Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer: Utfordringer og et eksempel

Rapport 2013/35

Henrik Lindhjem

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer: Utfordringer og et eksempel

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2013
Rapportnummer	35
Forfatter(e)	Henrik Lindhjem
Last ned	file_download (629.0 kB)
Les i nettleser	find_in_page

RAPPORT 	
2013/35 
Henrik Lindhjem 
 
 
 	
Samfunnsøkonomisk analyse 	
av reguleringer: 	 	
Utfordringer og et eksempel

Dokumentdetaljer 
Vista Analyse	 AS	 	Rapport	nummer 	2013	/35	 	 	
Rapporttittel 	 	Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer: 
Utfordringer og et enkelt eksempel 	 	
 	
ISBN	 	978	-82	-8126	-131	-0 	 	
Forfatter	 	Henrik Lindhjem	 	 	
Dato for ferdigstilling 	 26. september 2013	 	 	
Prosjektleder	 	Henrik Lindhjem	 	 	
Kvalitetssikrer	 	John Magne Skjelvik	 	 	
Oppdragsgiver	 	DFØ 	– Direktoratet for økonomistyring	 	 	
Tilgjengelighet	 	Offentlig 	 	 	
Publisert 	 	www.vista	-analyse.no	 	 	
Nøkkelord	 	Samfunnsøkonomisk analyse, reguleringer, 
kvikksølv

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 1 
Forord 
Denne rapporten er utarbeidet for Direktoratet for økonomistyring som innspill til deres 
pågående arbeid med oppdatert veileder om samfunnsøkonomiske analyser. Takk for 
gode innspill fra oppdragsgivere Anders Halvorsen, E lisabeth Aarseth og Terje Grønli 
hos DFØ. 
John Magne Skjelvik har fungert som kvalitetssikrer og har sammen med Simen 
Pedersen gitt nyttige innspill . 
 
26 september 2013 
Henrik Lindhjem 
Prosjektleder 
Vista Analyse AS

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	2 	
Innhold 
Dokumentdetaljer ........................................................................................................................................... 1	 	
Forord .................................................................................................................................................................. 1	 	
Innhold ................................................................................................................................................................ 2	 	
1 	Innledning ................................................................................................................................................. 1	 	
2 	Nærmere om utvalgte temaer: Samfunnsøkonomiske analyser av reguleringer ......... 2	 	
2.1	 	Innledning ....................................................................................................................................... 2	 	
2.2	 	Hvorfor samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer? ............................................... 2	 	
2.3	 	Noen metodiske utfordringer og erfaringer ...................................................................... 4	 
 	
Spesielle metodiske utfordringer ...................................................................................... 4	 	2.3.1	
 	Noen erfaringer og anbefalinger ........................................................................................ 6	 	2.3.2
3	
 	Eksempel: Kvikksølv i tannfyllinger som miljø - og helse problem ................................... 10	 	
3.1	 	Innledning .................................................................................................................................... 10	 	
3.2	 	Kvikksølv som miljø- og helseproblem ............................................................................. 11	 
 	
Hva er problemet? ................................................................................................................ 11	 	3.2.1	
 	Hva ønsker vi å oppnå ved tiltak? .................................................................................. 12	 	3.2.2	
 	Beskrivelse av referansealternativet og analyseperiode ...................................... 12	 	3.2.3
3.3
 	Mulige tiltak ................................................................................................................................. 14	 
 	
Hvilke tiltak kan være aktuelle? ...................................................................................... 14	 	3.3.1	
 	Tiltak for videre analyse .................................................................................................... 16	 	3.3.2
3.4
 	Virkninger av tiltakene ............................................................................................................ 18	 
 	
Identifiserte kostnadskomponenter ............................................................................. 18	 	3.4.1	
 	Identifiserte nyttekomponenter ..................................................................................... 19	 	3.4.2	
 	Spesifiserte kostnadskomponenter ............................................................................... 21	 	3.4.3	
 	Spesifiserte nyttekomponenter ...................................................................................... 24	 	3.4.4	
 	Oversikt over virkninger.................................................................................................... 28	 	3.4.5
3.5
 	Samfunnsøkonomisk lønnsomhet ...................................................................................... 29

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 3 	
 	Lønnsomhetsberegning ..................................................................................................... 29	 	3.5.1	
 	Vurdering av usikkerhet og følsomhet ......................................................................... 31	 	3.5.2	
 	Fordelingsvirkninger .......................................................................................................... 33	 	3.5.3
3.6
 	Oppsummering og konklusjon ............................................................................................. 34	 	
3.7	 	Epilog – reguleringene som faktisk ble innført .............................................................. 35	 	
Referanser ....................................................................................................................................................... 37

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 1 
1 Innledning 
Direktoratet for ø konomistyring (DFØ) arbeider for tiden med å lage en ny veileder for 
samfunnsøkonomiske analyser i staten. Arbeidet skal ferdigstilles innen utgangen av 
2013. Per i dag gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser i Norge typisk av offentlige 
investeringstiltak, som veibygging, jernbane osv. Ett av flere mål med den nye 
veilederen er at samfunnsøkonomisk analyse i større grad skal ligge til grunn for flere 
typer tiltak i staten, som ofte er vanlig praksis i mange andre land. DFØ ønsker blant 
annet å stimul ere til økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser av reguleringstiltak , 
som f.eks. forslag til nye lover og forskrifter eller andre typer offentlige reguleringer. 
Målet med denne rapporten er å gi to bidrag til den nye veilederen i samfunns -
økonomisk analyse: 
(1) En kort gjennomgang av hva som kjennetegner samfunnsøkonomiske 
analyser av reguleringer og noen utfordringer og erfaringer ved gjennom -
føring denne typen analyser. Denne teksten vil ligge til grunn for et kapittel 
som skal inngå i en egen del i veilederen som gir nærmere beskrivelse av 
utvalgte tema (kapittel 3 i veilederen). 
 
(2) Gjennomgang av et kortfattet eksempel på samfunnsøkonomisk analyse av en 
type regulering i norsk sammenheng. Dette eksemplet vil inngå i et kapittel 
med utvalgte eksempler (kapittel 4 i veilederen). 
Metodisk er punkt (1) delvis basert på en gjennomgang av ulike veiledere fra andre land 
og OECD/EU (se referanseliste), og på spredte erfaringer fra Norge. Samfunns -
økonomiske analyser av reguleringer må benytte seg av de samme stegene og mange av 
de samme metodene som analyser av mer tradisjonelle investeringstiltak, som for 
eksempel en veginvestering, men har også spesielle utfordringer som punkt (1) forsøker 
å trekke fram. 
Eksemplet i (2) er basert på en tidligere samfunnsøkonomisk analyse av regulering av et 
helse - og miljøproblem, nemlig bruk av amalgam (som inneholder det giftige stoffet 
kvikksølv) i tannfyllinger i Norge (Skjelvik 2012). Denne analysen ble gjennomført ex 
post og er ikke en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. Men den gir bakgrunn og 
illustrasjon til at vi kan konstruere et mer fullstendig, hypotetisk eksempel på 
samfunnsøkonomisk analyse som kunne vært gj ennomført da en i sin tid vurderte hva 
en skulle gjøre med dette helse- og miljøproblemet. Det har ikke vært ressurser til å gå i 
detalj eller (langt mindre) å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse med nye data 
og metoder, så eks emplet illustrerer i stedet (der det ikke er data å basere seg på) 
hvordan en kunne gått videre og analysert ulike konsekvenser som Skjelvik (2012) ikke 
kvantifiserer og/eller verdsetter. 
Hovedvekten i rapporten har vært lagt på eksemplet. Notatet er fors økt skrevet på en 
måte som ikke krever store forkunnskaper i samfunnsøkonomiske analyser (utover dem 
en ellers kan tilegne seg i veilederen). Selv om det i norsk sammenheng sjelden er 
beslutningstakere eller ansatte i departementer/direktorater som gjennom fører 
analysene, bør en ha noe kunnskap om samfunnsøkonomiske analyser for å bestille 
denne type oppdrag utenfra.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	2 	
2 Nærmere om utvalgte temaer: Samfunnsøkonomiske 
analyser av reguleringer 
2.1 Innledning 
Dette kapitlet er delt i to deler. Vi forklarer og motiverer først samfunnsøkonomiske 
analyser av reguleringer. Hva slags type analyse er det og hvorfor kan det være nyttig? 
Merk at denne typen analyse ikke skiller seg fra andre samfunnsøkonomiske analyser 
rent prinsipielt. Det betyr at de metodiske stegene som er gjennomgått og beskrevet 
tidligere i denne veilederen også gjelder for analyse av reguleringer. Vi går derfor ikke 
igjennom elementer som er felles for alle samfunnsøkonomiske analyser. 
I stedet gir andre del en kort oversikt over noen spesielle utford ringer knyttet til 
analyser av reguleringer , siden det blant annet metodisk kan være noen forskjeller fra 
mer tradisjonelle analyser av for eksempel vegprosjekter . Vi trekker blant annet på 
retningslinjer fra andre land der denne typen analyser er mer vanl ig, og kanskje i noen 
tilfeller mer vanlig enn analyser av offentlige investeringsprosjekter, ikke minst i USA. 
OECD har også vært aktive i å jobbe for flere samfunnsøkonomiske analyser av offentlige 
reguleringer i sine medlemsland (for eksempel OECD 1997, 2009). EU har et eget system 
for å vurdere konsekvenser av reguleringer, riktignok ikke bare begrenset til 
samfunnsøkonomiske aspekter (E C 2009) . Referanselisten inneholder de viktigste 
retningslinjene og dokumentene som spesielt omhandler samfunnsøkonomiske analyser 
av reguleringer internasjonalt, for dem som er interessert i videre fordypning . 
2.2 Hv orfor samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer? 
Reguleringer, eller regulatoriske tiltak, er i veilederen definert som en av de følgende 
typer offentlige virkemidler: 
• mer effektiv håndhevelse av allerede eksisterende regelverk . 
• regelverksendring i form av forskriftsendring eller lovendring . 
• iverksette et påbud eller nedlegge forbud . 
• deregulering (bruk av markedets egne mekanismer/konkurranse) . 
• vurdere selvregulering og samregulering (bransjenormer mv.) i bransjer og 
for enkeltaktører i stedet for eller som et supplement til formell regulering . 
Som for andre typer offentlig intervensjon som for eksempel i form av større 
investeringer i veg og jer nbane, bør de samfunnsøkonomisk sett kun gjennomføres hvis 
nytten for samfunnet kan dokumenteres/sannsy nliggjøres å være høyere enn 
kostnaden. En viktig motivasjon for offentlig inngripen er, som diskutert innledningsvis i 
veilederen, at markeder svikter o g skaper eksterne virkninger (positive eller negative) 
som ikke tas hensyn til i beslutningene til dem som forårsaker effekten. Typiske 
eksempler er innenfor miljø, helse og sikkerhet, men offentlige reguleringer finnes på de

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 3 
fleste områder i samfunnet – og enhver ny regulering av en viss størrelse bør måtte 
forsvare sin eksistens ved bruk av samfunnsøkonomiske analyse.	
1 
Historisk sett har USA vært i førersetet for innføring av samfunnsøkonomiske analyser 
av reguleringer. På 1980- tallet innførte USA (Reagan -administrasjonen) et krav om 
analyse av kons ekvensene for store reguleringer (med økonomiske effekter på USD 100 
millioner eller mer) , med vekt på at nytten skulle dokumenteres å være høyere enn 
kostnadene før innføring . Dette har blitt videreført og utvidet av senere presidenter. 
Utgangspunktet var å redusere det mange så som reguleringenes byrde for privat 
næringsliv og initiativ , det vil si snarere et defensivt utgangspunkt enn et ønske om å 
bruke reguleringer aktivt t il å fremme total velferd. Så, den opprinnelige motivasjonen 
var en gryende misnøye med akkumulerende reguleringsbyrde. Resultatet av dette 
initiativet har vært en ganske stor vekt på samfunnsøkonomiske analyser i USA, med 
krav om å utrede nytte og kostnad er av de større reguleringene. Dette inkluderer også 
markeds baserte virkemidler som skatter og avgifter, omsettbare kvoter for ulike 
miljøutslipp osv . som kan tenkes å ha store konsekvenser. Vurderingen av alternativene 
til regulering (“command and contr ol”) og da særlig markedsbaserte virkemidler (evt. i 
kombinasjon med reguleringer) som typisk regnes som mer kostnadseffektive, er en 
sentral del av analysen. 
Typisk har mange av de store samfunnsøkonomiske analysene vært gjort på helse, miljø 
og sikkerh etsområdet i USA og mange andre land , selv om en gradvis også har fått 
øynene opp for reguleringer på andre områder (eller mangler på sådanne, for eksempel 
innen finanssektoren) . For eksempel, har et større forslag til regulering av kvikksølv -
utslipp fra k raftverk, inkludert et system for omsettbare utslippstillatelser, nylig vært 
gjenstand for omfattende analyse (se Harrington m.fl. 2009). Vi kommer tilbake til 
kvikksølv i norsk sammenheng i et konkret eksempel nedenfor. De fleste analysene 
gjøres som del av beslutningsgrunnlaget for om reguleringene skal innføres, men det er 
også en tradisjon for å gjøre samfunnsøkonomiske analyser av reguleringer i etterkant.	
2 
Normalt er både analysen i for - og etterkant svært store og omfattende analyser i 
amerikansk sam menheng. 
Norge har ikke hatt samme tradisjon for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser 
av (større) reguleringer eller innføring av markedsbaserte virkemidler , selv om vi har 
hatt et system for offentlige utredninger som til en viss grad også har fanget opp fordeler 
og ulemper ved større reformer (inkludert administrative kostnader for myndighetene) , 
men uten formelt eller i praksis å være samfunnsøkonomiske analyser. Som nevnt 
innledningsvis, er det internasjonalt etter hvert mer og mer vanlig å gjennom føre denne 
typen analyser (OECD 2009) , og det er gode grunner for at Norge også bør gjøre flere 
samfunns økonomiske analyser av reguleringer, særlig dem som kan ha store 
konsekvenser. 	
 
1 I prinsippet bør se lvfølgelig kostnaden av å gjøre samfunnsøkonomisk analyse vurderes i forhold til den 
nytten den kan gi i å forbedre beslutningsgrunnlaget . Jo, større en regulering er, dess større er den 
potensiell e nytten i forhold til kostnaden. 
2 For eksempel flere analyser av nytten og kostnaden av the Clean Air Act, der det ble dokumentert at 
nytten i form av helsegevinster særlig , overgikk kostnadene med stor margin, se 
http://www.epa.gov/air/sect812/ .

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	4 	
Internasjonalt, brukes ofte begrepet “Regulatory Impact Assessment/Analysis” (RIA). 
Dette begrepet inneholder litt ulike typer analyser og praksis for ulike land og har 
dessuten litt forskjellige roller i beslutningsprosessene . Noen (som i EU) bygger mer på 
en generel l konsekvensanalysetradisjon, mens USA og OE CD ser RIA mer som en 
( utvidet) nytte- kostnadsanalyse. Det ser også ut som EU bruker RIA (eller impact 
assessment som er termen de bruker i E C 2009) tidligere i beslutningsprosessen enn det 
USA gjør. De fleste veilederne fra andre land legger vekt på at analysene bør vurdere om 
reguleringen er nødvendig	
3, kostnadseffektiv, gir nytte for samfunnet som rettferdiggjør 
kostnadene samfunnet pålegges, og er rettferdig (“fair and equitable ”) (se 
referanselisten, for eksempel veilederne for Canada, New Zealand, UK, EU og OECD). 
Flere av veilederne legger også vekt på at konsekvensene av reguleringen(e) for ulike 
sektorers konkurranseevne vurderes. 
RIA er i følge OECD både et hjelpemiddel og en beslutningsprosess for å informere 
offentlige beslutningstakere om en sk al innføre nye reguleringer og i så fall hvordan en 
skal regulere for å oppnå ulike politiske målsetninger. Kjernen i RIA er som OECD ser 
det nytte- kostnadsanalysen av reguleringene. 
I fortsettelsen ser vi spesielt på noen utfordringer og erfaringer med se lve den 
samfunnsøkonomiske analysen av reguleringer, ikke hvordan denne analysen evt. kan 
eller bør inngå i beslutningsprosessene (selv om mange trekker fram dette som viktig) . 
Det siste har en viss betydning for hvilke føringer som i realiteten er lagt på mulige valg 
av alternative virkemidler for analysen osv . 
 	
