologi (Enhanced 134a MAC
Project). Prosjektet tar sikte på å redusere lekkasjer og drivstoff-forbruk med henholdsvis
50 % og 30 %. Prosjektet samfinansieres av staten og industrien
9. Slik mener man at man
“kjøper seg tid” fordi “enhanced” 134a er det man kan få gjennomført raskest.
Forbedringer av dagens teknologi vil derfor være meget viktig for reduksjon av de globale
GHG utslippene på kort sikt. Samtidig ønsker en å avvente parallell forskning på 152a og
CO
2. Begge disse to siste ser ut til å bli betraktet som den nye generasjonen MAC og det
synes temmelig sikkert også i USA at en utvikling i retning av utfasing av 134a vil komme,
men den satsingen som nå finner sted på Enhanced 134a vil trolig bli stidannende for den
nye generasjonen MAC. Det legges betydelige ressurser ned i å finne gode løsninger for
134a som trolig vil kunne overføres mer eller mindre direkte til 152a. Dette later til å være
i alle de amerikanske aktørenes interesser, men samtidig vil det skape utfordringer for
realisering av Shecco-teknologiens potensial – i hvert fall i USA. Hvis USA og EU kjører
hvert sitt løp her kan det føre til at man nå går mot en to-standard situasjon i den globale
bilindustrien. Dette er helt klart ikke i bilindustriens interesse og kan også få betydning for
europeisk lovgivning.
Parallelt med arbeidet med mobile klimaanlegg ble det utviklet alternative mer
stasjonære anvendelser av teknologien både for stasjonære klimaanlegg (RAC) og
varmepumper. SINTEF fikk penger fra NFR til å lage en prototyp som sto ferdig på
Gløshaugen i 1995/96 er sentralt. En offentlig FoU-kontrakt med Sintef, Frostman/
Finsam, SND og NVE som partnere resulterte i at tappevannsvarmepumpe nummer èn
ble installert i A/S Eggprodukter i Larvik i 1999. Parallelt med dette prosjektet arbeidet
Denso, en av verdens største produsenter av bildeler, med utvikling av Shecco-
teknologien til full anvendelse i tappevannsvarmepumper i Japan
Shecco-teknologien i tappevannsvarmepumper i Japan har vist seg å være et
konkurransedyktig alternativ. Konkurranseforholdet i Japan påvirkes av et annet kraft-
regime enn hva tilfellet er i Norge. Slik det også ble vist til i ScanWafer-referansen, er det i
Japan differensierte tariffer overfor samme kundesegment til ulike tider av døgnet. Det er
dyrere kraft om dagen enn om natten. Japanere skal ha mye varmt vann til karbad på
samme tidspunkt om morgenen. Ved å bruke Shecco-teknologien kan man ta ned
energibruket på det tidspunktet. Energiknapphet i Japan med påfølgende høye
døgndifferensierte energipriser, gjør varmepumpeteknologier mer konkurransedyktige i
Japan enn eksempelvis i Norge.

9 Sentrale aktører er: US Department of Energy, US Environmental Protection Agency, DuPont og General
Motors. For mer informasjon se Drigotas (2004).

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
32
3.3.4 Myndighetenes rolle
Shecco er forskerinitiert og utviklet i samarbeid med en industriell partner.
Myndighetenes tilrettelegging for forskning og prioritering av forskningsmidler inngår som
en del av rammebetingelsene. Hvorvidt Norge har en bedre eller dårligere
forskningspolitikk og ressursbruk enn land det er naturlig å sammenlikne seg med, ligger
utenfor denne rapportens mandat å vurdere. Hydro som den industrielle partneren bar en
stor andel av de direkte utviklingskostnadene.
Lavere energipriser og høye investeringskostnader, samt høy antatt risiko ved
varmepumpeteknologi for tappevann og vannbårne varme/kjølesystemer, gir en lav
etterspørsel i Norge etter denne type teknologier. Energifleksibilitet og bruk av vannbåren
varme ble formulert som mål i NOU 11 (1998) Energi- og kraftbalansen i Norge mot
2020, men målet ble i liten grad fulgt opp med overordnede økonomiske virkemidler.
Enova som senere ble opprettet for å følge opp målet, disponerer i første rekke
prosjektrelaterte virkemidler. Det er dermed en rekke markedsbarrierer som i første rekke
er knyttet til risiko og lønnsomhet i det norske markedet. Dette kommer vi tilbake til i
neste kapittel.
Markedsbetingelsene er annerledes i det Japanske markedet. Japan framstår dermed
som et nisjemarked som gir muligheter til å videreutvikle teknologien.
EUs videre regulering og tiltak for å oppfylle kravene i Kyoto-avtalen og utviklingen i
USA vil være avgjørende for gjennomslag i det mobile markedet (MAC). Utfordringen for
Shecco-teknologien i mobile klimaanlegg kan være knyttet til å overbevise bilindustrien
og politikere om at omstillingskostnadene til Shecco-teknologi kan forsvares gjennom
klimaeffektene omstillingene gir. Her er momenter som kvotepris på CO
2, kostnadene ved
andre CO
2-reduserende tiltak og hvilke reduksjoner i klimautslipp eksisterende teknologi
oppnår, relevante faktorer.

