Tilskudd til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet

Rapport 2018/

Linn Synnøve Skutlaberg, Tyra Ekhaugen og Mari Brekke Holden

Tilskudd til innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	EvalueringVelferd
År	2018
Forfatter(e)	Linn Synnøve Skutlaberg Tyra Ekhaugen Mari Brekke Holden
Last ned	file_download (2 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Gjennomgang av post 71	 	
Tilskudd til innvandrerorganisasjoner
og annen frivillig virksomhet
Linn Synnøve Skutlaberg	 |	 Tyra Ekhaugen 	|	 Mari Brekke Holden
ideas2evidence	-rapport	 01:2018

Gjennomgang av post 71
Tilskudd til
innvandrerorganisasjoner og
annen frivillig virksomhet

ideas2evidence	-rapport 01:2018

Utarbeidet av ideas2evidence og Vista 	Analyse
 på oppdrag fra Integrerings	- og mangfoldsdirektoratet

ideas2evidence 01:2018

ideas2evidence
Villaveien 5
5007 Bergen
post@ideas2evidence.com
Telefon: 918 17	 197
www.ideas2evidence.com

Oslo, januar 2018

ISBN (elektronisk): 	978	-82	-93181	-62	-0, (trykt): 	978	-82	-93181	-61	-3

F O R O R D
Denne rapporten presenterer funn og anbefalinger 	fra	 en helhetlig gjennomgang av seks statlig
finansierte tilskuddsordninger	 rettet mot innvandrerorganisasjoner og frivillig virksom	het (kap 496,
post 71)	. Integrerings	- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har hovedansvaret for å forvalte de seks
tilskuddsordningene, på vegne av Justis	- og beredskapsdepartementet.
Gjennomgangen har vært et samarbeidsprosjekt mellom 	ideas2evidence og Vista 	Analyse.	 I
prosjektet er	 det gjennomført 	to møter med en referansegruppe	 bestående av 	Ida Marie Holmin
(Frivillighet Norge), Christian Hellevang (KS), 	Guro Ødegård	 (OsloMet), 	Ragnhild Elise Johansen
(NKVTS), Anja Wedde Sveen og 	Hamzah Ahmed Nordahl	-Rajpoot	 (begge fra IMDi). De sistnevnte har
også vært våre kontaktpersoner hos IMDi. Vi vil takke for 	gode	 innspill	 og refleksjoner fra
medlemmene i referansegruppen	, og et godt samarbeid med IMDi gjennom hele oppdraget	.
Vi vil rette en stor takk til 	alle som har bidratt til gjennomgangen. Det gjelder først og fremst
personer i de frivillige organisasjonene som har svart på spørreundersøkelsen og latt seg intervjue,
men også	 ansatte i kommuner, asylmottak, i IMDi	, og hos Jus	tis	- og beredskapsdepartemen	tet	 som
har delt sine synspunkter og erfaringer med oss.
Rapporten er skrevet av Tyra Ekhaugen og Mari Brekke Holden fra Vista Analyse, og prosjektleder
Linn Synnøve Skutlaberg fra ideas2evidence. Malin Dahle, Hilde Lerfaldet og Ingeborg Rasmussen har
bid	ratt på ulike måter, blant annet i datainnsamling, diskusjoner, og med kvalitetssikring.

I N N H O L D
Forord	 ................................	................................	................................	................................	......................	 5
Sammendrag	 ................................	................................	................................	................................	...........	 9
Summary	 ................................	................................	................................	................................	...............	 13
Kapittel 1: Bakgrunn og tilnærming	 ................................	................................	................................	......	 17
1.1.	 	Mandat og tilnærming til oppdraget	 ................................	................................	.....................	 20
1.2.	 	Metodisk gjennomføring	 ................................	................................	................................	.......	 23
1.3.	 	Rapportens oppbygning	 ................................	................................	................................	........	 25
Kapittel 2: Hvilken rolle bør frivillige organisasjoner spille i integreringsarbeidet?	 .............................	 27
2.1.	 	Hva er behovene på integreringsfeltet i dag, og i årene som kommer?	 ...............................	 27
2.2.	 	Hvilke roller kan frivillige organisasjoners ta?	 ................................	................................	.......	 28
2.3.	 	Hvordan kan de seks til	skuddsordningene forstås?	 ................................	..............................	 32
2.4.	 	Hvilken rolle spiller frivillige organisasjoner i lokalsamfunn?	 ................................	...............	 33
Kapittel 3: Finansiering av frivillige organisasjoner som driver integreringsarbeid	 ..............................	 41
3.1.	 	Offentlige og private finansieringskilder av frivillig virksomhet	................................	............	 41
3.2.	 	Tilskuddsmottakernes finansieringskilder	 ................................	................................	.............	 46
3.3.	 	Tilskuddsmottakernes administrative ressurser	 ................................	................................	... 49
3.4.	 	Tilskuddsmottakernes finansieringsbehov	 ................................	................................	............	 52
Kapittel 4: Hva er en god tilskuddsordning?	 ................................	................................	.........................	 55
4.1.	 	Innledning	 ................................	................................	................................	..............................	 55
4.2.	 	Tilskuddsordningens utforming	 ................................	................................	.............................	 55
4.3.	 	Forvaltning av tilskuddsordninger	 ................................	................................	.........................	 61
Kapittel 5: Nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet	 ................................	................................	.......	 65
5.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	.........	 65
5.2.	 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	...........	 67
Kapittel 6: Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak	 ................................	................................	.. 77
6.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	.........	 77
6.2.	 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	...........	 78
Kapittel 7: Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn	 ...........	 83
7.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	.........	 83
7.2. 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	...........	 85
Kapittel 8: Tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak	 ................................	................................	....	 95
8.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	.........	 95
8.2.	 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	...........	 96

Ka	pittel 9: Tilskudd til holdningsskapende/forebyggende arbeid mot tvangsekteskap,
kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet	 ................................	................................	. 105
9.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	.......	 105
9.2.	 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	.........	 106
Kapittel 10: Tilskudd til særlig utsatte innvandrergrupper	 ................................	................................	. 115
10.1.	 	Om tilskuddsordningen	 ................................	................................	................................	... 115
10.2.	 	Funn fra evalueringen	 ................................	................................	................................	.....	 116
Kapittel 11: Helhetlig evaluering	 ................................	................................	................................	.........	 117
11.1.	 	Frivillige organisasjoners rolle i integreringsarbeidet	 ................................	.....................	 117
11.2.	 	Helhetlig evaluering av tilskuddsordningene	 ................................	................................	.. 121
11.3.	 	Måloppnåelse i forhold til dagens be	hov	 ................................	................................	........	 123
11.4.	 	Utforming og forvaltning: Samordning og politikernes rolle	 ................................	..........	 129
11.5.	 	Måloppnåelse i forhold til framtidige behov	 ................................	................................	... 131
11.6.	 	Oppsummert: et enklere og mer målrettet tilskuddssystem	 ................................	..........	 132
Litteraturliste	 ................................	................................	................................	................................	.......	 133

S A M M E N D R A G
Denne rapporten presenterer funn og anbefalinger fra en helhetlig gjennomgang av seks
tilskuddsordninger til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet. Gjennomgangen er utført av
ideas2evidence og Vista Analyse på oppdrag for Integrerings	- og mangfo	ldsdirektoratet (IMDi).
Mandatet har vært todelt:
 	Å evaluere hvordan og i hvilken grad de seks tilskuddsordningene samlet og hver for seg har
bidratt til å fremme målsettingene med ordningene.
 	Å vurdere hvorvidt ordningene er hensiktsmessig utformet 	for 	å nå	 dagens og framtidige
behov på integreringsfeltet.
Det empiriske grunnlaget for gjennomgangen er tilskuddsdokumenter, en spørreundersøkelse til
organisasjoner som mottok tilskudd over én eller flere ordninger i 2016, og intervjuer med en rekke
tilskud	dsmottakere og med ansatte i asylmottak og kommuner. Mange av intervjuene ble
gjennomført som casestudier av frivillig virksomhet i fire forskjellige lokalsamfunn.
Det er g	od sammenheng mellom målene for tilskuddsordningene og behovene de skal dekke
De ove	rordnede målsettingene med de seks tilskuddsordningene er å bidra til gode og trygge
lokalsamfunn, til 	høy tillit	 i befolkningen	, og til at samfunnet er tilpasset en mangfoldig befolkning
der alle har	 like muligheter	 til å skape seg et godt liv	. Vi	 mener d	isse målsettingene er relevante for å
imøtekomme de behov og utfordringer som Brochmannutvalget peker på i 	NOU 2017:2. Premissene
for Brochmannutvalgets konklusjoner var at sentrale verdier som 	likestilling, likebehandling,
demokrati og rettsstatsprinsippe	r skal ligge til grunn for det norske samfunnet, også når befolkningen
blir mer mangfoldig. Vi har oppsummert de utfordringene utvalget peker på i to punkter:
1. Innvandrerbefolkningen deltar mindre	 på ulike samfunnsområder enn
majoritetsbefolkningen.	 Lave 	kvali	fikasjoner og diskriminering er sentrale 	barriere	r.

2. Kulturell	e og økonomisk	e forskjell	er blant innbyggerne 	gjør det 	vanskeligere	 å skape et
fellesskap der alle føl	er tilhørighet og likeverdighet. Det er	 særlig	 krevende	 dersom
innvandrere 	er kulturelt	 forskjellige, 	samtidig som 	de 	de	lta	r mindre	 og ha	r en dårligere
økonomi.
Det er også en intensjon at tilskuddsordningene skal styrke de frivillige organisasjonenes mulighet til
å bidra i integreringsprosessen. 	De	 skal 	kunne 	supplere de offentlige 	tjenestene, bygge tillit mellom
enkeltmennesker i lokalsamfunn, og formidle innvandreres erfaringer og synspunkter på ulike sider
av integreringsprosessen. Det er etter vår vurdering fornuftig at tilskuddsordningene støtter frivillige
organisasjoner for å 	gjøre slike oppgaver.
Tilskuddsordningene bør tilpasses andre kilder for finansiering av samme formål
Gjennomgangen viser at det finnes 	flere	 finansieringsmuligheter for frivillige organisasjoner som
ønsker å gjøre integreringsarbeid	, og f	unn viser at tils	kuddsmottakerne henter finansiering	 fra flere
ulike kilder	. Samtidig viser gjennomgangen	 at selv om det finnes ulike finansieringsmuligheter,
dekker ikke disse nødvendigvis	 alle 	organisasjone	rs opplevde behov. For noen organisasjoner handler
det om behov f	or å finansiere drift, mens for andre handler det om å finne 	finansiering 	til 	tiltak de
mener det er behov for 	i deres lokalsamfunn	.

Vår vurdering er at de seks tilskuddsordningene må tilpasses de andre finansieringskildene som
finnes, for å øke måloppnåe	lse og effektivitet. Noen tilpasninger handler om å avvikle ordninger der
organisasjonene kan eller bør finne finansiering fra andre kilder. Andre tilpasninger kan være å øke
bevilgninger i de ordningene der det er fornuftig at statlige myndigheter tar fin	ansieringsansvaret,
slik at organisasjonen	e slipper å bruke tid og krefter på å søke finansiering fra 	flere	 kilder for å
finansiere samme formål (eller samme tiltak). Likevel kan det være behov for å utrede frivillige
organisasjo	ners finansieringsbehov nær	mere	.
F U N N O G A N B E F A L I N G E R	 O M E N K E L T O R D N I N G E N E
Tilskudd til na	sjonale ressursmiljøer
Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. Ordningen er
øremerket og i praksis svært politisk: Faglige hensyn tillegges relativt	 liten vekt. Vår vurdering er at
det er 	hensiktsmessig med	 en slik tilskuddsordning, og at dagens ordning er viktig for å oppnå de
fastsatte målene. Måloppnåelsen kan likevel økes ved at ordningen spisses ytterligere inn mot målet,
der de viktigste tiltake	ne vil være å fastsette klare tildelingskriterier og kriterier for måloppnåelse. I
tillegg bør bevilgningen reduseres, etter flere år med betydelig vekst. De organisasjonene som bidrar
minst til måloppnåelsen, bør tas ut av ordningen.
Tilskudd til integre	ringsprosjekter i 	asyl	mottak
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak fungerer etter hensikten på et overordnet nivå	. De
tilskuddsfinansierte aktivitete	ne	 er mer rettet mot aktivisering enn kvalifisering av beboerne.	 Den
store og uforutsigbare vari	asjonen i antallet beboere i asylmottak gjør det vanskelig å treffe behovet
for aktivisering av denne gruppen med et så tregt virkemiddel som en statlig tilskuddsordning. Vi
tilrår at ordningen vurderes overført til UDI, og at bevilgningen reduseres fra ni	vået i 2017.
Ordningen kan også spisses og forenkles noe	, slik at de frivillige i enda større grad tilbyr det
mottakene og beboerne har behov for.
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner	 og frivi	llig virksomhet i lokalsamfunn
Tilskudd til lokale innv	andrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn er en ordning der
staten gir tilskudd til 20 	utvalgte 	kommuner	, som 	fordel	er 	støtten 	til lokale	 innvandrerorganisasjoner
(driftstilskudd) og frivillig virksomhet	 i lokalsamfunnet	 mer generelt (aktivitetstilskudd	). Vi vurderer
det som hensiktsmessig at kommunene forvalter 	en 	slik 	statlig 	støtte, men 	det bør ikke tas
distriktshensyn	 når det avgjøres hvilke	 kommuner	 støtten skal rettes mot. Det 	bør bestemmes ut fra
størrelsen på innv	andrerbefolkningen alene.
Prinsipielle hensyn taler	 for at dette bør være et kommunalt, og ikke et statlig 	ansvar. Det er
kommuner og lokalsamfunn som har umiddelbar nytte 	av den frivillige virksomheten, og 	som 	kan
priorite	re støtten ut ifra lokale behov.	 Kommunene 	får 	dessuten 	allerede 	betydelige 	statlige
overføringer 	gjennom tilskudd til 	å bosette flyktninger og 	gjennom 	innbyggertilskudd	et. Vår samlete
vurdering er 	likevel 	at 	drifts	støtte til lokale innvandrerorganisasjoner bør videreføres, mens	 det bør
vurderes 	å avvikle aktivitetsstøtten	. Begrunnelsen for fortsatt støtte til innvandrerorganisasjoner er
at mye tyder på at 	offentlig støtte er viktig for å realisere resultatene	 i innvandrerorganisasjone	r, og
at 	noen av kommunene ikke 	lenger	 vil	 prioriter	e støtte 	til disse 	organisasjone	ne	 uten et statlig
tilskudd	. Anbefalingen om å	 avvikl	e aktivitetsstøtte	n baserer seg på	 at b	etydningen	 synes 	mer
varierende	, og at forvaltningskostnadene er høye	. Flere kommuner sprer midlene tynt utover, og

benytter ikke anledningen til å samarbeide med mottakerne i integreringsarbeidet. 	Gjennomgangen
viser at 	både mottakere	, men	 og	så andre	 lokale organisasjoner som ikke får dette tilskuddet	,
benytter seg av ulike finansieringskilder for å dekke utgifter til 	lokale 	integreringsaktiviteter.
Konsekvenser av en eventuell avvikling bør likevel utredes nærmere. T	ilskuddsmottakere har ulike
behov, og en del strever med å finansiere prosjekter de mener 	er hensiktsmessige	. For disse kan
avvikling være negativt hvis d	e ikke samtidig greier å finne andre finansieringskilder.	 På den andre
siden kan en	 avvikling av aktivitetsstøtte gjøre det mulig at flere enn dagens 20 kommuner kan
forvalte støtte til lokale innvandrerorganisasjoner	. Hvis kommuner må ta mer ansvar for å 	finansiere
lokalt integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner, er det 	et signal 	om at 	flere kommuner 	må
prioritere og tenke mer strategisk rundt 	støtte til og 	samarbeid med l	okale frivillige organisasjoner	.
IMDi 	kan 	bistå kommunene 	blant annet v	ed å spre gode eksempler og mer	 inform	asjon 	om
alternative finansieringskilder for	 lokale frivillige organisasjoner.
Tilskudd	 til 	informasjon og veiledningstiltak
Tilskudd til informasjon og veiledningstiltak rettet mot innvandrere fungerer etter hensikten	.
Ordningen er todelt. B	egge delordningene har 	tilfredsstillende treffsikkerhet og måloppnåelse, og
begge synes å nå målene på en kostnads	- og styringseffektiv måte. Ordningen kan på mange måter
ses på som to ulike ordninger med et felles rundskriv. Det ov	erordnede målet er felles, men ellers
gjør todelingen seg gjeldende på nær sagt alle områder; fra hvem som kan søke på midlene til hva
som ønskes oppnådd og for hvem. Justeringer som kan vurderes er å dele ordningen i to, 	eller 	å
koble delordningene tetter	e sammen	 ved å lage likere formål og målgrupper	. Et tredje alternativ er å
legge til et formål om å 	utvikle flere felles møteplasser for voksne, 	og at møteplassene skal
kjennetegnes av å være attraktive både for innva	ndrere og for lokalbefolkningen.
Tilskudd til forebyggende, holdningsskapende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og
alvorlig begrensning av unges frihet
Tilskudd til frivillige organisasjoners holdningsskapende/forebyggende arbeid mot tvangsekteskap,
kjønnslemlestelse og alvorli	ge begrensninger av unges frihet fungerer etter hensikten på et
overordnet nivå	. Funnene viser at det har vært en dreining i hvilke typer organisasjoner som får
støtte gjennom ordningen. Vi vurderer at en bred sammensetning av organisasjoner og et bredt
ge	ografisk nedslagsfelt gir best treffsikkerhet. Derfor anbefaler vi å sikre bred markedsføring av
ordningen i aktuelle lokalsamfunn, og en forenkling av søknads	- og rapporteringsrutiner for å sikre at
ulike organisasjoner ser seg tjent med å søke. For å øke	 ordningens effektivitet anbefaler vi å
redusere antall målformuleringer, å presisere informasjonen som gis i rundskriv, og å tydeliggjøre
tildelingskriteriene.	 Det gjør det lettere for organisasjonene å søke og rapportere på støtten, og det
gjør det lette	re å vurdere måloppnåelse.

Tilskudd 	til særlig utsatte	 innvandrergrupper
Tilskuddsordningen til særlig utsatte innvandrergrupper er ikke utformet for å oppnå mål som ikke
kan oppnås på andre måter	. Ordningen	 bærer preg av å ha kommet til for å ramme inn s	tøtten til
visse organisasjoner og prosjekter. 	Vi foreslår å avvikle ordningen. M	en	 vi anbefaler	 at IMDi vurderer
måloppnåelsen til de to prosjektene	 som har fått støtte de siste årene	, og ta	r stilling til om den
offentlige støtten bør videreføres på andre	 måter.