2.3 Noen m etodiske utfordringer og erfaringer 	
 Spesielle metodiske utfordringer 
2.3.1	
Som nevnt følger en samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer ( og deres 
alternativer ), i hovedsak de samme stegene for samfunnsøkonomisk analyse som er 
beskrevet i denne veilederen, men det er spesielle utfordringer knyttet til hvert steg . Vi 
går igjennom noen utfordringer ved noen av de sentrale stegen nedenfor. 
Identifisere og beskrive tiltak 
Her er det som diskutert o venfor sentralt å vurdere alternativer til reguleringer, både i 
form av markedsbaserte virkemidler (skatter, avgifter osv.) i tillegg til det ikke å gjøre 
noe. Normalt bør analysen bestå av flere en n ett alternativ, som gir mulighet for å 
vurdere om andre typer virkemidler er bedre egnet. Det kan også være aktuelt å vurdere 
reguleringer i kombinasjon med økonomiske virkemidler. 
Identifisere virkninger av tiltak 
Sammenlignet med tradisjonelle, offentlige investeringsprosjekter vil stør re 
reguleringer potensielt kunne berøre flere sektorer , grupper og geografiske områder. 
Omfattende utslippsreguleringer, for eksempel, kan berøre en hel industri eller mange 
utslippskilder på tvers av sektorer, og gjerne geografisk spredt over større deler av 
 
3 Et poeng er å vurdere om det å gjøre noe med en markedssvikt i stedet innfører en reguleringssvikt, som 
kan være et større problem.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 5 
landet. Det er derfor ofte en mer omfattende jobb både å identifisere grupper som 
påvirkes og de overordnede direkte og indirekte virkningene. 
En kostnadskomponent som er sentral for denne typen analyser er kostnadene bedrifter 
og enkeltpersoner har i tilpasning til reguleringen (“compliance costs”) , i tillegg til 
kostnadene ved myndig hetenes administrasjon, håndheving og overvåking av 
reguleringen. 
Spesifisere virkningene: 
Dette steget er kjernen i enhver samfunnsøkonomisk analyse, men det er flere ekstra 
utfordringer for dette steget som er spesielle for analyser av reguleringer: 	
• Mer vidtrekkende effekter: Siden større reguleringer som nevnt har mer 	
vidtrekkende virkninger , kan full kvantifisering av virkningene være metodisk 
komplisert og kreve for eksempel såkalte generelle økonomiske likevekts -
modeller av hele eller deler av øko nomien. Dette er nødvendig fordi en regulering 
kan berøre flere markeder og sektorer som påvirker hverandre direkte og 
indirekte. Det er ofte ikke tilstrekkelig å anta at virkningene begrenser seg til en 
sektor eller geografisk område, slik at en kan vurdere effektene der partielt. Dette 
påvirker også verdsetting en av effektene i neste punkt. 
 	
• Verdsetting av virkninger i kroner: Siden effektene av større reguleringer kan 	
påvirke flere markeder og deler av økonomien (som igjen gir indirekte effekter 
tilbake), vil det også påvirke hvilke kalkulasjonspriser som skal brukes. En 
tidligere norsk veileder i nytte- kostnadsanalyser er inne på dette problemet 
(NOU 1997: side 9 )	
4: 
o “Gitte kalkulasjonspriser kan bare benyttes for prosjekter eller reformer 
som ikke i vesentlig grad påvirker alternativverdien av ressursene. For å 
vurdere store reformer, som f.eks. en fullstendig omlegging av norsk 
jordbrukspolitikk eller en vesentlig endring av folketrygdsystemet, er det 
nødvendig med en mer fullstendig beskrivelse av økonomien. Den 
vanligste fremgangsmåten i slike tilfeller er å benytte såkalte generelle 
likevektsmodeller for å beskrive økonomien. Utvalget går ikke nærmere 
inn på bruken av slike modeller. Det pekes imidlertid på at selv relativt 
store prosjekter som f .eks. OL på Lillehammer eller ny hovedflyplass på 
Gardermoen, som en god tilnærming bør kunne analyseres ved bruk av 
gitte kalkulasjonspriser.” 
 
 Hvis reguleringen berører en mer begrenset del av økonomien, vil en måtte 
vurdere om det er forsvarlig å v erdsette relevante virkninger ved bruk av gitte 
kalkulasjonspriser eller om det er nødvendig å ta i bruk for eksempel generelle 
likevektsmodeller. Det siste er en omfattende oppgave. 	
• Ikke -prissatte effekter: Mange effekter av reguleringer er såkalte eksterne 	
virkninger som påvirker kollektive goder. Som nevnt er miljø, helse og sikkerhet 
generelt i samfunnet et temaområde der det ofte er behov for reguleringer. 	
 
4 Se også side 104 i OECD (2009), der dette sitatet er trukket frem.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	6 	
Effekter innenfor disse områdene er ofte både eks tra vanskelig å kvantifisere og 
verdsette i kroner. For eksempel, krever beregning av helseeffektene av 
kvikksølvutslipp i miljøet både kompliserte (og usikre) modeller som sier noe om 
spredning, eksponering og helseeffekter av ulike doser, og en økonomisk modell 
som sier noe om hvordan disse effektene er verdsatt av dem som berøres. Vi 
kommer nærmere tilbake i eksemplet nedenfor på hvordan en i prinsippet kunne 
gå fram. Kvantifiseringen både av de fysiske effektene og verdsettingen av dem er 
derm ed normalt mer krevende enn for eksempel for transportinvesteringer. Det 
finnes noen standardiserte kalkulasjonspriser som kan brukes i verdsetting av 
helseeffekter, for eksempel verdien av statistisk liv som nevnes i veilederen, men 
i mange tilfeller må verdsettingen av miljø - og helseeffekter gjøres fra bunnen av 
ved å samle inn nye data (for eksempel gjennom spørreundersøkelser, såkalt 
“ uttrykte preferanser ”) eller ved å vurder e helseeffektene ved bruk av mål som 
DALY (disability -adj usted life year). Siden det ofte ikke ressurser for større 
undersøkelser i konkrete nytte- kostnadsanalyser og det ikke er tilgjengelige eller 
gode nok anslag på kalkulasjonspriser fra andre studier som kan brukes, vil en 
ofte ende opp med en stor del ikke-prissatte virkninger av reguleringstiltak. Disse 
vil måtte håndteres ved bruk av pluss -minusmetoden og tas med i 
helhetsvurderingen på best mulig måte. Alternativt kan mer standardiserte 
verktøy brukes, så som multikriterie- analyse. Det er en metode for å veie 
sammen forskjellige effekter der noen av dem typisk er målt kroner. Dette er 
teknisk krevende og noe som kun ville være aktuelt for de større analysene. 
 
Analyse av usikkerhet 
På bakgrunn av diskusjonen av de ovennevnte punktene er det klart at usikkerheten i 
resultatene ofte er større i samfunnsøkonomiske analyser av reguleringer enn for mer 
avgrense de offentlige investeringer. Det taler for at det legges ekstra vekt på følsomhets - 
og usikkerhetsanalyser. For en del typer reguleringsspørsmål, kan det være aktuelt også 
å gjøre egne risikoanalyser. 
Analyse av fordelingsvirkninger 
Flere av veilederne internasjonalt trekker fram en rekke partielle analyser av 
fordelingsvirkninger for spesielle grupper, sektorer eller temaer som ofte kreves som 
del av RIA (se for eksempel OECD 2009, kapittel 3). Det kan gjelde kvantifisering av 
konsekvenser for konkurranseevne, handel, småbedrifter, utsatte regioner (ofte 
distriktsområder), kjønn, miljø, administrativ byrde, etniske grupper eller 
urbefolkninger. Det kan være argumenter for å betone fordelingsvirkninger i noe større 
grad i analyse av reguleringer, men man må ikke glemme at hovedmålet med den 
samfunnsøkonomiske analysen er å vurdere effektiv ressursbruk. Fordelings -
virkningene er en selvstendig vurdering, og i flere tilfeller har reguleringene i seg selv 
omfordeling/økt rettferdighet som et eksplisitt mål. 
 
 Noen erfaringer og anbefalinger 
2.3.2	
Det finnes få samfunnsøkonomiske analyser av større reguleringer i Norge, så vidt vi 
kjenner til, i hvert fall som er gjennomført som en formell samfunnsøkonomisk analyse 
av en faktisk beslutningsprosess før innføring av nye reguleringer (hvis vi ser bort fra

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 7 
det norske NOU-systemet som også inneholder elementer av kost- nytte-vurderinger). 
Dette avsnittet trekker derfor kort fram noen erfaringer og råd basert på internasjonale 
erfaringer, særlig fra USA. 
Harrington m.fl. (2009) gjennomgår i detalj tre RIA’s gjennomført av US Environmental 
Protection Agency: The Clean Air Interstate Rule (regulering av utslipp av svovel og 
nitrogendioksid), Clean Air Mercury Rule (regulering av kvikksølvutslipp fra kraftverk) 
og Cooling Water Intake Structure Rule (regulering av negative økologiske effekter i 
vann fra kjølevannsystemer for eksisterende kraftverk ). Selv om dette er reguleringer på 
miljøområdet, gir de likevel gyldige lærdommer for flere typer reguleringer, og for 
samfunnsøkonomiske analyser mer generelt. 
Vi går kort igjennom deres hovederfaringer og forslag til å forbedre framtidige analyser , 
innenfor fem hovedområder. Vi kommenterer noen av disse punktene underveis: 	
• Teknisk kvalitet på analysen: 	
o Legge større vekt på relevante, alternative virkemidler. Dette er et sentralt 
punkt hvis analysen skal bidra til bedre beslutninger og ikke bare 
rettferdiggjøring av forslag som i realiteten allerede er bestemt. 
 
o Valg av referansealternativ bør avsløre reelle valg og avveininger, ikke 
skjule dem. Det er viktig å legge like mye vekt på utformingen av 
referansealternativet, som på alternativene som skal analyseres. Det kan 
være fornuftig å inkludere “null -pluss” -alternativ i tillegg til det vanlige 
“ingen politikk” - alternativet. 
o Lag en sjekkliste over “good practice” som alle analyse r skal tilfredsstille. 
En slik liste på nær 80 punkter er for eksempel laget av Hahn og Dudley 
(2007), blant annet på bakgrunn av at de fant at kvaliteten på mange 
RIA’er ikke var tilfredsstillende. En bør også vurdere en formell 
kvalitetssikringsprosess før beslutninger fattes . Norg e har et lignende 
system som Harr ington m.fl. ser for seg for store offentlige investeringer, 
men ikke for større reguleringer som reelt sett kan medføre vel så store 
velferdseffekter. 
 	
• Relevans av analysen: 	
o Være mer strategisk i valg av effekter for fullstendig kvantifisering og 
verdsetting. Et problem er at flere analyser bruker mye ressurser på å 
kvantifisere og verdsette effekter som er mindre viktige for beslutningen. 
Det kan være fordi effektene lar seg beregne, mens viktige effekter som er 
vanskeligere å kvantifisere og verdsette, ofte nedprioriteres. Et annet 
poeng de trekker frem er at det er en tendens til å undervurdere de 
atferdsmessige tilpasningene bedrifter og personer gjør overfor nye 
regulering er, mens naturvitere ofte legger mye vekt på å finne 
sammenhengen mellom årsak og fysiske virkninger . Her er det ønskelig 
med mer tverrfaglig samarb eid.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	8 	
o Gjøre foreløpige (og endelige) resultater av analysen tilgjengelig for 
beslutningstakere på et mye tidligere tidspunkt. Det kan også bety at en 
kan ha nytte av å gjøre mer en type grovvurdering av effekter (“scoping”) 
på et tidlig tidspunkt i beslutningsprosessen. 	
• Analysens transparens: 	
o Inkludere detaljert gjennomgang av forventede effekter i 
fysiske/biologiske termer, uten verdsetting og diskontering. Siden 
analyser av reguleringer ofte gir enda flere ikke- prissatte effekter, kan 
dette være et spesielt poeng (men trolig en svakhet i samfunns -
økonomiske analyser generelt). 
 
o Sikre mer åpenhet gjennom hele RIA -prosessen. Dette er særlig et 
problem i USA der de endelige rapportene ofte er store, tekniske 
dokumenter på 500+ sider som er vanskelig tilg jengelig for 
beslutningstagere og berørte. 	
• Behandling av nye vitenskapelige funn: 	
o Oppdatere veiledere oftere for å reflektere oppdatert kunnskap (for 
eksempel med anbefalte metoder, kalkulasjonspriser osv.) . I norsk 
sammenheng er det for eksempel liten tradisjon for bruk av økonomisk 
verdsetting av miljø - og helseeffekter, mens slike metoder gradvis har 
vunnet aksept i andre land ( særlig i USA og England) etter hvert som 
metodene er blitt mer utprøvd og testet. 
 