33
4 HVA PÅVIRKER MYNDIGHETENES
VIRKEMIDDELBRUK? EN
SAMFUNNSØKONOMISK VURDERING MED
SPESIELL FOKUS PÅ ENERGI, KLIMA OG
NÆRINGSPOLITISKE UTFORDRINGER
Kapittelet starter med en oppsummering av identifiserte drivere og barrierer som kan
knyttes til myndighetspolitikk fra kapittel 3. Det gis en kort vurdering av hvordan
politikkutformingen har påvirket utviklingen og markedssuksessen til casene.
Deretter vurderes virkemidlene bak driverne og barrierene fra et samfunnsøkonomisk
perspektiv. Formålet med gjennomgangen er å belyse bakgrunnen for virkemidler og
myndighetsprioriteringer som har hatt betydning for utviklingen av de ulike casene. Dette
gjøres gjennom en kort drøfting av funnene sett i lys av klima-, energi- og nærings-
politikken.
Under drøftingen av næringspolitikken gis prinsippet om næringsnøytralitet spesiell
oppmerksomhet. Det gis også en drøfting av spesifikk støtte til grønne innovasjoner som
virkemiddel i miljø- og klimapolitikken. Kapittel 2 konkluderte med at økonomiske
virkemidler og kravet til kostnadseffektivitet ved utformingen av virkemidler for en mer
bærekraftig utvikling har vært nedprioritert i forhold til andre hensyn. I diskusjonen under
drøftes det hvordan en prioritering av mer kostnadseffektive virkemidler kunne slått ut for
de gjennomgåtte casene.
4.1 Drivere og barrierer – observerte fellestrekk
De tre casene som er vist til i forrige kapittel er svært forskjellige. De har likevel noen
sentrale fellestrekk gjennom at politiske mål (nasjonalt og internasjonalt), og tiltak (eller
forventninger om tiltak) innen miljø, klima og energi på en eller annen måte danner
utgangspunktet for innovasjonen.
En iøynefallende forskjell er at HydroKraft er utviklet som følge av en trussel om
forverrede rammebetingelser for Hydro som følge av varslede ensidige nasjonale tiltak på
kort sikt (CO
2-avgift kombinert med økende mangel på kraft med påfølgende prisøkning).
Samtidig kan det knyttes til forventede langsiktige globale klimatiltak. Shecco og
ScanWafer derimot er utviklet med utgangspunkt i muligheter skapt gjennom klima,
energi og miljømålsettinger, med forventninger om markedsvridninger i favør av
alternative mer “øko-effektive” løsninger.
I forhold til myndighetsinitierte rammebetingelser eller tiltak casene har møtt på
innovasjonsreisen, er det også identifisert andre mer eller mindre felles suksesskriterier.
Alle tre casene synes i ulik grad å ha mottatt en eller annen form for FoU-midler. Det
ser videre ut til at et godt utviklet nettverk mellom forskningsmiljøer og industri er et
fellestrekk for samtlige case. Observasjonen er i tråd med grunnleggende innovasjonsteori
rundt nasjonale innovasjonssystemer (Lundvall 1992; Edquist 1997), som nettopp peker
på betydningen av denne type interaksjonen.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
34
Shecco og ScanWafer har begge hatt drahjelp fra Japans virkemiddelbruk som
favoriserer forbruk av ny fornybar energi. Japans utforming av virkemidler i energi- og
klimapolitikken har gitt vridinger som har bidratt til å øke de nevnte teknologienes
økonomiske konkurransekraft på det Japanske markedet. Nettilknytning med muligheter
til å levere strøm på nettet, kombinert med etterspørselsgenererte priser, øker
konkurransekraften til ScanWafer. Døgnprisingen bidrar også til å øke lønnsomheten av
varmepumper basert på Shecco teknologi fordi husholdningsvann kan varmes opp (for
deretter å bli lagret) med mindre energi og på tidspunkt der prisene er lave.
ScanWafer har også møtt virkemidler på det tyske markedet som har økt
konkurransekraften. Nettilknytning med garanterte minstepriser har bidratt til å øke
lønnsomheten og redusere risikoen ved installering av solcelleteknologi. I tillegg har
ScanWafer erfart mer direkte næringspolitiske virkemidler i Tyskland gjennom tilbud om
etableringsstøtte. Dette er støtteordninger som ikke har en miljømessig begrunnelse, men
som kan knyttes til det generelle virkemiddelapparat for å etablere ny industri.
Det er kun ScanWafer som har mottatt støtte fra SND (nå Innovasjon Norge).
Oppsummert har vi fra casenivå registrert følgende tiltak fra myndighetenes side som
har hatt betydning for de tre innovasjonene:
– 	Varsel om globale og nasjonale klimatiltak
− Trussel for Hydro – drivkraft for HydroKraft
− Mulighet for ScanWafer – forventninger om vridninger i markedet p.g.a. av myndighetspolitikk for å
fremme ny fornybar energi
− Mulighet for Shecco – forventninger om ytterligere klimatiltak gjennom restriksjoner på HFK i mobile
klimaanlegg (MAC)
– 	Varsel om mer næringsnøytrale klimatiltak i Norge (innføring av CO2-avgift for deler
av industrien som tradisjonelt har hatt fritak, oppstart av arbeid med CO2-kvoter og
forventninger om pris på CO2)
− Muligheter for Hydro til å utnytte hjemmesituasjonen til å være først med teknologi som kan øke
internasjonal konkurranseevne
− Trussel for deler av Hydros landbasert produksjon gjennom mer likeverdig behandling av utslipp og en
mer næringsnøytral næringspolitikk – intern etterspørsel i Hydro etter teknologiutvikling som
reduserer CO
2-intensiteten
– Nasjonal energi- og klimapolitikk i Japan
− Konkurransefortrinn gjennom etterspørselsstimulerende tiltak for alternative energiteknologier ga
markedsmuligheter for Shecco og ScanWafer
– Nasjonal energipolitikk Tyskland
− Konkurransefortrinn for solcelleenergi ga markedsmuligheter for ScanWafer
– Tysk industripolitikk med etableringsstøtte
− Forhandlingskraft til ScanWafer – konkurransedyktige betingelser i Norge
– SND – nasjonal støtte til næringsutvikling i Norge
− Utløsende effekt for ytterligere finansiering og investering i ScanWafer
– FOU-sektor og interaksjon mellom FoU-miljøer og industri
− Tilgjengelig kompetanse
– Generelle næringspolitiske rammer og virkemidler
− Frigjort kompetanse og ressurser muliggjorde etablering av waferproduksjon i Norge.

Hva påvirker myndighetenes virkemiddelbruk?
35
Punktene over dekker ikke alle sider ved myndighetenes rammebetingelser og virke-
middelbruk, men oppsummerer de viktigste tiltakene og rammene som aktørene bak de
nevnte innovasjonene selv har pekt på som betyningsfulle på innovasjonsreisen.
ScanWafer som foreløpig er den eneste av innovasjonene som per dato er fullt ut
realisert i markedet, har fått oppfylt sine forventninger m.h.t. vridninger i markedet som
favoriserer ny fornybar energi. Gjennombrudd i forhold til “Energy-Pay-back time” ser
også ut til å ha stimulert til ytterligere konkurranse på teknologisiden i takt med at
etterspørselen i markedet har økt. Japan og Tyskland har gjennom myndighetspolitikk og
nasjonal energisituasjon skapt nisjemarkeder. Nettilknytning med muligheter til å levere
energi tilbake til nettet til avtalt minstepris, eller på tidspunkt med høyere energipriser,
kan betraktes som en politisk intervensjon i markedet som favoriserer et teknologivalg
som kanskje ellers hadde vært uaktuelt. I følge Brekke et. al (2005) kan denne type tiltak
skape muligheter for nye teknologier ved å bidra til en ny såkalt “lock-in-situasjon”.
Brekke et. al viser videre at en liten gruppe nasjoner gjennom samarbeid kan stimulere
nye, og radikale teknologier fram til markedet, og gjennom dette skape en mer etablert
lock-in situasjon der teknologiene kan klare seg på egen hånd uten videre subsidier.
ScanWafer bekrefter langt på vei denne hypotesen.
Betydningen av hjemmemarked og nasjonale markedsbetingelser for en bestemt
teknologi ser ut til å ha hatt mindre betydning for innovasjonen og markedssuksessen til
ScanWafer. Derimot har de nasjonale rammebetingelsene større betydning for lokali-
seringen av næringsetableringen som følge av innovasjonen.
HydroKraft og Shecco MAC er foreløpig ikke realisert i markedet. Shecco har
imidlertid på grunn av gunstige markedsbetingelser i Japan blitt “kommersielt introdusert”
i stasjonære varmepumper til tappevann. Energisituasjonen og reguleringsregimet i Japan
gir dermed et nisjemarked for Shecco-teknologien. På tross av gjennomførte demonstra-
sjonsprosjekt i Norge, ser foreløpig ikke Shecco ut til å nå opp i konkurransen blant
mulige energiløsninger for varme/kulde i det stasjonære markedet i Norge.
Barrierene Shecco-teknologien og HydroKraft har møtt i forhold til myndighetstiltak
kan knyttes til følgende forhold:
− Begrensede tiltak er innført i Norge for å innfri forpliktelsene i Kyoto-protokollen.
HydroKraft (og delvis Shecco) har dermed ikke fått den drahjelpen som kunne forventes
med utgangspunkt i nasjonale klimapolitiske mål.
− Bilindustriens motstand og omstillingskostnader ved omlegging til mindre klimabelastende
klimaanlegg har bidratt til …
− … manglende restriksjoner og tiltak i EU for å redusere klimautslipp fra MAC. Shecco
(MAC) har derfor ikke fått den drahjelpen som er nødvendig
− Manglende internasjonal prising og verdi på CO
2 (mange smutthull), gjør CO	2-
hånderting/reduksjon lite lønnsom i forhold til investeringskostnadene. Dette er en opplagt
barriere for HydroKraft
4.2 Klimamål og virkemidler
Norge har gjennom hele 1990-tallet hatt målsettinger knyttet til klima, spesifisert gjennom
CO
2-utslipp (eller nærmere bestemt CO	2-ekvivalenter). Med inngåelse av Kyoto-avtalen
har Norge forpliktet seg til å redusere sine CO
2-utslipp slik at de årlige klimagass-