S U M M A R Y
This report presents the findings and recommendations from a comprehensive review of six grant
schemes for immigrant and voluntary organisations. The review was conducted by ideas2evidence
and Vista Analyse on behalf of the Norwegian Di	rectorate of Integration and Diversity (IMDI). The
mandate has been twofold:
 	To evaluate how and to what extent the six grant schemes, both collectively and individually,
have contributed towards achieving the goals and objectives of the scheme
 	To assess whether the schemes are expedient to meet current and future needs in the
integration field.
The empirical basis for the review comprise grant documents, a survey sent to those organisations
which received grants under one or more schemes in 201	6, and interviews with a number of grant
recipients and employees at asylum reception centres and municipal employees. Many of the
interviews were organised as case studies around voluntary organisations in four different local
communities.
The schemes’ go	als are relevant to meet current and future needs
The overall goals of the six grant schemes are to help society adapt to a diverse population and to
have a society characterised by high levels of trust, equal opportunities and good, safe local
communities	. We believe these goals are relevant in order to meet the needs and challenges which
prevail in the field of integration, both today and in the years to come, as presented by the
Brochmann Committee in NOU 2017:2. 	The conclusions of the Brochmann Committe	e were based on
the premise that key values such as equality, equal treatment, democracy and the principles of
constitutional law should make up the foundation of Norwegian society, also when the population
becomes more diverse. We have summarised the chal	lenges identified by the Committee in the
following two points:
1. The immigrant population participates less in different areas of society than the majority
population. Low qualifications and discrimination are key barriers.
2. Cultural and economic difference	s between citizens make it more difficult to create a
community in which everyone feels a sense of belonging and equality. It is particularly
challenging if cultural otherness, lower participation and financial disadvantage intersect.
Another intention 	beh	ind the grant schemes 	is to enhance the role of the voluntary organisations in
the integration process. Volunteer organisations are to supplement public services, foster trust
between individuals in local communities and convey immigrants’ views and experi	ences with the
integration process. In our opinion it is expedient that voluntary organisations are supported by the
grant 	schemes to take on these tasks.
The grant schemes should be adapted to complement other funding sources
The review shows that 	voluntary organisations wishing to engage in integration work have a number
of funding options	, and they do obtain funding from several sources.	 Yet, the exiting sources do not
necessarily cover all the organisations’ needs. Some	 of them	 find it difficult 	to cover administrative

expenses, while others 	have challenges obtaining funding to implement the measures they believe
are necessary in the field of integration.
In order to improve goal achievement and efficiency, we believe the six grant schemes should	 be
revised to complement other available sources of funding. One type of revision to the grant schemes
may involve discontinuing schemes where the receiver organisations could or should be able to
obtain funding from other sources. Another type of revisio	n involves increasing funding for grant
schemes for which it is expedient that government agencies take financial responsibility. This would
reduce organisations’ need to spend resources on seeking additional funding for the same causes
from other sources.	 However, there may be a need to further investigate the funding needs of
voluntary organisations.
R E C O M M E N D A T I O N S F O R 	E A C H S C H E M E
Grant scheme for “n	asjonale ressursmiljø
The grant scheme for “nasjonale ressursmiljø” is targeting voluntary organisations t	hat have
experience with and are engaged with various immigrant groups, and have solid anchoring within
these groups. The objective is to enable these organisations to collect and present knowledge about
central integration issues, including the experience	s and views of immigrants themselves, and their
children.	 The grant scheme 	is achieving the intended objectives. The scheme funds have been
earmarked over the national budget and is therefore more political in nature	 than the other grant
schemes	. In our opinion it is expedient to have a grant scheme for volunteer organisations to take on
an active role in society and bring forward immigrants views and experiences, and we believe that
the current scheme is important in order to achieve these objec	tives. However, achievement of
objectives can be improved by focusing the scheme even more, mainly by determining clear
allocation criteria and criteria for achievement of the objectives. Further, the grants should be
reduced, as they have grown substantia	lly over several years. The organisations which contribute
least to the achievement of the objectives should be removed from the scheme.
Grant scheme for integration projec	ts in asylum reception centres
The grant scheme for integration projects is achievi	ng its intended objectives. 	The allocation of grant	-
funded activities is aimed more at activation than at qualification of residents. 	The large,
unpredictable fluctuations in the number of residents in asylum reception centres makes it difficult
to meet th	e need to activate this group through a slow measure like a government grant scheme. We
recommend that the scheme be considered transferred to the UDI, and that grants should be
reduced from 2017	-levels. Further, by simplifying the grant scheme, organisati	ons may be able to
provide activities that correspond to residents’ needs to a greater extent.
Grants for local immigrant organisations 	and	 voluntary activities in local communities
The operating grants for local immigrant organisations and activity gran	ts for local voluntary
organisations is 	administered 	by 20 municipalities. 	We find it expedient that municipalities are
managing support for local voluntary organisations, yet 	regional considerations should not apply
when selecting municipalities for this 	scheme. Rather, the selection should be based solely on the
size of the immigrant population.

There are reasons to argue that to support local voluntary organisations should be a municipal rather
than a state government responsibility. It is 	primarily	 the	 municipalities and the local 	communities,
which	 gain	 from the voluntary work, and which are	 positioned to prioritize 	the funds according to
local needs. 	Further, municipalities already receive significant state funding	, e.g. 	in relation to 	the
settlement 	of refugees	. However, our main conclusion is to retain government 	operating grants	 for
local immigrant organisations, while government 	activity support	 for voluntary organisations should
be considered discontinued. Findings	 indicate that th	e support is imp	ortant to realise the 	desired
results	 among local immigrant organisations, and that some municipalities would discontinue
support if it was not granted by the government	. The significance of the activity support seems to be
less, the support is spread 	thinly 	among recipients, and the administrative costs are high. Fu	rther,
not all municipalities	 use the opportunity to cooperate with the recipients or to use the support
strategically according to local needs.	 Finally, 	local voluntary organisations alread	y have various other
sources to fund activities, including integration activities. 	However, the consequences of this revision
would need to be investigated more closely before they could be implemented.
Grants for information and guidance measures 	aimed at	 immigrants
The grant scheme for information and guidance measures aimed at immigrants is achieving its
intended objectives. Both subsidiary schemes have a satisfactory degree of achievement of
objectives, and both appear to reach their objectives in a cos	t and management effective manner. In
many ways this scheme can be seen as two different schemes. They have a shared overall goal, but
otherwise they are different in practically all other areas, ranging from who can apply for funds, to
what the objectives	 are, and for whom. Revisions that should be considered include dividing the
scheme into two separate ones, or linking the two subsidiary schemes more closely by extending the
objective of subsidiary scheme a), or specifying that the target groups for subs	idiary scheme a) are
the same as for subsidiary scheme b).
The grant scheme for prevention and awareness about forced marriages, female genital mutilation
and severe restrictions imposed on the freedom of young people
The grant scheme for voluntary organis	ations’ work to prevent and raise awareness work about
forced marriages, female genital mutilation and severe restrictions imposed on the freedom of young
people are working as intended at a general level. Our findings show that there has been a change in
the type of organisations receiving grants under this scheme. We believe that a broad composition of
organisations with wide geographical distribution will produce the best results. Consequently, we
recommend ensuring broad marketing of the scheme in relev	ant local communities, and simplifying
the application and reporting procedures to ensure that the various organisations find it to be in
their interests to apply. In order to increase the scheme's effectiveness, we recommend reducing the
number of objecti	ves, clearly defining the information provided in circulars, and clarifying the
allocation criteria. This will facilitate application and reporting for the organisations, which in turn
will make it easier to assess the achievement of objectives.
Grants for	 particularly vulnerable groups 	of immigrants
The grant scheme for particularly vulnerable groups of immigrants is not designed to achieve
objectives which cannot be achieved in other ways. It bears the hallmarks of having been set up to
support certain or	ganisations and projects. We propose t	hat this scheme be discontinued. However,

we recommend that IMDi assess the achievement of objectives for the two grant recipients and
decide whether public funding should be continued in other ways.

K A P I T T E L 1 : B A K G	R U N N O G	 T I L N Æ R M I N G
Denne rapporten presenterer 	funn	 og anbefalinger 	fra	 en helhetlig gjennomgang av følgende seks
statlig finansierte tilskuddsordningene rettet mot innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet
(kap 496, post 71):
 	Tilskudd til 	nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet
 	Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak i regi av frivillige organisasjoner
 	Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn
 	Tilskudd til informasjons	- og veiledningst	iltak rettet mot innvandrere
 	Tilskudd til holdningsskapende/ forebyggende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse
og alvorlig begrensning av unges frihet
 	Tilskudd til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper
Integrerings	- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har hovedansvaret for å forvalte de seks
tilskuddsordningene, på vegne av Justis	- og beredskapsdepartementet. 	Alle de seks ordningene er
rettet mot å finansiere frivillig virksomhet, og det er frivillige organi	sasjoner som kan søke. Det
formelle kravet som stilles er at organisasjonen må være registrert i frivillighetsregisteret. Det stilles
ikke direkte krav til frivillig 	arbeid	 hos organisasjonene som registrerer seg i Frivillighetsregisteret.
Men i regelverke	t for den enkelte tilskuddsordning utdypes det at en med frivillig organisasjon først
og fremst mener ideelle organisasjoner, og at det ikke gis støtte til private foretak og organisasjoner
med økonomisk fortjeneste.
Ordningene er etablert på ulike tidspu	nkter, og er ikke i utgangspunktet satt sammen som et
helhetlig strategisk virkemiddelapparat. Det har f.eks. eksistert statlige tilskuddsordninger for
innvandrerorganisasjoner helt siden 1970	-tallet, og støtten har vært forvaltet av statlige
myndigheter, 	fylkeskommunene og nå 20 utvalgte kommuner. Støtten som gis til holdningsskapende
arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og 	alvorlig begrensning av unges frihet	, og støtten
som gis til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper, er opprettet som ti	ltak i politiske
handlingsplaner. Ordningen som gir støtte til integreringsprosjekter i mottak ble opprettet i 2016,
fordi 	det ble behov for å etablere mange nye asylmottak 	da 	mange mennesker 	søkte om asyl høsten
2015	.
Ordningene er også ulikt utform	et. D	e fleste er søknadsbaserte,	 mens to av ordningene er
øremerkete tilskudd over statsbudsjettet. Det varierer hvorvidt 	ordningene tildeler	 drifts	- eller
aktivitetsstøtte. Tabell 1.1 gir en oversikt over utforming og forvaltning av hver av de seks
tilskuddsor	dningene.

Tabell 	1.1: Tilskuddsordninger til innvandrerorganis	asjoner og frivillig virksomhet
Tilskudd til	 	Forvaltet av	 	Tildelings	måte	 	Type støtte	 	Målgruppe for
virksomheten som
finansieres
Nasjonale
ressursmiljøer på
integreringsfeltet
IMDi nasjonalt	 	Tilskudds	-
mottaker og
tildelingssum
øremerkes i
statsbudsjettet
Driftstilskudd	 	Mange målgrupper,
f.eks. innvandrere og
barna deres, samt
myndi	gheter og
befolkningen generelt
Integreringsprosjekter i
asylmottak
IMDis
regio	nkontorer
Søknadsbasert	 	Aktivitetstilskudd	 	Personer over 18 år som
bor i asylmottak
1) Lokale innvandrer	-
organisasjoner
2) Frivillig virksomhet i
lokalsamfunn
20 utvalgte
kommuner, på
vegne av IMDi
Søknadsbasert	 	1) Driftstilskudd
2)
Aktivitetstilskudd
1) Innvandrere
2) Minoritets	- og
majoritetsbefolkningen
1) Informasjon	- og
veiledningstiltak rettet
mot innvandrere
2) T	iltak knyttet til
intensjonsavtaler
mellom IMDi og
frivillige organisasjoner
IMDi nasjonalt	 	Søknadsbasert	 	1)
Aktivitetstilskudd
 2) Ik	ke
spesifisert
1) Bosatte
arbeidsinnvandrere og
andre bosatte
innvandrere uten rett til
introduksjonsprogram
2) Primært nybosatte
flyktninger og
majoritetsbefolkningen i
lokalsamfunn
Holdningsskapende/
forebyggende arbeid
mot tvangsekteskap,
kjønnslemles	telse og
alvorlig begrensning av
unges frihet
IMDi nasjonalt	 	Søknadsbasert	 	Aktivitetstilskudd 	 Personer med
opprinnelse i områder
hvor tvangsekteskap
og/eller
kjønnslemlestelse
forekommer
Innsats for særlig
utsatte
innvandrergrupper
IMDi nasjonalt	 	Tilskudds	-
mottaker
øremerkes i
statsbudsjettet,
mottaker søker
om beløp
Aktivitetstilskudd	 	Særlig utsatte
innvandrergrupper
Bevilgningen på post 71 lå fra 2012 til 2015 på 	cirka	 50 millioner kroner. I 2016 økte bevilgningen til
over 84 millioner kroner, s	om følge av 	økte bevilgninger 	da mange menneskene søkte asyl i Norge
høsten 2015. Figur 1.1 gir en oversikt over bevilgningene for hver av de seks ordningene, og for
posten totalt for årene 2012	-2017.

Figur 	1.1: Utvikling i bevilgn	ing til tilskuddsordninger på post 71.

Figur 1.1 viser at mens noen av ordningene er bevilget så å si det samme beløpet gjennom hele
perioden, varierer støtten mer på andre ordninger. Det er verdt å legge merke til at bevilgningen til
innvandrerorganisas	joner og møteplasser i lokalsamfunn, det mørkeblå feltet nederst i figuren, først
økte i 2013, og deretter ble redusert fra 2015. Samtidig har bevilgningen til nasjonale ressursmiljøer,
det oransje feltet i figuren, økt betydelig, særlig fra 2015.
Tabell 1	.2 viser at det i 2016 ble tildelt støtte til 680 pro	sjekter over de seks ordningene.	 Tre
fjerdedeler av prosjektene var i regi av lokale innvandrerorganisasjoner eller frivillig virksomhet i
lokalsamfunn.	 Videre viser tabellen at det ble brukt 25.2 måneds	verk totalt på å forvalte støtten i de
seks ordningene i 2016.
Tabell 1.	2: Antall innvilgete søknader i 2016.
Tilskudd til	 	Innvilgete
søknader
Antall månedsverk
forvaltning IMDI
Nasjonale ressursmiljøer	 	16	 	1,5
Integreringsprosjekter i asylmottak	 	104	 	15
Lokale innvandrerorganisasjoner 	 	128	 	2 	Frivillig virksomhet i lokalsamfunn	 	381
Informasjon	- og veiledningstiltak rettet mot innvandrere, og 2) 	 	12
4 	Tiltak knyttet til intensjonsavtaler mellom IMDi og 	frivillige
organisasjoner	 	8
Holdningsskapende/ forebyggende arbeid mot tvangsekteskap,
kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet	 	29	 	2,5
Innsats for særlig utsatte innvandrergrupper	 	2 	0,125
Totalt	 	680	 	25,2
Figur 1.2 fremstiller 	bevilgning per ordning, og hvor stor bevilgning per månedsverk som ble forvaltet
i 2016.	 Det framgår at tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak, og tilskudd til
integreringsprosjekter i asylmottak, var de mest	 kostbare ordningene å forvalte	. De to 	ordningene

som øremerkes over statsbudsjettet, s	tøtten til nasjonale ressursmiljøer og 	støtten til 	innsats for
særlig utsatt grupper, var de minst kostnadskrevende.
Figur 	1.2: Bevilgning, og bevilgning per månedsverk til forvaltnin	g, per ordning. Tall fra 2016.

1 . 1 .	 M A N D A T O G T I L N Æ R M I N G	 T I L O P P D R A G E T
Mandatet for gjennomgangen av de seks tilskuddsordningene var å 1) evaluere hvorvidt de seks
ordningene 	– samlet og hver for seg 	- bidrog til å 	nå 	den enkelte ordnings mål samt 	overordnede
integreringspolitiske mål, og 2) å vurdere hvorvidt ordningene treffer dagens og framtidige behov på
integreringsfeltet. Gjennomgangen skulle særlig fokusere på regionale og kommunale behov.
Den helhetlige gjennomgangen svarer på tre overordned	e spørsmål:
1. Hvilken rolle er det hensiktsmessig at frivilligheten har i integreringsarbeidet i årene som
kommer, og hvordan bør det finansieres?
2. For hver av de seks tilskuddsordningene: Hva er resultater og effekter av tilskuddsordningen,
og i hvilken grad bidrar innretningen og forvaltningen av ordningene til måloppnåelse?
3. Bør det gjøres endringer i noen av ordningene, eller i sammensetningen av	 ordninger	?
I e	valueringen 	har vi tatt utgangspunkt i 	DFØs veileder for evaluering av statlige tilskuddsordninger,
og 	tilpasset 	dette rammeverket til problemstillingene i mandatet	 og det faktum at evalueringen
gjelder et sett med tilskuddsordninger. Vi har	 vektl	agt 	evalueringskriteriene 	treffsikkerhet,
måloppnåelse	 og 	effektivitet	 for den enkelte tilskuddsordning. Kriteriet 	måloppnåelse 	anvender vi
også når vi evaluerer ordningene samlet sett. Logikken er som følger:
 	Først spør vi om tilskuddet når frem til	 organisasjone	r som kan realisere formålet på en god
måte	. Dette er ordningens 	treffsikkerhet	: Uten at tilskuddet når frem, kan det heller ikke ha
noen effekt. Treffsikkerhet handler om hvorvidt til	delingskriteriene, informasjon om
ordningen	 mv. er slik at	 de aktuelle organisasjonene får kjennskap til ordningen, blir i stand
til å søke, og har rett til å motta tilskudd.
0
10
20
30
Tilskuddsbevilgning i mill. kroner i 2016	Antall mill. tilskuddsbev. per månedsverk
Tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn
Nasjonale ressursmiljø
Arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og begrensninger av unges frihet
Informasjons- og veiledingstiltak rettet mot innvandrere
Integreringsprosjekter i asylmottak i regi av frivillige organisasjoner
Innsats for særleg utsette innvandrargrupper

 	Det neste spørsmålet er om tilskuddet utløser relevante resultater hos dem som mottar det.
Dette er ordningenes 	måloppnåelse	: Har tilskudd	smottakerne gjennomført de aktivitetene
eller det arbeidet de har fått tilskudd til? Har aktivitetene og arbeidet gitt de ønskede
resultatene? Er det sannsynlig at resultatene gir de ønskede effektene? Måloppnåelse
handler 	også 	om hvorvidt tilskuddet har 	utløsende effekt	: Er det tilskuddet i seg selv som gir
resultater og effekter, eller 	ville de vært	 realisert	 uansett, bare	 med andre
finansieringskilder	? I så fall kunne antakelig midlene kastet mer av seg ved å bli brukt på et
annet formål.
 	Det siste spørs	målet	 er 	om tilskuddet er utformet og forvaltet slik at det når målet mest
mulig effektivt (styringseffektivitet) og til lavest mulig kostnad (kostnadseffektivitet).
Effektivitet	 tar dermed for seg flere forhold, bl.a. målforskyving, lekkasjer og høye
admi	nistrasjonskostnader. Hvis måloppnåelsen kan økes ved å gjøre endringer i utformingen
eller forvaltningen innenfor samme økonomiske ramme, bør dette normalt gjøres.
Evalueringen av treffsikkerhet, måloppnåelse og effektivitet gir til sammen svar på om ord	ningen er
så god at den bør tildeles mer midler, eller tvert 	imot	 så svak at den bør tildeles mindre midler 	– eller
avvikles fullstendig. I denne vurderingen sammenlikner vi alle de seks ordningene, og ser særlig på
om 	sammensetningen av dem gir best mulig	 måloppnåelse innenfor en gitt økonomisk ramme	.
Fordelingen av midler innenfor et system av tilskuddsordninger kan sies å være samfunnsøkonomisk
effektiv dersom det ikke er mulig å øke den samlede måloppnåelsen ved å flytte midler fra den ene
ordningen til	 den andre. Et annet viktig prinsipp er at en ikke bør ha flere tilskuddsordninger enn
nødvendig. Vi stiller opp flere slike prinsipper og vurderer dagens system opp mot disse.
For å forstå hvordan tilskuddsordningene er ment å virke 	samlet sett	 for å op	pnå målene med
ordningene, har vi utviklet 	en modell presentert i figur 1.3	. Figuren illustrerer tilskuddsordningene
som de oransje boksene til venstre i figuren, mens de blå boksene fra venstre til høyre er resultater,
brukereffekter og samfunnseffekter. 	Det er mange piler i figuren, og disse skal illus	trere at hver
tilskuddsordning bidrar til å realisere	 flere resultater	, og at resultatene igjen kan gi flere typer
brukereffekter. 	Modellen viser en forenklet utgave av hvilke resultater, brukereffekter og
samfunnseffekter de seks tilskuddsordningene skal medvirke til. 	Myndighetene har ikke 	laget
konkrete målformuleringer for de seks tilskuddsordningene eller post 71 	samlet sett	, så vi har
utviklet figuren med utgangspunkt i målformuleringen for hver enkelt 	ordning samt omtalen av
frivillige organisasjoner i avsnitt 3.2.4 i Prop 1 (2016	-2017). Her framgår det hvilke resultater og mål
som det forventes at frivillige organisasjoner kan bidra med i integreringsarbeid.