o Revider dagens praksis for økonomisk verdsetting på flere områder. Her 
går Harrington m.fl. inn på flere mulige, detaljerte endringer av spesiell 
relevans for USA og som vi ikke går inn på her. I Norsk sammenheng har 
man , som nevnt, foreløpig i langt mindre grad en tradisjon for bruk av 
økonomiske verdsettingsmetoder for å vurdere miljø- og helseeffekter og 
derfor en mindre database av relevante studier som k unne brukes som 
grunnlag for kalkulasjonspriser. I slike tilfeller anbefaler Harrington m.fl. 
(2009) at en i større grad bør vurdere å sette inn en verdi, enn at en effekt 
i realiteten blir satt lik null i analysen (som ikke- prissatt effekt). For 
eksempel, anbefales det større bruk av ekspertpaneler for å vurdere den 
økonomiske verdien av en miljø - eller helseeffekt og av såkalte implisitt 
verdsetting (der en vurderer hvor stor ikke -verdsatte nytteeffekter måtte 
være i verdi for å overstige kostnadene) . 	
• Balansen i både analysen og i analyseprosessen, inkludert behandling av 	
fordelingsvirkninger: 	
o Både alternativet om ikke å regulere (eller deregulere) bør vurderes på 
linje med alternativet å regulere. Det å anta at dereguleringer ofte har 
mindre effekter er ikke riktig i praksis.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 9 	
o Vurdere nøyere hvordan reguleringskostnader og – nytte er fordelt og 
samspiller. Dette er spesielt viktig i regulatoriske analyser. De nevner et 
eksempel der en utslippsregulering som gir unntak for mindre fabrikker 
av økonomiske hensyn , ofte forsterker fordelingsproblemer, siden slike 
fabrikker ofte har høyere utslipp per produsert enhet og er lokalisert i 
bydeler eller områder der flere lavinntektsgrupper bor.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	10	 	
3 Eksempel: Kvikksølv i tannfyllinger som miljø - og 
helseproblem 
3.1 Innledning 
Nedenfor går vi igjennom et kortfattet eksempel på anvendelse av samfunnsøkonomisk 
analyse av reguleringstiltak. Eksemplet analyser er kostnader og nytte av tiltak for å 
redusere mulige helse- og miljøeffekter av kvikksølv som materiale i amalgamfyllinger i 
tennene. Det er basert på faktiske reguleringer gjennomført de siste 20 -30 årene i 
Norge, som diskutert i Skjelvik s (2012) rapport på oppdrag fra tidligere Klima- og 
Forurensningsdirektoratet. Rapporten er tilbakeskuende og vurderer kostnader og til en 
viss grad nytte av tiltak i etterkant, ex post, av reguleringene. 
Vi har tatt utgangspunkt i denne rapporten, men har tilpasset eks emplet til en tenkt 
situasjon rundt 1990 d a norske myndigheter sto overfor et mulig miljø - og helseproblem 
og der det var naturlig å vurdere tiltak. Eksemplet viser så konkret hvordan en kunne 
bruke stegene i samfunnsøkonomisk analyse, som beskrevet i denn e veilederen, for å 
vurdere kostnader og nytte av alternative tiltak, og hvilke utfordringer en typisk står 
overfor i en slik analyse. Som nevnt i forrige kapittel, er det klart at mange regulering s-
tiltak innenfor miljø - og helseområdet har mange virkninger som er metodisk og på 
andre måter vanskelig å verdsette i kroner. Dette er også tilfelle for amalgam. Disse 
effektene må derfor beskrives og vurderes så nøye som mulig og inngå i 
sluttvurderingen som ikke -prissatte effekter. En ender derfor ofte opp med en såkalt 
kostnads -virkningsanalyse. 
Eksemplet er stilisert og forenklet og har ikke som ambisjon å gi noe sannferdig eller 
fullstendig bilde av faktiske og verdsatte virkninger av tiltak mot kvikksølv. Vi har også 
tatt oss friheter for å gjøre hoveddelen av eksemplet enklere forståelig, samtidig som vi 
påpeker hva mer realistiske forutsetninger ville bety for en utvidet analyse. For enkelte 
virkninger bruker vi tall som i noen grad er funnet på for illus trasjonens skyld, for andre 
virkninger beskriver vi hvordan en kunne gå fram for å kvantifisere og verdsette disse 
nærmere . Det betyr at man ikke skal henge seg spesielt opp i tallene. I praksis vil en ofte 
stå overfor manglende kunnskap og usikkerhet knyttet til beregning av fysiske 
virkninger, som er avgjørende også for om det er mulig å verdsette disse i kroner. I 
andre tilfeller kan det skorte på tilgjengelige verdsettingsanslag eller ressurser for å 
gjennomføre verdsettingsstudier som kunne bidra til m er fullstendig prissetting av 
nytte- eller kostnadskomponenter. 
Som nevnt i forrige kapittel bør ressursene som legges ned i å kvantifisere og verdsette 
virkninger, avhenge både av hvor viktige en tror disse virkningene er i forhold til andre 
virkn inger o g hvor store , totale velferdsvirkninger et mulig reguleringstiltak har. I 
eksemplet bruker vi anbefalingene som gis i denne veilederen, selv om vi tar 
utgangspunkt i en tenkt situasjon tilbake i tid. Videre går vi heller ikke tilbake for å lete 
opp konkret e kilder om hva man evt. hadde konkret kunnskap om tidlig i 1990.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 11 
3.2 Kvikksølv som miljø - og helseproblem 	
 Hva er problemet? 
3.2.1	
Kvikksølv er blant de farligste helse- og miljøskadelige stoffene. Dentalt amalgam er på 
verdensbasis den største produktgruppen som inneholder kvikksølv og er en betydelig 
kilde til utslipp av kvikksølv. Amalgam er en legering som typisk består av ca. av 50% 
kvikksølv og andre metaller (bl.a. sølv og tinn) og har vært d et desidert mest vanlige 
materialet for fyllinger av hull i tennene fra tidlig på 1900 -tallet. Kvikksølv er meget 
giftig ved inntak eller innånding av kvikksølvholdig støv. Kvikksølvforgiftning kan også 
forårsakes av eksponering av vannløselige kvikksølvforbindelser, innånding av 
kvikksølvdamp, eller inntak av sjømat forur enset med kvikksølv. Stoffet bioakkumuleres 
i næringskjedene og kan gi ulike skader på naturmiljøet. På begynnelsen av 1970 -tallet 
begynte alternative fyllmaterialer å bli introdusert, mest av estetiske grunner (hvit e 
fyllinger er foretrukket framfor svart e). Fordelen med kvikksølv er at det binder 
legeringen sammen til en sterkere, mer varig og solid tannfylling sammenlignet med 
mange alternative materialer som plast eller k eramikk/glass. 
D et ble gradvis klart på 1980- tallet at kvikksølv kan gi potensielle helsemessige plager 
og miljøskader ved utslipp til luft og vann gjennom utslipp fra krematorier og avfall fra 
tannlegebehandling. Kvikksølv slippes ut fra bruk av amalgam på ulike trinn i 
livssyklusen , særlig ved innsetting av nye fyllinger eller fjerning av gamle ved 
tannhelseklinikker, via kremering eller gravlegging av døde personer som har 
amalgamf yllinger, og gjennom gradvis slitasje av fyllingen gjennom tygging, inntak av 
varme drikke r og gjennom avføring. I media var det på 1980 - og 90- tallet særlig en 
diskusjon om mulige helseplager for dem som har mange amalgamfyllinger, drevet av 
Forbundet Tenner og Helse, som representant for tannhelsepasienter. I tillegg til de 
mulige plagene fol k med amalgamfyllinger kan oppleve, var det også diskusjon om 
mulige plager blant helsepersonell på tannklinikkene og de generelle miljø - og 
helseeffektene en kan få ved kvikksølvutslipp til miljøet. De sistnevnte helseplagene 
kommer særlig fra inntak av f isk (for eksempel større ørret, men også saltvannsfisk), og 
gravide kvinner er spesielt utsatt. 
Selv om tannhelsen hadde bedret seg siden 1970 -tallet på grunn av økende bruk av 
fluortabletter, var omfanget av problemet potensielt ganske stort, hvis en s å på andelen 
mennesker med amalgamfyllinger og total mengde kvikksølv brukt hvert år. I 1995 var 
bruken av dental amalgam på ca. 840 kg (kvikksølv) og en kilde har anslått at dette tallet 
kan ha vært så høyt som 2000 kg i 1985 (Scandpower 1994). En skiller ofte mellom tre 
kohorter i vurdering av omfanget av problemet: de veldig gamle som ofte ikke har 
tenner, de nest eldste der hull ofte er reparert med mye amalgam, og “fluor -
generasjonen” der det er lite hull generelt og dermed også få amalgamfyllinger. De t var 
også påvist i tidlige studier høyere konsentrasjon av kvikksølv i urin, hår osv. blant 
tannhelse- personell enn blant befolkningen generelt. 
Det var derfor klare indikasjoner på midten av 1980 -tallet på et mulig HMS -problem for 
denne yrkesgru ppen knyttet til daglig håndtering av kvikksølv i tillegg til et mulig miljø- 
og helseproblem mer generelt, ved at amalgamfyllinger kan gi helseplager hos dem som 
har mange fyllinger og gjennom utslipp av kvikksølv t il vann og luft. Den informasjonen 
man hadde kan begrunne at offentlig inngripen i en eller annen form ville være fornuftig 
å vurdere, siden bruken av kvikksølv i amalgam har en såkalt negativ ekstern virkning

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	12	 	
som ikke tas godt nok hensyn i bruk og i avfallsbehandling. Likevel er det ikke opplagt 
hva slags type inngripen som er best egnet og hvor ambisiøs en bør være i forhold til 
reduksjon i bruk og utslipp av kvikksølv. Det var på den tiden (og er fortsatt) stor 
vitenskapelig usikkerhet om virkninger, siden det her er tale om relativt små doser og 
påvirkning over lengre tid.	
5 Spørsmålet er så hvilke tiltak kan være aktuelle og hva er en 
realistisk utvikling uten tiltak? 	
 Hva ønsker vi å oppnå ved tiltak? 
3.2.2	
Som nev nt i veilederen er det et problem med kvikksølvbruk og –håndtering ford i det er 
avstand mellom faktisk tilstand og en mulig ønsket tilstand. Det er særlig fire typer 
virkninger av kvikksølv i amalgam en ønsker å vurdere tiltak for å gjøre noe med: 
• Helseeffekter blant tannhelsepersonell . 
• Helseeffekter blant eksisterende og evt. nye amalgambrukere. 
• Helseeffekter blant generell befolkning gjennom akkumulering av kvikksølv i 
næringskjedene. 
• Økologiske effekter i naturmiljøet. 
Hovedmålsettingen med ulike tiltak er å redusere dette potensielle kvikksølvproblemet, 
men hvor mye og hvo r fort? D et et poeng ikke bare analysere alternative tiltak som kan 
være aktuelle, men også hvor ambisiøse disse tiltakene bør være for å redusere 
kvikksølvbruk og –utslipp. En full reduksjon av all bruk - og utslipp av kvikksølv i 
amalgam, for eksempel, vil trolig være dyr t, i hvert fall hvis reduksjonen skal skje over 
en relativt kort periode . Samtidig vil nytten være høyere for større utslipps reduksjoner, 
men avtakende med økte reduksjoner (med andre ord vil ytterligere reduksjon fra et 
nivå der utslippene er lave, ikke gi mye ekstra nytte) . De t er dette som er den sentrale 
avveiningen analysen skal brukes for å si noe om. En kan kanskje gjøre analysen i lys av 
et mulig mål om utfasing av all bruk og utslipp av kvikksølv fra amalgam på lengre sikt. 
Målet med analysen er dermed å vurdere nytte - og kostnader ved alternative tiltak for å 
redusere uønskede miljø - og helseeffekter, direkte og indirekte, fra bruk av kvikksølv 
amalgamfyllinger . 
Merk at en i en mer overordnet analyse, for eksempel for reduksjon av kvikksølvbruk og 
- forurensing mer generelt for flere sektorer, ville måtte se ulike tiltak mer i 
sammenheng. Harmonisering av tiltak mellom utslippskilder i ulike sektorer er o fte 
viktig for å få til kostnadseffektive utslippsreduksjoner. I dette eksemplet åpner vi ikke 
for slike vurderinger – som bør komme på et tidligere stadium i beslutningsprosessen. 	
 Beskrivelse av referansealternativet og analyseperiode 
3.2.3	
Det er ikke lett å bestemme et realistisk referansealternativ (nullalternativ), og særlig 
ikke hvis analyseperioden for tiltak er forholdsvis lang. Valg av analyseperiode bør sørge 
for at analysen fanger opp alle relevante virkninger så lenge tiltakene har effekt. 
 
5 Skader fra kvikksølv ble først aktualisert i Japan der en stor befolkning i flere tiår (1932 -1968) ble utsatt 
for store kvikksølvdoser gjennom industrielle utslipp til vann. Mange utviklet Minamata disease (etter 
stedet i Japan) som følge av kvikksølvfor giftning. Det er ikke denne typen doser det er tale om i dette 
eksemplet.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 13 
Samtidig er det en avveining i forhold til usikkerhet i spådommer om fremtiden, og som 
nevnt, om hva som ville ha skjedd i situasjonen uten tiltak. 
Rundt 1990 var det i det fleste vestlige land ennå ikke satt inn virkemidler for å g jøre 
noe med dentalt amalgam .	
6 På analysetidspunktet er det naturlig å gå uti fra et 
referansealternativ der myndighetene kun viderefører eksisterende informasjonstiltak 
og retnings linjer med mål om reduksjon i amalgambruk og mer skånsom håndtering av 
amalgam ved tannhelseklinikkene. Retningslinjer om overgang til alternative fyll -
materialer ble i virkeligheten innført i 1991 av Helsedirektoratet. Det ville ikke gi 
mening å anta i referanseal ternativet at en avsluttet bruk av retningslinjer og 
informasjonstiltak. Samtidig var det, som nevnt, allerede en nedadgående trend i bruk av 
amalgam fordi folk s preferanser gradvis hadde endret seg mot mer naturtro fyllinger. 
Hvis en framfører den nedadgående trenden i amalgambruk fra 1994 basert på tall fra 
tannhelseklinikkene, ser amalgambruken ut til å reduseres til (nær) null rundt 2025. Det 
betyr også at hvis man ser på utslippstall fra krematorier, vil disse også gradvis 
reduseres til (nær) null omtrent i utgangen av år 2033 , etter hvert som den 
generasjonen som har mye amalgam i tennene faller fra. Det er et tidsetterslep i 
utslippene siden det alltid vil være en del av befolkningen som ikke bytter sine 
amalgamfyllinger og derfor lever med dem til de går bort. 
Denne utviklingen i referanseal ternativet taler for å sette analyseperioden til 40 år, med 
starttidspunkt i 1994.	
7 Det tilsvarer også den utvidete perioden som anbefales i 
veilederen for veiprosjekter (fra tidligere anbefalt 25 år) og dekker den perioden der 
tiltak kan tenkes å ha effekt (se også neste avsnitt) . 
Oppsummert betyr det at vi legger til grunn at en i referansealternativet vil få en gradvis 
nedgang i de årlige miljø - og helseproblemene til tilnærmet null i løpet av analyse-
perioden. Merk at selv om utslippene er forventet å gå mot null (se også Figur 3.1 i neste 
underkapittel), vil tidligere utsluppet kvikksølv fortsatt kunne gi miljø- og helseeffekter 
siden det akkumuleres i næringskjedene. Med denne definisjonen av 
referansealternativet betyr det at effektene av tiltak må sammenlignes med en 
utviklingsbane der store deler av problemet uansett vil bli redusert “av seg selv” i løpet 
av 40- årsperioden.	
8 Det betyr at offentlig inngripen kan rettferdiggjøres 
samfunnsøkonomisk hvis en mener at de negative velferdseffektene en får i 
referansealternativet de neste 40 årene uten ytterligere tiltak, er større enn kostnaden 
ved å forsere nedgang i amalgambruk og utslipp ved å innføre tiltak nå. 	
 
6 Det er fortsatt tilfelle i mange land. I USA, for eksempel, er det fortsatt ikke krav om amalgamavskillere 
ved tannhelseklinikker, selv om dette nå er under vurdering: 
http://www.epa.gov/hg/dentalamalgam.html . 
7 Det var i 1994 en valgte å innføre krav om amalgamavskillere i tan nhelseklinikkene, så det er naturlig for 
oss å ta utgangspunkt i dette året for eksemplet. Amalgamavskiller er en innretning som skiller ut og 
samler opp amalgam fra avløps vann både fra behandlingsplass og fra eventuelt utslagsvasker som mottar 
amalgamhold ig avløpsvann (f.eks. v ed vask av utstyr) ved tannhelseklinikkene. Amalgam samles så opp av 
godkjente innsamlere og behandles som farlig avfall. 
8 En studie fra 2003 har dokumentert at andelen av amalgamfyllinger for barn og unge ble redusert med 
omtrent 90 prosent siden 1995 etter at kun retningslinjer om frivillig redusert amalgambruk hadde blitt 
innført (Helsedirektoratet 2003) . På beslutningstidspunktet visste man selvfølgelig ikke dette, men måtte 
basere framskrivninger i amalgambruk på tall fra tidligere år og antagelser av hvilke effekter 
retningslinjer ville kunne ha, basert for eksempel på litteratur .