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
36
utslippene i perioden 2008 til 2012 i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 prosent høyere enn i
1990, da utslippene var 52,1 millioner tonn CO
2-ekvivalenter. Kyoto-protokollen åpner
imidlertid også for at landene som et supplement til nasjonale tiltak, kan gjennomføre
utslippsreduksjoner og/eller kjøpe kvoter i andre land. I nasjonalbudsjettet for 2004 ble
det anslått at de norske utslippene vil øke ytterligere til om lag 61 millioner tonn CO
2-
ekvivalenter i 2010 dersom det ikke gjennomføres nye klimatiltak (St.meld. nr 1 (2003-
2004): 178).
I utgangspunktet hadde Norge en CO
2-avgift som omfattet om lag 69 prosent av CO	2-
utslippene. Avgiften omfattet ikke prosessutslipp, og heller ikke utslipp fra bruk av gass,
spillolje, kull og koks. Det var også fritak for mineralolje brukt til visse anvendelser.
I praksis innebar avgiftsregimet på den tiden HydroKraft ble unnfanget at en stor andel
av Hydro sine CO
2-utslipp i Norge var unntatt avgift. Industrien som var unntatt CO	2-
avgift ble med andre ord favorisert i forhold til annen industri. Fra et samfunnsøkonomisk
perspektiv er fritak for avgifter en favorisering på bekostning av andre sektorer. “Noen”
får nødvendigvis dårligere betingelser fordi andre favoriseres.
Hensynet til konkurranseevne og omstillingskostnader, spesielt knyttet til lokale
industrisamfunn, er viktige forklaringsfaktorer bak utformingen av CO
2-avgiftens
unntaksbestemmelser. Næringsnøytralitet, og nasjonal kostnadseffektivitet er da ikke
tillagt vesentlig vekt i politikkutformingen på klimaområdet.
Omsettbare kvoter ble vurdert som virkemiddel mot slutten av 1990-tallet. På det
tidspunktet Hydro-kraft ble utviklet, regnet man med en kvotepris på omtrent 100-125
kr/tonn CO
2 som et realistisk anslag. Norge har nå innført et nasjonalt kvotesystem. I
utformingen av det norske kvotesystemet slik det er vedtatt, har Regjerningen fortsatt tatt
mest hensyn til norsk industris konkurranseevne basert på dagens næringsstruktur.
Kvotesystemet omfatter utslipp av CO
2 som i utgangspunktet ikke hadde CO	2-avgift og
som ville vært kvotepliktig i henhold til EUs kvotedirektiv. Lovforslaget innebærer at
energianlegg uten CO
2-avgift (blant annet fra bedrifter innen bransjene ilandføring av olje
og gass, gassraffinering og petrokjemi samt eventuelle gasskraftverk, oljeraffinerier,
koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og
keramiske produkter) på nærmere vilkår får kvoteplikt for sine CO
2-utslipp. I 2003
utgjorde CO
2-utslippene fra bedriftene som vil få kvoteplikt ca. 6,1 millioner tonn, eller i
underkant av 11 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. I tillegg er ble det i 2004
inngått frivillige avtaler om utslippsreduksjoner med bedrifter som ikke fanges opp av
kvote- eller avgiftssystemet en såkalt overenskomst mellom Miljøverndepartementet og
Prosessindustriens Landsforening (PIL) som omfatter den delen av prosessindustrien som
ikke er omfattet av det tidlige kvotesystemet, med unntak av gassraffineri og
ilandføringsterminaler. Overenskomsten innebærer at utslippene fra denne delen av
industrien skal reduseres med 20 pst. i forhold til nivået i 1990 innen utgangen av 2007.
Kvotene tildeles gratis på bakgrunn av historiske utslipp. Dermed følges ikke prinsippet
om at forurenseren skal betale slik vi viste til innledningsvis i rapporten.
I utformingen av kvotesystemet er kravet om styringseffektivitet prioritert (Ot.prp.nr.13
(2004-2005)). I følge proposisjonen (kap.7) ønsker departementet:
å unngå at virksomhet som ventes å være lønnsom med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden,
nedlegges på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Kvotesystemet vil likevel skjerpe
virkemiddelbruken overfor den berørte industrien, som hittil bare i liten grad har hatt klimavirkemidler.
Kvotesystemet vil innebære et skritt i retning av likebehandling mellom ulike utslippskilder.

Hva påvirker myndighetenes virkemiddelbruk?
37
Fremlegget kan tolkes som at Norge ikke ønsker å bære noen kostnader ved å være først
med tiltak som kan vri næringsstrukturen i en mer bærekraftig retning.
Indirekte bidrar Norges utforming av klimapolitikken da til en fortsatt favorisering av
CO
2-intensive næringer. Som HydroKraft-caset viser bidrar også politikkutformingen til at
innovasjoner som avhenger av en “pris” på CO
2 for å være bedriftsøkonomisk lønnsomme
ikke kan realiseres gjennom markedsmekanismer.
Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det norske kvotesystemet vurdert som:
(…) et noe puslete (men kostbart) tiltak som får liten umiddelbar betydning for norske klimautslipp.
(Alfsen, Knut, Haakonsen, Rosendahl og Telle; Økonomisk Forum nr.7 2004)
Det er også pekt på at utstrakt bruk av CDM-mekanismen	10 som det Norske
kvotesystemet legger opp til, kan dempe den teknologiske utviklingen av nye energikilder
som er nødvendig for å nå de langsiktige klimamålene (Rosendahl 2004). Lønnsomheten
ved ulike virkemidler i internasjonal klimapolitikk er vurdert av Aune et. al (2004). To
strategier vurderes, avgifter eller kvotemarked kontra tiltak for å stimulere rene
energikilder eller teknologier gjennom støtte til forskning og utvikling eller anvendelse av
slike teknologier. Artikkelen gir grunnlag for å konkludere med “både og”, det vil si priser
som korrigerer for markedssvikt, kombinert med teknologistøtte. Artikkelen viser også at
ulike aktører kommer ulikt ut ved alternative tiltak, og at det som er mest lønnsomt fra et
nasjonaløkonomisk perspektiv ikke alltid er det beste for det globale klimaet.
Konklusjonen bekrefter at en politikk med omlegging til en bærekraftig utvikling som
mål, krever normative valg og prioriteringer knyttet til fordeling og vektlegging av ulike
hensyn (Lafferty og Langhelle 1995). Det må prioriteres mellom nasjonale og globale
interesser, og det må gjøres interne prioriteringer mellom ulike mål og sektorinteresser
nasjonalt.
I forhold til HydroKraft og delvis Shecco, er det grunn til å hevde at en mer
samfunnsøkonomisk effektiv utforming av de norske klimavirkemidlene, ville gitt bedre
rammebetingelser for å kunne realisere HydroKraft. Shecco MAC er avhengig av
klimapolitikken i EU og resten av verden, samt bilindustriens evne og vilje til omstillinger.
Suksessen antas derfor å være mindre avhengig av utformingen av de norske
klimavirkemidlene. En større vektlegging av nasjonal kostnadseffektivitet ville kunne
bedre mulighetene for HydroKraft, men samtidig vil det kunne ramme konsernet Hydro.
Direkte teknologistøtte med en global begrunnelse ville for Hydros del utelukkende være
positiv.
4.3 Energi – mål og virkemidler
Sentrale mål for den norske energipolitikken er ifølge NOU 11 (1998) Energi- og
kraftbalansen i Norge mot 2020:
− En miljøtilpasset energiforsyning som bidrar til bærekraftig utvikling.
− Være selvforsynt med kraft fra fornybare energikilder i et normalår.