Figur 1.	3: Helhetli	g resultatkjede for de seks tilskuddsordningene

Figur 1.3	 gir eksempler på hvilke 	bruker	- og samfunnseffekter	 som forventes av de seks
tilskuddsordningene i gjennomgangen. Dette er forhold som er svært utfordrende samt kostnads	- og
tidskrevende å måle på	 en forskningsmessig akseptabel måte. I og med at så mange
tilskuddsordninger er vurdert, og man i mandatet har vektlagt at gjennomgangen skal vurdere
hvordan ordningene bør innrettes fremover snarere enn å dokumentere effekter av ordningene i
retrospekt, 	har vi vurdert at det er tilstrekkelig å bruke aktørenes egne vurderinger av bruker	- og
samfunnseffekter. Svakheten er at tilskuddsmottakere kan ha interesse av å over	- eller underdrive
effekter av tilskud	dsordningene. Likevel mener vi a	t gjennom å triangu	lere synspunkter fra flere
aktører og fra tidligere studier av tilskuddsordningene, og å forholde oss kritisk til materialet, har vi
hatt et tilstrekkelig evalueringsgrunnlag for å vurdere måloppnåelse.
Mandatet for gjennomgangen er ikke bare å evaluere ti	lskuddsordningene opp imot målene med
ordningene samlet og hver for seg, men å vurdere om de svarer til 	dagens 	og 	framtidige behov	. For å
kunne svare på 	dette	, har vi gjennomført en vurdering i tre ledd: 1) Definere hva behovene er, 2)
Drøfte hvilke oppgav	er og roller frivillige organisasjoner er egnet til å ta på seg, i forhold til de
oppgaver og roller stat og kommuner 	er gitt	, og 3) for de oppgavene det er hensiktsmessig at frivi	llige
organisasjoner tar på seg:	 Vurdere om målene i eksisterende tilskuddso	rdninger er i tråd med
behovene, og om tilskuddsordningene er utformet og innrettet slik at støtten treffer de best egnede
organisasjonene på en måte som er kostnadseffektiv både for staten og for organisasjonene. Denne
samm	enhengen illustreres i figur 1.4	. Eksempelet viser en tilskuddsordning med god måloppnåelse,
ved at resultatene dekker	 en	 så stor del av behovet som det kan.

Figur 1.	4: Tilskuddsordningen med og måloppnåelse

1 . 2 .	 M E T O D I S K G J E N N O M F Ø R I	NG
Det empiriske materialet som ligger til grunn for gjennomgangen består av dokumentstudier, en
elektronisk spørreskjemaundersøkelse til 	alle organisasjoner som mottok 	tilskudd	 fra minst én av
ordningene i 	2016, casestudier i fire lokalsamfunn, og kvalitativ	e intervjuer med ulike aktører i
staten, i kommuner og blant tilskuddsmottakere. Vi presenterer hver av de empiriske
datainnsamlingen	e nærmere i de neste avsnittene.
Dokumentstudier:	 Vi har gjort to typer dokumentstudier.
 	I forbindelse med evaluering av den enkelte tilskuddsordning, har vi gjennomført deskstudier
av tilskuddsdokumunter for perioden 2012	-2016, det vil si rundskriv, tilsagnsbrev,
tilskuddsrapporter, og et utvalg andre interne dokumenter og rapporteringer vi h	ar fått
oversendt fra IMDi.
 	Både i arbeidet med å forstå og vurdere helheten i tilskuddsordningene, har vi gått gjennom
en rekke forskningsrapporter, evalueringer og policydokumenter om frivillig sektor og
frivillige organisasjoners rolle i integreringsar	beid.
Elektronisk spørreskjemaundersøkelse til tilskuddsmottakere: 	For å hente inn empiriske data for å
evaluere den enkelte tilskuddsordning, gjennomførte vi i perioden 25.september til 19.oktober en
spørreskjemaundersøkelse blant organisasjoner som fikk	 tilskudd over minst én tilskuddsordning. De
to organisasjonene som fikk tilskudd til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper f	ikk ikke tilsendt
undersøkelsen.
De fem ordningene som inngikk i spørreskjemaundersøkelsen er ulike med hensyn til hvem som
forvalter dem, og hvordan de er utformet. Derfor tok vi utgangspunkt i et generisk spørreskjema,
som så ble tilpasset den enkelte ordning. Vi spurte om følgende tema:
 	Om ulike sider ved forvaltningen av ordningen, som informasjon fra, og kommunikasjon med
IMDi, og tidsbruk knyttet til søking, rapportering og eventuelt administrasjon av tilskuddet
 	Om aktiviteter og resultater av støtten samt hvilken betydning støtten hadde for at
aktivitetene ble gjennomført
 	Om organisasjonen, 	herunder hvilke 	inntektskilder	 de har	, om de tilhører en regional eller
landsdekkende organisasjon, og om de har ansatte
 	Om organisasjonen mener de kan bidra med mer når det gjelder integrering og inkludering
av innvandrere, og hva som eventuelt skal til
Undersøkelsen ble i utgangspun	ktet sendt til 616 respondenter.	 Etter tilbakemeldinger fra
respondenter som mente de ikke var i målgruppen for undersøkelsen	, endte vi opp med en

populasjon på 607 tilskuddsmottakere. Tabell 1.4 under viser fordelingen i populasjon og svarprosent
per ordni	ng.
Tabell 1.	3: Populasjon, antall svar og svarprosent per ordning.
Tilskudd til	 	Populasjon	 	Antall fullstendige svar
(ufullstendige	 svar	)
Svarprosent
(fullstendige)
Nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet	 	16	 	12 (2)	 	75
Integreringsprosjekter i asylmottak	 	93	 	57 (4)	 	58
Lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig
virksomhet i lokalsamfunn	 	449	1 	235 (38)	 	51
1) Informasjon	- og veiledningstiltak rettet mot
innvandrere,

2) tiltak knyttet til intensjonsavtaler mellom
IMDi og	 frivillige organisasjoner
1) 12

2) 8
1) 6 (2)

2) 7 (0)
1) 50

2) 88
Holdningsskapende/ forebyggende arbeid mot
tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig
begrensning av unges frihet
29	 	19 (3)	 	65
Totalt	 	607	 	336	 	55
Kvalitative intervjuer: 	Vi har 	gjennomført en rekke kvalitative intervjuer utenom casestudiene
(omtalt under):
 	Vi har	 gjennomført telefonintervjuer med et utvalg tilskuddsmottakere, 	hovedsaklig
organisasjoner som har fått støtte som nasjonalt ressursmiljø, eller til innsats for særlig
utsatte innvandrergrupper	.
 	Vi har	 gjennomført personlige intervjuer med totalt sju informanter i IMDi sentralt, ved
regionkontor, og i Justisdepartementet	.
Casestudier i fire lokalsamfunn: 	Vi har gjennomført casestudier i fire lokalsamfunn/ kommuner.
Formålet har primært vært å studere hvilken rolle frivillige organisasjoner spiller i lokalt integrerings	-
og inkluderingsarbeid, hvordan det finansieres, og å få inntrykk av hvilken rolle organ	isasjoner kan
spille i integrerings	- og inkluderingsarbeidet i årene som kommer. I tillegg har vi gjennom
casestudiene gjort intervjuer med en rekke ulike organisasjoner som fikk tilskudd fra minst én av
tilskuddsordningene i 2016, og organisasjoner som ik	ke har fått slikt tilskudd. Disse data har vi også
brukt i evaluering av den enkelte tilskuddsordning.
Utvalget består av et lokalsamfunn i Nord	-Norge, to på	 Vestlandet, og én på Østlandet.	 Et
lokalsamfunn	 er en storby, én er en mindre by, én ligger nær e	n storby, og den siste er en
landkommune. Tre av kommunene forvalter tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig
virksomhet i lokalsamfunn. I den siste kommunen mottok flere organisasjoner støtte over denne
ordningen da den ble forvaltet av fylkesko	mmunen, men de siste årene har ikke organisasjoner i
denne kommunen mottatt støtte fra IMDis ordninger	. Unntaket er 	lokallag 	av to ulike 	landsdekkende
organisasjone	r som har intensjonsavtale med IMDi.
 	 	 	1 Tallet gjelder tilskuddsmottakere i 18 av de 20 kommuner/bydeler i Oslo som forvalter tilskuddet, og som vi
har fått oversendt elektronisk kontaktdata til.

Vi har tilpasset utvalget av informanter etter å ha bl	itt litt kjent med hver av kommunene. Grovt sett
har vi snakket med
 	to til tre organisasjoner som har integrerings	- eller inkluderingsaktiviteter i hver kommune,
totalt ti organisasjoner
 	leder for bosetting	 og kvalifisering av flyktninger
 	den som forvalter	 tilskudd til tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i
lokalsamfunn i to av kommunene, og representant for kulturkontor i de to øvrige
kommunene
 	asylmottak i de to kommunene som har asylmottak, totalt tre informanter	.
1 . 3 .	 R A P P O R T E N S O P P B	Y G N I N G
De følgende kapitlene er strukturert som følger:
 	Kapittel 2	 redegjør for	 behov på integreringsfeltet slik Brochmannutvalget definerte det i
NOU 2017:2	, og drøfter	 ulike	 rolle	r frivillige organisasjoner 	har og kan ta i integreringsarbeid
 	Kapittel 3 	presenterer 	funn knyttet til 	finansiering	 av frivillige organisasjoner
 	Kapittel 4 tar for seg hva som utgjør en god tilskuddsordning.
 	Kapittel 5 	– 10 presenterer evaluering av hver av de seks tilskuddsordningene på post 71.
 	Kapittel 11 presenterer vår hel	hetlige evaluering av ordningene på post 71 og våre
anbefalinger.

K A P I T T E L 2 : H V I L K E N 	R O L L E B Ø R F R I V I L L I G E	 O R G A N I S A S J O N E R S P I L L	E I
I N T E G R E R I N G S A R B E I D E T	?
Vi har lagt Brochmannutvalgets vurderinger av hva som er de største og viktigste utfordringene og
behovene på integreringsfeltet til grunn i gjennomgangen. I dette kapittelet presenterer vi de to
hovedutfordringene	 vi mener er relevante: 	1) 	Innvandrerbefol	kningen deltar mindre på ulike
samfunnsområder enn majoritetsbefolkningen, og lave kvalifikasjoner og diskriminering er sentrale
barrierer.	 2) 	Kulturelle og økonomiske forskjeller blant innbyggerne gjør det krevende å skape et
fellesskap der alle føler til	hørighet og likeverdighet. Det er særlig krevende dersom innvandrere
generelt opplever, og oppleves av andre, å være både kulturelt forskjellige, delta mindre, og ha en
dårligere økonomi.
Deretter tar vi for oss hvilke roller frivillige organisasjoner kan	 spille i forhold til myndighetene.	 Vi slår
fast at de seks tilskuddsordningene til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i all hovedsak
legger opp til at frivillige organisasjoner skal supplere offentlige tjenester	, og 	de skal 	virke som
interes	seforsvarere. Videre redegjør 	vi for tre perspektiver på hvordan generell 	tillit dannes i
samfunnet.	 Vi 	argumenterer for at den rollen frivillige organisasjoner 	stimuleres til å 	spille i arbeidet
med integrering og inkludering viser at myndighetene legger 	til grunn 	alle de tre perspektivene for
hv	ordan tillit dannes i samfunnet	.
Casestudien av frivillige organisasjoners rolle i lokalsamfunn tyder på at frivillige organisasjoner er
nyttige samarbeidsparter for kommuner og asylmottak, men at innsatsen ofte b	lir enda mer verdifull
når den koordineres. Likevel er det ulikt hvor høyt kommunene prioriterer samarbeid med frivillige
organisasjoner.
Vår konklusjon er at det er fornuftig at myndighetene fortsetter å finansiere frivillige organisasjoner
for å 	supplere og forbedre offentlige tjenester, og å bygge tillit gjennom å formidle innvandreres
synspunkter og erfaringer basert på aktiviteter blant innvandrere.
2 . 1 .	 H V A E R B	E H O V E N E 	P Å I N T E G R E R I N G S F E L T E	T I D A G , O G I Å R E N E 	S O M K O M M E R ?
Det har vært en betydelig 	vekst i innvandringen til Norge de siste tjue	-tredve år. Den største
innvandringen 	av personer 	utenfra EØS	-området kommer fra de «nye» EU	-landene, og fra land i
Afrika, Asia og Sør	-Amerika. Grete Brochmann har de siste årene ledet to store utredninger om
konsekvenser av innvandring for den norske velferdsmodellen og det norske samfunnet. Mens NOU
2011:7 	Velferd og Migrasjon. Den norske modellens framtid	 fokuserte på 	arbeidsinnvandringens
konsekvenser for den norske velferdsmodellen, har NOU 2017:2 	Integrasj	on og tillit	 hatt et bredere
mandat knyttet til 	flyktningeinnvandring	: Å vurdere velferdsmodellens bærekraft	 i årene som
kommer	, og å vurdere 	vilkårene for å 	fremdeles 	opprettholde samhold og tillit i det norske
samfunnet. Selv om begge utredningene peker 	på sentrale behov som krever politisk handling, tar vi
utgangspunkt i den siste NOUen, ettersom den gir det mest oppdaterte bilde av et felt i stadig
endring.
Et sentralt utgangspunkt i NOU 2017:2 er at likestilling, likebehandling, demokrati og
rettsstat	sprinsipper har vært	, og skal være,	 sentrale premisser for oppslutning og legitimitet i norsk
politikk etter at de sentrale velferdsinstitusjonen kom på plass	, selv om befolkningen blir mer
mangfoldig.

NOU 2017:2 peker på at den kraftige økningen i innvand	ringen til Norge de siste tjue	-tretti år, både
av arbeidere, flyktninger og familiegjenforente, har endret sammensetningen av den norske
befolkningen. Økt innvandring og en mer mangfoldig befolking kan utfordre oppslutningen om
verdiene likestilling, likeb	ehandling, demokrati og rettsstatsprinsipper, enten ved at oppslutningen
om verdiene synker, eller ved at det blir vanskeligere å sørge for f.eks. likebehandling eller at alle har
reell	 tilgang til demokratiske prosesser. Her er begrepet integrering	 og inn	holdet i
integreringspolitikken	 sentralt. 	Integrering	 henspiller på en prosess der aktørene dels blir gjort til, 	og
dels gjør seg selv 	til, en del av en helhet, eller en tilstand der deltakere inngår i en helhet (Brochmann
2006). 	Integreringspolitikken ska	l legge til rette for dette.
Utredningen peker på ulike utviklingstrekk som sier noe om status for de integrerende prosessene i
samfunnet:
 	Innvandrere deltar lite i utdanning og opplæring. Blant innvandrere som deltar i utdanning og
opplæring, oppnår mang	e svake resultater.
 	Det e	r lavere grad av sysselsetting 	og løsere tilknytning til arbeidsmarkedet blant
innvandrere, 	og 	det er flere i lavstatusyrker enn blant majoritetsbefolkningen	. Ma	nge
innvandrere har ikke den kompetansen de trenger, eller de får ikk	e brukt den kompetansen
de allerede har. Lav grad av sysselsetting gjelder særlig mennesker med fluktbakgrunn, mens
de andre utfordringene gjelder også arbeidsinnvandrere.
 	Mange innvandrere bedrer levekårene sine etter noen år, mens andre faller akterut.
 	Innvandrere deltar mindre i organiserte aktiviteter og i sivilsamfunnsorg	anisasjoner.
 	Innvandrere	 opplever flere barrierer både på arbeids	- og	 boligmarkedet, og de stemmer
sjeldnere ved valg.
De tendensene vi har pekt på så langt handler om hvorvidt innva	ndrere kan sies å være godt
int	egrert på ulike samfunnsarenaer. Men det	 er også et annet utviklingstrekk som får sentral plass i
NOU 2017:2. Det handler om hvilke konsekvenser høy innvandring til Norge har for 	opplevelsen av
samhold og tillit i befolkninge	n samlet sett	. Hovedutfordringen slik utvalget ser den, er at samtidig
med økt innvandring til Norge, har det også blitt økt sosial og økonomisk ulikhet i befolkningen.
Innvandrerbefolkningen er overrepresentert i lavinntektsgruppene. 	Utvalget	 mener at 	når de samme
gruppene selv opplever, og oppfattes av andre, å være kulturelt og religiøst forskjellige samtidig som
de er marginalisert på arbeidsmarkedet og dårligere økonomisk stilt, så blir det 	vanskeligere å
opprettholde en fellesskapsfølelse i hele be	folkningen.
Myndighetene har iverksatt en rekke tiltak på ulike sektorområder for å øke innvandreres deltakelse,
for å 	forebygge og avhjelpe fattigdom og marginalisering, 	for å 	redusere diskriminering og
forskjellsbehandling, og 	for 	å redusere potensialet	 for radikalisering. De sentrale spørsmålet i resten
av kapittelet er hvilken rolle frivillige organisasjoner kan spille og spiller i dag, og hvilken rolle det er
fornuftig at de spiller i årene som kommer.
2 . 2 .	 H V I L K E R O L L E R K A	N F R I V I L L I G E O R G A N I S	A S J O N E R S 	T A ?
Hvilke oppgaver myndighetene velger å sette ut til andre samfunnsaktører, har variert over tid,
mellom politiske ideologier, og mellom samfunn. For å forstå mer av samspillet mellom
myndighetene og de frivillige organisasjonene, må vi begynne med å se på u	like målsettinger og
begrunnelser for statlig samarbeid med frivillige organisasjoner. Hvilke interesser har myndighetene

av å gi frivillige organisasjoner oppgaver i det hele tatt, og hvilke ulike roller har frivilligheten historisk
sett tatt? Hvilke prem	isser kan legges til grunn for å vurdere om frivilliges roller er hensiktsmessige
eller ikke?
Historisk sett har frivillige organisasjoner utøvd mye innflytelse. I Storbritannia og USA blir de gjerne
sett på som et ideologisk alternativ til offentlig polit	ikk og forvaltning, mens de frivillige
organisasjonene i Norge i langt sterkere grad har samarbeidet med offentlige myndigheter. Frivillige
organisasjoner har blant annet spilt en sentral rolle i utvikling	en av den norske velferdsstaten,	 og
nasjonale, idéb	aserte organisasjoner har vært en kanal for 	lavstatusgrupper	s innflytelse i	 politikk	en
både lokalt og sentralt.	2
I tråd med klassisk litteratur på feltet, som i første rekke er hentet fra Storbritannia og USA, har de
frivillige organisasjonenes rolle i fo	rhold til myndighetene vært oppfattet på minst fire ulike måter:
Som 	pionerer	 for nye helse	- og sosialpolitiske tiltak, som 	interesseforsvarere	 for grupper med
spesielle behov i samfunnet, som 	tjenesteforbedrere	 som supplerer eller forbedrer allerede
eksis	terende offentlige tjenester, til selv å være rene 	tjenesteytere	 av tjenester som det offentlige
ikke tar seg. 	(Dahle m.fl. 2012)
Hagelund og Loga (2009) trekker fram at en i forskningslitteraturen skiller mellom organisasjoners
interne og eksterne demokr	atiske funksjon. Den interne funksjonen handler om organisasjonen er
«skoler i demokrati» overfor sine medlemmer. Dette skjer f.eks. ved at det stilles krav til demokratisk
oppbygning og til forvaltning av økonomiske ressurser når frivillige organisasjoner	 registrerer seg i
offentlige registre og/eller mottar økonomisk støtte. Denne funksjonen 	gjelder generelt, men 	kan
være særlig viktig for innvandrerorganisasjoner fordi det er en måte å formidle sentrale
samfunns	verdier på. Takle (2015) peker på et annet 	trekk, nemlig at med de kravene som stilles for å
motta offentlig støtte i dag, fungerer organisasjonene også som «skoler i byråkrati». Hennes poeng
er at 	kravene	 hever terskelen for hvem som har nødvendig kompetanse og ressurser til å 	motta
offentlig støt	te, og samarbeide med det offentlige	. Den ekstern	e demokratisk	e funksjonen er at
organisasjonene kan fungere som et organ 	som fremmer 	medlemmenes interesser	 i media, overfor
myndighetene, eller overfor ander aktører	.
Så langt har vi sett på	 forholdet mello	m de frivillige organisasjonene og myndighetene. Men et annet
sentralt aspekt er hvilken 	selvstendig	 rolle de frivillige organisasjonene kan spille i samfunnet. Bråten,
Jahreie og Lillevik (2017) gir en god fremstilling av de sentrale begrepene og perspekt	ivene, og vi
bygger derfor i stor grad på deres fremstilling og kilder i de 	neste	 avsnittene.
Et sentralt begrep i denne sammenheng er 	sosial kapital	 eller 	generell	 tillit	. Med disse begrepene
mener man at borgerne ikke bare har tillit til de 	menneskene 	de kjenner, men også til 	mennesker	 de
ikke kjenner. Empiriske undersøkelser viser at den sosiale kapitalen er høy i de nordiske landene	,
inkludert i Norge, og at høy sosial kapital er forbundet med økonomisk vekst, stabile politiske
institusjoner, demokrati, sivil deltakelse og med velferdsstater. Sosial kapital eller 	generell	 tillit gjør
det lettere å handle kollektivt for å løse felles p	roblemer. Videre er det empirisk grunnlag for å si at
sosial kapital bidrar til å gjøre demokratiske institusjoner mer velfungerende, at det fører til
 	 	 	2 Makt	- og demokratiutredningen, NOU 2003:19.