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	14	 	
 
3.3 Mulige tiltak 	
 Hvilke tiltak kan være aktuelle? 
3.3.1	
Flere mulige tiltak kunne i utgangspunktet være aktuelle å vurdere for å redusere 
problemet (som beskrevet i v ir kemiddel boksen i veilederen): regulatoriske virkemidler 
(s ærlig påbud/forbud), økonomiske virkemidler (avgifter, subsidier, omsettbare 
utslipps -kvoter) og/eller pedagogiske virkemidler (informasjonstiltak) for å stimulere 
til frivillig endret atferd. 
Virkemidlene kan videre i hovedsak settes inn overfor bruken av kvikksølv i 
tannhelseklinikkene eller overfor håndtering av avfallet fra klinikkene og/eller fra 
krematorier/kirkegårder. Tiltak mot bruk av amalgam ville gradvis redusere effektene 
for nye pasienter og for tannhelsepersonell .	
9 Et fullt forbud i begynnelsen av 
analyseperioden vil, basert på kunnskap om hvor mange amalgamfyllinger som finnes i 
1994, gradvis føre til at alle utslipp reduser es til nær null i 2015, 10 år før i 
referansealternativet.	
10 Da har den eldre generasjonen med mange tannfyllinger falt fra. 
Men en vil få noe utslipp i en periode mens bruken fases ut og i noen år etterpå, på 
grunn av kremasjoner . Dette kan være et problem, siden kvikksølv akkumuleres i 
næringskjeden (det er ikke bare løpende utslipp som gir negative effekter). 
Videre er en ulempe med denne typen tiltak at en må ta i bruk mer eller mindre gode 
erstatninger for amalgam i folks tenner. På slutten av 1990- tallet foretrakk fortsatt 
tannleger å bruke amalgam, og skepsisen til amalgam var større blant folk flest enn blant 
tannleger og leger. Noen av de tidlige materialene hadde ikke den samme varigheten 
som amalgam har slik at pasienter må skifte fylling er oftere. I tillegg tok det lenger tid å 
bruke de nye fyllmaterialene fordi tannlegene ikke var vant til dem og fordi selve 
prosessen med å klargjøre en skadet tann og sette inn fyllingene er litt annerledes. 
På den annen side vil tiltak mot avfallshåndtering i form av rensing/avskilling redusere 
utslippene til luft og vann (men oftest er ikke full rensing teknisk mulig), men ikke 
automatisk redusere HMS -problemet eller helseproblemer ved eksisterende 
amalgamfyllinger. De mest aktuelle tiltakene er renseu tstyr i krematoriene	
11 og såkalte 
amalgamavskillere	
12 på tannhelseklinikkene. En forutsetning for denne typen regulering 
er naturligvis at slikt renseuts tyr eksisterer og ikke er (uforholdsmessig) dyrt , selv om 
det siste blir en avveining i forhold til nytten. 
Hvis en ønsket å gjøre noe med HMS -problemet spesielt, kunne en for eksempel i tillegg 
innføre krav om strengere håndtering av kvikksølvet i tannhelseklinikkene (for 
eksempel beskyttelsesutstyr ). Uavhengig av virkemidler mot bruk og/eller 	
 
9 Det er rimelig å anta at fortsatt bruk av informasjonstiltak i referansealternativet ikke vil kunne redusere 
all HMS -risiko ved amalgamhåndtering. 
10 Vi ser bort fra tiltak overfor kirkegårder. Dette var ikke diskutert som noe aktuelt tiltaket tidlig på 
1990 -tallet. 
11 Det har vært en diskusjon i flere land om at tenner kunne tas ut før kremering (eller begraving) , men 
dette er et etisk følsomt tema og et tiltak som vi ikke vurderer eksplisitt her av etiske og praktiske 
grunner. 
12 Se forklaring i fotnote 8 ovenfor.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 15 
avfallshåndtering, er spørsmålet om det også er aktuelt å vurdere spesielle tiltak overfor 
dem som allerede har problemer med amalgam i tennene. Et mulig tiltak her kunne 
være en støtteordning for utskif ting av fyllinger eller behandling av helseplager. Vi 
vurderer ikke det siste tiltaket videre, blant annet fordi helseeffektene er svært 
omdiskuterte og vil gjelde kun et fåtall. Videre vil de aller fleste som evt. har slike plager 
skifte ut sine fyllinger på eget initiativ. 
I forhold til valget mellom økonomiske virkemidler og regulatoriske særlig 
(påbud/forbud), gir miljøøkonomien noen råd. Normalt regnes økonomiske virkemidler, 
som for eksempel en avgift på utsluppet mengde av et stoff, som mer kostnadseffektive, 
siden de gir insentiver til å finne billigst mulig måte å redusere utslippene på. Et pålegg 
om en bestemt type renseutstyr eller amalgamavskiller gir ingen motivasjon til å utvikle 
bedre og billigere teknologi eller å finne andre og billigere måter å løse problemet på 
(inkludert å redusere bruken av amalgam) . Men siden kvikksølv er giftig, vet vi at 
styringseffektivitet kan være viktig. Med andre ord er det grunner til å ha god kontroll 
på hvor mye kvikksølv som brukes og slippes ut siden små økninger vil kunne bety 
relativt store ekstra miljø - og helseplager (marginal skadekostnad kan være sterkt 
stigende, i hvert fall utover et visst nivå på utslippene). Det betyr at en høy avgift på 
bruk av kvikksølv kanskje ikke er et egnet virkemiddel. Da vet man ikke sikker t hvor 
store utslippene ender opp med å bli og det er vanskelig å sette riktig nivå på avgiften. 
Et annet økonomisk virkemiddel, utslippstillatelser for en viss mengde kvikksølv fra 
klinikker og krematorier som så kan omsettes mellom utslippsk ilder, er nok heller ikke 
et realistisk virkemiddel. Den teoretiske fordelen med et slikt system er at en både har 
kontroll på total mengde kvikksølv og stimulerer til at utslippsreduksjonene skjer der de 
er billigst. Men det å lage et marked i praksis for utslippstillatelser	
13 mellom 
krematorier (eller mellom tannhelseklinikker) for å redusere kostnader ved rensing er 
ganske urealistisk siden volumene av utslipp er relativt små, antall utslippskilder 
forholdsvis få , teknologiske muligheter for å unngå eller rense utslippene kanskje 
begrensede, og transaksjons kostnadene ved å handle mellom utslippskildene relativt 
høye i forhold til mengde utsl ipp. Det betyr at det kanskje ikke er kostnadseffektivt å 
innføre et slikt system. Kvikksølv er ikke det samme som klimag asser , der både avgift og 
omsettbare kvoter benyttes. 
De pedagogiske virkemidlene, som for eksempel informasjon og retningslinjer, som har 
mål om å stimulere til frivillig omlegging til for eksemp el alternative materialer til 
amalgam eller mer forsiktig håndtering av kvikksølvet, er også aktuelle. Felles for disse 
virkemidlene er at de generelt er mindre effektive i å redusere utslipp enn økonomiske 
virkemidler eller påbud/forbud. I noen tilfeller brukes pedagogiske virkemidler i 
forkant av strengere reguleringer slik at utslippskilder skal få tid til å tilpasse seg og 
alternativer til amalgam kan utvikles . Da vil kostnadene ved reguleringen kunne bli 
lavere over tid. De kan også brukes i sammenheng med økonomiske virkemidler, for 
eksempel en avgift, for å gjøre aktører oppmerksomme på avgiften og forsterke 
prissignalets effekt. Et annet mer generelt pedagogisk virkemiddel er kostholdsråd i 
forhold til inntak av fisk og ska lldyr. Dette er et tiltak som tar sikte på å redusere 
helseeffektene av all kvikksølveksponering gjennom mat, ikke bare forårsaket av utslipp 
fra amalgambruk. I dette eksemplet har vi lagt til grunn i referansealternativet at 	
 
13 Dette har nylig vært vurdert i USA for kvikksølvutslipp fra kraftverk. Se Harrington m.fl. (2009).

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	16	 	
eksisterende retningslinjer og informasjonstiltak videreføre s, men som vi diskuterte 
ovenfor er problemet regnet som potensielt så stort at sterkere tiltak bør vurderes . 
Som vi var inne på ovenfor, er det ikke bare et spørsmål om hvilke tiltak (eller 
kombinasjoner av tiltak) som er mest aktuelle å analysere, men også hvor ambisiøse 
tiltakene bør være. En kan for eksempel innføre et generelt forbud mot amalgambruk 
eller man kan gi permanente eller midlertidige unntak . Det samme gjelder hvilke krav til 
rensing man pålegger krematorier og amalgamavskilling i tannhelseklinikkene. Høyere 
a mbisjonsnivå vil gi høyere samfunnsøkonomiske k ostnader, men vil også kunne gi 
høyere nytte i form av reduserte helseplager og negative miljøvirkninger. 	
 Tiltak for videre analyse 
3.3.2	
Basert på diskusjonen ovenfor er d e to mest aktuelle alternative tiltakene for å redusere 
det identifiserte problemet enten å forby amalgambruk eller innføre krav om rensing fra 
krematorier og amalgamavskillere i tannhelseklinikker.	
14 Vi ve lger derfor disse to 
alternativene for videre analyse, med innføring av tiltak i 1994 som får effekt 1995 for 
begge tiltak etter en implementeringsperiode på ett år, se Tabell 3.1. 
 Tabell 3.1 Nullalternativet og alternative tiltak for videre analyse 	
Alternativ	 	Beskrivelse	 	
Nullalternativet	 	Videreføring av 	eksisterende 	retningslinjer og informasjons	-	
tiltak overfor bruk og håndtering av amalgam ved 
tannhelseklinikkene. Ingen ytterligere reguleringer. G radvis 
nedgang i amalgambruk til tilnærmet null i 20 25 og i utslipp 
fra krematorier og tannhelse	klinikker til tilnærmet null 	ved 	
utgangen 	av analyseperioden. 	 	
Alternativt tiltak 1: 	 	
Bruksforbud 	 	
Forbud mot bruk av amalgam i tannfyllinger innføres i 1994	 	
og får effekt fra 1995	. Ingen krav om rensing fra krematorier 	
eller avskillere ved tannhelseklinikker. Utslippene går ned til 
tilnærmet null 	i 2015	. 	
Alternativt tiltak 2: 
Rensepåbud	 	
Påbud om renseteknologi for de 	største krematoriene	* og om 	
amalgamavskillere på alle tannlegekontor innføres i 1994	, og 	
får effekt i 1995 . Eksisterende teknologi er i stand til å fjerne 
90% a v kvikksølvutslipp ene per år . Ingen restriksjone	
r på 	
bruk av amalgam. Utslippene går ned til null i slutten av 
analyseperioden. 	Renseutstyret har ingen restverdi i slutten 	
av perioden.	 	
Note: * De med over 200 kremasjoner per år. 
Fordelen med bruksforbud er at utslippene vil reduseres til null godt innenfor 
analyseperioden. Ulempen er at utslippene vil holde seg relativt høye til all amalgam er 
 
14 Det er selvfølgelig også mulig å tenke seg at begge disse tiltakene innføres samtidig. P å lang sikt vil det te 
imidlertid medføre en slags dobbeltregulering, siden renseutstyr og amalgamavskillere vil være 
unødvendig når ingen lenger har amalgam i tennene. Vi kommer noe tilbake til dette nedenfor.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 17 
faset ut og de som har amalgam i tennene i starten av perioden faller fra. En annen 
ulempe er at virkemidlet ikke gjør noe direkte med utslippene fra krematorier eller 
restutslippene fra tannhelseklinikkene (bytting av eksisterende amalgamfyllinger vil 
fortsatt gi utslipp en periode) . Fordelen er at en på lengre sikt reduserer alle utslipp til 
(nær) null og at HMS -problemet i håndteringen av kvikksølv b lir mindre (kun forårsaket 
av dem som vil bytte gamle amalgamfyllinger) på kort sikt og helt redusert på lengre 
sikt. 
Fordelen med påbud om rensing og amalgamavskilling er at en implementeringsperiode 
på et år , som nevnt i tabellen, vil få redusert virkningene fra utslipp nærmest med en 
gang . Ulempen er at uten ekstra tiltak overfor bruken, vil en fortsatt ha et mulig HMS -
problem i tannhelseklinikkene og evt. helseeffekter for en andel av dem som har 
amalgamfyllinger, og at det i hel t til utgangen av analyseperioden vil være noe 
restutslipp til miljøet. Sammenlignet med nullalternativet kan reduksjonene i utslipp 
som hvert tiltak vil kunne medføre illustreres konseptuelt i Figur 3.1. Poenget er, som 
diskutert ovenfor, at et forbud innført i begynnelsen av perioden vil redusere utslipp til 
nær null tidligere i perioden enn rensing innført på samme tidspunkt vil oppnå. 
 Figur 3.1 Konseptuell skisse over endring i totale 
kvikksølvutslipp fra tannhelseklinikker og krematorier ved 
nullalternativ og de to alternative tiltakene . 
Note: Tiltakene får effekt fra 1995 , angitt med knekken i kurven i figuren.	 
 
Merk at figuren kun gir en illustrasjon av hvordan utslippene kan antas å utvikle seg, og 
ikke et komplett bilde av miljø - og helseeffektene i perioden. Selv om rensealternativet 
vil gi lavere totale utslipp tidligere i perioden, vil de potensielle HMS -effektene og mulige 
helseplager ved amalgambruk være noe større enn for et bruksforbud. Men disse

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	18	 	
effektene vil heller ikke være null i tilfellet med bruksforbud siden det fortsatt vil være 
et etterslep av amalgamfyllinger i folks tenner, som enten vil bli værende eller som vil 
byttes ut ved tannhelseklinikkene. Vi diskuterer effekter mer i detalj i neste avsnitt. 
Begge reguleringer vil ha effekt i hele analyseperioden på 40 år, men etter det er 
behovet for reguleringene borte for renseutstyr og amalgamavskillere og tilnærmet for 
bruksforbudet (dvs. forbud må kanskje håndheves selv om bruken ville vært svært liten 
eller null selv uten forbud etter 40 år). Så, for i dette tilfellet er det faglig begrunnet å 
legge til grunn en analyseperiode på 40 år. For andre milj ø– og helseeffekter en ønsker å 
regulere, er det nok ofte ikke tilfelle at effektene blir mindre over tid. Hver samfunns -
økonomiske analyse må gjøre en selvstendig vurdering av hva som er fornuftig 
analyseperiode. 
 
3.4 Virkninger av tiltakene 
Dette underkapitlet identifiserer så godt som mulig alle de viktigste virkningene av 
tiltakene (3.4.1 og 3.4.2), sammenlignet med referansealternativet, før de viktigste 
effektene kvantifiseres og ver dsettes i den grad det er mulig/ønskelig (3.4.3 og 3.4. 4). 	
 Identifiserte kostnadskomponenter 
3.4.1	
Vi starter med å identifisere kostnadskomponentene og de viktigste gruppene som 
p åvirkes for de to tiltakene. De samfunnsøkonomiske kostnadene består av en 
kombinasjon av privatøkonomiske kostnader for tannhelseklinikkene og kostnader for 
pasienter og myndighetene. 
Tiltak 1 : Forbud mot bruk av amalgam 
De viktigste kostnadskomponentene og gruppe ne som påvirkes ved innføring av et 
forbud mot amalgambruk sammenlignet med referansealternativet, er: 	
• Kostnader for tannhelseklinikkene forbundet med å bruke alternative fyll -	
materialer. Disse kostnadene er knyttet til: 	
o Forskjeller i innkjøpskostnader mellom amalgam og alternative materialer 
o Mulige investeringer i nytt utstyr. 
o Forskjeller i tidsbruk som går med til håndtering og innsetting av fyllinger 
av nye materialer. Kan muligens reduseres over tid. 
o Andre mul ige kostnader (for eksempel kurs, opplæring osv.). 	
• Kostnader for pasientene i form av: 	
o Høyere priser for tannfyllinger av andre materialer enn amalgam. 
o Lavere levetid for alternative fyllmaterialer, og dermed behov for oftere 
skifte og vedlikehold av slike fyllinger. 
o Allergiske reaksjoner og annet ubehag forbundet med nye materialer. 
 	