10 Den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism - CDM) åpner for at industriland
kan investere i prosjekter i utviklingsland, og få godskrevet utslippsreduksjoner fra prosjektet til å dekke
hjemlige utslippskrav.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
38
Enova er opprettet som et virkemiddel i energipolitikken. Enova er gitt flere virkemidler
for å oppfylle målene i Energimeldingen, og forvalter de mest sentrale virkemidlene for
energiomleggingen i Norge. Målsettingen for energiomleggingen er å bidra til
markedsoppbygging av alternative energiløsninger. Dette skal bidra til økt energi-
produksjon fra nye fornybare energikilder og energisparing. Enova skal bidra til ny
miljøvennlig energiproduksjon og energibesparelser på til sammen 12 TWh pr. år innen
2010
11. I løpet av den første avtaleperioden til og med 2005, skal Enova utløse til sammen
4,5 TWh pr. år. Målene er satt ut fra en gjennomsnittlig årlig finansiell ramme på 500
millioner kroner.
I en internasjonal sammenheng er pris på elektrisitet til husholdningene svært lav i
Norge. Dette skyldes både en relativt lav elektrisitetsavgift og stor tilgang på kraft. På
grunn av at kraftforsyningen i all vesentlig grad er knyttet til vannkraft, berøres den norske
kraftproduksjonen i dag i praksis ikke av Kyotoavtalen. En videre tilbudsutvikling, samt
prisutviklingen på kraft vil imidlertid påvirkes av CO
2-kvoteprisen.
Japan er preget av energiknapphet og en høy importavhengighet av olje. På grunn av
knapphet på energi er prisen høy. Med utgangspunkt i Japans energisituasjon er
døgnprising et rasjonelt tiltak for å flate ut energiforbruket. En flatere etterspørsel over
døgnet begrenser kapasitetsbehovet og energien på dagtid (høyest pris og etterspørsel)
brukes der den gir størst avkastning. Et lavt rentenivå over tid bidrar også til at
investeringskostnadene blir lave. Kombinert med muligheten til å levere energi tilbake til
nettet, sikres dermed lønnsomheten for den enkelte beslutningstaker. Det blir dermed
lønnsomt for husholdningene å levere solenergi på nettet.
I Norge er det på langt nær samme knapphet på energi. Enova disponerer en rekke
virkemidler på mikronivå for å bidra til kraftbalansen, men Enova disponerer ikke
generelle virkemidler som påvirker de ytre rammebetingelsene. Enova kan for eksempel
ikke legge avgifter på forurensende energiproduksjon.
Omlegginger og investeringer i nye fornybare energiløsninger eller energieffekti-
viseringer blir dermed lite lønnsomme sammenliknet med å kjøpe kraft (egenprodusert
eller importert). Teknologier som kan være lønnsomme på eksempelvis det japanske eller
tyske markedet med beskjedne støtteordninger, kan kreve betydelige subsidier for å kunne
konkurrere i det norske markedet.
Enova er dermed gjennom mandat og øvrige rammebetingelser bundet til å fokusere på
“de små skritt”, som gir avkastning og umiddelbar effekt i forhold til den økonomiske og
politiske rammen Enova er tildelt.
Det er tvilsomt om Enova disponerer tilstrekkelige rammer og virkemidler til å innfri et
mål om å være selvforsynt med kraft fra fornybare energikilder i et normalår. En mulig
konklusjon på manglende virkemidler kan være at omstillingskostnadene og
fordelingsvirkningene er for store til at man ønsker å prioritere målet. En annen mulig
forklaring kan være at målet om selvforsyning ikke vurderes som viktig nok til at det
prioriteres. Resultatet er uansett at det er markedsmessige og en rekke strukturelle
barrierer for større energiomlegginger i Norge sett fra den enkelte aktørs perspektiv.
Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv vil det i Norge sannsynligvis være en rekke
andre energitiltak og virkemidler som vil være mer kostnadseffektive enn tiltakene som
har skapt nisjer for Shecco og ScanWafer i Japan og Tyskland. Ulike nasjonale ramme-

11 Det opprinnelige målet var å spare 10 TWh innen 2010. I 2004 ble imidlertid dette økt til 12 TWh (OED
2004).

Hva påvirker myndighetenes virkemiddelbruk?
39
betingelser gjør at det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt og effektivt ett sted, ikke
nødvendigvis er overførbart til andre steder.
4.4 Innovasjon og næringsutvikling
Næringspolitikken grenser på flere områder inn mot en politikk for en bærekraftig
utvikling gjennom miljø og energipolitikken. Dette er da også påpekt i mange av ProSus
sine senere publikasjoner både knyttet til næringsutvikling (Ruud, Jelstad og Larsen 2005),
innovasjonspolitikk (Ruud og Larsen 2004; Lafferty, Ruud og Larsen 2004; Larsen 2005)
og sektorpolitisk integrasjon mer generelt (Lafferty 2004; Lafferty, Larsen og Ruud 2004).
Utformingen av tiltak og virkemidler for å vri produksjonsmønsteret i en mer bærekraftig
retning vil ha implikasjoner for næringsutviklingen, og hvilke næringer som gis rom for å
utvikle seg på konkurransemessige vilkår.
Norge er i utgangspunktet dominert av en ressursintensiv industri basert på energi og
fossile energivarer, kombinert med en stor petroleumssektor. Sammenhengen mellom
miljø-, energi- og næringspolitikken er derfor spesielt synlig i Norge. Omstillinger i en mer
bærekraftig retning vil kunne ramme tradisjonell industri og vil også kunne påføre Norge
kostnader dersom Norge ønsker å være en internasjonal pådriver i en politikk for
bærekraftig utvikling.
Med sine rike naturressurser og sterke økonomi har Norge muligheter gjennom ulike
tiltak til å ta vare på industri som sliter rent økonomisk. Dette gir store muligheter, men
også en rekke utfordringer. Lobbyvirksomhet mot endrede rammebetingelser er en ikke
ukjent aktivitet som svar på endrede rammebetingelser. At det er de mest miljøvennlige
som vinner i tautrekkingen når rammebetingelsene legges om, er heller tvilsomt.
Lobbyvirksomhet for særvilkår for næringer som av ulike grunner har fått svekket sin
konkurranseevne er ikke uvanlig. Dette kombinert med historiske forhold, som for
eksempel gunstige kraftavtaler, etableringer lenge før miljøavgifter var funnet opp, bidrar
til at Norge i svært liten grad har en næringsnøytral næringspolitikk og da spesielt ikke i
forhold til miljø- og klimamål.
4.4.1 Næringsnøytralitet og grønne innovasjoner
Det kan diskuteres om næringsnøytralitet er i tråd med en næringspolitikk for en mer
bærekraftig utvikling. Alternativet til næringsnøytralitet er å “plukke vinnere” og gjennom
dette forsøke å etablere lønnsomme (og bærekraftige) klyngenæringer. Følgende to
problemstillinger gjør denne strategien vanskelig. For det første er det vanskelige å
“plukke” vinnerne. For det andre vil det i de tilfellene det finnes opplagte vinnere kunne
oppstå en konkurranse mellom land om å tiltrekke seg vinnerne. Konkurransen mellom
land m.h.t. å tilby gunstige rammebetingelser for enkeltnæringer er i seg selv en utfordring
dersom man ønsker å føre en næringsnøytral politikk. Prosessindustriens fritak for CO
2-
avgifter og manglende internasjonal harmonisering av klimatiltak, er eksempler der et spill
mellom nasjonene for å beholde (eller tiltrekke seg) industri, kommer i konflikt med
kravet om næringsnøytralitet.
Et annet sentralt poeng for å skape innovasjoner og omstillinger til et mer bærekraftig
produksjonsmønster, er at ikke-konkurransedyktig industri må tillates å forsvinne (legge
ned eller flytte). Industri som ikke klarer å dekke sine miljøkostnader kan neppe betraktes