optimisme og toleranse, og at det styrker økonomisk vekst og demokratisk stabili	tet (Rothstein og
Stolle 	2008).
Dermed blir det å bygge 	generell 	tillit 	i befolkningen en egeninteresse for myndighetene	, uavhengig
av politisk farge. Tilliten kan bygges 	mellom nyankomne og eksisterende medlemmer i det norske
samfunnet	, og mellom nyankomne/minoriteter og de samfu	nnsinstitusjoner og 	–prosesser som
finnes. 	Men det finnes ulike teoretiske perspektiver, og få sikre svar, på hvordan sosial kapital eller
generell	 tillit faktisk dannes. Selle og Wollebæk (2012) presenterer tre tilnærminger: 1)
Sosialiseringsperspektivet:	 Sosial kapital skapes ved at folk deltar og sa	mhandler i frivillig virksomhet.
2) 	Et statssentrert perspektiv: D	en 	generell	e tilliten dannes, kanaliseres og påvirkes gjennom
velferdsstat	lige institusjoner og politikk. 	3) 	Sivilsamfunnsperspektivet: S	elve e	ksistensen av et
organisert sivilsamfunn påvirker det 	generell	e tillitsnivået i samfunnet, både blant dem som deltar i
frivilligheten og dem som ikke gjøre det.
S O S I A L I S E R I N G S P E R S P E	K T I V E T
Det første perspektivet 	på hvordan generell tillit skapes 	er mye ve	ktlagt i norsk forskning på frivillig
sektor, men knyttes gjerne til den amerikanske s	tatsviteren Robert Putnam (2000	). De tre
kjernebegrepene i Putnams teori er 	normer	, nettverk	 og 	tillit	. Putnam mener at sosial kapital har én
kulturell og én strukturell 	komponent, normer og nettverk, og at de står i et gjensidig, forsterkende
avhengighetsforhold til hverandre. Felles nettverk danner felles normer, og felles normer forsterker
et nettverk. Den teoretiske antakelsen er at gjennom kontakter og nettverk mellom	 individer, og ved
at felles normer utvikles og forsterkes, dannes det tillit mellom individer.
Putnam skiller mellom to former for sosial kapital; sammenbindende (	bonding	) og overskridende
(bridging	) sosial kapital. Når den sosiale kapitalen er sammenbin	dende, er tilliten gangbar mynt i
grupper som deler noen vesentlige, identitetsbaserte kjennetegn, f.eks. felles etnisitet, landbakgrunn
eller religion. Innvandrerorganisasjoner eller religiøse foreninger er noen eksempler på grupper som
danner sammenbinde	nde kapital. Medlemmene får tillit til hverandre fordi de deler noen
identitetsmessige kjennetegn, som forsterkes gjennom felles erfaringer eller forestillinger. Da kan
den sosiale kapitalen omsettes i interesserepresentasjon i det politiske systemet, elle	r den kan
forsterke sosiale, verdimessige og kulturelle bånd innad i gruppen.
De sammenbindende gruppene kan være verdifulle i et demokratisk representativt system, både
lokalt og nasjonalt, fordi de kan være en kommunikasjonskanal til andre grupper i sam	funnet eller
med det politiske systemet. Slike grupper kan også være en arena som gir medlemmene trygghet og
tilhørighet, en arena som motvirker sosial isolasjon, og en døråpner inn i det større fellesskapet.
Samtidig er det slik at organiserte grupper av 	mennesker med mange likhetstrekk kan skape mistillit,
fordi de ekskluderer individer eller grupper som ikke deler de samme kjennetegnene (	Hagelund	 og
Loga 20	09	; Enjolras 	m.fl	. 2012). Mistilliten kan gå begge veier, både gruppens syn på resten av
samfunnet,	 og storsamfunnets syn på gruppen.
Den overskridende eller brobyggende sosiale kapitalen kjennetegnes av nettverk som 	er 	åpne for nye
medlemmer, samtidig som de har en relasjon til andre nettverk (Ødegård, Steen Johnsen og
Ravnberg i Enjolras et.al. 2012:5	8). Her kan en idrettsforening eller en humanitær organisasjon tjene
som eksempel. Disse organisasjonene er åpne for mennesker med ulik bakgrunn, så lenge de ønsker
å drive med idrett eller deler de humanitære verdiene, og de kan samarbeide med hverandre e	ller

andre foreninger som ikke handler om idrett eller humanitært arbeid. Disse organisasjonene skaper
møter mellom mennesker som ellers ikke ville omgås, og det kan bidra til at det bygges felles normer
og nettverk 	på tvers	 av mer homogene grupper.
Ifølge	 Putnams logikk vil denne tverrgående tilliten gjøre det mulig for en mer hetero	gen gruppe å
utvikle felles mål	 og å handle kollektivt. Men 	hva hvis de overskridende nettverkene ikke lykkes med
å inkludere grupper som trenger å inkluderes? 	Ødegård, Steen J	ohnsen og Ravnberg (i Enjolras 	m.fl.
2012:58) 	tar opp denne problemstillingen, og finner nytte i begrepet 	linking capital	 eller lenkende
kapital, introdusert av Woolcock (1989). Woolcock mener at den kulturelle, økonomiske og politiske
konteksten påvirker 	hvordan den sosial kapitalen, tilliten mellom individene, fungerer. Dersom de
sammenbindende nettverkene ikke greier eller ser verdien av å inkludere grupper som trenger å
inkluderes, kan myndighetene ta på seg en koordinerende rolle og bringer ulike grupp	er sammen. Da
spiller de en lenkende rolle. Den kan f.eks. bidra til at en innvandrerorganisasjon (et
sammenbindende nettverk) kobles sammen med en idrettsforening (et overskridende nettverk), eller
den kan samle mange ulike organisasjoner om felles prosje	kter i nærmiljøet. Slik «lenkes» de ulike
nettverkene sammen. Påstanden til Ødegård, Steen Johnsen og Ravnberg er derfor at 	det er de
nettverkene som 	både	 er sammenbindende 	og	 overskridende som har et potensiale til å skape sosial
kapital 	– tillit 	– og mul	ighet for kollektiv handling p	å tvers av grupper i samfunnet.
D E T S T A T S S E N T R E R T E P	E R S P E K T I V E T O G S I V I L	S A M F U N N S P E R S P E K T I V E T
I forskningslitteraturen er d	et imidlertid	 flere innvendinger til Putnams konklusjoner. For det første
diskuteres det om hans slutninger basert på undersøkelser i amerikanske nabolag nødvendigvis
gjelder i andre kulturelle kontekster. 	En annen og	 mer grunnleggende 	diskusjonen 	er 	hvorvidt det er
gjennom 	sosiale møter i sivilsamfunnet	 generell	e tilliten egentlig oppstår. Kan det 	snarere 	være	 slik
at det er personer med høy 	generell	 tillit 	fra før	 som i størst grad	 tiltrekkes av frivillig arbeid?
Det andre perspektivet som Selle og Wollebæk (2015) pre	senterer, er	 det	 statssentrert	e
perspektiv	et. Her	 er grunntanken at 	generell	 tillit henger sammen med hvor godt statens
institusjoner regulerer konflikt, og hvor universelle de velferdsstatlige tjenestene er. Da er det verken
sivilsamfunnet eller de politi	ske institusjonene som er avgjørende, men de 	offentlige 	tjenestene som
innbyggerne er i kontakt med; politiet, byråkratiet, helsevesenet og skolen. I dette perspektivet er
det de juridiske og administrative virkemidlene, og måten tjenestene implementeres p	å, som har
størst betydning for 	at tillit utvikles. 	Særlig viktig er det om institusjonene er rettferdige og upartiske,
om de greier å avdekke 	og sanksjonere 	utnyttelse av fellesgoder og lovbrudd	. De offentlige
tjenestene og de som jobber der 	vil i dette p	erspektivet ha mest innflytelse på innbyggernes følelse
av trygghet, hvilket inntrykk de har av andre borgere og deres oppførsel, og hvordan de oppfatter
eventuell diskriminering rettet mot seg selv eller andre som står dem nær. (Rothstein og Stolle 2008)
Som Bråten, Jahreie og Lillevik (2017, side 50) påpeker, så er det ut ifra dette perspektivet ikke
enkeltpersoners møter med andre mennesker i frivillige organisasjoner som forklarer at det er høy
tillit i de nordiske landene, men snarere velferdsstatens i	nnretning og funksjon.
Selle og Wollebæk (2015) mener at mens Putnams 	sosialiseringsperspektiv	 overdriver effekten av
mellommenneskelige møter i frivillige organisasjoner, så overses sivilsamfunnets funksjon 	i det
statssentrerte perspektivet. 	Deres tilnærm	ing, som vi	 her kaller	 sivilsamfunnsperspektivet, 	er at
sivilsamfunnet og frivillige organisasjoner betydning primært handler om at de utgjør en 	infrastruktur

som gjør kollektiv handling mulig. Organisasjoner i sivilsamfunnet (der frivillige organisasjoner	 utgjør
én del) må forstås som samfunnsinstitusjoner og kommunikasjonsstrukturer som kobler sammen
mikro	- og makronivået i samfunnet. De hevder at et sterkt sivilsamfunn kan forsterke offentlige
institusjoners legitimitet og effektivitet på lengre sikt, de	rsom de er synlige i samfunnet og gir reell
input til forvaltning og politikk. Men det er ikke bare opp til den enkelte organisasjon å spille en slik
rolle, det må legges til rette for at organisasjonene kan fungere som «oppsynsmenn»	, både på lokalt
og nas	jonalt nivå. (Selle og Wollebæk 2015)
2 . 3 .	 H V O R D A N K A N D E S E K S 	T I L S K U D D S O R D N I N G E N E 	F O R S T Å S ?
I lys av de ulike rollene frivillige organisasjoner kan innta i forhold til myndighetene, og de teoretiske
perspektivene på hvordan man kan anta at 	generell	 tillit oppst	år i samfunnet: Hvordan kan vi forstå
de seks tilskuddsordningene på post 71 som myndighetenes virkemidler for å engasjere frivillig
sektor i integreringsarbeid?
Som det framgår av kapittel 1, mener vi at 	de overordnede målene med tilskuddsordningene er å
skape tillit og like muligheter for 	innvandrere	, å skape gode og trygge lokalsamfunn, og et samfunn
som er tilpasset en mangfoldig befolkning (se omtalen av figur 	1.3	 i kapittel 1). Det sies også eksplisitt
i styringsdokumenter 	at det de frivillige organis	asjonene gjør, skal være et supplement til de
offentlige tjenestene. Tilskuddene skal dessuten styrke den frivillige innsatsen i integreringsarbeidet.
Vi oppfatter at de seks tilskuddsordningene samlet sett er et virkemiddelapparat rettet mot fire
områder:
1. Å supplere den offentlige innsatsen overfor nyankomne innvandrere
2. Å supplere offentlige integreringspolitiske satsinger rettet mot deler av
innvandrerbefolkningen, f.eks. i arbeidet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig
sosial kontroll av ung	e, i områdesatsinger, og i å bedre levekår blant marginaliserte
innvandrere
3. Å styrke kunnskapen i samfunnet om innvandreres og minoriteters kår og ulike sider ved
integreringsprosessen
4. Å styrke samkvemmet mellom minoritets	- og majoritetsbefolkningen i loka	lmiljøer
Av de seks tilskuddsordningene på post 71, er det to som retter seg mot nyankomne innvandrere:
Integreringsprosjekter i asylmottak, og informasjon 	og veiledning til innvandrere. Gjennom d	isse
ordningene 	supplerer 	frivillige 	organisasjoner 	det offentlige tilbudet, men 	de 	blir også	 tjenesteytere
der det offentlige ikke har tilbud. Det er tydeligst i den første delen av ordningen om informasjon og
veiledning, fordi det offentlige tilbyr i liten grad informasjon og veiledning til 	målgruppen for	 denne
ordningen (	arbeidsinnvandrere og andre innvandrere uten rett til introduksjonsprogram	). Når det
gjelder ordningen med integreringsprosjekter i mottak, 	oppfordres frivillige til å	 tilby 	(muntlig)
norskstrening og arbeidsrettede tiltak 	før beboere	 jur	idisk sett har rett	 til kvalifisering (	det vil si, når
de får oppholdstillatelse).
Vi oppfatter likevel at disse to ordningene i all hovedsak legger opp til at frivillige organisasjoner skal
supplere og 	forbedre	 offentlige tjenester. Det samme gjelder for	 støtten som gis til forebyggende
arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig sosial kontroll av unge, og støtte til innsats
for særlig utsatte innvandrergrupper. Begge disse ordningene inngår som ett av flere virkemiddel
rettet mot henholdsvi	s tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og sosial kontroll, og 	rettet	 mot fattigdom.

Støtte til nasjonale ressursmiljøer kan forstås som støtte til 	interessereforsvar	, fordi ressursmiljøene
skal være en «kilde til alternativ kunnskap, formidling av erfaringer 	og synspunkter fra innvandrere
og barna deres (…) basert på erfaring, en bred kontaktflate og solid forankring i ulike
innvandrermiljøer». Her er det dessuten nærliggende å anlegge det tredje perspektivet om hvordan
generell	 tillit dannes, om at sivilsamfu	nnet er en infrastruktur som kobler mikro	- og makroplanet i
samfunnet sammen. Det vilkåret Selle og Wollebæk (2015) legger til grunn for at sivilsamfunnet kan
spille en slik funksjon i samfunnet, er at organisasjonene er synlige i samfunnet og gir reell in	put til
forvaltning og politikk. Vi oppfatter at det er nettopp det som er tanken bak økonomisk støtte til
nasjonale ressursmiljøer.
Tilskuddsordningen til lokale innvandrerorganisasjoner og til lokale møteplasser må forstås ut ifra
den selvstendige rollen	 frivillige organisasjoner spiller i samfunnet 	– ikke som et supplement til
spesifikke offentlige tjenester. Ordningen kan likevel 	oppfattes	 på flere måter. Ut ifra det første
perspektivet, der tesen er at (	generell	) tillit oppstår i møtene mellom enkeltme	nnesker, retter
ordningen seg mot å stimulere frivillige organisasjoner til å skape sosial kapital i flerkulturelle
samfunn. Støtten til innvandrerorganisasjoner kan ses på som én måte å gi støtte til det som i teorien
kalles 	sammenbindende nettverk	, det v	il si nettverk av mennesker med forholdsvis lik bakgrunn.
Støtten til felles møteplasser må ses på som støtte til 	overskridende nettverk	, det vil si nettverk av
mennesker med ulik bakgrunn (Putnam 2000).
Bråten, Jahreie og Lillevik (2017) peker på at komm	unene og innvandrerorganisasjonene selv har
ulike oppfatninger av hva organisasjonene representerer. De finner at hovedtendensen blant de tjue
kommunene som forvalter tilskuddet til innvandrerorganisasjoner, er at de er samarbeidsaktører og
tjenesteytere. 	Kommunene er lite opptatt av at organisasjonene kan være kanaler for innf	lytelse og
identitetsfellesskap.	 Organisasjonene selv	 derimot,	 oppfatter seg som identitetsfellesskap der de gjør
aktiviteter som markerer og opprettholder en transnasjonal identitet.
Oppsummert kan vi si at de seks tilskuddsordningene til innvandrerorganisasjoner og frivillig
virksomhet primært stimulerer frivillige organisasjoner til å spille rollen som 	tjenesteforbedrere	 og
interesseforsvarere	. Overfor arbeidsinnvandrere og andre i	nnvandrere uten rett til
introduksjonsprogram (f.eks. familiegjenforente til norske og nordiske borgere) inviteres
organisasjonene også til å spille en rolle som tjenesteyte	r av informasjon og veiledning.
2 . 4 .	 H V I L K E N R O L L E S P I L L E	R FR I V I L L I G E O R G A N I S A S J	O N E R I L	O K A L S A M F U N N	?
Frivillige organisasjoner som mottar tilskudd over post 71 vil i de aller fleste tilfeller ha sitt arbeid i et
lokalsamfunn. 	Derfor 	har vi besøkt fire lokalsamfunn for å studere hvilken rolle frivillige
organisasjoner spiller i lokalt integrer	ings	- og inkluderingsarbeid, og hvordan de finansieres. Ett av de
fire lokalsamfunnene var valgt ut fordi ingen av organisasjonene hadde fått støtte over post 71 de
siste årene	, men der flere frivillige organisasjoner hadde integreringsaktiviteter, herunde	r lokallag av
organisasjoner med intensjonsavtale	.
Det kvalitative materialet gir ikke grunnlag for å generalisere	. Men ved å inkludere ett lokalsamfunn
der ingen organisasjoner mottar tilskudd direkte fra noen av de seks ordningene i gjennomgangen,
får vi	 illustrert hvordan frivillige organisasjoner jobber uten støtte fra IMDi	. Siden utgangspunktet for
casestudiene har vært tilskuddsordningene på post 71, er det rimelig å anta 	at 	vi har fått mer