• Kostnader for myndighetene i form av innføring, administrasjon, håndheving og 	
overvåking av reguleringen. I tillegg vil det være skattefinansieringskostnader 
knyttet til å dekke disse kostnadene.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 19 
Merk at alternativer til amalgam var tilgjengelig før 1994, så en del klinikker 
hadde allerede gjort noen investeringer i utstyr for å kunne ta i bruk nye 
materialer. Prinsipielt skal derfor ikke hele denne økte kostnaden 
tilskrives innføring av forbudet . Siden amalgambruken også går ned i 
referansealternativet, så er det kun behov for ekstra investeringer som 
følge av bruksforbudet som skal regnes som en kostnad . Tiltak 2: Påbud 
om r ensing av utslipp og amalgamavskilling 
De viktigste kostnadskomponentene og gruppe ne som påvirkes ved innføring av påbud 
om amalgamavskiller i tannhelseklinikkene og renseutstyr hos krematoriene sammen-
lignet med referansealternativet, er: 	
• Kostnader for tannhelseklinikkene forbundet med: 	
o Investeringskostnader for å installere amalgamavskiller . 
o Driftskostnader for å håndtere, samle inn og behandle avfall fra 
amalgamfyllinger.	
15 
 	
• Kostnader for krematoriene i form av: 	
o Investeringskostnader for utstyr som kan rense kvikksølvutslipp til luft. 
o Driftskostnader for bruk av renseutstyret. Mulig disse reduseres over tid. 
o Mulige økte kostnader fordi noen, mindre/eldre krematorier kanskje må 
legge ned før slutten av sin tekniske og/eller økonomiske levetid. Dette er 
en impl isitt kostnad for samfunnet. Imidlertid vil denne kostnaden kunne 
oppveies av at de eldre og mindre krematoriene erstattes av færre og 
større krematorier . Dette vil kunne gi reduserte driftskostnader . Det er 
vanskelig å vurdere hva en eventuell nettoeffekt ville bli.	
16 
 	
• Kostnader for myndighetene i form av innføring, administrasjon, håndheving og 	
overvåking av reguleringen. Dette må finansieres gjennom skatter noe som betyr 
at en også må ta hensyn til skattefinansieringskostnaden. 	
Merk at vi ikke regner kostnader for pasientene for denne reguleringen, siden amalgam -
bruken antas reduser t i tråd med referansealternativet. 
En kan se av listen ovenfor for de to tiltakene at de ikke medfører store 
investeringskostnader, i motsetning til typiske offentlige investeringer som veg og 
jernbane. Kostnadene påføres i hovedsak den sektoren som reguleres. 
 	
 Identifiserte nyttekomponenter 
3.4.2	
Vi behandler identifisering av de viktigste nyttekomponentene og gruppene som 
påvirkes for begge tiltak under ett, siden de i ulik grad vil gjelde for begge. 
Nytteeffekter for b egge tiltak: 
 
15 Skjelvik (2012) vurderer også kostnadene ved å skifte ut rørsystemer som kan inneholde større 
mengder kvikksølv. Dette er svært dyrt og dyrere enn å samle kvikksølvet opp før det kommer ut i 
avløpet. 
16 Vi følger Skjelviks vurdering her og går ikke videre med å anslå hva en evt. nettoeffekt ville være.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	20	 	
• Reduserte negative helseeffekter for den generelle befolkningen, særlig for 	
sårbare grupper som gravide , barn og mennesker (for eksempel 
kystbefolkningen) som spiser mye fisk og skalldyr som har høyt kvikksølv-
innhold. 
 	
• Reduserte negative økologiske effekter i naturmiljøet som kan ha velferdsmessig 	
betydning for hele befolkningen (kanskje særlig ikk e-bruksverdier) . 	
Helseeffekten av kvikksølvpåvirkning gjennom fisk og skalldyr er ganske godt 
dokumentert (også på 1980- og 1990- tallet), men det er få studier som har kvantifisert 
langtidseffektene. En effekt som ofte vurderes er redusert intelligens ho s barn født av 
mødre utsatt for kvikksølvpåvirkning. En annen, mer usikker effekt, er påvirkning på 
sårbarhet for hjerteinfarkt. Vi kommer nærmere inn på kvantifisering av effektene 
nedenfor. 
Nyttekomponent kun for bruksforbud: 	
• Reduserte negative helseeffekter for nye pasienter med hull i tennene. Det blir 	
færre pasienter med mange amalgamfyllinger, som kan gi ubehag i munnhulen. 
En må justere for at alternative materialer også kan gi (små) plager. 
 	
• Reduserte negative helseeffekter for tannleger og –pleiere som behandler 	
amalgam i helseklinikkene. Normalt er det slik at tannhelsepleiere i større grad 
utsettes for kvikksølvpåvirkning enn tannlegene. Evt. redusert helseeffekt for 
både tannleger og pleiere kommer for våre tiltak sammenlignet med 
referansealternativet fra lavere bruk av amalgam, ikk e fra bestemte HMS-tiltak 
(informasjon og myke tiltak er antatt med i referanse- alternativet). 
 	
• Positive estetiske effekter for pasienter ved økt bruk av mer naturtro fyllinger. 	
Merk her at det fortsatt er stor vitenskapelig usikkerhet knyttet til de to helseeffektene, 
kanskje særlig mulige effekter for pasienter som har amalgamfyllinger. I norsk 
sammenheng er det ikke dokumentert bedring i generell helse ved utskifting av 
amalgamfyllinger, men kun at enkelte munnplager er blitt redusert. Amerikanske 
myndigheter mener for eksempel (fortsatt) at det for voksne og barn over 6 år ikke er 
noe helseproblem forbundet med å bru ke amalgamfyllinger.	
17 
Mulige helseeffekter blant tannhelsepersonell ser ut til å være bedre dokumentert, i 
hvert fall har konsentrasjonen av kvikksølv, for eksempel i urin og hår, ofte vært funnet 
å være høyere enn det som er anbefalt. Så, er spørsmålet om disse konsentrasjonene er 
høye nok til å gi negative helseeffekter. 
Nyttekomponent kun f or påbud om rensing og avskillere: 	
 
17 
http://www.fda.gov/MedicalDevices/ProductsandMedicalProcedures/DentalProducts/DentalAmalgam/ucm1710
94.htm#2

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 21 	
• Redu serte helseeffekter gjennom reduksjon av utslipp av andre stoffer, særlig til 	
luft fra krematorier . Dette er tilfelle hvis det investeres i renseutstyr som også 
håndterer for eksempel karbonmonoksid (CO) og partik kelutslipp . 
 
 Spesifiserte kostnadskomponenter 
3.4.3	
Denne delen forsøker å kvantifisere de identifiserte effektene og så enten verdsette dem 
i kroner eller vurdere dem som ikke -prissatt e effekt er. Noen av effektene vil være 
vanskelig også å kvantifisere fysisk, blant annet fordi det ikke finnes studier som 
dokumenterer effektene eller av andre grunner. Dette har vi vær t inne på overfor. Vi 
starter med kostnadene. 
Vi forsøker å gi anslag for totale årlige kostnader (evt. investeringskostnader) og nytte 
som reguleringen medfører, ikke for eksempel kostnad og nytte per kg kvikksølv 
redusert, som hadde vært en mulighet (og som er det Skjelvik (2012) gjør). Det er fordi 
vi i analysen gjerne vil vite hva de totale kvikksølvutslippene vil kunne bli med de ulike 
reguleringene. Merk at alle våre verdi anslag er omregnet og oppgitt i 1994 -kroner, dvs. 
fast kroneverdi på beslutningstidspunktet. V i kan ikke s e at det er faglig gru nnlag for å 
realprisjustere noen av nytte- eller kostnadskomponentene og følger derfor 
hovedregelen i veilederen om ikke å gjøre dette, men å anta at de følger den generelle 
prisstigningen på andre varer og tjenester . 
Tiltak 1 : Forbud mot bruk av amalgam 
Kostnader for tannhelseklinikkene forbundet med å bruke alternative fyllmaterialer: 
Denne komponenten består av økte kostnader ved innkjøp av dyrere, alternative 
materialer, mulige behov for investering i nytt utstyr, økt tidsbruk for hver fylling og 
kostnader ved opplæring osv. Følgende kostnadskomponenter ver dsettes: 	
• Investering i nytt utstyr: Skjelvik (2012) oppgir at tannlegekontorene må 	
installere en spesiell lampe for å behandle de nye fyllmaterialene på en forsvarlig 
måte og anslår at denne vil koste kr 15000 å installere basert på fremskrevne 
markedspriser til 1995 . B asert på tall fra de 3000 tannhelseklinikkene som har 
aktiv virksomhet vet vi at halvparten allerede har installert en slik lampe i 1994. 
Det betyr at den andre halvparten vil måtte kjøpe slikt utstyr i 1995 og at dette 
kommer som en tilleggsinvestering som følge av forbudet mot amalgam. 
Levetiden til lampen er 20 år. Siden bruken av amalgam går ned over tid i 
referansealternativet finner vi at det er forsvarlig å legge til grunn at halvparten 
av reinvesteringene i nye lamper i 2015 kan tilskrives forbud et og at antall 
tannlegekontorer holder seg konstant. Det betyr at investeringskostnaden blir kr 
22,5 mill. i 1995 og kr 11,25 mill . i 2015 
 	
• Høyere kostnad for nye materialer: Det er komplisert å beregne hva denne 	
kostnaden er siden en fylling som bruker nye materialer, settes inn på en litt 
annen måte og i en litt annen mengde og trenger ekstra materialer i tillegg (en 
form for “lim” blant annet). I tillegg er det mange typer materialer i bruk og 
utviklingen av forbedrede materialer går raskt. Skjelvik (2012) beregnet basert 
på listeprisene fra en leverandør av alternativer til am algam a t kostnaden per 
gjennomsnitts fylling er omtrent 5 ganger så høy for alternativene (ca. 65 kroner

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	22	 	
mot 13 kroner for amalgam). Vi finner fra informasjon fra tannhelsetjenesten at 
det i 1994 var omtrent 1 million nye fyllinger, dvs. at hver fje rde nordmann i 
snitt fikk en ny fylling , som benytter alternativ til amalgam. På grunn av bedret 
tannhelse viser framskrivninger av historisk trend før 1994 i 
referansealternativet at dette tallet vil reduseres til 750 000 i 2004 og så videre 
til 500 000 fra 2014 og i resten av perioden. A ntall nye fyllinger p åvirkes lite av 
forbudet . Det legges det til grunn at prisdifferansen mellom amalgam og 
alternative materialer opprettholdes i perioden. Bruk av dyrere, alternative 
materialer vil da gi en årlig ekstrakostnad på kr 5 2 mill. i perioden 199 5-2003 , kr 
3 9 mill. i perioden 2004 -1 3 og til slutt kr 2 6 mill. fra 201 4 til utgangen av 2033. 	
• Tidskostnader ved bruk av alternativer til amalgam: Her har Skjelvik (2012) 	
brukt intervjuer til å anslå denne tidskostnaden. Der anslås det konservativt at 
det tar i gjennomsnitt ca. 15 minutter mer (variasjon fra 15 -45 minutter) å 
behandle en fylling som bruker annet materiale. Ved å legge til grunn 
timekostnader for tannleger i 1995 finner vi en ekstra kostnad per fylling på kr 
200 i gjennomsnitt. Hvis vi legger til grunn anslaget for antall fyllinger i forri ge 
kulepunkt , vil tidskostnaden utgjøre ca. kr 200 mill. per år fra 1995- 2003, kr 150 
millioner per år fra 2004 -13 og til slutt kr 100 mill . ut perioden. 	
• Opplæring i bruk av nye materialer : Skjelvik (2012) anslår at dette utgjør ca. 8 	
timer per tannlege, dvs. ca. 6000 kr per tannleg e ved bruk av timepris for 
tannleger i 199 5. Informasjon fra tannhelseklinikkene viser at det er i snitt 1. 4 
tannleger per klinikk . Videre må opplæringen gjentas to ganger for alle tannleger 
i analyseperioden (i 1995 og i 2015) utover den opplæringen som uansett må 
gjennomføres i referansealternativet. Dette gir en opplæringskostnad på kr 25,2 
mill. for hvert av årene 1995 og 2015. 	
 
Kostnader for pasientene ved bruk av alternative materialer : 	
• Høyere priser for tannfyllinger av andre materialer enn amalgam : Skjelvik (2012) 	
diskuterer ulike anslag på den høyere kostnaden tannlegepasienter står overfor 
når de må bruke alternative fyllinger. En del av kostnaden ved innkjøp av dyrere 
materialer osv. og bruk av mer tid ( som diskutert ovenfor) dekkes av tannhelse-
klinikkene, mens noe av den økte kostnaden dekkes av pasientene (og staten som 
subsidierer noen pasientgrupper) . Det er lite empirisk grunnlag for å anslå hvor 
mye som overveltes fra tannhelseklinikkene til pasientene gjennom prisøkninger. 
Uansett, i det samfunnsøkonomiske regnestykket, bruker vi ekstrakostnaden ved 
tannhelseklinikkene som det beste anslaget på kostnaden ved alternative 
materialer. Å ta med ekstrakostnad en for pasientene i tillegg gjennom prisøkning 
ville være å dobbelttelle. Men i hvilken grad det er tannhelseklinikkene eller 
pasientene som bærer ekstrakostnaden er et viktig punkt i analysen av 
fordelings virkningene av bruksforbud.	
18 
 	
 
18 En mulig sekundær effekt her er at folk ved økte priser på tannhelsetjenester (som ikke dekkes av 
staten) i større grad vil kunne velge ikke å gå til tannlege. D ette vil kunne gi større tannplager overtid, der 
dyrere behandling vil kunne tvinge seg frem. Vi har ikke grunnlag her for å undersøke denne typen 
effekter videre.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 23 	
• Lavere levetid for alternative fyllmaterialer : Skjelvik (2012) beregner at 	
pasienter som ellers ville brukt amalgam vil måtte erstatte fyllingene sine en 
ekstra gang i løpet av livsløpet sammenlignet med referansealternativet. Han 
anslår videre kostnaden for å skifte en gjennomsnitts fylling til kr 700 i 1995. 
Basert på framskrivningene av antall fyllinger per år ovenfor , som så alle må 
byttes en gang , får vi en kostnad på kr 700 mill. i perioden 1995 -200 3, kr. 525 
mill . i perioden 2004- 13 og til slutt kr 350 mill . ut resten av analyseperioden. 
 	
• Allergiske reaksjoner og annet ubehag forbundet med nye materialer: Skjelvik 	
(2012) anslår ikke denne effekten, som nok er vel så usikker som helseeffektene 
av amalgambruk. Vi går ikke videre med kvantifisering og verdsetting av denne 
effekten som nok vil kunne gjelde et mindretall. Uansett, er det sannsynlig at 
alternative materialer i hovedsak vil gi mindre plager enn de amalgam eventuelt 
gir. Basert på tilgjengelig info rmasjon Skjelvik (2012) viser til, kan denne effekten 
vurderes som av liten betydning og lite omfang, som total konsekvens vurdert til 
0/ -. 	
 