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
40
som bærekraftig verken økologisk eller økonomisk. Nettopp det at noe industri tillates å
dø eller å nedskalere var da også suksessfaktor bak ScanWafer sine etableringer i Norge.
Samtidig er det generelt liten politisk vilje til å tillate noen å dø gjennom å gi like
rammevilkår. Konsekvensen kan da være at potensielle nye næringer, eller næringer med
lavere miljøbelastninger, eller bedrifter med de mest øko-effektive teknologiene innenfor
forurensende industri, gis dårligere rammevilkår som følge av at forurenseren skånes.
En næringspolitikk som tar konsekvensene av målsettingene om en mer bærekraftig
utvikling, og som tillater noen å forsvinne, er ikke ensbetydende med at de tradisjonelle
industribedriftene utraderes. Tvert imot viser de tre casene beskrevet i kapittel 0, nettopp
at det ligger kompetanse, nettverk, og markedsfortrinn i eksisterende industri. Ved å stille
samme miljøkrav til den tradisjonelle industrien som til “ny industri”, stimuleres de
etablerte til omstillinger og innovasjon. Eksisterende bedrifter som har makt til å påvirke
sine rammebetingelser slik at de slipper å omstille seg, vil uansett tape på lang sikt. Norsk
prosessindustri har for eksempel under sterkt press fra myndighetene, og med trussel om
avgifter, klart å utvikle en mer miljøvennlig produksjon som kan gi konkurransefortrinn
på det internasjonale markedet. Hydro har vist gjennom HydroKraft at ytre
rammebetingelser stimulerer til teknologiutvikling som svarer på myndighetenes miljømål.
Med rammebetingelser i tråd med Norges klimamål øker markedsmulighetene for
HydroKraft. I tillegg er det også sannsynlig at det ville øke HydroKraft sine muligheter
som utviklingsprosjekt internt i Hydro i kampen om investerings- og utviklingsmidler.
Shecco MAC møter en markedsbarriere fordi eksisterende industri med forurensende
HFK-teknologi skånes, på tross av klimautslippene. En konsekvent klimapolitikk der
klimautslipp ble belastet med en eller annen form for kostnad, vil øke konkurransekraften
til Shecco og samtidig stimulere eksisterende løsninger til å utvikle teknologiene for å
bevare sitt markedsfortrinn. I denne sammenheng betraktes også teknologipåbud, forbud,
eller utslippsregulering som en kostnad.
4.4.2 Subsidiering av øko-effektive teknologier?
Subsidiering av mer øko-effektive teknologier, som for eksempel HydroKraft, vil forsere
den teknologiske utviklingen og bidra til en raskere implementering av teknologien. Fra et
samfunnsøkonomisk perspektiv kan positive spillovereffekter, markedssvikt og behov for
læring gjennom bruk av nye teknologier, forsvare offentlig subsidiering. Hvorvidt
spillovereffekten er større eller mindre enn ved andre “klimateknologier” er ikke vurdert.
Spillovereffekten i forhold til utvikling av andre teknologier eller fra FoU-sektoren
generelt, er heller ikke vurdert. Markedssvikten grunnes i manglende verdi på CO
2.
Dersom subsidiering av teknologi til for eksempel HydroKraft skulle vært et alternativ,
eller at staten på annen måte stimulerer til kjøp av CO
2, er det sannsynlig at det vil gi
større effekt enn dersom markedssvikten løses ved å sette verdi (kvotepris) på CO
2, i
kombinasjon med subsidier.
Norge kan også som en del av pådriverrollen velge å gi et globalt bidrag til læring og
erfaring innen klimateknologi, og med dette som utgangspunkt støtte et CO
2-
teknolologiprosjekt som HydroKraft. Hvorvidt dette er en god bruk av oljeformuen er mer
et politisk enn et økonomisk spørsmål. Spørsmålet handler også her om normative
prioriteringer mellom kortsiktige nasjonale hensyn og langsiktige globale klima- og
miljøutfordringer.

Hva påvirker myndighetenes virkemiddelbruk?
41
Utviklingen av solcelleteknologi er eksempel på en teknologi som har hatt en betydelig
læringskurve. “Ferske” teknologier der det kan forventes stor læringseffekt kan gi
grunnlag for subsidiering vurdert fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Enova sine
støtteprogram gir til en viss grad støtte til teknologier gjennom støtteordninger som bidrar
til at teknologier som “nesten” er lønnsomme blir implementert. Målet er at støttede
teknologier/løsninger skal kunne overleve og videreutvikle seg slik at de blir
konkurransedyktige uten offentlig støtte. ScanWafer har imidlertid, så vidt vites, ikke fått
støtte fra Enova.
Som vi har sett gjennom CondEcol-casene er det globale markedet vel så interessant
for innovasjonene som det norske markedet (med mulig unntak av HydroKraft der også
det norske markedet er interessant). Subsidier av miljøteknologier som kan bli
lønnsomme gitt øvrige norske rammebetingelser, kan risikere å gi liten global effekt i
forhold til nasjonale kostnader. Dersom argumentet for teknologistøtte er
næringsutvikling i Norge, må en rekke andre faktorer være på plass for at næringen
faktisk skal få rom til å utvikle seg i Norge.
Økonomisk teori gir ikke et klart svar i forhold til subsidiering av spesifikk
teknologistøtte til “grønn” innovasjon. Effekten m.h.t. innovasjon avhenger av en rekke
forhold, samt hvilke øvrige virkemidler som er i bruk. En miljøinnovasjons effekt i forhold
til miljøet avhenger også av øvrige reguleringer på området der teknologien innføres. Slik
vi pekte på i rapporten “Konsekvenser for miljøet av innovasjon i ulike
reguleringsregimer” (Grepperud og Rasmussen 1998), avhenger miljøinnovasjons effekt
for det ytre miljøet av hvordan miljøpolitikken for øvrig er utformet. Det er med andre ord
ikke mulig å avlede fra økonomisk teori hvilke virkemidler som er best egnet for å skape
innovasjon eller miljøinnovasjon. Det er heller ikke mulig å avlede generelle regler for
hvilke samlede miljø- eller energieffekter en miljøinnovasjon med et fastsatt øko-
effektivitetspotensial faktisk vil ha dersom teknologien implementeres. En avklaring av
mål og tidshorisont hos myndighetene vil imidlertid kunne gjøre diskusjonen og
vurderingen av virkemidlene “ryddigere”.
Med utgangspunkt i casene og basert på samfunnsøkonomiske betraktninger, ser det ut
til at prinsippet om næringsnøytralitet kombinert med miljøpolitiske virkemidler er
gunstig for innovasjon av mer øko-effektive teknologier i Norge. Dette både fordi det
stimulerer eksisterende tradisjonell industri til innovasjon, og fordi det gir bedre
muligheter for etableringer av ny industri eller næringsvirksomhet. Casene tyder også på at
den ytre næringspolitikken har betydning for den interne prioriteringen og hvilke typer
innovasjoner som utvikles og kan realiseres innenfor eksisterende industri. Videre viser de
tre innovasjonsreisene et komplekst samspill mellom flere variable, hvorav nasjonale
myndigheter kun har kontroll med et fåtall.
4.5 Kunnskapsutvikling – nettverk og samspill mellom forskning og
næringsliv
De tre casene er eksempler på god kunnskapsflyt og oversikt over hvor kunnskap kan
hentes. Shecco er et eksempel på hvordan en forskningsinitiert innovasjon gis muligheter
innenfor industrien. Videreutviklingen skjer gjennom internasjonal alliansebygging og
bruk av industrielle kunnskapsnettverk. Også HydroKraft og ScanWafer benytter høy
kompetanse med nær tilknytning til forskningsmiljøer.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
42
Kunnskap og kompetanse i næringslivet, kombinert med kompetanse fra FoU-
sektoren, ser ut til å ha slått gunstig ut for casene. På tross av at den norske arbeidsstyrken
har høyere utdannelse, ser vi at FoU-intensiteten som andelen av høyt utdannet
arbeidskraft er lavere i norsk konkurranseutsatt næringsliv enn i de fleste land vi vanligvis
sammenlikner oss med. Dette kan være en barriere for omstillinger innenfor eksisterende
konkurranseutsatt næringsliv m.h.t. muligheter til innovasjoner i en bærekraftig retning.
CondEcol-casene bekrefter dermed funn fra andre studier (Utterback 1996 og Van de
Ven 1999) som viser at en sterk FoU-sektor, og et samspill mellom FoU-sektoren og
næringslivet er en sentral betingelse for vellykkede innovasjoner.