informasjon om organisasjoner som får tilskudd herfra enn and	re organisasjoner som også kan spille
en rolle i integreringsarbeidet. Likevel har vi undersøkt hvordan kommunene finansierer og
samarbeider med ulike organisasjoner om integrering og inkludering, uavhengig av om de er blant
tilskuddsmottakerne eller ikke.	 Vi finner at kommunene samarbeider med mange organisasjoner i
integreringsarbeidet, og at det strekker seg betydelig ut over det 	de seks	 støtteordningene	 i denne
gjennomgangen	 favner.
I casestudien har vi funnet eksempler på organisasjoner som 	tjenestefo	rbedrere	, nettverksbyggere og
interesseforsvarere	. Vi presenterer også funn om samspill mellom myndighetene og organisasjonene
på disse områdene.
F O R B E D R E O G S U P P L E R E	 O F F E N T L I G E T J E N E S T E R
Vi starter med å presentere funn knyttet til frivillige organisasjon	ers rolle opp imot asylmottak,
kommunenes bosettings	- og kvalifiseringsarbeid, og kommunenes levekårsarbeid.
Asylmottak
Asylmottakene er et statlig ansvar forvaltet av UDI. Men asylmottakene påvirker likevel det
lokalsamfunnet de er lokalisert i.	 Beboere 	blir synlige i lokalmiljøet, 	beboere i mottaket og i
lokalsamfunnet forholder seg til hverandre i større eller mindre grad, 	og barn og unge benytter seg
f.eks. av skoler og fritidstilbud. Noen steder er det betydelig motstand i lokalbefolkningen mot at det
etableres asylmottak i lokalsamfunnet, og det finnes flere eksempler på at mennesker i lokalsamfunn
protesterer dersom beboere de har blitt kjent med får avslag på sin søknad om opphold.
Lokale frivillige organisasjoner kan skape kontakt mellom beboere o	g lokalsamfunnet, og de kan
dempe eventuelle konflikter mellom lokalbefolkning og beboere. Videre kan frivillige organisasjoner
bidra til at de som etter hvert får opphold kan ha begynt å lære både om det norske samfunnet og
det norske språket. En del bebo	ere vil også bli bosatt i nærheten av asylmottaket de har bodd på, og
da gir det også mening å knytte bånd til lokalsamfunnet 	allerede i mottaksfasen.
Et av asylmottakene vi besøkte hadde samarbeidet i flere år med noen få store frivillige
organisasjoner, 	og var svært fornøyde med det tilbudet beboere fikk av disse organisasjonene. I
etterkant av at mange asylsøkere kom til Norge høsten 2015, opplevde mottaket økt interesse fra
lokalsamfunnet, og flere nye initiativer fra organisasjoner i lokalmiljøet om sa	marbeid. Noe kom som
følge av tilskudd fra IMDi, men flere av organisasjonene de fortalte om fikk ikke slikt tilskudd.
Informantene ved mottaket mente at den store interessen førte til at noen av aktivit	etene
konkurrerte med hverandre. Det førte til frustr	erte beboere som hadde tilbud om for mange
aktiviteter i noen perioder o	g nesten ingen i andre perioder.	 Det 	førte	 også	 til merarbeid f	or
mottaket.
Etter at mange asylsøkere kom til Norge høsten 2015, har det blitt større fokus på å starte
kvalifisering a	llerede i mottaket	: Det 	er iverksatt 	forsøk	 med integreringsmottak, som er en særlig
satsning rettet mot utvalgte asylmottak	. Da det ble etablert tilskudd 	til integreringsprosjekter i
mottak	, var	 kvalifisering er 	én av målsettingene	.
Selv om det er UDI som	 har ansvaret for asylmottakene og de fleste tjenestene som tilbys, spiller
kommunene en rolle i kvalifiseringsarbeidet. De plikter å gi norskopplæring til beboere som har fått

positivt svar på sin søknad om opphold men som ennå ikke er bosatt, og de kan v	elge å tilby det
samme til beboere som ennå ikke har fått svar på søknad om opphold. Frivillige organisasjoners rolle
kan være	 med på	 å skape sosiale møteplasser der beboere får (muntlig) språktrening.
Den første delrapporten fra evalueringen av integreri	ngsmottak peker på at mottakene opplever
utfordringer med kvaliteten i kvalifiseringsarbeidet når frivillige organisasjoner får ansvar for dette
(Rambøll 2017). Også noen av våre informanter pekte på utfordringer når frivillige tar ansvar for
kvalifisering	sarbeid. Vi har også blitt gjort oppmerksomme på at det har oppstått konkurrerende
tilbud når både kommunen og frivillige organisasjoner oppretter språkopplæringstilbud.
Funnene viser behovet både for å koordinere og for å tenke gjennom hvordan man best m	ulig bruker
frivillige ressurser inn i arbeidet på asylmottak.
Bosetting og kvalifisering av flyktninger
Mange kommuner, men langt fra alle, samarbeider med frivilligheten i arbeidet med nybosatte
flyktninger. Bakgrunnen for IMDis ordning med intensjonsav	taler med landsdekkende
organisasjoner, var nettopp å stimulere til økt bosetting av flyktninger i kommunene (Dahle m.fl.
2011). Evalueringen av introduksjonsprogrammet viser at 31 prosent av introduksjonsprogrammene
samarbeider tett med frivillige. Det sk	jer både i store og små kommuner, men det er vanlig	st i de
store kommunene (Djuve m.fl. 	2017).
Evalueringen av introduksjonsprogrammet gir ikke informasjon om hva samarbeidet består i. De
samarbeidskonstellasjonene vi fant i våre casestudier, kan grovt se	tt deles i to. Den ene
samarbeidsformen var at kommunen formidler informasjon om lokale frivillige organisasjoner til
deltakere i introduksjonsprogrammet, og formidler kontakt mellom dem. På den måten kan
nybosatte få kontakt med andre deler av lokalsamfun	net enn det kommunale/offentlige tilbudet.
Den andre samarbeidsformen vi finner, er at frivillige organisasjoner eller frivillige enkeltpersoner
bidrar til selve innholdet i introduksjonsprogrammet, eller med tilbud som ligger nært opp til
introduksjonspro	grammet uten å være en del av programmet formelt sett. Eksempler fra
casestudiene er at frivillige inviteres inn i kvalifiseringen for å fortelle om lokalhistorie, om det sivile
samfunnet i Norge, om hva det vil si å delta i en frivillig organisasjon, elle	r for å gi informasjon om
hvilke organisasjoner og fritidstilbud som finnes i lokalsamfunnet. To andre mye brukte tiltak er
leksehjelp og (språk)kafé. Der møtes frivillige og deltakere i introduksjonsprogrammet/
norskopplæring for sosialisering og muntlig 	språktrening. I mange tilfeller er tilbudene åpne for flere
enn deltakere i introduksjonsprogram/ norskopplæring. En del kommuner godkjenner deltakelse på
slike språkkaféer eller liknende tiltak som en del av introduksjonsprogrammet.
I flere tilfeller fan	t vi at kommunene kompenserte frivillige organisasjoner for at de bidrar med tilbud
til nybosatte flyktninger, uten at det nødvendigvis innebærer at de kjøper tjenestene. I tillegg
innebærer samarbeidet ofte koordinering fra kommunen.
Vi har også funnet eksempel på en kommune som benyttet seg av frivillige for å skaffe boliger til
flyktninger, og vi har funnet eksempler på at frivillige organisasjoner har aktiviteter som helt eller
delvis kan oppfattes som 	konkurrerende	 til kommunens ti	lbud. I et av eksemplene vi fant, skyldes det
trolig dårlig koordinering i forbindelse med de store asylankomstene. I et annet tilfelle fant
organisasjonen det vanskelig å nekte deltakere i introduksjonsprogrammet å delta på deres kurs,

som i utgangspunkte	t var rettet mot andre innvandrere enn deltakere i introduksjonsprogrammet,
når disse ikke hadde utbytte av opplæringen i den kommunale voksenopplæringen.
Levekår
Flere av de frivillige organisasjonene vi intervjuet i casestudiene rettet seg mot, eller had	de
aktiviteter rettet mot, det vi kan kalle sårbare grupper. Tilbudene er gjerne utformet som sosiale
møtesteder, som en arena for å gi informasjon, veiledning, språkhjelp, trøst og støtte. Flere av
organisasjonene brukte en sosialfaglig tilnærming, og fik	k støtte til særskilte prosjekter fra én eller
flere ordninger over post 71.
Våre informanter i denne typen organisasjoner hadde kontakt med flere kommunale tjenester. Det
er særlig skoler, kulturkontor, og helse	- og sosiale tjenester de har kontakt med, 	og enkelte med
administrativt og/eller politisk nivå. Gjennom kontakt med både kommunale tjenester og med
administrativt/politisk nivå synes organisasjonene å spille en rolle som 	formidler	.
I formidlingsrollen 	utveksler kommuner og organisasjoner informas	jon om og synspunkter på hvilke
behov som finnes, og om de kan finne felles løsninger. Organisasjoner i ulike kommuner har fortalt at
kommunale tjenester støtter dem med faglige råd og kompetanse. Noen ganger er det
enkeltpersoners behov det gjelder, så so	m psykisk helsehjelp, tiltak for å avdekke og motvirke sosial
kontroll, eller sosiale tiltak overfor grupper. Flere av informantene våre understreker at kommunene
ikke trenger å dele taushetsbelagt informasjon, for når organisasjonene og kommuner kjenner
hverandre og har tillit til hverandre. Én av informantene i en organisasjon i en mellomstor kommune
sier:
Vi kjenner de kommunale tjenestene og lokalmiljøet godt, så vi vet hvem det er viktig at vi
når, uten at de som jobber i kommunen må si det eksplisitt 	eller stå i fare for å bryte
taus	hetsplikten sin.
Noen av organisasjonene fortalte at de også har et tett samarbeid med kommunen både på
administrativt og politisk nivå. For kommunene var det nyttig fordi organisasjonen kjenner behovene
blant de sårbare gr	uppene gjennom arbeidet sitt, de har kontakter og nettverk i disse gruppene, og
de frivillige organisasjonene kan forholdsvis raskt iverksette tiltak. Én informant i en organisasjon
med mye samarbeid med sin kommune, forteller:
Vi trenger å jobbe mer med 	menn, kan de si. Ja, det er vi enige i. Kan dere ikke starte en pilot
på det, så vi får litt erfaringer? Joda, det kan vi gjøre ganske raskt gjennom arbeidet vi har
(…). Vi kan bruke én medarbeider vi har der, og én frivillig. Så fikk vi ca 100.000 kroner,	 og fikk
noen erfaringer i det arbeidet som vi kunne spille inn til handlingsplanen deres. Vi kan
samhandle om akutte utfordringer, og det mer langsiktige arbeidet.
De frivillige organisasjonene kan også bistå den enkelte innvandrer med å fremme sin sak ov	erfor
myndigheter, eller å søke hjelp. I én av organisasjonene tilbyr frivillige å sitte ved siden av når de som
bruker møtestedet trenger å ringe til offentlige myndigheter. Da kan hjelperen bistå om det skulle
oppstå språkproblemer, eller foreslå hva man	 kan eller bør stille spørsmål om, og hvordan.

N E T T V E R K S B Y G G E R
I de fire lokalsamfunnene vi besøkte, ble idretts	-, kunst	- og kulturforeninger trukket fram som
sentrale integreringsarenaer, særlig for barn og unge, inkludert barn og unge som bor i asylmo	ttak.
Dessuten lager både humanitære/	ideelle organisasjoner og innvandrerorganisasjoner åpne sosiale
arenaer, ofte rettet mot familier og voksne, nettopp fordi barna allerede har mange fellestilbud. En
del av tilbudene markedsføres særlig overfor nyankomne	 flyktninger, mens andre rettes særlig mot
barn, ungdom og voksne som bor i asylmottak.
Et tema 	som kom opp i noen casekommuner	 var at slike møteplasser gjerne kjennetegnes av en skjev
fordeling mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen, fordi de lages	 for	 å «hjelpe» innvandrere. I
et kortsiktig perspektiv trenger ikke det være problematisk. Særlig møteplasser som knyttes til et
asylmottak, eller aktiviteter rettet mot nyankomne flyktninger, synes å imøtekomme interessen for
uformell kontakt mellom «de 	lokale» og de nyankomne, og bidrar trolig til å imøtekomme litt av de
nyankomnes behov for informasjon og råd. Enkelte informanter fra lokalsamfunnene pekte på at
også innvandrerorganisasjonene lager åpne møteplasser for alle, men at det er få fra
majorite	tsbefolkningen som deltar her. Det vi vet fra forskning på deltakelse i frivillige organisasjoner
generelt, er at innvandrere deltar mindre i frivillig arbeid enn majoritetsbefolkningen, og at
majoritets	- og minoritetsbefolkningen i stor grad deltar i ulik	e typer organisasjoner: Mens
majoritetsbefolkningen i størst grad deltar i fritidsorganisasjoner, engasjerer minoritetsbefolkningen
seg i større grad i frivillig arbeid innen velferd, i rettighetsarbeid og i religiøse organisasjoner
(Wollebæk og Sivesind 2	010)	. Flere av våre informanter opplever at dette er e	n utfordring i deres
lokalmiljø.	 De 	peker på behovet for å skape møteplasser og aktiviteter som voksne med ulike
bakgrunner opplever som attraktive	, uten at det er et poeng å møte folk som er annerledes	 enn seg
selv.
Kommunen som koordinator
Aasen et.al (2017) peker på at både frivillige organisasjoner og kommunene opplever et behov for
økt koordinering, og at flere kommuner er i ferd med å prøve ut ulike måter å samhandle med
frivillige på i integrering	sarbeid. I de lokalsamfunnene vi besøkte, var det variasjoner i hvorvidt
kommunene tok på seg en koordineringsrolle overfor de frivillige. I de større kommunene fant vi
ulike men gode eksempler på at kommunene	 koordinerer og bringer ulike typer organisasjo	ner
sammen om felles prosjekter 	– kommunene 	lenker 	organisasjonene sammen. 	Den største
kommunen vi besøkte, har en omfattende plan for samarbeid med frivillige organisasjoner. Både den
enheten som har ansvar for bosetting og kvalifisering av flyktninger, o	g kulturkontoret sentralt og i
bydelene, jobbet med frivillige organisasjoner i et integrerings	- og mangfoldsøyemed. I de to andre
bykommunene vi besøkte, rettet både kvalifiseringssenter/ flyktningetjeneste	3 og kulturkontor seg
mot frivillige organisasjon	er, men uten å samarbeide særlig med hverandre.
Den siste, mellomstore landkommunen, 	presenteres	 i boksen 	på neste side	.

3 Med flyktningetjenesten mener vi den enheten som har ansvar for å tilby introduksjonsprogram, og ofte også
bosetting av flyktninger.

Kommunen er en mellomstor landkommune der om lag 10 prosent av
befolkningen har innvandrerbakgrunn. Blant innvandrerne er det flest 	fra
Litauen, Polen, Somalia, Eritrea, Tyskland og Thailand. Kommunen forvalter ikke
tilskudd på vegne av IMDi	, og ingen av organisasjonene hadde fått andre
tilskudd fra IMDi de siste årene	. Det er	 mange frivillige organisasjoner	 i
kommunen	, og 	kommunen gir	 driftsstøtte 	til disse etter søknad. D	en ene
innvandrerorganisasjonen som er registrert i kommunen	, har 	også 	søkt om og
fått driftsstøtte på lik linje med andre organisasjoner	. I søknadsskjemaet bes
søker 	oppgi om 	organisasjonen	 bidrar til integrering av 	flyktninger og
innvandrere, for å minne orga	nisasjonene på dette arbeidet. 	Det er særlig
lokallag av to landsdekkende organisasjoner med intensjonsavtale som har
aktiviteter rettet mot flyktninger og innvandrere, samt frivillighetssentralen.	 I
tillegg har 	idrettslag og andre fritidstilbud for barn og unge	 deltakere med
innvandrerbakgrunn.
Frivillighetssentralen	 framstår som en sentral aktør	 både i integrerings	- og
frivillighetsarbeidet	. Frivillighetssentralen låner ut sentralens lokaler gratis til lag
og o	rganisasjoner, og bistår med praktisk hjelp samt råd og veiledning. I tillegg
melder det seg en del frivillige som ikke er medlem i noen lag og foreninger, og
en del enkeltpersoner stikker innom for en prat eller for å be om hjelp. Sentralen
har en bred ko	ntaktflate i lokalsamfunnet, og bruker det de lærer ti	l å iverksette
nye prosjekter. Lederen for sentralen forteller:
«Vi lytter i lokalmiljøet, finner ut hva det er behov for, og hvis det er innenfor det
vi kan gjøre noe med, 	så prøver vi å imøtekomme beh	ovet	. Vi lytter på
kommunen, og 	kan komme med innspill til kommunale planer.»
Sentralen 	er ikke kommunal, men	 en stiftelse 	med lokale organisasjoner som
innskytere.	 Men k	ommunen har vært en viktig samarbeidspart siden oppstarten,
og	 har de siste årene gitt	 et årlig tilskudd for at sentralen skal 	bistå med å
koordinere f	rivillig innsats i lokalmiljøet.	 Tilskuddet kom til som en videreføring
av	 et prosjekt der sentralen skulle koordinere frivillige på sykehjem i kommunen,
fordi erfaringene var så gode. 	Det ko	mmunale tilskuddet kommer 	i tillegg til det
statlige tilskudde	t frivillighetssentraler kan få. 	Frivillighetssentralen driver noen
prosjekter selv, blant annet med støtte fra en statlig tilskuddsordning. Leder av
sentralen beskriver rollen sin slik:
«Vi 	har ikke som mål å ha 	egen aktivitet, vi hjelper like gjerne andre	 å få til ting.
Vi har oversikt	 og kan koble organisasjoner 	og personer 	sammen. Vi vet litt hva
de ulike organisasjonene jobber med, og vi får med oss litt av hva som skjer. Det
er jobben vå	r. (…) Frivillighetssentralen snakker ikke på vegne av lag og
organisasjoner, og vi har ikke mandat til å pålegge 	noen	 noe. Men vi er et
bindeledd	, et serviceorgan	. Vi kan f.eks. være en buffer for kommunen, vi kan
forsvare og forklare hvorfor kommunen har	 avslått eller gjort noe på en eller
annen måte som ikke organisasjonene forstår	, eller	 som de	 er uenige i. Det er

lettere for oss å ha kontakt med kommunen enn for det enkelte lag/
organisasjon.»
Som sitatet viser, oppfattet lederen kjerneoppgaven sin som	 å bistå og
koordinere aktiviteter i regi av frivillige l	ag og organisasjoner i kommunen.	 Men
det er også en sentral oppgave å binde	 enkeltpersoner,	 frivillig	e organisasjoner,
og kommunen sammen.
I den mellomstore landkommunen, med foreløpig én etablert i	nnvandrerorganisasjon, var
forholdene for små til at det var behov for å binde sammen innvandrernettverk med andre typer
organisasjoner. Men informantene så et behov for sørge for at de ordinære organisasjonene
inkluderte innvandrere, særlig voksne innvand	rere, og pekte på to sentrale utfordringer:
Majoritetsorganisasjonene var ikke avvisende til at arbeidsinnvandrere eller flyktninger kunne delta i
deres aktiviteter, men de var ikke nødvendigvis bevisste på at de måtte invitere dem, og eventuelt
følge dem 	opp. En annen utfordring var at blant en del innvandrergrupper, inkludert blant europeiske
arbeidsinnvandrere, gir ikke frivillig arbeid noe status eller blir verdsatt. Det betyr at de i
utgangspunktet ikke trenger å være interessert i å delta, og at man m	å legge til rette på flere måter
enn bare å invitere.
I eksempelet over var det en ikke	-kommunal frivillighetssentral som «lenket» aktørene sammen,
mens vi i de tre andre 	og større kommunene 	fant at kommunal	e aktør	er spilte 	denne rollen. Det kan
med andre 	ord gjøres på ulike måter. I én av bydelene i storbyen 	har 	man 	satset på å etablere skolen
som en møteplass etter skoletid for lokalsamfunnet. Kommunen har ansatt en kulturarbeider som
koordinerer, og frivillighetssentralen er lokalisert der. Skolen ble et	 felles møtested der man inviterte
til felles kulturarrangement der barn og unge viste frem musikk, dans og kunstuttrykk de har skapt,
og som var godt besøkt av foreldre og besteforeldre uavhengig av landbakgrunn.
En annen kommune har valgt å bruke tilskud	det de forvalter fra IMDi til lokale møteplasser til
dialogmøter mellom minoritets	- og majoritetsorganisasjoner samarbeider om å arrangere.
Dialogmøtene ble initiert av en frivillig organisasjon med tilskudd fra en av ordningene på post 71 for
flere år sid	en, og kommunen overtok da den fikk i oppgave å forvalte tilskudd til lokale møteplasser
på vegne av IMDi. I dialogmøtene ble medlemmer i forskjellige organisasjoner, både
innvandrerorganisasjoner og andre typer organisasjoner, invitert til å delta. Etter 	hvert har
medlemmer fra de ulike organisasjonene dannet grupper som kan lage ulike åpne fellesarrangement
knyttet til fysiske aktiviteter, seminarer og folkemøter. I tillegg bidrar organisasjonene til å arrangere
felles 8.mars	-feiring og en stor årlig kult	urfestival. På denne måten bidrar kommunen til at
medlemmer av ulike organisasjoner engasjerer seg i felles prosjekter, noe som kan føre til at de får
felles forståelser og gjensidig tillit.
Samlet sett tyder casestudiene på at kommunene kan finne ulike lø	sninger dersom de frivillige
organisasjonene som har et potensiale for å samarbeide, ikke gjør det «av seg selv», også i
kommuner som ikke forvalter tilskudd fra IMDi. Samtidig er det ikke gitt at kommunene prioriterer
dette, noe vi også fant eksempel på b	lant kommunene vi besøkte.