Kostnader for myndighetene: 
Basert på en vurdering av myndighetenes kostnader ved andre reguleringer , vurderer 
SFT (1992), som referert i Skjelvik (2012) , at det vil koste ca. et årsverk å administrere, 
håndheve og overvåke amalgamforbudet. Basert på tall for hva et slikt gjennomsnittlig 
årsverk koster i 1994 , legges til grunn kr 5 00 000 per år. Denne kostnaden vil løpe fra 
det tidspunktet reguleringen innføres, dvs. fra begynnelsen av 1994. Tar vi hensyn til 
skattefinansieringskostnaden på 20% blir dette ytterligere kr 100 000 per år. 
 
Tiltak 2: Påbud om r ensing av utslipp og amalgam avskilling 
Kostnader for tannhelseklinikkene ved installasjon og drift av amalgamavskillere: 
En amalgamavskiller vil fjerne omtrent 90 prosent av kvikksølvet. Miljødirektoratet (da 
SFT) beregnet i et internt notat i 1992 kostnadene ved installasjon av amalgam avskiller 
til ca. kr 16000 pluss installasjonskostnader vurdert til to timer per tannlegestol. I tillegg 
kommer kostnaden ved å samle inn oppsamlet kvikksølv og behandle dette som farlig 
avfall. Den normale tekniske levetiden for en amalgamavskiller er oppgitt til 10 år. 
Skjelvik (2012) beregner at de totale årlige kostnadene forbundet med investering, 
installasjon, oppsamling og av fallshåndtering til mellom 8 og 12 mill . kroner . 
I praksis vil en del av kostnaden ved håndtering av amalgamavfall være avhengig av 
mengden avfall, som jo i referansealternativet er antatt å gå ned. Det kan bety at 
ekstrakostnaden ved denne reguleringen vil avta noe over tid. Basert på en vurdering av 
sammenhengen mellom kostnaden ved avfallshåndtering og mengde kvikks ølv, legges 
det til grunn at den totale kostnaden reduseres med 5% per år i analyseperioden. Vi 
velger midtanslaget på kr 10 mill . per år til grunn, gjeldende fra 1995 når reguleringen 
får full effekt og avtagende i 40 år. 
Kostnader for krematoriene ved installasjon og drift av kvikksølvfilter :

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	24	 	
Reguleringen krever at de større krematoriene, de som har flere enn 200 kremasjoner 
per år, installerer renseutstyr for kvikksølv. Totalt var det i 1994 rundt 30 krematorier , 
hvorav 20 hadde flere enn 200 kremasjoner per år . Kostnaden ved installasjon av 
kvikksølvfilter som fjerner ca. 90 prosent av kvikksølvet er ca. 1 million kroner per 
krematorium i følge Skjelvik (2012).	
19 Den tekniske levetiden for utstyret er 20 år , slik 
at reinvestering er nødvendig en gang i løpet av perioden. De totale 
investeringskostnadene for de 20 krematoriene blir da kr 40 millioner , hvorav kr 20 
mill. i 1995 og 20 mill. i 2015. I tillegg til investeringskostnaden kommer årlige 
driftskostnader, vedlikehold, og overvåking. Det er sannsynlig at disse vil være noe 
avhengig av mengden kvikksølv som renses (for eksempel for ofte filtere e.l. må 
byttes/vedlikeholdes). Basert på studier og informasjon fra teknologi-leverandører 
anslås at disse kostnadene utgjør kr 200 000 per installasjon i 1995, totalt kr 4 mill. men 
avtar med 5% per år i analyseperioden i tråd med dem generelle nedgangen i 
amalgambruk. 	
Kostnader for myndighetene: 
Kostnaden ved å administrere og håndheve de to rensekravene vil trolig være større enn 
bare å følge opp bruks forbudet. Vi legger til grunn det dobbelte, dvs. to årsverk , totalt 1 
mill. kroner per år , med virkning fra 1994. Skattefinansieringskostnaden kommer i 
tillegg på kr 200 000 per år. 
I dette avsnittet har vi beregnet de viktigste forventede kostnadene i kroner. Vi tror ikke 
det er viktige kostnadskomponenter som enten er utelatt eller som ikke er verdsatt. Vi 
kommer tilbake til hvordan endringer i antagelser kan påvirke nåverdien av kostnads- 
komponentene. I neste avsnitt ser vi nærmere på mulig kvantifisering og verdsetting av 
nyttekomponentene. 
 	
 Spesifiserte nyttekomponenter 
3.4.4	
Selv om kostnadssiden var kom plisert nok å kvantifisere og verdsette, er nyttesiden ofte 
enda mer usikker.	
20 
Tiltak 1 : Forbud mot bruk av amalgam 	
Reduserte helseeffekter for nye pasienter med hull i tennene: 
Når amalgambruk forbys, vil alle nye hull behandles med alternative materialer som 
erstatter amalgam. Det vil kunne gi en viss positiv effekt sammenlignet med 
referansealternativet. Imidlertid er denne effekten omdiskutert og usikker. Det er grunn 
til å tro at et visst begrenset antall pasienter med behov for mange fylling er kan få noe 
mindre plager i munnhulen. En mer generell positiv helseeffekt, utover plager i 
munnhulen, på grunn av mindre kvikksølveksponering er trolig begrenset. Basert på det 
 
19 I 1994 var det ingen krav om rensing av utslipp til luft fra krematorier. Det kan hende at det ville være 
naturlig å innføre krav om rensing også av karbonmonoksid (CO) og partikler i tillegg til kvikksølv. 
Instal lasjon av renseutstyr som dekker flere stoffer er ofte mer kostnadseffektivt enn utstyr som kun 
dekker kvikksølv. Vi ser her kun på rensekostnaden for kvikksølv. 
20 Skjelvik (2012) vurderer ikke nyttesiden eksplisitt, så det er lite å bygge på fra denne studien for 
eksemplet her.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 25 
vitenskapen ga indikasjoner på i 1994 var det grunn til å mene at denne effekten var for 
usikker til å kvantifiseres og trolig av liten betydning. Vi går derfor ikke videre med 
kvantifisering av evt. generell helseeffekt her. 
For å gå videre med kvantifisering av reduserte munnplager, må man vurdere andelen 
av befolkningen som har denne typen plager per år og hvordan plagene avhenger av 
mengde amalgam (antall fyllinger) , dvs. anslå en såkalt dose-respons sammenheng . E n 
studie viser at d et i hovedsak er de med mange fyllinger ( 10 eller flere) som ha r slike 
plager og at det i 1994 gjaldt omtrent 0,05 prosent av befolkningen (ca. 2000 personer) . 
Basert på våre anslag ovenfor på nedgang i antall fyllinger per år, kan vi beregne 
omtrent hvor mange tilfeller av munnplager en vil kunne unngå sammenlignet med 
referansealternativet. Disse beregningene viser at en i de første 10 årene vil unngå 
omtrent 100 nye tilfeller per år, de neste 20 år omtrent 60 og de siste 1 årene 30 
tilfeller.	
21 
Behandling av munnplager ved amalgam består hovedsakelig av bytte av fyllinger, 
kombinert med mildere medisinering. I de aller fleste tilfeller vil dette fjerne plagene 
helt. Det er rimelig å legge til grunn at kostnaden ved å erstatte fyllingene allerede er 
beregnet som del av kostnadene ovenfor, dvs. ekstrakostnaden ved å bruke alternativer 
til amalgam i nye fyllinger. Det betyr at det man sparer er den ekstra behandlingen som 
er påkrevet (for eksempel medisinering, ekstra konsultasjo ner osv.). En oversikt fra 
Helsedirektoratet viser at kostnaden for slik behandling ligger på kr 15000 per tilfelle. 
Basert på dette, kan vi beregne en årlig spart kostnad på kr 1 500 000 de første 10 
årene, kr 900 000 de neste 20 årene, og kr 450 000 de siste 10 årene. 
Merk at de plagene pasienter opplever er en reell velferds effekt i tillegg til kostnaden 
ved selve behandlingen. Som diskutert i veilederen, kunne man vurdert munnplagene 
basert på QALY -tankegang, dvs. kvalitetsjusterte leveår . I dette tilfelle har man ikke nok 
informasjon for å oversette munnplagene til QALY. Al ternativt kunne man vurdere 
velferds effekten uti fra anslag på hvor mye pasienter ville være villige til å betale for å 
unngå plagene (ved bruk av spørreundersøkelser som avdekker folks preferanser) . 
Normalt ville dette anslaget komme i tillegg til kostnad ved behandling. Slik e anslag 
kjenner vi ikke til fra Norge . Når norske studier mangler , kunne man gå til den 
internasjonale litteraturen og finne anslag som så kunne justeres (for eksempel med 
forskjell i GDP og andre faktorer) og overføres til Norge (såkalt nytteoverføring ). Basert 
på det vi vet om munnplagene og antall tilfeller en unngår per år, vurderes denne 
effekten ved bruk av plussminus -metoden til å ha liten betydning og middels omfang, 
samlet som en totalt liten, positiv konsekvens (+) . Denne kommer i tillegg til 
behandlingskostnaden ovenfor. 	
Reduserte helseeffekter for den generelle befolkningen: 
Kvikksølvutslipp til luft og vann omdannes til metylkvikksølv (som er svært giftig) , tas 
opp og akkumuleres i ulik planter og dyr som lever ved og i vann, særlig fisk og skalldyr. 
Flere internasjonale studier har påvist en sammenheng mellom menneskelig inntak av 
fisk og hyppighet av ulike lidelser. For fostr e, babyer og barn er en viktig effekt redusert 
neurologi sk utvikling, særlig hjerne, nervesystem og i noen tilfeller økt frekvens av 
 
21 Poenget her er å illustrere en fremgangsmåte for å kvantifisere effektene. Tallene er ikke reelle.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	26	 	
ADHD. Det er også påvist økt hyppighet av hjerteinfarkt. Mer akutte effekter som skyldes 
større doser enn det normalt er tale om i dette eksemplet inkluderer fo r eksempel 
synsfors tyrrelser, forstyrrelser i følelser (prikking osv. ), redusert koordinasjon, og 
forringelse av andre sanser. Det er svært omdiskutert hvor store doser som skal til og 
over hvor lang tid, før folk får plager. Effektene avhenger særlig av: 
• Den kjemiske formen kvikksølvet har 
• Dosen 
• Personens alder (fostre er mest sårbare) 
• Lengden på eksponeringen 
• Måten eksponeringen skjer på ( inhalering, via mat osv .) 
• Helsen til personen som påvirkes. 
Det er imidlertid også her stor usikkerhet om hvor store dosene må være før de gir 
effekt og hvilke eff ekter som er mest sannsynlige. Det er med andre or d en komplisert 
sammenheng mellom utslipp, via spredning, opptak i næringskjedene , konsentrasjon og 
eksponering av sårbare grupper vi a mat . I 1994 fantes ikke den kunnskapen som var 
nødvendig for å gjøre anslag på antall tilfeller for eksempel av redusert utvikling i hjerne 
og nervesystem hos barn som følge av et forbud mot bruk av amalgam. Så videre 
kvantifisering og evt. verdsetting er ikke mulig. 
Hvis man hadde den naturvitens kapelige og helsemessige kunnskapen for å kvantifisere 
antall tilfeller man unngår av de viktigste skadene per år, kunne man vurdere 
alvorlighetsgraden av disse ved bruk av QALY, som diskutert i denne veilederen. 
Alternativt kunne helseendepunktene verdsettes økonomisk for eksempel ved å koble 
redusert inntekt over livsløpet med redusert hjerneutvikling hos barn. En naturlig 
framgangsmåte ville være å vurdere hva den vitenskapelige litteraturen sier om 
forholdet mellom inntak av fisk, doser i blodet hos mor og IQ –reduksjon hos barnet (en 
ofte brukt indikator i litteraturen om effekter av kvikksølv) . Her kunne man for 
eksempel gjøre en meta- analyse av internasjonale studier og beregne en dose- respons 
funksjon som kunne overføres til norske forhold. Neste ville så være å beregn e hvor 
store kvikksølvutslipp som unngås i forhold til referansealternativet, og hvordan disse 
fordeler seg på ulike kilder (krematorier og tannhelseklinikker, og geografisk). En måtte 
så vurdere hvor stor del av befolkningen som er eksponert årlig og for hvor store doser 
(over grenseverdier) , og da særlig i gruppen av gravide kvinner med høyt fiskekonsum. 
Merk at det ikke er tale om total eksponering, men den eksponeringen som unngås som 
direkte følge av bruksforbud sammenlignet med referansealternativet. Når et antall 
tilfeller der fostre kan bli påvirket er beregnet, kan en enten vurdere effektene ved hjelp 
av QALY eller bruke økonomiske verdsettingen. Velferdstap et av redusert IQ beregnes 
ofte ved å anslå tap av inntekt over livsløpet for dem som er rammet .	
22 
I tillegg, kan det som nevnt ovenfor være andre negative effekter, som for eksempel 
forhøyet risiko for infarkt, som alle er svært usikre. Denne virkningen utelates derfor i 
videre vurdering. 	
 
22 Flere økonomiske studier har forsøkt å beregne og verdsette redusert utvikling i hjerne og nervesystem 
hos barn (målt ved IQ som indikator ). I en større nytte -kostnadsanalyse gjennomført av US EPA (se omtale 
i Harrington m.fl. 2009) ble denne effekten forsøkt beregnet for forhøyet konsentrasjon av kvikksølv i 
ferskvannsfisk .

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 27 
Oppsummert, er det vanskelig på beslutningstidspunktet å komme fram til et 
tilstrekkelig sikkert anslag på antall tilfeller av ulike helseplager for den generelle 
befolkningen som følge av utslipp av kvikksølv. Disse mulige skadene kan dermed 
verken verdsettes i kroner eller vurderes med pluss -minusmetoden. Merk imidlertid at 
sammenlignet med rensealternativet, vil utslippene og mulige skader som unngås være 
stø rre lenger ut i analyseperioden, fordi det tar tid før amalgam bruken fases ut. 
Reduserte økologiske effekter i naturmiljøet: 
Fisk, og fugl og pattedyr som spiser mye fisk og skalldyr, påvirkes negativt av kvikksølv 
på flere måter. Effekter inkluderer nevrologiske skader, infertilitet, sakte vekst, 
abnormal atferd og død. Et forbud mot bruk av kvikksølv vil redusere utslipp av 
kvikksølv til (nær) null fra denne kilden i løpet av analyseperioden og dermed redusere 
disse negative effektene som ellers ville ha inntruffet i referansealternativet. Hvor store 
disse effektene er, er også her vanskelig å beregne. Det krever på samme måter som for 
mennesker modellering av spredning og eksponering og dose- respons funksjoner for 
ulike arter. Man kan si noe basert på tilgjengelige studier, men på beslutnings -
tidspunktet er m ye for usikkert for en videre kvantifisering eller verdsetting i k roner 
eller vurdering ved bruk av plussminus -metoden. 
Reduserte helseeffekter for tannleger og –pleiere: 
Denne mulige helseeffekten er annerledes enn den som påvirker mennesker gjennom 
inntak av fisk. Her er det snakk om direkte eksponering gjennom damp, berøring osv . 
over tid som kan føre til forhøyede konsentrasjoner i blod, hår og urin. Det er igjen 
usikkerhet om effektene og det er de færreste som har rapportert skader , men det er i 
hvert fall en sikrere kobling mellom eksponering for kvikksølv og konsentrasjoner hos 
tannhelsepersonell. På samme måte som skader for pasienter ovenfor, kan denne 
effekten beregnes ved å se på antall helsepersonell, eksponering og dose- respons, koble t 
QALY eller med kostnader ved behandling av plagene. Dette er en tilnærming som 
dekker deler av det velferdstapet som vil spares ved et forbud sammenlignet med 
referansealternativet. En studie viser en sammenheng mellom eksponering hos tann-
helsepersonell og generell irritasjon/mindre plager. Videre viser statistikk fra 
tannlegek ontorene antall innrapporterte helseplager blant personell som kan knyttes til 
kvikksølv. I 1994 var det 80 tannleger som rapporterte plager. En framskrivning av 
dette tallet, i lys av den generelle nedgangen i amalgambruk, gir et sannsynlig antall 
slike tilfeller man kan unngå på 80 de første 10 årene, 50 i perioden 2005-2025, og 20 
resten av perioden. Medisinsk behandling koster kr 30 000 per tilfelle. Basert på d isse 
tallene beregnes en behandlingskostnad per år på kr 2,4 mill. de første 10 årene, kr 1,5 
mill. de neste 20 årene, og kr 600 000 resten av perioden.	
23 
Velferdseffekten plagene har og som unngås i tillegg til behandlingskostnaden, regnes 
som av liten, positiv konsekvens (+). 	
Estetiske effekter for pasienter : 
Siden alternativer til amalgam allerede var tilgjengelig i begynnelsen av analyse-
perioden, anser vi denne effekten for å være liten. Med andre ord, er det grunn til å tro at 
 
23 På samme måte som ovenfor er ikke de konkrete tallen e her viktige for eksemplet . De er ment som 
illustrasjon.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	28	 	
de som mener estetikk er viktig uansett vil skifte sine f yllinger i referansealternativet. 
Effekten vurderes derfor av ubetydelig, positiv konsekvens (0/+). 
 