43
5 POLITIKK FOR OMLEGGING TIL BÆREKRAFTIG
PRODUKSJON OG FORBRUK – OPPSUMMERING
OG KONKLUSJON
5.1 En strategi – to komponenter
En strategi for bærekraftig utvikling i tråd med anbefalingene i Verdenskommisjon for
miljø og utvikling sin rapport kan deles inn i en makrokomponent og en mikro-
komponent. Makrokomponenten vurderer summen av miljøbelastningen fra all
produksjon og forbruk, og gjennomfører tiltak som reduserer den samlede belastningen.
Samtidig skal hensynet til økonomisk vekst ivaretas.
Mikrokomponenten retter seg mot den enkelte produsent (og forbruker) og krever
stadig høyere øko-effektivitet i alle ledd. Dette krever bl.a. at industrien stadig utvikler nye
teknologiske løsninger som svarer på kravene til en mer bærekraftig utvikling.
Næringslivet har et særskilt ansvar for mikrokomponenten i strategien.
I denne rapporten er makrokomponenten og virkemiddelbruken i strategien for en
bærekraftig utvikling belyst i sammenheng med næringslivets svar (mikrokomponenten)
gjennom tiltak, avgrenset til tre konkrete innovasjoner der høyere øko-effektivitet har vært
formålet.
5.2 Vedtatte prinsipp for makrokomponenten følges ikke opp
Gjennomgangen i kapittel 2 viser at Norge gjennom hele 90-tallet, det vil si perioden hvor
CondEcol-teknologiene ble initiert og utviklet, har hatt tydelige målformuleringer m.h.t.
omlegginger til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster. Det går også klart
fram at Norge har hatt en politisk målsetting om å være en pådriver i det internasjonale
arbeidet innen klima- og miljøspørsmål. Prinsippet om at forurenseren skal betale og
“riktig” prising er fremmet som sentrale bærebjelker for politikkutformingen. Kostnads- og
styringseffektivitet er fastslått som viktige kriterier for virkemiddelutformingen. I den
generelle næringspolitikken ble “næringsnøytralitet” et mer og mer fremtredende prinsipp
gjennom 90-tallet.
Analysen viser imidlertid at virkemiddelbruken for omlegging til et mer bærekraftig
produksjons- og forbruksmønster er betydelig mer forsiktig enn det som kunne forventes.
Sett i lys av de samfunnsøkonomiske resonnementer som er reflektert i denne rapporten
er dagens utforming av virkemidlene for en bærekraftig utvikling verken kostnads-
effektive, styringseffektive eller næringsnøytrale. Makrokomponenten i en nasjonal strategi
for en bærekraftig utviking er dermed i liten grad fulgt opp med faktiske virkemidler i tråd
med nedfelte prinsipper. I praksis betyr dette at politikkutformingen for en bærekraftig
utvikling i Norge i stor grad bygger på mikrokomponenten – å utnytte innsatsfaktorer mer
effektivt – i Verdenskommisjonens strategi for en bærekraftig utvikling.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
44
5.3 Næringsaktørene følger opp mikrokomponenten
Innovasjonsreisen til de tre teknologiene er eksempler på næringslivets svar på
målsettingen om å fremme et mer bærekraftig produksjonsmønster gjennom høyere øko-
effektivitet. Teknologiene er utviklet under forventninger om ytre rammebetingelser som
kan bidra til å realisere teknologiene i markedet. For de to teknologiene som foreløpig
ikke er realisert fullt ut i markedet, er myndighetenes tiltak svakere enn det som var
rimelig å forvente på bakgrunn av de politiske målene som ble fremmet da casene ble
utviklet.
En videre oppfølging av makrokomponenten i tråd med nedfelte prinsipper ville
redusert barrierene og økt markedsmulighetene for innovasjonene. Dette krever imidlertid
at myndighetene faktisk endrer rammebetingelsene for næringslivet i tråd med vedtatte
prinsippene for en politikk for bærekraftig utvikling.
Denne studien viser med andre ord at mikrokomponenten i en strategi for en
omlegging til bærekraftig produksjon og forbruk har begrenset effekt dersom ikke
strategien følges opp på makronivå. Funnet er i tråd med anbefalingene fra
Verdenskommisjonen for bærekraftig utvikling (WCED 1987).
5.4 Vektlegging av hensyn – normative valg
Lafferty og Langhelle (1995) slår fast at bærekraftig utvikling er et normativt begrep med
klare fordelingsmessige implikasjoner. I den faktiske politikk- og virkemiddelutformingen
må derfor en rekke hensyn og mål veies opp mot hverandre.
I virkemiddelutformingen har hensynet til det eksisterende næringslivet og deres
konkurranseevne fått stor vekt. Kortsiktige hensyn er prioritert på bekostning av
langsiktige målsettinger om omlegging av produksjonsmønsteret.
Manglende virkemiddelbruk for å påvirke næringslivets rammebetingelser synes å være
i tråd med næringslivets egne preferanser. Samtidig registreres det at aktører som har
arbeidet konkret med utviklingen og markedsrealiseringen av de studerte teknologiene
har identifisert virkemidler med betydning for rammebetingelsene som kunne økt
suksessmulighetene for teknologiene. Endringene ville imidlertid kunne ramme eget
konsern eller bransje uheldig på andre områder.
Det kan derfor ikke utelukkes at en trussel om sterkere virkemidler kan stimulere til
ytterligere øko-effektive innovasjoner og prioritering av denne type satsninger internt på
bedriftsnivå. I St.meld. nr 58 (1996-97) oppfordres industrien til høyere øko-effektivitet.
Videre sies det:
Et næringsliv som kontinuerlig arbeider for å utvikle mer miljøvennlige løsninger og benytter de
muligheter og fordeler som ligger i å være i forkant på miljøområdet, vil også kunne redusere behovet
for å innføre reguleringer og andre virkemidler fra myndighetenes side.
Næringsnøytralitet som prinsipp ser ut til å favorisere grønne innovasjoner i Norge. Dette
fordi det er de eksisterende ressursintensive og ofte mer forurensende næringene som
nyter godt av særvilkår på bekostning av potensiell ny og ofte mer miljøvennlig industri.
En mer næringsnøytral næringspolitikk må også tillate noen å forsvinne, eller nedskalere,
slik at det skapes rom for nye og mer bærekraftige næringer. En mer næringsnøytral
næringspolitikk vil kunne ha betydning for hvilke mulige innovasjoner som prioriteres i