K A P I T T E L 3 : F I N A N S I E	R I N G A V F R I V I L L I G E O	R G A N I S A S J O N E R S O M D R	I V E R
I N T E G R E R I N G S A R B E I D
I dette kapittelet viser vi at det finnes en rekke finansieringsmuligheter for integreringsarbeid i
frivillige organisasjoner	, og 	vi present	erer funn som viser 	at organisasjone	r som fikk tilskudd fra én
eller flere av tilskuddsordningene i gjennomgangen også fikk 	finansiering fra 	andre 	kilder. Samtidig
viser 	funn	 fra casestudiene 	at organisasjonene har svært ulike behov, og det varierer hvorvi	dt de
opplever at det er utfordrende å finne den finansieringen de trenger for å gjennomføre tiltak de
mener kan bidra til bedre integrering og inkludering. Noen strever med å få finansiert drift av
organisasjonen. Andre leter etter finansiering til tiltak	 de mener det er behov for, og som er i tråd
med de overordnede formålene med tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet.
Vår vurdering er at de seks tilskuddsordningene må tilpasses de andre finansieringskildene som
finnes, fordi det øk	er måloppnåelse og effektivitet. Noen tilpasninger handler om å avvikle ordninger
der organisasjonene kan eller bør finne finansiering fra andre kilder. Andre tilpasninger kan være å
øke bevilgninger i de ordningene der det er fornuftig at statlige myndigh	eter tar
finansieringsansvaret, slik at organisasjonene slipper å bruke tid og krefter på å søke finansiering fra
andre kilder for å finansiere samme formål (eller samme tiltak). Samtidig kan det være behov for å
utrede frivillige organisasjoners behov nær	mere, og gå i dialog om hva og eventuelt hvem i det
offentlige som kan bistå.
3 . 1 .	 O F F E N T L I G E O G P R I V A T	E F I N A N S I E R I N G S K I L D E	R A V F R I V I L L I G V I R K S	O M H E T
I gjennomgangen har vi undersøkt hvilke offentlige og private virkemidler som retter seg mot
frivillige organis	asjoner, og som har som mål å bidra til økt inkludering og bedre integrering av
flyktninger og innvandrere. Overordnet finner vi en rekke finansieringskilder for frivillig arbeid med
integrering, forvaltet av en rekke offentlige og private aktører.
Aasen 	m.fl. (2017) gir en grundig og detaljert redegjørelse for de ulike statlige tilskuddsordningene
frivillige organisasjoner kan søke om til integreringsarbeid. Vi nøyer oss derfor med å gi en kort
oversikt i tabell 3.1, og har prioritert å undersøke noen av 	de private stiftelsene nærmere. I kapitlene
som presenterer vår evaluering av den enkelte tilskuddsordning på post 71 gir vi imidlertid mer
informasjon om de statlige ordningene vi mener overlapper med ordningene på post 71.
S T A T L I G F I N A N S I E R I N G
Det er Kul	turdepartementet som har sektoransvaret for den statlige frivillighetspolitikken. Det
innebærer blant annet forvaltning av momskompensasjonsordningen, og ansvar for rammetilskuddet
som kommunene disponerer til frivillighetssentraler i sin kommune. Sektorde	partementene har
ansvar for virkemidler til frivillige organisasjoner innenfor sine fagområder. Tabell 3.1 gir en oversikt
over en rekke tilskuddsordninger. Vi har valgt å inkludere ordninger som
1) rettes mot frivillige organisasjoner, enten direkte elle	r via kommunen,
2) har et eksplisitt formål om integrering og inkludering av innvandrere,
3) er rettet mot fattigdomsbekjempelse.

Tabell 	4.1: Statlige tilskuddsordninger rettet mot frivillige organisasjoners arbeid med integrering og inkludering av innvandrere
Ansvarlig for
tilskuddsordningen
Navn på tilskuddsordningen	 	Særskilt om ordningen
Integrerings	- og
mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Mentor	- og traineeordninger for
personer med innvandrerbakgrunn

Frivillige organisasjoner er én av flere typer virksomheter som kan søke om støtte, blant andre
virksomheter og organisasjoner i offentlig og privat sektor, privatpersoner, kommuner og
fylkeskommuner	.
Utlendingsdirektoratet (UDI)	 	Tilskuddsordning til aktiviteter for
barn og unge i mottak

Tilskuddsordning til organisasjoner
som bistår barn med lang oppholdstid
i Norge

Støtteordning for informasjon om
assistert retur for asylsøker med
endelig 	avslag og andre uten lovlig
opphold

Kompetanse Norge

Kompetansepluss frivillighet
Kulturdepartementet

Tilskuddsordning 	Inkludering i
idrettslag
Ordningen forvaltes av Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komite (NIF).
Tilskuddet kan 	tildeles idrettslag som er medlemmer i NIF, og skal komme barn i alderen 6	-12
år, og ungdom i alderen 13	-19 år til gode. Tilskuddet tildeles idrettslag i utsatte bydeler i Oslo,
samt randkommuner utenfor Oslo der en relativt stor andel av befolkingen har
innvandrerbakgrunn, og i utsatte bydeler i Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen, Tromsø,
Kristiansand, Fredrikstad, Sarpsborg, Haugesund, Bodø, Skien, Porsgrunn, Larvik, Sandefjord
og Sandnes.	4
Miljødirektoratet

Tilskudd til friluftsaktivitet for
person	er med innvandrerbakgrunn
samt driftsstøtte til Wild X
De som kan søke støtte er Friluftsrådenes Landsforbund (FL), interkommunale friluftsråd som
ikke er tilsluttet FL, og sentralleddet i frivillige organisasjoner som er registrert i
Enhetsregisteret og s	om arbeider med aktivitetsfremmende tiltak for friluftsliv for personer
med innvandrerbakgrunn, og som har etablert lokallag og aktivitet i minimum 2 fylker.
 	 	 	4 Tilskuddsbrev til Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komit	é NIF for 2017.

Barne	- og
likestillingsdepartementet
(BLD)

Tilskuddsordning Mangfold og
inkludering
Ordningen fo	rvaltes av Landsrådet for Norges barne	- og ungdomsorganisasjoner (LNU), og de
som kan søke er «grupper, fritidsklubber eller organisasjoner av barn og unge». Søkere må
være under 26 år.
Barne	-, ungdoms	- og
familiedirektoratet (Bufdir)
Barne	- og ungdomstil	tak i større
bysamfunn 	– åpne møteplasser

Frivillige organisasjoner, offentlige instanser og private aktører kan søke. Ordningen begrenser
seg til 23 kommuner og 8 bydeler i Oslo.
Nasjonal tilskuddsordning mot
barnefattigdom
Frivillige organisasjoner, 	offentlige instanser og private aktører kan søke, men ut ifra ulike
kriterier:
1) Frivillige organisasjoner, som arbeider for å gi et tilbud til barn og ungdom berørt av
fattigdomsproblemer, kan søke direkte til Bufdir, gjennom organisasjonens sentralledd.
2) Andre frivillige organisasjoner kan søke, forutsatt at kommunen kunngjør ordningen lokalt
vil kunngjøre ordningen lokalt og vurdere og prioritere søknader tilknyttet kommunen.
Trygge lokalsamfunn og gode
oppvekstmiljø

Som oversikten i tabell 3.1 viser, forvaltes mange av de statlige tilskuddsordningene som rettes
direkte mot integreringsarbeid av etatene som er underlagt Justis	- og beredskapsdepartementet.
Men også Kulturdepartementet, Barne	- og likestillingsdepartement	et og Miljødirektoratet har
relevante ordninger. Disse ordningene forvaltes i stor grad av andre aktører, og rettes inn mot
smalere grupper av frivillige organisasjoner.
Vi har inkludert tre tilskuddsordninger forvaltet av Barne	-, ungdoms	- og familiedirek	toratet knyttet til
fattigdomsproblematikk og inkludering generelt i storbyer. Ordningene retter seg ikke eksplisitt mot
innvandrerbefolkningen, men vi vet både gjennom casestudiene og mer generelt at mange av
prosjektene blant annet brukes for å inkludere	 innvandrere. Det har sammenheng med at mange
innvandrere lever i relativ fattigdom, sammenlignet med resten av befolkningen.
K O M M U N A L F I N A N S I E R I N	G
Kommunene har et stort ansvar i integreringsarbeidet, og disponerer midler både gjennom
innbyggertilskuddet	 og gjennom integreringstilskuddet de får i forbindelse med bosetting av
flyktninger. Aasen m.fl. (2017) trekker fram at mange kommuner har egne støtteordninger rettet mot
frivillige organisasjoner, og gir eksempler på flere finansieringsmodeller fra storb	yene. Vi finner også
eksempler på kommunal finansiering av lokal frivillighet i våre casestudier, også i andre kommuner
enn i storbyene. For eksempel ble søknad om driftstilskudd fra innvandrerorganisasjoner behandlet
likt som tilsvarende søknader fra andr	e lokale organisasjoner, i den av våre fire casekommuner som
ikke forvalter midler på vegne av IMDi.
Vi har imidlertid ikke grunnlag for å si noe om hvor utbredt kommunale tilskudd til
innvandrerorganisasjoner eller til integreringsprosjekter i frivillig 	regi er blant norske kommuner.
Men det synes klart at støtte til lokal frivillighet generelt, og til integreringsarbeidet spesielt,
avhenger av lokalpolitiske prioriteringer. Flere av informantene fra kommunene fortalte at det ikke
fantes kommunale midler 	til integreringsprosjekter i regi av frivillige organisasjoner (utover generell
driftsstøtte). Én av informantene fortalte at hun brukte det at kommunen var én av tjue kommuner
som forvalter midler på vegne av IMDi som et argument for at lokalpolitikere og	så burde bevilge mer
til dette formålet.
P R I V A T E	/ I D E E L L E	 S T Ø T T E O R D N I N G E R
I tillegg til støtteordninger i statlig og kommunal regi, finnes det flere private stiftelser som støtter
ulike samfunnsnyttige formål, inkludert integrerings	- og inkluderingsprosjek	ter. Aasen m.fl. (2017)
mener stiftelsene kan være en viktig finansieringskilde overfor frivillige organisasjoner, og at de
potensielt kan bidra til større grad av nytenking og utprøving siden de ofte har færre føringer enn
offentlige midler.
Vi presenter	er de stiftelsene vi har blitt kjent med gjennom prosjektet, og de støtteordningene de
forvalter.
Extrastiftelsen	 ble etablert i 1993, og har 36 medlemsorganisasjoner med til sammen over én million
medlemmer. I over tjue år har stiftelsen hatt en avtale m	ed Norsk Tipping om Extra	-spillet.
Overskuddet av spillet tilfaller stiftelsen, og et bærende prinsipp er at alle frivillige
helseorganisasjoner og organisasjoner for funksjonshemmede skal få ta del i dette overskuddet. I

2016 ble det fordelt 200 millioner	 kroner til over 700 helseprosjekter i regi av 87 organisasjoner over
hele landet. Blant medlemsstiftelsene finner vi fem av de åtte organisasjonene som har
intensjonsavtale med IMDi.
Stiftelsen forvalter prosjektmidler i to ordninger, Helse og Forskning. 	Formålet er å støtte
tidsavgrensede helseprosjekter og 	-tiltak rettet mot målgrupper i Norge som fremmer levekår, fysisk
og psykisk helse, mestring, livskvalitet og sosial deltakelse. For å søke støtte til helse	- og
forskningsprosjekter må søkeren være, el	ler samarbeide med, en av de godkjente
søkerorganisasjonene. Det er søkerorganisasjonen som sender inn søknaden og er ansvarlig for
prosjektet. Noen sentrale krav for å bli godkjent som søkerorganisasjon er å ha et vedtektsfestet
helseformål, å ha virksomh	et på minst fylkesnivå, og å være organisasjonens sentralledd.
Organisasjoner som ikke godkjennes, er blant annet vel	- og venneforeninger, frivillighetssentraler og
krisesentre, livssynsorganisasjoner, organisasjoner med virke kun på kommunenivå, og
organi	sasjonsledd og underliggende organisasjoner.
Gjensidigestiftelsen 	ble etablert i 2007 som en allmennyttig stiftelse. Stiftelsen er største aksjonær i
Gjensidige Forsikring ASA, og stiftelsen ble omdannet til en finansstiftelse i forbindelse med
børsnoterin	g av Gjensidige Forsikring ASA i 2010. Det er aksjeutbyttet fra Gjensidige som tildeles
allmennyttige prosjekter, med en visjon om å skape et tryggere samfunn. Stiftelsen tildeler midler
innenfor fem innsatsområder: 1) Sikkerhet, 2) Mestring og læring, 3) 	Sosial inkludering og mangfold,
4) Fysisk aktivitet og 5) Kosthold. Det gis prosjektstøtte, og det stilles krav til at søkere registreres i
frivillighetsregisteret. Støtten kan gis til frivillighetssentraler, interkommunale friluftsråd, og
offentlige virks	omheter dersom de inngår i et spleiselag med frivillige organisasjoner der sistnevnte
er mottakere av støtten.
Ulike Sparebankstiftelser. 	Det finnes en rekke sparebankstiftelser som gir støtte til ideelle formål
inkludert frivillige organisasjoner. Vi gir 	noen eksempler, men vi kan anta at det finnes flere liknende
stiftelser i andre landsdeler enn det vi presenterer her.
Sparebankstiftelsen DNB	 gir støtte til tiltak som har verdi over tid, primært til fysiske
investeringer og/eller kompetanseutvikling, innenfor fire ulike formål: 1) Kunst og kultur, 2)
Kulturminner og historie, 3) Friluftsliv og naturkunnskap og 4) Nærmiljø, idrett og lek.
Målgr	uppene for tiltakene skal være mennesker i alderen 6 til 30 år, og støtten gis til tiltak i
Akershus, Buskerud, Oppland, Oslo, Telemark, Vestfold og Østfold samt Ringsaker kommune i
Hedmark.
Sparebanken Vest	 deler ut midler til fire satsingsområder: 1) Op	pvekst og utdanning, 2)
Næring, 3) Idrett og 4) Kultur.
Sparebankstiftelsen Sparebanken Sør	 har et etablert samarbeid med andre regionale
aktører, herunder kompetansefond, fylkeskommune og høgskole, støtter prosjekter relatert
til levekårsutfordringer på 	Agder og i Telemark. Stiftelsen prioriterer særlig prosjekter med
tidlige og forebyggende tiltak innenfor skole/utdanning og inkludering. Prosjektene skal
inneholde komponenter av kompetanseheving og læring på høyskole	-/universitetsnivå.
Sparebank1 Nord	- Norge	 forvalter midler gjennom SNN	-fondet. Fondet prioriterer til små og
mellomstore prosjekter rettet mot barn og ungdom innenfor sitt markedsområde, innenfor

følgende temaer: 1) Kunnskap og forskning, 2) Kultur og 3) Idrett. Prosjektene må finne sted
inn	enfor bankens markedsområde, og det gis ikke driftsstøtte.
Det finnes åpenbart flere finansieringsmuligheter enn de offentlige virkemidlene, også for
integrerings	- og inkluderingsprosjekter i regi av frivillige organisasjoner. De private stiftelsene knytte	r
noen av de samme tildelingskriteriene til sine midler som det offentlige gjør, men i litt ulik grad.
Formålene synes også åpnere enn de offentlige midlene, samtidig som de kan inneholde andre typer
føringer. For eksempler prioriterer Gjensidigestiftelsen	, som er hovedaksjonær i Gjensidige Forsikring
sikkerhet 	som ett av sine innsatsområder, mens sparebankstiftelsen DNB støtter «tiltak som har
verdier over tid». Sparebankstiftelsen Sparebanken Sør samarbeider med regionale kompetansefond,
én fylkeskommune,	 og én høyskole, og stiller blant annet krav om komponenter av
kompetanseheving og læring på høyskole	-/universitetsnivå.
De ulike sparebankstiftelsene vi har presentert gir støtte til prosjekter innenfor tydelig definerte
geografiske områder, og de har ul	ike prioriteringer i hvorvidt de støtter store eller små prosjekter.
Når særskilte føringer knyttet til hvilke typer tiltak som støttes og ikke støttes sammenfaller med krav
til hvilke typer organisasjoner, hvilke målgrupper, eller hvilke geografiske nedsl	agsfelt prosjektene
kan ha, gir det ulik tilgang på finansiering fra stiftelser mellom landsdelene. Det kan tenkes at det
også gjelder mellom frivillige organisasjoner i sentrale og mindre sentrale strøk, men det vet vi ikke.
Vi ser også at Extrastiftelse	n de siste årene har tatt noen grep om sine ordninger, trolig for å
kvalitetssikre og målrette midlene de forvalter. Konsekvensen er at midlene er mer tilgjengelige for
større organisasjoner, og at det utelukkende er de sentrale leddene i organisasjonene s	om kan søke.
På motsatt side finner vi SNN	-fondet til Sparebank1 Nord	-Norge som eksplisitt prioriterer små og
mellomstore prosjekter, innenfor sitt markedsområde. Dersom de statlige tilskuddsordningene skal
ta hensyn til de private finansieringsordningene,	 er spørsmålet om man skal forsøke å «tette
hullene».
3 . 2 .	 TI L S K U D D S M O T T A K E R N E	S F I N A N S I E R I N G S K I L D E R
På de neste sidene skal vi presentere resultatene fra surveyen om hvilke inntektskilder
tilskuddsmottakerne i 2016 oppga å ha utover tilskuddet fra IMDi. Vi gjø	r oppmerksom på at de åtte
organisasjonene som har intensjonsavtale med IMDi ble ikke spurt om dette, fordi flere av dem er
store organisasjoner med bred virksomhet innenfor en rekke felt som ikke berører
integreringsområdet.
Figur 3.1 presenterer hvor st	or andel av mottakere som oppga at de hadde inntekt fra
medlemskontingent i 2016.

Figur 3.1 viser at det finnes
medlemsorganisasjoner blant
tilskuddsmottakere i alle ordninger,
men at andelen er høyest blant
mottakerne av de to ordningene
tilskudd til innvandrerorganisasjoner
og frivillig virksomhet og
integreringsprosjekter i asylmotta	k.
Vi legger særlig merke til at færre enn
halvparten av de nasjonale
ressursmiljøene, som ifølge
formålsformuleringen skal «samle og
formidle eksisterende kunnskap og
kompetanse på integreringsfeltet
basert på erfaring, en bred
kontaktflate og solid fora	nkring i ulike
innvandrermiljøer»	, har inntekter fra
medlemskontingent.
Figur 3.2 viser at halvparten eller
flere tilskuddsmottakere i alle
ordninger mottar støtte fra	 én eller
flere kommuner.
I intervjuer med kommuner og
tilskuddsmottakere kom det fram tre
hovedtyper av kommunal støtte.
Den første var kommunal
driftsstøtte, som kommuner gir til
alle eller de fleste lokale
organisasjoner som søker om det,
også kommuner	 som ikke forvalter
penger fra IMDi. Den andre typen
støtte var også en driftsstøtte, men
da med begrunnelsen om at
organisasjonen gjør en oppgave
kommunen verdsetter høyt, f.eks. å
være et bindeledd mellom
frivilligheten og kommunen, eller å
gjøre sosialt	 arbeid i utsatt grupper. Den tredje formen for kommunal støtte er
samarbeidsprosjekter, og flere trakk fram at de fikk fattigdomsmidler eller andre midler som
kommunen har søkt om gjennom statlige tilskuddsordninger (inkludert IMDis ordninger rettet mot
kommuner). Det kan tenkes at det er noe overlapp mellom de to siste formene for støtte, det vil si at
kommunene finansierer oppgaver de anser som viktige med hjelp av statlige støtteordninger (gjelder
særlig fattigdomsmidler).
68%
42%
32%	33%
56%
0%
20%
40%
60%
80%
100%	Medlemskontigent
Innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet
Nasjonale ressursmiljø
Holdningsskapende og forebyggende arbeid
Informasjon og veiledning
Integreringsprosjekter i mottak
49%	50%	53%
83%
54%
0%
20%
40%
60%
80%
100%	Støtte fra kommune
Innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet
Nasjonale ressursmiljø
Holdningsskapende og forebyggende arbeid
Informasjon og veiledning
Integreringsprosjekter i mottak
Figur 3	.1: Andel tilskuddsmottakere som oppga at
medlemskontingent var én av inntektskildene i 2016.