Tiltak 2: Påbud om rensing av utslipp og amalgam avskilling 
Reduserte helseeffekter for den generelle befolkningen: 
På samme måte som ved bruks forbud, vil en del generelle helseeffekter unngås ved 
rensing av utslippene fra krematoriene og ved installasjon av amalgam avskilling. I 
motsetning til bruksforbudet, vil utslippsreduksjonene være store (90%) allerede fra 
begynnelsen av analyseperioden og fram til før 2015. På det tidspunktet vil de løpende 
utslippene fra restutslipp fra tannhelseklinikkene og krematoriene være større enn 
utslippene under scenariet med bruksforbud (der de to utslippskurvene krysses i Figur 
3. 1 ovenfor ). De t er fordi umiddelbar nedgang i bruk, kun gir utslippsreduksjoner med 
noe tidsetterslep. Innenfor analyseperioden, er det grunn til å tro at de helseskadene en 
unngår totalt sett er noe større ved et bruksforbud enn ved krav om rensing, men dette 
avhenger blant annet av hvor mye av kvikksølvet en klarer å fjerne ved rensing ( her er 
det antatt 90%) . Det er på beslutningstidspunktet ikke grunnlag for å kvantifisere eller 
verdsette de mulige helseskadene videre. 
Reduserte økologiske effekter i naturmiljøet: 
En relativt stor reduksjon i utslipp i den første delen av analyseperioden vil være 
positivt, mens pågående restutslipp helt til utgangen av perioden vil være negativt (i 
motsetning til ved forbud der utslippene reduseres til nær null allerede i 2015 ). Med en 
oppsamling og rensing på godt over 90 prosent som er teknisk mulig , vil dette 
reguleringsalternativet også “spare” mange negative, økologiske effekter. På samme 
måte som for helseeffekter, er de økologiske effektene svært usikre og på 
beslutningstidspunktet umulig å kvantifisere og v erdsette. 
Reduserte helseeffekter gjennom reduksjon av utslipp av andre stoffer, særlig til luft fra 
krematorier : 
Denne virkningen sette s til null, siden vi har antatt at kun kvikksølvfilter er installert og 
det dermed ikke er noen reduksjon i andre utslipp som kunne ha helse effekter.	
24 	
 Oversikt over virkninger 
3.4.5	
En oversikt over kostnads - og nyttekomponenter vi har gått igjennom for de to 
reguleringstiltakene er angitt i Tabell 3.2. 
Tabell 3.2 Oversikt over spesifiserte kostnads- og nyttekomponenter. 1994-
kroner for verdsatte effekter 
Spesifiserte virkninger	 	Tiltak 1: 
Bruksforbud	 	
Tiltak 2: 	 	
Påbud om rensing	 	
Kostnader 	 	
Investering i nytt utstyr for 	bruk	 av alternative 	22,5 mill	. i 1995	 	 	
 
24 Se fotnote 2 4.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 29 
fyllmaterialer	, tannlegekontor	 (to ganger i perioden)	 	11,25 i 2015	 	
Dyrere fyllmaterialer	, tannlegekontorene (årlig kostnad)	 	52 mill. 	1995	-2003	 	
39 mill. 2004	-2013	 	
26 mill. 	2014	-203	3 	
 	
Økt tidsbruk 	for tannleger	 (årlig kostnad)	 	200 mill. 1995	-2003	 	
150 mill. 2004	-2013	 	
100 mill. 2014	-203	3 	
 	
Opplæringskostnader for tannhelsepersonell 	 	
(gjentas 	to ganger i perioden)	 	
25,2 mill. i 1995 og 	
2015	 	
 	
Lavere levetid for 	alternative fyllmaterialer	, oftere 	
bytting	 (årlig kostnad)	 	
700 mill. 	1995	-2003	 	
525 mill. 2004	-2013	 	
350 mill. 	2014	-203	3 	
 	
Allergiske reaksjoner og annet ubehag ved alternative 
fyllmaterialer (kvantifisert	, ikke verdsatt	) 	
0/	- 	 	
Kostnader for myndighetene (inkl. skattefinansiering) 
(årlig kostnad)	 	
0,6	 mill.	 per år	 fra 	
1994	 	
1,2 mill. per år	 fra 	
1994	 	
Installasjon og drift av amalgamavskillere 	for 	
tannhelseklinikkene	 (an	nualisert kostnad)	 	
 	10 mill. fra 1995, 
avtar med 5% per år 	 	
Installasjon av renseutstyr på krematorier	 (to ganger) 	 	 	20 mill. i 1995 og 	
2015	 	
Drift av renseutstyr på krematorier	 	 	4 mill. per år	 fra 	
1995, avta	r med 5%	 	
per år	 	
Nytte	 	
Unngåtte generelle helseplager blant amalgambrukere 	 	Ikke kvantifisert eller 	
verdsatt. Svært 	
omdiskutert/	usikker	 	
 	
Spart k	ostnad ved behandling	 av pasienter 	med 	
munnplager	 (årlig nytte)	 	
1.5 mill. 	1995	-2004	 	
0,9 mill. 2005	-2024	 	
0,45 mill. 2025	-203	3 	
 	
Unngåtte helseplager ved munnplager	 (årlig)	 	+ 	 	
Unngåtte 	helseeffekter for den generelle befolkningen	 	Ikke kvantifisert eller 	
verdsatt. Verbalt 
beskrevet	 i teksten	. 	
Ikke kvantifisert eller 	
verdsatt. Verbalt 
beskrevet	 i teksten	. 	
Unngåtte økologiske effekter i naturmiljøet	 (årlig nytte)	 	Ikke kvantifisert eller 	
verdsatt. Verbalt 
beskrevet	 i teksten	. 	
Ikke kvantifisert eller 	
verdsatt. Verbalt 
beskrevet	 i teksten	. 	
Spart kostnad ved behandling av	 tannhelsepersonell med 	
plager (årlig nytte)	 	
2,4 mill. 1995	-2004	 	
1,5 mill. 2005	-2024	 	
0,6 mill. 2025	-2033	 	
 	
Unngåtte 	plager	 for tann	helsepersonell	 (årlig nytte)	 	+ 	 	
Estetiske effekter for pasienter	 	0/	+ 	 	
 
Som vi ser av tabellen, er det særlig kostnaden ved at alternative fyllinger varer kortere 
og må byttes som utgjør den største kostnaden for alternativet med bruksforbudet. 
Tidskostnaden for tannlegene er også en stor kostnad. For rensealternativet er det kun 
kostnader forbundet med investering og drift av renseutstyr ved helseklinikkene og 
krematoriene, men disse kostnadene er moderate sammenlignet med de beregnede 
kostnadene ved bruksforbudet. 
3.5 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 	
 Lønnsomhetsberegning 
3.5.1	
Vi har beregnet forventningsverdier for kostnadskomponentene og de nytte-
komponentene det er blitt vurdert for svarlig å verdsette. Disse faller på forskjellige

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	30	 	
tidspunkter og må diskonteres ned til en nåverdi på beslutningstidspunktet. Veilederen 
anbefaler en risikojustert diskonteringsrente for en analyseperiode på 40 år, på 4% i 
hele perioden. Vi ser ingen grunn til å avvike fra dette og legger 4% til grunn. Oversikten 
over vurderte virkninger neddiskontert til beslutningstid spunktet er gitt i Tabell 3.3. 
 
Tabell 3.3 Samfunnsøkonomiske virkninger, nåverdi i 1994- kroner.* 
 	Tiltak 1: Bruksforbud	 	Tiltak 2: Rensing	 	
Kostnader : 
Nytt utsyr tannhelseklinikker	 	25 mill.	 	 	
Dyrere fyllmaterialer	 	777 mill.	 	 	
Økt tidsbruk for tannleger	 	2,9	 mrd	. 	 	
Opplæringskostnader	 	36 mill.	 	 	
Lavere levetid alternative fyllmaterialer	 	10,4 mrd.	 	 	
Ubehag ved nye materialer	 	0/	- 	 	
Administrasjon av regulering og skattekostnad	 	12 mill.	 	25 	mill.	 	
Amalgamavskillere i tannhelseklinikker	 	 	108 mill.	 	
Renseutstyr i store krematorier	 	 	71 mill.	 	
Nytte	: 	
Unngåtte generelle helseplager blant 
amalgambrukere 	 	
Omdiskutert/usikker 	 	
Ikke vurdert videre	 	
 	
Unngåtte 	behandlings	kostnader 	munnplager	 	21 mill.	 	 	
Unngåtte	 munnplager	 	+ 	 	
Unngåtte helseeffekter generell befolkning	 	Usikre positive	 	Usikre positive	 	
Unngåtte økologiske effekter i naturmiljøet 	 	Usikre positive	 	Usikre positive	 	
Unngått behandlingskostnad helsepersonell	 	35 mill.	 	 	
Unngåtte plager for helsepersonell 	 	+ 	 	
Estetiske effekter av naturtro fyllinger	 	0/	+ 	 	
* Definisjon av vurderingen av ikke -prissatte effekter fra meget stor positiv konsekvens (++++) til meget 
stor negativ konsekvens ( ----).	
 
Verdsatte, forventede samfunnsøkonomiske kostnader ved å forby amalgambruk i 
tannfyllinger er beregnet til en nåverdi på 14,3 mrd. 1994 -kroner. Få nyttekomponenter 
har vært mulig å kvantifisere og verdsette, men de som er verdsatt beløper seg til kr 56 
mil l. Verdsatte, forventede samfunnsøkonomiske kostnader ved å påby rensing i 
krematorier og amalgamavskilling i tannhelseklinikkene er beregnet til en nåverdi på 
203 mill. 1994 -kroner. For dette alternativet har det ikke vært mulig eller forsvarlig å 
kvantif isere eller verdsette nytte. Bruksforbudet framstår som forholdsvis mye dyrere 
(14.3 mrd.) enn rensealternativet ( 203 mill.), men forbudsalternativet har trolig noe 
høyere nytteside, selv om dette er svært usikkert. 
 
Merk at nytten ved rensealternativet er begrenset til reduksjon i generelle helse- og 
miljøeffekter av reduserte kvikksølvutslipp, siden dette reguleringsalternativet ikke

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 31 
forbedrer situasjonen for tannhelsepersonell og nye amalgambrukere sammenlignet 
med referansealternativet. 	
 Vurdering av usikkerhet og følsomhet 
3.5.2	
Det er forholdsvis stor usikkerhet knyttet til både kostnads - og nyttesiden for begge 
tiltak. På kostnadssiden for forbudsalternativet er det særlig kostnaden forbundet med 
dyrere fyllmaterialer, økt tidsbruk blant tannleger og den kortere levetiden ved 
alternative fyllinger som teller tungt i totalkostnadene. Basert på en gjennomgang av 
forutsetningene for analysen og tallmaterialet som beregningene bygger på (bl.a. 
Skjelvik 2012) , er særlig tannlegenes tidsbruk og levetiden til alternative fyllmaterialer 
identifisert som usikre (og det underliggende anslaget på antall fyllinger per år ). Med 
andre ord er begge faktorer både av stor betydning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet 
og har en forholdsvis stor sannsynlighet for avvik fra forven tningsverdi. Vi ser derfor i 
en følsomhetsanal yse først nærmere på hvordan endrede forutsetninger her vil påvirke 
kostandene for forbudstiltaket. 
Tidsbruk blant tannleger: 
Skjelvik (2012) fant at den økte tidsbruken blant tannleger knyttet til bruk av 
alternativer til amalgam varierte mye, blant annet avhengig av hvor komplisert fyllingen 
var. Som Skjelvik, la vi 15 minutter per fylling til grunn. Vi undersøker hvordan 
tidskostnaden påvirkes for et lavt (optimistisk) anslag på 5 minutter og et høyt 
(pessimistisk) på 30 minutter. For det høye alternativet øker neddiskontert kostnad fra 
2,9 mrd . til 5,9 mrd. Hvis tannlegene i snitt i stedet greier seg med 5 minutter ekstra tid , 
vil nåverdien av tids kostnaden reduseres til i underkant av 1 mrd. Trolig vil en kunne 
redusere tidsbruken noe over tid etter hvert som tannleger blir mer vant med de 
alternative materialene. Imidlertid er det tekniske grunner til at den ekstra tidsbruken 
trolig ikke går mot null. M an få et forløp der tidskostnaden er forholdsvis høy de første 
årene for så å gå ned over tid. Men d et er trolig lite sannsynlig at en vil kunne nå en 
kostnad som er så lav som 1 mrd . k roner i analyseperioden. Vi har liten kunnskap å 
basere oss på for å anslå sannsynlighetsfordeling. Oppsummert, selv med noe mindre 
tidskostnader enn anslått i Tab ell 3.3, vil en fortsatt ha relativt høye totale kostnader 
sammenlignet med rensealternativet. 
Levetid for alternative materialer: 
Vi anslo basert på Skjelvik (2012) at nye fyllinger med alternative materialer ville måtte 
byttes en gang ekstra over levetiden enn amalgamfyllinger. Dette er d en kostnaden som 
er størst, sammen med tidskostnaden. Hvis en får en raskere utvikling av likeverdige 
materialer enn det som er lagt til grunn i Tabell 3.3 vil denne kostnaden kunne gå ned 
over tid . Det er ikke usannsynlig at en vil kunne ha utviklet et likeverdig alternativ etter 
10 år. Dette ville bety at alle nye fyllinger etter dette tidspunktet ville vare like lenge 
som amalgamfyllinger og at ekstrakostnaden er null fra 20 14. Det er vanskelig å anslå 
hvor sannsynlig dette utfallet er. Uansett, er dette å regne som en svært optimistisk 
utvikling og totalkostnaden forbundet med dette utfallet vil fortsatt være svært stor, på 
5,2 mrd., i forhold til andre kostnads - og nytte- komponenter. 
Usikkerhet i antall fyllinger per år :

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	32	 	
Under beregningene både for tidskostnader og kostnader forbundet med redusert 
levetid, er det usikkerhet om utviklingen i det underliggende antall fyllinger per år. Vi 
ser her på tilfellene at dette antal let enten blir 50% høyere eller lavere i løpet av 
perioden. Selv med 50% færre fyllinger i perioden (500 000 i 1994-2003, 375 000 i 
2004- 13 og 250 000 i 2014- 2033), vil tidskostnaden og kostnaden ved kortere levetid 
fortsatt ligge høyt, på 6,7 mrd. (se Ta bell 3.4). 
Tabell 3.4 Følsomhet i kostnader basert på anslag p å antall tannfyllinger over 
tid , nåverdi i 1994- kroner.* 
 	50% færre 
fyllinger 	
Forventning	 	50% flere 
fyllinger 	
Tidskostnad for tannleger	 	1,5 mrd	. 	2,9 mrd.	 	5,9 mrd	. 	
Kostnad ved kortere levetid	 	5,2 mrd	. 	10,4 mrd.	 	20,9 mrd	. 	
Totalt	 	6,7 mrd	. 	13,3 mrd.	 	26,8 mrd	. 	
 