Politikk for omlegging til bærekraftig produksjon og forbruk – oppsummering og konklusjon
45
eksisterende næringer og enkelte foretak. Prinsippet er ikke prioritert i utformingen av
klimavirkemidler.
Prinsippet om nasjonal kostnadseffektivitet i virkemiddelbruken samt prinsippet om at
forurenseren skal betale, er nedtonet i miljø-energi-klima-virkemiddelutformingen. Andre
hensyn er prioritert. Spesielt synes det som hensynet til den tradisjonelle industris
konkurranseevne er tillagt stor vekt.
En større vektlegging av de vedtatte prinsippene bak en politikk for en bærekraftig
utvikling kunne muligens bedret de ytre rammevilkårene for øko-effektive innovasjoner.
De tre CondEcol-casene tyder på at dette er tilfelle.
5.5 Kostnadseffektivitet og økonomiske virkemidler
Kriteriet om kostnadseffektivitet knyttes ofte til økonomiske virkemidler. Kriteriet er
imidlertid like relevant i forhold til å vurdere andre virkemidler.
Økonomiske virkemidler er egnet der det er markedssvikt og markedet kan korrigeres
gjennom avgifter eller kvoter dersom dette er mulig uten for store utilsiktede effekter.
Direkte teknologistøtte kan gi større effekt dersom prisene korrigeres for markedssvikt.
En av forklaringsfaktorene bak manglende realisering for både Shecco i MAC og
HydroKraft, er manglende verdsetting av CO
2. Under dagens rammebetingelser nasjonalt
og i EU, er det ikke lønnsomt nok å redusere CO
2-utslipp. En prioritering av hensyn til
eksisterende næringer basert på konvensjonell teknologi, blir dermed en barriere for nye
og mer øko-effektive teknologier. En favorisering av eksisterende næringer kan dermed
være en direkte barriere mot å stimulere til ny og mer bærekraftig produksjon. Manglende
virkemidler og tiltak mot eksisterende industri kan også redusere mulighetene utvikling av
nye og mer øko-effektive teknologier møter internt i eget selskap. De ytre betingelsene
påvirker hvordan ressursene prioriteres og hvilke ideer som videreutvikles i eksisterende
bedrifter.
Markedssvikt kan korrigeres ved hjelp av avgift, omsettbare kvoter (ikke gratiskvoter),
eller administrative virkemidler (i denne sammenheng lover, forskrifter eller eventuelt
teknologipåbud). Uansett valg av virkemiddel ville de som i dag ikke bærer kostnadene for
sine klimautslipp rammes, mens næringer eller konkurrenter med lavere klimabelastning
ville favoriseres sammenliknet med dagens regime. Dersom denne vridningen ikke er
politisk ønskelig, har det heller ikke mening å diskutere hvilke virkemidler som er mest
kostnadseffektive.
Tiltak og støtte til innovasjoner som gagner det globale klimaet er ikke nødvendigvis
forenelig med nasjonale krav til kostnadseffektivitet. Det kan likevel forsvares med
utgangspunkt i en global klimamålsetting og en utvidelse av pådriverrollen.
Omstillinger i næringslivet som følge av nasjonale virkemidler for å nå globale mål, kan
påføre enkeltnæringer kostnader, og samtidig gi rom for nyskapning i Norge. Dagens
klimapolitikk er utformet med hensyn til eksisterende næringsliv, der bruk av
markedsmekanismene unngås. Dette bidrar til å sementere dagens næringsstruktur og
produksjonsmønster og endringsmulighetene blir mindre.
En tydeligere prioritering og bedre kommunisert vektlegging av ulike hensyn vil gjøre
valget av virkemidler enklere.

Hvordan stimulere til øko-effektive innovasjoner gjennom en politikk for bærekraftig produksjon og forbruk?
46
5.6 Konklusjon
Casene viser at innovasjon av miljøteknologi foregår i en kompleks ramme, der politiske
signaler med oppfølgende tiltak er vesentlig for markedssuksessen. Ulike nasjonale
rammebetingelser og reguleringsregimer (Japan og Tyskland) har skapt nisjemarkeder som
har muliggjort kommersiell realisering.
Casene har hatt nytte av eksisterende industris kunnskapsnettverk, markedskunnskap
og markedsadgang. FoU, kompetanse, nettverksbygging og ulike allianser nasjonalt og
global ser ut til å være sentrale suksesskriterier for utvikling av casene.
Denne studien tyder på at nedfelte prinsipper for en politikk for en bærekraftig
utvikling også tilrettelegger rammebetingelser for øko-effektive innovasjoner. Vesentlige
prinsipper som prinsippet om at forurenseren skal betale, næringsnøytralitet og
kostnadseffektivitet i virkemiddelbruken viser seg å være tillagt liten vekt i virkemiddel-
utformingen. Analysen i denne rapporten tyder på at en større vektlegging av disse
prinsippene ville bedret rammevilkårene for de studerte teknologiene.
Dette kan tyde på at det kanskje ikke er behov for en egen grønn innovasjonspolitikk
med særskilte virkemidler rettet mot øko-effektive teknologier dersom de øvrige
prinsippene for en politikk for bærekraftig utvikling følges opp. Når andre hensyn
vektlegges kan det likevel være behov for en mer spesifikk grønn innovasjonspolitikk for å
stimulere mikrokomponenten i en strategi for bærekraftig produksjon og forbruk. Det er
likevel grunn til å anta at effekten av en slik politikk reduseres dersom ikke
makrokomponenten følges opp.
Markedssvikt bør korrigeres i tilfeller der påvist markedssvikt hemmer realisering av
øko-effektive teknologier i konkurranse med andre teknologier. Dette kan gjøres både
gjennom administrative virkemidler (påbud, forbud, reguleringsbestemmelser) eller
økonomiske virkemidler i form av avgifter eller spesifikk teknologistøtte begrunnet i
markedssvikt. Det pekes spesielt på muligheten for markedsintervensjoner som gjennom
etterspørselsstimulerende tiltak kan bringe nye, radikale og øko-effektive innovasjoner
over i nye såkalte “lock-in-situasjoner” (Brekke et. al 2005). Dette kan skje gjennom at de
nye teknologiene opparbeider seg fortrinn på grunn av skalafordeler og på denne måten
presser andre mindre øko-effektive teknologier ut av markedet. Det kan skape omlegging i
retning mer bærekraftig produksjon og forbruk.
I norsk politikkutforming og handling er det mikrokomponenten i en politikk for en
bærekraftig utvikling som har vært mest framtredende. I tråd med verdenskommisjonenes
vurderinger ser denne strategien ut til å møte begrensninger så lenge ikke makro-
komponenten også følges opp. Lobbyvirksomhet og press fra etablerte næringer med
opparbeidede fortrinn kan være en forklaring på manglende oppfølging av makro-
strategien. Det krever politisk mot for å endre rammebetingelsene slik at noe av det
eksisterende trues.
Dersom det ikke er politisk vilje til å følge prinsippene for en politikk for en bære-
kraftig utvikling, vil manglende politisk oppfølging kunne danne barrierer for realisering
av øko-effektive teknologier. Ad-hoc pregede tiltak og en fortsatt oppfordring til
næringslivet om å prioritere utvikling av enkelte øko-effektive teknologier, gjerne i lite
skala, står da igjen som mulige tiltak. Det kan skape spennende endringer, men kun på et
begrenset mikronivå, og resultatet i retning mer bærekraftige produksjons og
forbruksstrukturer forblir like usikkert.