Figur 3.2: Andel tilskuddsmottakere som mottok støtte
fra én eller flere kommuner.

Figur 3.3 viser hvordan tilsku	ddsmottakerne har svart om annen støtte fra det offentlige.
Figur 3.3: Andel tilskuddsmottakere som fikk annen støtte fra det offentlige i 2016.

Overordnet viser figuren at mange av tilskuddsmottakerne mottar støtte fra andre offentlige aktører
enn komm	unene. Igjen er det ordningen for innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet som
skiller seg ut, der forholdsvis få får annen støtte fra IMDi, og kun en fjerdedel får støtte fra andre
offentlige aktører. Blant mottakere i de andre ordningene får en b	etydelig andel tilskudd fra IMDi, og
mer enn halvparten mottar støtte fra andre offentlige etater enn kommuner og IMDi.
Figur 3.4 fremstiller hva organisasjonene har svart når det gjelder støtte fra stiftelser og andre kilder.
Det fremgår at organisasjone	r i alle ordninger fikk støtte fra stiftelser i 2016, men andelen var høyest
blant mottakere av tilskudd til informasjon og veiledning og blant de nasjonale ressursmiljøene.
Funnene viser at en stor andel av organisasjonene som får støtte over post 71 ogs	å får støtte fra
andre kilder. Både gjennom intervjuer og deskstudier av tilskuddsdokumenter viser det seg at en del
organisasjoner får støtte til 	samme tiltak	 gjennom flere kilder.

11%
25%
50%
33%
58%
26%
53%
33%
67%
37%
25%
61%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Annen støtte fra Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Støtte fra Utlendingsdirektoratet
(UDI)
Annen støtte fra det offentlige
Annen støtte fra det offenlige
Innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet
Nasjonale ressursmiljø
Holdningsskapende og forebyggende arbeid
Informasjon og veiledning
Integreringsprosjekter i mottak

Figur 3.4: Andel tilskuddsmottakere som fikk støtte fra stiftelser og an	dre kilder.

3 . 3 .	 T I L S K U D D S M O T T A K E R N E S	 A D M I N I S T R A T I V E R E S S U	R S E R
I kapittel 2 diskuterte vi hvilke roller det er hensiktsmessig at myndighetene finansierer frivillige
organisasjoner for å ta. Vi problematiserte at myndighetene har forholdsvis lite kontroll med
kvaliteten i arbeidet frivillige organisasjoner gjør, og vi pekte på at koordinering kan gjøre den
frivillige innsatsen langt mer hensiktsmessig. Vi viste gjennom eksempler fra casestudien at i dag tar
både frivillige organisasjoner selv og kommunene på se	g koordineringsrollen.
I de følgende avsnittene skal vi blant annet se mer på hvorvidt organisasjonene som mottar tilskudd
over post 71 har avsatt ressurser til koordinering. Dette belyser vi gjennom resultatene på to av
spørsmålene i spørreundersøkelsen 	til tilskuddsmottakere i 2016. De to spørsmålene er om
organisasjonene er lokallag av en regional eller landsdekkende organisasjon, og om de har ansatte.
Vi knytter to antakelser til hva svarene om tilhørighet til en regional eller landsdekkende
organisasj	on, og om organisasjonene har ansatte, kan si oss. For det første antar vi at tilhørighet til
en større organisasjon, og det å ha betalte ansatte, gjør det enklere å søke ekstern finansiering. For
det andre antar vi at tilhørighet eller ansatte gir kapasit	et til å koordinere og kvalitetssikre det
frivillige arbeidet, eller til å rekruttere nye frivillige. Hva er så begrunnelsene for at vi gjør disse
antakelsene? For lokallag av større organisasjoner kan det ligge noen finansielle muligheter i
organisasjonss	trukturen, det kan være lettere å få informasjon om offentlige og private
støtteordninger, det kan være muligheter for å få støtte og veiledning i det administrative arbeidet
med å søke støtte, og kanskje vil det også være lettere å tildele midler til et l	okallag av en kjent
organisasjon enn en ukjent organisasjon. Dette henger sammen med at regionale eller
landsdekkende organisasjoner har ansatte. Organisasjoner som har ansatte vil ha kapasitet til å søke
ekstern finansiering, og som oftest vil de også ha 	eller lett kunne tilegne seg kunnskap om hva som
skal til for å få midler.
19%
43%
50%	50%
26%
32%
67%
33%
26%
47%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Støtte fra stiftelser	Støtte fra andre kilder, vennligst spesifiser:
Støtte fra stiftelser og andre kilder
Innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhetNasjonale ressursmiljøHoldningsskapende og forebyggende arbeidInformasjon og veiledningIntegreringsprosjekter i mottak

Tilhørighet til en større organisasjon, og/eller det å ha egne ansatte, kan på den ene siden gi en
større merverdi av den eksterne finansieringen. Det er et argument for å samarbei	de mer med slike
organisasjoner i integreringsarbeidet. På den andre siden har disse organisasjonene et større behov
for forutsigbarhet i inntekter og andre rammebetingelser, nettopp fordi de har flere utgifter knyttet
til drift av en større og mer robust 	organisasjon. Det gjør det mer kontroversielt å redusere eller
kutte støtten uten særskilte begrunnelser.
Tabell 3.2 fremstiller resultatene på spørsmålet om tilhørighet til en større organisasjon. Vi gjør
oppmerksom på at spørsmålet ikke ble stilt til de 	nasjonale ressursmiljøene eller organisasjonene
med intensjonsavtale.
Tabell 3.2: Er organisasjonen et lokallag av en større organisasjon, f.eks. en regional ell	er
landsdekkende organisasjon? Merk: 	Spørsmålet ble ikke stilt til nasjonale ressursmiljøer og
organisasjonsavtale med IMDi.
 	Innvandrerorg.
og frivillig
virksomhet
Holdnings	-
skapende og
forebyggende
arbeid
Informasjon og
veiledning til
arbeidsinnvandrere
m.fl.
Integreringsprosjekter
i mottak
Totalt
Ja 	38 % 	 	21 % 	 	67 % 	 	62 % 	 	42 %
Nei	 	62 % 	 	79 %	 	33 % 	 	38 % 	 	58 %
N 	230	 	19 	6 	56 	311
Tabell 3.2 viser i kolonnen til høyre at når vi ser alle tilskuddsmottakere under ett, så var 42 pst. av
tilskuddsmottakere i 2016 del av en større organisasjon. 58 pst. var ikke det. Fordelt på ordningene,
viser det 	seg at en betydelig større andel av mottakere av tilskudd for informasjon og veiledning og
for integreringsprosjekter i asylmottak er lokallag av større organisasjoner, mens mottakere av
tilskudd til innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet og til 	holdningsskapende og
forebyggende arbeid ikke er det. Ytterligere analyser av data fra tilskuddsordning for
innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet viser at blant de som kun fikk driftstilskudd, det vil si
innvandrerorganisasjoner, var bare 32 pro	sent lokallag av en større organisasjon.
Tabell 3.3 fremstiller resultatene på spørsmålet om organisasjonen har lønnede medarbeidere. Vi
gjør oppmerksom på at de åtte organisasjonene som har intensjonsavtale med IMDi ikke ble spurt
om antall ansatte genere	lt, men om antall ansatte som jobber med integrering. Disse resultatene
gjengis i tabell 3.3.
Resultatene samlet for alle ordningene, som vises i kolonnen lengst til venstre, viser at over
halvparten av tilskuddsmottakerne ikke har lønnede medarbeidere. På	 grunn av at det er langt flere
organisasjoner som får støtte gjennom ordningen for innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet
enn de andre ordningene, påvirker disse organisasjonenes svar den totale fordelingen
uforholdsmessig mye. I kolonnen lengst	 til høyre er tilskuddsmottakere i denne ordningen tatt ut. Da
er det bare 23 prosent av tilskuddsmottakerne som ikke har ansatte, mens hele 43 prosent har mer
enn to årsverk.

Tabell 3.3: Har organisasjonen lønnede medarbeidere? 	Prosent.
 	Alle 	 	Innvandr	erorg.
og frivillig
virksomhet
Nasjonale
ressursmiljø
Holdnings. og
forebyggende
arbeid
Informasjon og
veiledning til
arbeidsinnv. m.fl.
Integrerings
-prosjekter i
mottak
Alle minus
innvandrer
org og friv.
Nei	 	56 %	 	70 %	 	 	28 %	 	17 %	 	27 %	 	23 %
Ja, mindre
enn 	ett
årsverk
9 %	 	7 %	 	17 %	 	11 %	 	 	18 %	 	15 %
Ja, 1	-2
årsverk	 	13 %	 	10 %	 	33 %	 	6 %	 	 	21 %	 	18 %
Ja, flere
enn 2
årsverk
22 %	 	13 %	 	50 %	 	56 %	 	83 %	 	34 %	 	43 %
N 	318	 	226	 	12 	18 	6 	56 	92
Ytterligere analyser av tilskuddsmottakere i ordningen for innvandrerorganisasjoner og frivillig
virksomhet viser at blant de organisasjonene som oppga at de hadde fått 	driftsstøtte	, hadde hele 80
pst. ingen ansatte. Blant de andre ordningene er spredninge	n større, men minst halvparten har mer
enn to årsverk. Men også i disse ordningene finnes det organisasjoner som drives uten ansatte.
Som nevnt før tabell 3.3 ble de åtte organisasjonene som har intensjonsavtale med IMDi ikke spurt
om antall ansatte genere	lt. De fikk i stedet spørsmål om de hadde lønnede medarbeidere som har
integrerings	- og inkluderingsarbeid som del av sine arbeidsoppgaver. Tabell 3.4 viser at alle
organisasjonene hadde det. Tre av organisasjonene hadde 1	-2 årsverk, mens ytterligere tre h	adde
mer enn to årsverk.
Tabell 3.4: Har noen av organisasjonens lønnede medarbeidere integrering	- og inkluderingsarbeid
som en del av sine arbeidsoppgaver?	 Absolutte tall og prosent.
 	Antall	 	Andel
Nei	 	0 	0
Ja, mindre enn ett årsverk	 	1 	14
Ja, 1	-2 årsverk	 	3 	43
Ja, flere enn 2 årsverk	 	3 	43
N 	7 	100
Funnene vi har presentert så langt viser at det er store variasjoner i hvilken kapasitet
organisasjonene som fikk tilskudd over post 71 i 2016 har. I lys av de antakelsene vi presenterte
innledningsvis, om at 	organisasjoner med tilhørighet til en større organisasjon og/eller lønnede
medarbeidere har større kapasitet til å søke ekstern finansiering og til å gi merverdi til arbeidet
gjennom bedre koordinering, kvalitetssikring og rekruttering, viser funnene noen 	interessante
mønstre:
 	Lokale innvandrerorganisasjoner og andre organisasjoner som får støtte til å lage
møteplasser i lokalsamfunn, har mindre kapasitet til å søke ekstern finansiering og til å
koordinere og kvalitetssikre aktivitetene sine.
 	Blant organisa	sjonene som fikk støtte til integreringsprosjekter i asylmottak, finner vi
forholdsvis mange som tilhører en større organisasjon, mens det er stor spredning når det
gjelder hvorvidt de har lønnede medarbeidere.

 	Flertallet av organisasjonene som mottar støtte gjennom ordningen for holdningsskapende
og forebyggende arbeid og for informasjon og veiledning har lønnede medarbeidere, og
flertallet tilhører også en større organisasjon. Samtidig finnes det organisasjoner	 i begge
disse ordningene som verken tilhører en større organisasjon eller har lønnede medarbeidere.
3 . 4 .	 T I L S K U D D S M O T T A K E R N E S	 F I N A N S I E R I N G S B E H O V
I casestudiene spurte vil organisasjonene hvilke inntekter og utgifter de hadde. Organisasjonene som
hadde ansatt	e, fortalte at de største utgiftene deres var driftskostnader knyttet til lokaler og til lønn.
I tillegg har de utgifter til aktiviteter. Organisasjoner som drives med frivillige ressurser kan også ha
noen driftsutgifter, f.eks. ved at de kompenserer leder	 eller styremedlemmer for telefonutgifter, og
de kan ha kostnader til leie av lokale. Noen har fortalt oss at de dekker reiseutgifter for frivillige som
har reise til et asylmottak lenger unna, eller dersom medlemmer reiser på kurs, møter eller
inspirasjon	ssamlinger utenfor egen kommune.
Både organisasjoner med og uten ansatte også utgifter til aktivitetene, og det kan være alt fra kaffe,
te og nøtter, hobbyutstyr, eller reiseutgifter ved utflukter, inngang på aktiviteter som svømming eller
bowling.
Informa	ntene i organisasjoner med ansatte uttrykte frustrasjon over mangelen på muligheter for å
søke driftsstøtte, slik som denne informanten:
I nesten alle sammenhenger er det slik at vi ikke kan søke om lønn. (…) Men aktivitetene våre
er avhengig av human reso	urces. I alle våre aktiviteter så er mennesker den største
innsatsfaktoren; vi gir individuell veiledning og informasjon, og vi har åpen barnehage. Og så
er det viktig med den riktige personen. Vi har moderat lønn, og vi har ingen med
topplønninger. Men om	 vi søker etter folk med minimum 3 års utdanning, så kan du ikke tilby
de en 10 prosent stilling på kveldstid der lønnen er under det andre arbeidsgivere tilbyr. Dette
er kjempevanskelig. (…) Og kompetanseheving av stab 	– det får vi i alle fall ikke midler	 til. Så
er det slik at jeg helt prinsipielt søker om det likevel. Hvis de mener at vi skal være
kvalitetsbevisste, så er kompetanse en viktig bit av det. (…) Og vi greier jo ikke å bruke opp
aktivitetsmidlene. Hvilke utgifter har vi der? Det er til kaffe,	 nøtter, te, kopiering, laminering
av noen plakater kanskje.
Informanten syntes det var urimelig at de ikke kan søke om driftsstøtte dersom det forventes at
organisasjonen har kompetanse og jobber systematisk. Flere av organisasjonene vi snakket med fikk
dekket driftsutgiftene sine fra kommunen.
Organisasjoner med ansatte uttrykte også frustrasjon over manglende kontinuitet i aktivitetsstøtten.
De har den samme kapasiteten i starten av året som i resten av året, men færre oppgaver i starten
fordi det ikke 	er penger til aktiviteter. Leder av en frivillighetssentral, som arrangerer flere årlige
arrangementer i tillegg til en rekke prosjekter, forteller:
Kommunen bidrar med penger til drift, men vi har ingen penger til aktivitet. Dette må vi
skaffe andre stede	r. Det betyr at v	i ikke har 	penger i starten av året, og vi kan ikke
markedsføre noen aktiviteter før vi har midler. Ingenting til annonsering, til kaffe, til
kopiering… Vi vet ikke hva vi har fra år til år. Det er helt banale ting. Det er ikke ny prosjekt	or
vi snakker om, vi er på kaffe, te, sukker	-stadiet.	 Det som må til for å drive en aktivitet.

Men casestudiene viste også at ulike organisasjoner har ulike behov. Blant organisasjoner drevet av
frivillige uten ansatte, kan det være mindre problematisk at 	det ikke er penger i begynnelsen av året.
De har heller ikke behov for så store summer om gangen. En av informantene fra et lokallag til én av
de landsdekkende organisasjonene, fortalte at da de hadde søkt om penger fra et internt fond i sin
organisasjonen	, fikk de mer penger enn de følte de kunne bruke:
Vi søkte om 24.000 kr, og så fikk vi 80.000 kr. Jeg fikk nesten sjokk da jeg leste tildelingen.
Hvordan skal vi bruke alt dette? Vi må jo bruke det konstruktivt, og rapportere på det. Vi
greide å bruke 40.	-50.000 kroner, og så fikk vi overført resten til i år, etter søknad.
Informanten og organisasjonen bak sitatet strevde ikke s med å finne midler til å dekke utgifter i sine
aktiviteter, men vi fant flere eksempler i casestudiene på innvandrerorganisasjoner og andre
organisasjoner som ønsket å lage møteplasser eller iverkset	te prosjekter, men som ikke fant
finansiering. Én av informantene fortalte at deres erfaring var at de verken hadde gode muligheter
hos myndighetene eller private stiftelser:
Jeg blir så provosert av at vi som sitter lokalt og kjenner behovene her ikke h	ar noen
muligheter. (…) Det er snakk om 20.000,	- kroner, det er det vi trenger! Det er opplevelsen av
at man jobber på, vi ser utfordringene, vi kjenner vårt lokalmiljø 	– og vi har en plan. Så får vi
ikke 	muligheten	. Så har vi banker, stiftelser og så vide	re, som myndighetene sier vi kan søke
hos, men de gir ikke penger til dette arbeidet. (…) Vi søkte Gjensidigestiftelsen, men der var
det ikke penger å få. 	Drift av aktivitet for voksne innvandrere er ikke et satsingsområde hos
private stiftelser.
Denne org	anisasjonen hadde imidlertid et tett og godt samarbeid med kommunen, og at kommunen
ønsket å legge til rette for frivillighet. Likevel opplevde de ikke at det var så enkelt å få kommunale
midler heller, uten at de samarbeidet om søknader om statlig finansi	ering. Informanten fortalte:
Sammen med kommunen søkte vi penger til et radikaliseringsprosjekt, og der var det penger
å få, utrolig mye penger! Vi fikk alt vi søkte om! 	Likevel var det ikke 	så lett for oss å få noe av
det, 	men jeg greide å 	mase	 meg til at	 vi fikk	 100.000 av midlene kommunen fikk.	 Det var bra!
De	t bør legge	s inn en egen post til frivilligheten i sånne prosjekter.
Både dette sitatet og andre vi har presentert over, illustrerer en mulig tosidighet når det gjelder
tilskuddsfinansieringen til 	frivillige organisasjoner. På den ene siden finnes det mye midler til
prosjekter som kan svare på mer eller mindre akutte politiske behov, mens det på den andre siden
finnes mindre midler til å drive systematisk langsiktig arbeid.
Intervjuene vi har hatt m	ed frivillige organisasjoner i fire kommuner er ikke representative, og vi vet
ikke om de erfaringene og synspunktene vi har gjengitt her er representative. Men intervjuene
illustrerer noen poenger. Frivillige organisasjonene som jobber med integreringspro	sjekter har ulike
økonomiske behov. En del kommuner bidrar både med drifts	- og aktivitetsstøtte, men
organisasjonene søker også andre finansieringskilder 	– både statlige og private. Flere av
informantene erfarte at det var vanskelig å få støtte til integre	ringsprosjekter fra private stiftelser,
mens vi både i 	spørreundersøkelsen	 og tildelingslister fra noen av stiftelsene ser at det er gitt midler
til integreringsprosjekter.