Kostnadene for rensealternativet: 
Kostnadene ved installering av amal gamavskiller og renseutstyr ved krematoriene er 
mindre usikre enn kostnadene ved amalgamforbud , siden omfang av renseutstyr som er 
nødvendig er sikkert og investeringskostnadene ved rensing er gitt fra leverandørene. 
Noe usikkerhet er knyttet til løpende vedlikehold og drift, men disse kostnadene gir 
uansett ikke stort utslag på totalkostnadene. Merk også at disse k ostnadene i mindre 
grad er avhengig av antall fyllinger, i motsetning til kostnadsanslagene i tabell 3.4 for 
forbudsalternativet. Vi går ikke videre med å analysere høye og lave, alternative anslag 
her. 
Usikkerhet på nyttesiden: 
Det er betydelig usikkerhet forbundet med nyttevirkningene for begge analyserte tiltak. 
Det gjelder særlig generelle helse- og miljøeffekter av forhøyede kvikksølvnivåer i 
miljøet. Det er også usikkerhet knyttet til helseeffektene blant tannhelsepersonell og 
pasienter , selv om disse er vurdert som trolig av mindre betydning . Usikkerheten gjelder 
på alle trinn i den kjeden en må igjennom for å kunne beregne og kvantifisere fysiske 
effekter, og i selve vurderingen eller verdsettingen av dem (for eksempel QALY eller ved 
bruk av monetære verdier). 
Nytten for den generelle befolkningen av påbudet om rensing er spesielt avhengig av 
hvor effektivt renseutstyret kan fjerne kvikksølvet fra tannhelseklinikkene og fra 
krematorieutslipp. En rensegrad på 90% er lagt til grunn her , som gir restutslipp som 
kan ha en viss betydning . Hvis en imidlertid over tid utvikler end a mer effektiv 
renseteknologi, er det ikke urealistisk at så mye som 9 9% av kvikksølvet kan fjernes. Får 
en dette til innenfor de første 10 årene (før amalgambruk uansett går ned), så vil en 
trolig kunne redusere miljø - og helseskader for den generelle befolkningen til nær null 
kun ved å rense utslippene.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 33 
Det er vanskelig å si noe mer konkret om størrelsen på usikkerheten og betydningen for 
samfunnsøkonomisk lønnsomhet, siden de kanskje viktigste effektene ikke har vært 
mulig å kvantifisere og verdsette. I slike tilfeller, kan en vurdere føre- var-prinsippet (se 
neste avsnitt). 
Føre-var- vurderinger 
Utslipp av kvikksølv som miljø - og helseproblem tilfredsstiller mange av kriteriene for 
situasjoner der føre- var-prinsippet bør vurderes (se veilederen) . Skadescenariene er 
komplekse og en kjenner ikke godt sammenhengen mellom tiltakene og sannsynligheten 
for skade i framtiden. En kan ikke utelukke at akkumulering av kvikksølv i miljøet k an 
bli dramatiske på sikt, og til en viss grad, vil en del skader kunne være irreversible (ikke 
minst fordi kvikksølv akkumuleres i næringskjedene og dermed ikke blir borte på kort 
sikt ). Dette er viktige faktorer som kan rettferdiggjøre at man legger inn en ekstra 
sikke rhetsmargin. Hvordan man konkret operasjonaliserer føre -var- prinsippet er ikke 
alltid klart. For kvikksølvutslipp, kan det være grunn til å vurdere både å sikre minst 
mulig restutslipp og redusere bruken utover trenden i referansealternativet, dvs. 
kanskje vurdere kombinasjoner av begge tiltak. Dette blir imidlertid også en vurdering 
av om kostnadene ved å legge inn en ekstra sikkerhetsmargin er akseptable for 
samfunnet (se 3.6). 
Andre usikkerhetsfaktorer : 
Vi har ikke gå tt videre her med scenario - eller Monte Carlo -analyse av andre 
usikkerhetsfaktorer på kostnads - eller nyttesiden. Dette nevnes som en mulighet i 
veilederen. 
 	
 Fordelingsvirkninger 
3.5.3	
I dette avsnittet synliggjør vi fordelingsvirkningene av de to analyserte tiltakene. 
Fordeling av netto ko stnader (justert for verdsatt nytte) for de aktuelle aktørene er vist i 
Tabell 3.5 . 
 
 
 
Tabell 3.5 Fordeling av netto verdsatte kostnader mellom aktørgrupper. 
N åverdi i 1994- kroner.* 
 	Tiltak 1: Bruksforbud	 	Tiltak 2: Rensing	 	
Tannhelse	klinikkene	* 	3,8 	mrd	.* 	108 mill.*	 	
Krematorier	 	0 	71 mill.	 	
Pasienter	 	10,4 mrd.	* 	0

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	34	 	
Generell befolkning	 (skatt)	 	12 mill.	 	25 mill.	 	
* Som diskutert ovenfor , har vi ikke grunnlag for å beregne hvor mye av ekstrakostnaden for 
tannhelseklinikkene som i andre runde vil bli veltet over på pasientene (og i noen grad staten). Vi viser 
her bare hvilke netto kostnader som i første runde bæres av ulike aktører. 
Både pasientene og tannhelseklinikkene får en stor del av kostnadene ved 
bruksforbudet. For rensealternativet faller kos tnadene omtrent jevnt fordelt mellom 
krematoriene og tannhelseklinikkene. 
Hoveddelen av den ikke- kvantifiserte nytten av begge tiltak tilfaller den generelle 
befolkningen ved redusert kvikksølveksponering gjennom mat. Noen mindre 
nytteeffekter ved forbudsalternativet tilfaller pasienter (i form av reduserte munnplager 
og estetiske effekter ved mer naturtro fyllinger ) og tannhelsepersonell (i form av lavere 
eksponering på arbeidsplassen) . Disse er vurdert til av mindre betydning (en pluss) . Et 
generelt forb ud uten unntak vil kunne skape noen mindre problemer for grupper av 
pasienter som har behov for tannbehandling under narkose (siden slik bedøvelse 
innebærer en viss risiko i seg selv og bør gjøres så kort som mulig). En mulighet er å gi 
unntak for amalgambruk for denne, mindre pasientgruppen. Personer som er sterkt 
allergiske mot alternativer til amalgam bør kanskje også vurderes å få unntak. For begge 
disse gruppene er det uansett tale om få tilfeller. 
 
3.6 Oppsummering og k onklusjon 
To alternative tiltak mot mulige helse- og miljøeffekter av kvikksølv i amalgam er blitt 
analysert og sammenlignet med et referansealternativ , der kun informasjonstiltak og 
retningslinjer om forsiktig amalgambruk og – håndtering videreføres. Det første tiltak et 
er forbud mot amalgambruk i tannfyllinger, det andre er påbud om rensing av 
kvikksølvutslipp fra k remat orier og tannhelseklinikker . Begge tiltak er vurdert innført i 
1994, med en analysehorisont på 40 år og en risikojustert diskonteringsrente på 4%. 
 
Verdsatte, forventede samfunnsøkonomiske kostnader ved å forby amalgambruk i 
tannfyllinger er beregnet til en nåverdi på 14,3 mrd. 1994 -kroner. Hoveddelen av 
kostnadene består av dyrere alternative fyllmaterialer, økt tidsbruk blant tannleger ved 
bruk av alternative materialer og redusert varighet av fyllmaterialene som gjør at de må 
byttes oftere. Få nyttekomponenter har vært mulig å kvantifisere og verdsette, men de 
som er verdsatt beløper seg til kr 56 mill. og består av redusert behov for behandling av 
munnplager blant pasienter og irritasjon/plager blant tannhelsepersonell som skyldes 
amalgamhåndtering og -bruk. Nyttevirkninger som ikke er for usikre å anslå inkluderer 
reduserte generelle helse- og miljøeffekter av redusert kvikksølv i naturmiljøet. M indre 
plager blant helsepersonell og pasienter unngås også med dette tiltaket. 
 
Verdsatte, forventede samfunnsøkonomiske kostnader av å påby rensing i krematorier 
og amalgamavskilling i tannhelseklinikkene er beregnet til en nåverdi på 203 mill. 1994 -
kro ner. For dette alternativet har det ikke vært mulig eller forsvarlig å kvantifisere eller 
verdsette nytte. De viktigste nyttevirkningene er knyttet til redusert konsentrasjon av 
kvikksølv i naturmiljøet som kan gi negative helseeffekter og økologiske skader. 
Bruksforbudet framstår som forholdsvis mye dyrere (14, 3 mrd.) enn rensealternativet 
(203 mill.). Usikkerheten er også større oppad i kostnadsanslaget for bruksforbudet.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 35 
 
Vi kan vurdere nyttekomponentene ved noen implisitte verdsettingsbetraktninger. 
Hensyntatt verdsatt nytte for bruksforbudet, må nytten som ikke er kvantifisert og 
verdsatt for dette alternativet være i overkant av kr 14,2 mrd. for at tiltaket skal være 
samfunnsøkonomisk lønnsomt sammenlignet med referansealternativet der myk e 
informasjonstiltak og retningslinjer om amalgambruk videreføres . I 1994 utgjorde dette 
ca . kr 8000 per husstand . Dette virker høyt sammenlignet med det folk betaler per 
husstand for en del andre miljø - og helsereguleringer. 
 
Sammenlignet med b ru ksf orbudet fremstår rensepåbud som et mer kostnadseffektivt 
tiltak. I dette tilfellet må den ikke- kvantifiserte nytten utgjøre kr 203 mill., i overkant av 
kr 100 per husstan d, for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er 
mulig, men svært usikkert, at forbudsalternativet gir høyere nytte enn rensepåbud. 
Imidlertid må denne nytten være omtrent 80 ganger større enn for rensepåbudet for at 
bruksforbudet skal kunne rangeres foran rensealternativet. Dette er lite trolig, etter vår 
vurdering. 
 
Avslutningsvis, skal det nevnes at siden nyttesiden er så vidt usikker for begge 
alternativ , kan det være grunn til å anføre føre -var -prinsippet og likevel vurdere 
bruksforbud, evt. bruksforbudet i kombinasjon med rensepåbud. Imidlertid, bør en 
vurdere hvordan kostnadene ved bruksforbudet kan reduseres og evt. hvordan utvikling 
av enda mer effektivt renseutstyr for tannhelseklinikker og krematorier kan fases inn. 
For eksempel, vil et forbud som varsles i god tid kunne gi tannhelseklinikker og 
utviklere o g produsenter av alternative materialer til amalgam tilstrekkelig tid til å 
tilpasse seg, redusere kostnader og forbedre materialene. Et på forhånd behørig varslet 
forbud for eksempel med effekt 10 år senere i 2004 ville kunne redusere kostnadene 
betydelig . Utvikling av bedre renseteknologi kan kanskje også stimuleres ved bruk av 
subsidier. Dette er alternativer vi ikke har vurdert her, men som basert på analysen 
fremstår som verdt å undersøke nærmere. 
 
 
3.7 Epilog – reguleringene som faktisk ble innført 
Eksemplet bygger på de reguleringene som faktisk ble innført i Norge, me n er forenklet. 
For fullstendighetens skyld beskriver vi avslutningsvis kronologien i de faktiske 
reguleringene. Helsemyndighetene utga i 1991 retningslinjer som anbefalte tannlegene 
å redusere bruken av dentalt amalgam, og nye retningslinjer i 2003 slo fast at andre 
materialer enn dentalt amalgam skulle være førstevalget i tannfyllinger. Bruken av 
dentalt amalgam har også gått gradvis ned på grunn av bruk av fluor som har f ørt til 
bedre tannhelse og fordi folk gradvis har foretrukket mer naturtro fyllinger . Et krav om 
å installere godkjent amalgamavskiller i alle tannklinikker ble innført i 1994. Krav om å 
kontrollere utslippene av kvikksølv til luft fra krematorier med fler e enn 200 
kremasjoner per år ble innført i 2007. Norge introduserte et generelt forbud mot bruk 
av kvikksølv i produkter fra 2008. Et begrenset unntak for dentalt amalgam gjaldt til 
utgangen av 2010 . 
En av konklusjonene i Skjelvik (2012) er at kost naden ved rensing av utslipp var 
betydelig lavere enn kostnadene ved å fase ut bruken av dentalt amalgam. Han

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 	36	 	
konkluderer imidlertid ikke med hva som var mest fornuftig å gjøre tidlig på 1990 -tallet 
basert på sin analyse, som er en grovanalyse ex post.

Samfunnsøkonomisk analyse av reguleringer 
Vista Analyse AS 37 
Referanser 
Arrow, K. (1996) : Benefit- cost analysis in environmental, health, and safety regulation. A 
statement of principles. 
European Commission (EC) (2009): Impact assessment guidelines. 
Hahn, R. W. and P. M. Dudley (2007) : How well does the U.S. Government do benefit- cost 
analysis? Review of Environmental Economics and Policy 1(2): 192 -211. 
Harrington, W. m.fl. (2009) Reforming regulatory impact analysis. Resources for the 
Future, Washington, DC. 
HM Treasury (2003) The Gree nbook: Appraisal and Evaluation in Central Government. 
New Zealand Government (2009) : Regulatory Impact Analysis Handbook. 
Helsedirektoratet (2003) : Informasjon til tannhelsepersonell om bruk av materialer til 
restaurering av enkelttenner. 
NOU (1997:27 ) Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i 
offentlig sektor. 
NOU (2012:16) : Samfunnsøkonomiske analyser 
OECD (2005) : OECD guiding principles for regulatory quality and performance. 
OECD (2009) : Regulatory impact analysis. A tool for policy coherence. OECD reviews of 
regulatory reform. 
OECD (1997) : Regulatory impact analysis. Best practices in OECD countries. 
Scandpower (1994): Materialstrømsanalyse av kvikksølv. Vurdering av alternativer. 
(Material Flow Analysis of Mercury. Evaluation of Alternatives). In Norwegian only. 
Scandpower A/S, commissioned by SFT. 
Skjelvik, J. -M. (2011) : Review of Norwegian experiences with the phase- out of dental 
amalgam use, Vista Analyse rapport 2011/28. 
Treasury Board of Canada Secretariat (2007) : Canadian Cost- Benefit Analysis Guide. 
Regulatory Proposals, Interim guide. 
US EPA (2010) : Guidelines for preparing economic analyses. National Center for 
Environmental Economics Office of Policy, U.S. Environmental Protection Agency