47
REFERANSER
Alfsen, Knut, Gisle Haakonsen, Knut Einar Rosendahl og Kjetil Telle (2004): “Forslag om nytt
vikemiddel i klimapolitikken: Lov om kvotehandel med klimagasser”, Økonomisk Forum nr. 7
2004
Aune, Finn Roar, Snorre Kverndokk, Lars Lindholt og Knut Einar Rosendahl (2004): “Lønnsomhet
ved ulike virkemidler i internasjonal klimapolitikk”, Økonomisk forum nr 4/5 2004 side 41-47
Brekke, Kjell Arne (2003): “Market-based Lock-in and Environmental Technologies. The
Importance of Increasing Returns to Adoption”. ProSus Report no. 7/03. Oslo: ProSus -
Universitetet i Oslo
Brekke, Kjell Arne, Olav Mosvold Larsen og William M. Lafferty (2005): “Market-based Lock-in as
a Challenge for Eco-deign Strategy: Probing the Compatibility between Economic and
Industrial-Ecological Approaches” ProSus Report no. 2/05. Oslo: ProSus - Universitetet i Oslo
Buen, Jørund (2004): “Wind Industry in Norway and Denmark: Policy Instruments and
Technological Change”. FNI Report 17/2004. Oslo: Fridtjof Nansen Institute
Drigotas, Martin (2004): “Enhanced R-134a Project” Foredrag holdt på MAC Summit 14-15. april
2004 I Washington DC. (Foredraget er pr 21. nov 2005 tilgjengelig på:
http://www.epa.gov/cppd/Presentations/Drigotas%20Enhanced%20134a.pdf
 )
Edquist, C. (1997): Systems of Innovation. Technologies, Institutions and Organizations, London;
Pinter
Grepperud, Sverre og Ingeborg Rasmussen (1998): “Konsekvenser for miljøet av innovasjon i ulike
reguleringsregimer”, ProSus Rapport 1998/3. Oslo: ProSus - Universitetet i Oslo
Garud, Raghu og Peter Karnøe (2003): “Bricolage versus Breakthrough: distributed and embedded
agency in technology entrepreneurship”, Research Policy 32, 277-300
Godal, Odd og Jan Fuglestvedt (2002): “Hvilke klimagasser er viktigst å redusere?” i Cicerone
1/2002. Oslo: Cicero – Senter for klimaforskning.
Hansen, Jespersen og Rasmussen (1995): Bærekraftig Økonomi. Oslo: Ad Notam Gyldendal
Hartmark Consulting (2003): Evaluering av Statens miljøfond for Miljøverndepartementet. Utført
av Hartmark Consutlig AS, desember 2003. (Kopier av rapporten skal være tilgjengelige fra
MD.)
Lafferty, William M. og Oluf Langhelle (1995): Bærekraftig Utvikling. Oslo: Ad Notam Gyldendal
Lafferty, William M. (2004): “From environmental protection to sustainable development: The
challenge of decoupling through sectoral integration” i Lafferty, William M. (red) Governance
for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Cheltenhem UK:
Edward Elgar publ.
Lafferty William M., Olav Mosvold Larsen og Audun Ruud (2004): “Institutional Provisions for
Environmental Integration: An analysis of the ‘Environmental Profile of the State Budget’ and
the ‘National Environmental Monitoring System’ in Norway” ProSus Working Paper 2/04.
Oslo: ProSus - Universitetet i Oslo
Lafferty, William M., Audun Ruud og Olav Mosvold Larsen (2004): “Environmental Policy
Integration: How will we recognize it when we see it? The Case of Green Innovation Policy in
Norway”. ProSus Report 3/04. Oslo: ProSus - Universitetet i Oslo

48
Larsen, Olav Mosvold (2005): “Governing Innovation for Sustainable Development: Integration of
environmental and innovation policies in Norway”. ProSus Rapport 4/2005. Oslo: ProSus -
Universitetet i Oslo
Lundvall, B.Å. (1992): National Systems of Innovation: Towards a theory Innovation and
Interactive Learning. London: Pinter
NOU 3 (1992): Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Prinsipper og forslag til
bedre prising av miljøet. Oslo: Finansdepartementet /Statens Forvaltningstjeneste
NOU 9 (1996): Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Oslo:
Finansdepartementet/Statens Forvaltningstjeneste
NOU 23 (1996): Konkurranse, kompetanse og miljø. Næringspolitiske hovedstrategier. Oslo:
Nærings og Energidepartementet/ Statens Forvaltningstjeneste
NOU 11 (1998): Energi- og kraftbalansen i Norge mot 2020. Oslo: Olje- og energidepartementet/
Statens Forvaltningstjeneste
OED (2004): “Auka produksjon med fleire energikjelder” Pressemelding 110/04, 6. okt 2004. Oslo:
Olje- og energidepartementet
Ot.prp. nr. 13 (2004-2005): Om lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser
(klimakvoteloven). Oslo: Miljøverndepartementet/ Statens Forvaltningstjeneste
Rasmussen, Ingeborg (1997): “Bærekraftig produksjon og forbruk”, kap 4 i Lafferty, William M.,
Oluf Langhelle, Pål Mugaas og Mari Holmboe Ruge (1997) Rio + 5: Norges oppfølging av FN-
konferansen om miljø og utvikling. Oslo: Tano/Aschehoug
Rosendahl, K.E. (2004): “Cost Effective Environmental Policy: Implications of induced
technological change” Journal of Environmental Economics and Management 48, pp 1099-
1121
Ruud, Audun og Olav Mosvold Larsen (2004): Coherence of environmental and innovation
policies: A green innovation policy in Norway? ProSus Rapport nr. 5/2004. Oslo: ProSus -
Universitetet i Oslo
Ruud, Audun, Janka Jelstad og Olav Mosvold Larsen (2005): Bærekraftig Næringsutvikling i Norge,
ProSus Rapport 3/05. Oslo: ProSus - Universitetet i Oslo
St.meld. nr. 46 (1988-89): Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport.
Oslo: Miljøverndepartementet/ Statens Forvaltningstjeneste .
St.meld. nr. 4 (1992-93): Langtidsprogrammet 1994-1997. Særskilt vedlegg: Ungdomspolitikk mot
et nytt hundreår. (Fra Barne- og familiedepartementet). Oslo: Finans- og Tolldepartementet/
Statens Forvaltningstjeneste
St.meld. nr. 13 (1992-93) FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro. Oslo:
Miljøverndepartementet/ Statens Forvaltningstjeneste
St.meld. nr 58 (1996-97): Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Dugnad for framtida. Oslo:
Miljøverndepartementet/Statens Forvaltningstjeneste
St.meld. nr. 29 (1997-98): Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Oslo: Miljøverndepartementet/
Statens Forvaltningstjeneste
St.meld. nr. 1 (2003-2004): Nasjonalbudsjettet 2004. Oslo: Finansdepartementet/ Statens
Forvaltningstjeneste
St.prp. nr. 54 (1997-98): Grønne skatter. Oslo: Finansdepartementet/ Statens Forvaltningstjeneste
Utterback, J. (1996): Mastering the Dynamics of Innovation. Boston: Harvard Business School
Press
Van de Ven et. al. (1999): The Innovation Journey. New York: Oxford University Press
Vennemo, Håkon (1996): ”Håpet er lysegrønt, for så vidt.” Sosialøkonomen nr. 7/8

49
WCED (1987): Our Common Future. World Commission on Environment and Development.
Oxford: Oxford University Press