K A P I T T E L 4 : H V A E R E	N G O D T I L S K U D D S O R D N I	N G ?
Vi tar her for oss de føringene 	som gjelder for utformingen og forvaltningen av en tilskuddsordning,
med vekt på de vi bruker i våre anbefalinger. Føringene gjelder utformingen og forvaltningen av
tilskuddsordningene. Evaluering av måloppnåelsen gir utfordringer vi omtaler i denne
sammen	hengen. Vi runder av kapittelet ved å se på hvordan politikk spiller inn i utformingen og
forvaltningen av tilskuddsordninger, samt fremheve muligheter for fleksibilitet i forvaltningen som
kan være relevante for de ordningene som evalueres i denne rapport	en.
4 . 1 .	 I N N L E D N I N G
Det finnes en rekke veiledere og rapporter som tar for seg hvordan tilskuddsordninger bør utformes
og forvaltes. På noen punkter er føringene klare, mens det er stort rom for skjønn på andre. I dette
kapittelet fokuserer vi på de føringene s	om gjelder for tilskudd til frivillige organisasjoner, med særlig
vekt på de føringene vi bruker i det videre.
Kapittelet baserer seg på Finansdepartementets «Reglement for økonomistyring i staten»,
Finansdepartementets veileder «Om etablering og forvaltn	ing av tilskuddsordninger i staten», DFØs
veileder «Evaluering av statlige tilskuddsordninger», DFØs rapport 5/2017 «Hvordan er regelverk for
statlige tilskuddsordninger utformet?» og KUDs veileder «Forenkling av statlige tilskuddsordninger
for frivillige 	organisasjoner».
Statlige tilskudd finnes i mange varianter og har følgelig ikke en enkel definisjon. Forenklet kan vi si at
et statlig tilskudd er en utbetaling fra staten til ikke	-statlige aktører for at de skal utføre aktiviteter
opp mot befolkningen, i	 motsetning til en anskaffelse der varer eller tjenester leveres til bruk for
statlige virksomheter. Overføringer til husholdninger, kalt stønader, defineres ikke som tilskudd.
I 2016 var det om lag 350 ulike statlige tilskuddsordninger finansiert over st	atsbudsjettet.	5 Frivillige
organisasjoner kan søke på om lag 40 pst. av dem.	6
4 . 2 .	 T I L S K U D D S O R D N I N G E N S 	U T F O R M I N G
F E M H O V E D E L E M E N T E R I	 E N T I L S K U D D S O R D N I N G
Når vi omtaler utformingen av en tilskuddsordning,	 mener vi betingelsene som settes opp rundt
ordningen. «	Reglement for økonomistyring i staten» fremhever følgende fem punkter som
hovedelementer i en tilskuddsordning:
a) Mål og målgruppe for ordningen
b) Kriterier for måloppnåelse
c) Tildelingskriterier og beregningsregler
d) Regler for oppfølging og kontroll
e) Evaluering	 av tilskuddsordningen
 	 	 	5 DFØs rapport 5/2017 «Hvordan er regelverk for statlige tilskuddsordninger utformet?»	 	6 Oversikten på regjeringen.no/frivilligtilskudd

I tillegg vil det være et mål at ordningen ikke er for kostnadskrevende, verken for
forvaltningsinstansen eller organisasjonene som skal søke på tilskuddet, og tilskuddsmottakerne som
skal rapportere på måloppnåelse.
De fem hovedele	mentene over må vurderes i sammenheng med hverandre. Enkle og konkrete
formulerte kriterier for måloppnåelse vil gjøre både rapportering og evaluering av tilskuddsordningen
enklere. Tildelingskriteriene kan brukes som virkemiddel for å vri tilskuddsmottake	rens aktivitet og
støtte opp om målet med ordningen.
Ofte vil det være en avveiing mellom forvaltningsinstansens behov for informasjon og hvor
ressurskrevende ordningen skal være. Mer rapportering gir bedre oversikt over måloppnåelse, men
innebærer potens	ielt unødvendig høye administrasjonskostnader både for offentlig sektor og hos
tilskuddsmottakerne. Enkle og mekaniske tildelingskriterier er billige å administrere, men kan være
mindre treffsikre enn skjønnsvurderinger basert på et bredere informasjonsgru	nnlag.
Kostnadseffektivitet innebærer å finne den rette avveiingen mellom slike hensyn.
Departementet har ansvar for å utforme et regelverk for tilskuddsordningen. Regelverket kan fremgå
av forskrifter, men også dokumenter som retningslinjer, rundskriv, kunngjøringer/utlysinger mv.
Reglene skal inneholde presiseringer av hovedelementene a	-d (	mål for ordningen, kriterier for
måloppnåelse, tildelingskriterier og opplegg for kontroll og oppfølging) og ev. regler for evaluering av
tilskuddsordningen.
Normalprosedyren for tilskudd	7 innebærer at tilskudd fordeles etter åpne søknadsprosesser og
kjen	te tildelingskriterier. Departementet kan avvike fra disse kravene for eksempel ved tilskudd til
navngitte mottakere.
I det følgende vil vi ta for oss hovedelementene (a	-e) i en tilskuddsordning for å belyse hva som er en
god utforming, f	ør vi går over til	 en omtale av noen momenter ved forvaltning av tilskuddsordninger.
M Å L O G M Å L G R U P P E ( H O	V E D E L E M E N T A )
Målene med tilskuddsordningen, målgruppen og kriterier for måloppnåelse bør formuleres så presist
som mulig. For det første er dette av hensyn til at Stort	inget skal kunne ta stilling til
bevilgningsforslaget. For det andre øker tydelige målformuleringer sannsynligheten for at målene nås
og at det ikke skjer målforskyvinger. For det tredje vil eksplisitte formuleringer om hvilken
informasjon man skal bruke f	or å vurdere måloppnåelse, gjøre det klarere hvordan ordningen skal
evalueres i etterkant.
Et grunnleggende premiss for å ha en tilskuddsordning er 	at 	et statlig tilskudd må springe ut av
statlige mål. Som vi var inne på tidligere i rapporten	, er hensikten med et tilskudd å skape utløsende
effekt.
1. Det offentlige ser 	et behov	 (formål: ønskede bruker	- og samfunnseffekter)
2. som det forventes at 	frivillige organisasjoner kan imøtekomme	 på en god måte (aktiviteter
utløst av tilskuddet)
 	 	 	7 Normalprosedyren vil si kravene til utforming og forvaltning av statlige tilskudd som fremgår av punkt	 6.2 og
6.3 i Bestemmelser om økonomistyring i staten.

3. dersom	 de 	får økonomisk støtte	 fra det offentlige til formålet (utløsende effekt)
4. uten	 negative utilsiktede konsekvenser (lekkasje).
Her er et eksempel på en resultatkjede som illustrerer hva resultater, bruker	- og samfunnseffekter
kan være for et tilskudd til fri	villige organisasjoner på integreringsfeltet.
Figur 4.1: Eksempel på resultatkjede

I utgangspunktet er det ønskelig at tilskuddsordningens mål formuleres som brukereffekter og/eller
samfunnseffekter, dvs. langt til høyre i resultatkjeden. Aktiviteten	e tilskuddet skal utløse er (som
hovedregel) ikke målet i seg selv, og hører inn under tildelingskriteriene. Målformuleringen bør
beskrive en ønsket tilstand eller endring som det er mulig å omsette i målbare kriterier.
Målformuleringen skal også definere	 en tydelig målgruppe, for eksempel asylsøkere i mottak,
barnehagebarn med et annet morsmål enn norsk eller innvandrere som opplever diskriminering. I
noen tilfeller kan målgruppen være tilskuddsmottakerne, eksempelvis innvandrerorganisasjoner i
lokalsamfu	nn, dersom målet er at det skal finnes innvandrerorganisasjoner av for eksempel
representasjons	- og demokratihensyn.
K R I T E R I E R F O R M Å L O P P	N Å E L S E ( H O V E D E L E M E N T	 B)
Kriteriene for måloppnåelse må selvsagt henge sammen med målet for å kunne belyse
måloppnåelse	n. I praksis kan det imidlertid være vanskelig å finne kriterier som godt belyser
virkninger på samfunnseffekt	-nivå. Det vil nesten alltid være andre politiske tiltak og
samfunnstrender som også har innvirkning på målet og målgruppen, og det er vanskelig å	 skille
effektene fra hverandre. Dersom myndighetene har som mål å øke tilliten til samfunnet blant
innvandrere, kunne man benyttet opplysninger fra spørreundersøkelser blant innvandrere om tilliten
til det norske samfunnet, politiske systemet, rettsvesene	t osv. til å vurdere samlet måloppnåelse for
alle politiske tiltak rettet mot formålet. Det gir imidlertid liten mening å benytte dette som kriterier
for å vurdere måloppnåelsen til én tilskuddsordning isolert.
Ofte vil det være mer fornuftig å ha kriterie	r for måloppnåelse som ser på omfanget og kvaliteten av
organisasjonenes aktiviteter, resultater og brukereffekter. I så fall må det sannsynliggjøres at
aktivitetene mv. betyr noe for det endelige målet.

T I L D E L I N G S K R I T E R I E R 	( H O V E D E L E M E N T C )
Tildelingskrit	eriene har tre formål. De skal fortelle:
1. hvem som er potensielle tilskuddsmottakere/	-søkere
2. hva tilskuddet kan brukes til
3. hvordan tilskudd til den enkelte mottaker skal fastsettes
Avgrensing av potensielle tilskuddsmottakere/	-søkere
Regelverket for 	tilskuddsordningen skal inneholde informasjon om hvem som kan motta/søke
tilskuddet. Dersom det er en søknadsbasert tilskuddsordning, skal tydelige krav gjøre at aktuelle
tilskuddsmottakere forstår at de kan søke og at ikke	-aktuelle søkere skal avstå fra å	 søke: Det sparer
tid både hos organisasjonen og tilskuddsforvalter. Tilskuddsmottakerne kan avgrenses ved at det
stilles krav til organisasjonen, eksempelvis at organisasjonen er registrert i frivillighetsregisteret, har
over et visst antall medlemmer ell	er annet. Det er fordelaktig om begrepsbruken er mest mulig lik på
tvers av ordninger (eksempelvis definisjon av «tellende medlem» eller «landsdekkende
organisasjon»), både av hensyn til organisasjonene som antakelig vil søke på flere tilskudd og
forvalter	en. I veilederen «forenkling av statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner»
foreslås det felles definisjoner for noen sentrale begreper som brukes ofte i tilskuddsordninger rettet
mot frivillige organisasjoner. Alternativt til en søknadsbase	rt ordning, kan Stortinget øremerke
tilskudd til mottakerne direkte over statsbudsjettet. Vi kommer tilbake til fordeler og ulemper ved de
ulike tildelingsmetodene under.
Driftsstøtte vs. prosjektstøtte
Tildelingskriteriene skal avklare om tilskuddet skal 	støtte opp under organisasjonens generelle drift
(driftsstøtte) eller (del)finansiere et prosjekt eller noen konkrete aktiviteter (prosjektstøtte), og i så
fall hvilke typer prosjekter/aktiviteter. Prosjektstøtte kan gjøre det lettere for tilskuddsforvalte	r å
styre bruken av midlene, men ordningen er typisk også mer administrativt krevende.
Driftstilskudd gir organisasjonene mer handlingsrom til å disponere midlene slik de ønsker. Det er en
mer forutsigbar inntektskilde for organisasjonene og innebærer oft	e mindre arbeid med
rapportering. Det er fremdeles en forutsetning at tilskuddet skal benyttes i tråd med ordningens
formål og Stortingets forutsetninger for tilskuddet. Men i praksis er det først og fremst kriteriene for
valg av tilskuddsmottaker som sikr	er at tilskuddet finansierer organisasjoner som arbeider i samsvar
med ordningens formål. Dersom organisasjonenes arbeid faller innenfor formålet med
tilskuddsordningen, kan driftstilskudd være bedre enn prosjekttilskudd: Organisasjonens
eksisterende arbei	d kan være en vel så effektiv måte å nå målene på som et nytt prosjekt.
Kvantifiserbare og skjønnsmessige tildelingskriterier, samt øremerking
Enkle og mekaniske tildelingskriterier er billige å administrere, men kan være mindre treffsikre enn
skjønnsvurd	eringer basert på et bredere informasjonsgrunnlag. Et ytterpunkt er kvantifiserbare
tildelingskriterier, eksempelvis antall timer norskundervisning mottakeren har tilbudt til asylsøkere.
Så lenge det er lett å verifisere opplysningen tilskuddet beregnes og	 tildeles ut ifra, vil
forvaltningskostandene i forbindelse med tildelingen være lave. Et annet ytterpunkt er at
tilskuddsmottakerne navngis og beløpet fremgår direkte av budsjettproposisjonen. En
mellomvariant er skjønnsmessige tildelingskriterier. Både 	i tilfellet med kvantifiserbare
tildelingskriterier og navngitte mottakere gir tildelingskriteriene lite rom for skjønnsvurderinger hos

tilskuddsforvalteren. Dette bør isolert sett redusere forvaltningskostnadene, men kan gå på
bekostning av treffsikkerhet	en i å finne tilskuddsmottakerne som best arbeider på en slik måte at
målet med tilskuddet nås.
Også dersom tilskuddsforvalter velger å bruke et bredt informasjonsgrunnlag og faglig skjønn, er det
viktig at tildelingskriteriene er tydelig formulert. De sk	al gi tilskuddsforvalter myndighet til å gjøre
sine skjønnsvurderinger. Utydelige formuleringer kan være problematisk for tilskuddsforvalter fordi
tildeling av tilskudd eller avslag på tilskuddssøknader kan regnes som enkeltvedtak dersom de har
karakter av	 en skjønnsvurdering. Det innebærer at søkerne har rett til å få begrunnelse for, samt
klage på, avslag. Det er et ulovfestet forvaltningsrettslig likhetsprinsipp som sier at søkere innenfor
den krets som Stortinget har ment å tilgodese med den aktuelle bu	dsjettposten, ikke kan utsettes for
en forskjellsbehandling som mangler saklig grunn eller virker vilkårlig, urimelig eller urettferdig.
Det er fordeler og ulemper med alle formene for kriterier: Ytterpunktene kvantifiserbare kriterier og
øremerking over s	tatsbudsjettet, så vel som mellomvarianten skjønnsmessige kriterier.
 	Fordeler med kvantifiserbare tildelingskriterier og beregningsregler:
o 	Administrasjonskostnadene er typisk lavere enn mer skjønnsmessige kriterier.
o 	Kvantifiserbare kriterier er ofte mer t	ransparente og kan oppfattes som mer
rettferdige, så lenge kravene regnes som fornuftige.
o 	Tildelingen kan ofte bli mer forutsigbar for organisasjonene.
o 	Dersom kriteriene henger godt sammen med formålet med ordningen, kan kriteriene
være med på å gi organis	asjonene riktige insentiver med tanke på å nå målet for
ordningen. For eksempel vil krav til at en innvandrerorganisasjon samarbeider med
andre organisasjoner kunne bidra til at deltakerne i organisasjonen får et større
nettverk og at organisasjonene lærer	 av hverandre.
 	Fordeler med øremerking over statsbudsjettet:
o 	I utgangspunktet burde det være minst administrativt krevende, fordi
søknadsrunden utgår. Imidlertid vil det være større politisk oppmerksomhet om
øremerkede ordninger, med fare for at ressurser 	går med til lobbyisme, i stedet for
søknadsskriving.
o 	Det kan være mer forutsigbart for tilskuddsmottakeren, både fordi beslutningen om
tilskuddet tas tidligere og fordi det erfaringsmessig ikke er politisk lett å fjerne
organisasjoner som navngitt tilskudd	smottakere.
o 	Det er mulig å tildele midler kun til enkelte organisasjoner uten hensyn til det
ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet. Det kan for eksempel være
effektivt å gi tilskudd til noen organisasjoner for at de skal være ressursmiljøer, 	uten
at alle organisasjoner som kunne vært ressursmiljøer får tilskudd.
 	Fordeler med skjønnsvurderinger i forvaltningen:
o 	Tilskuddsforvalter kan benytte et bredere informasjonsgrunnlag enn det man klarer å
få inn i kvantifiserbare beregningsregler.
o 	Skjønn	smessige kriterier kan forhindre målforskyving i de tilfellene det er vanskelig å
finne beregningsregler som henger godt sammen med ordningens formål.
Kvantifiserbare kriterier kan gjøre organisasjonene mer opptatt av å arbeide for å nå
tildelingskriteriet	, slik at de kan motta tilskudd også året etter, enn av å nå målet
med ordningen.

o 	Det gir større rom for å bruke forvaltningsinstansens faglige vurderinger enn
øremerking. Erfaringsmessig hensyntas ofte ikke forvalters	- og departementets
faglige råd 	dersom tilskuddet øremerkes. Øremerking gir også mindre kontroll av at
tilskuddsmottakerne arbeider i tråd med formålet med ordningen og kan vise til
tilfredsstillende resultater og måloppnåelse.
o 	Økt kontakt mellom tilskuddsforvalter og tilskuddsmottakere.	 Øremerking over
statsbudsjettet kan gjøre kontakten med stortingsrepresentanter viktigere enn
kontakten med, og rapporteringen til, tilskuddsforvalter.
O P P F Ø L G I N G O G K O N T R O	L L ( H O V E D E L E M E N T D )
Oppfølging og kontroll skal sikre at tilskuddet tildeles til d	e riktige mottakerne og at midlene er brukt
i tråd med formålet, samt gi informasjon om graden av måloppnåelse. Kontroll er ressurskrevende
for tilskuddsforvalteren, men også for tilskuddsmottakerne som skal oppgi opplysningene. Forvalter
må derfor vurdere	 hvilke tiltak for oppfølging og kontroll som er nødvendige i den aktuelle
ordningen. Ressursbruken på kontroll må vurderes opp mot nytten av kontrolltiltakene og størrelsen
på tilskuddet.
Tilskuddsmottakerne skal rapportere på kriteriene for måloppnåelse,	 slik at tilskuddsforvalter kan
vurdere graden av måloppnåelse. Opplysningene vil være en del av informasjonsgrunnlaget når
tilskuddsforvalter rapporterer om ordningens samlede måloppnåelse til departementet. I en rapport
fra KPMG om forenklingspotensialet	 i statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner	8 (2016)
er en av hovedkonklusjonene i rapporten at: «Den eksisterende kontroll av resultater er ikke optimal.
Uklare rapporteringskrav gjør at forvalter ofte får mer informasjon enn de strengt ta	tt har behov for.
Samtidig inneholder rapporteringen til en stor grad beskrivende informasjon om aktiviteter. En mer
strukturert rapportering bygd opp rundt resultater og måloppnåelse ville gi en mer effektiv og nyttig
kontroll av resultater.»
Dersom tilsk	uddsmottakerne er de samme over tid, typisk ordninger der mottakerne navngis over
statsbudsjettet, kan det være hensiktsmessig å gjennomføre tiltak for oppfølging og kontroll av en
viss andel av organisasjonene hvert år, slik at alle er fulgt opp innenfor 	en periode på for eksempel
fem år.
E V A L U E R I N G ( H O V E D E L E	M E N T E )
Det overordnede spørsmålet i en tilskuddsevaluering er om målene for ordningen er nådd og i
hvilken grad ordningen har bidratt til dette. Som det fremgår av kapittelet så langt, er det mange
elementer som er viktig for at en tilskuddsordning skal ha ønsket effekt uten å være for
kostnadskrevende. En evaluering kan vektlegge ulike sider av ordningen, eksempelvis om
utformingen er i tråd med Økonomiregelverket og virker velfungerende i praksis, om	 forvaltningen er
kostnadseffektiv, eller det er mulig å fokusere på de konkrete effektene og måloppnåelsen
tilskuddsmottakerne skaper. Sistnevnte kan være særlig utfordrende å evaluere, spesielt dersom
kriteriene for måloppnåelse er mangelfullt fremstilt 	i tilskuddsordningens regelverk.
 	 	 	8KPMG (2016) «Forenklingspotensialet i statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner»
https://www.regjeringen.no/contentassets/7f289c698d5c41138c2a112c59f4b943/rapport_forenklingspotensi
ale	t_i_statlige_tilskuddsordninger_for_frivillige_organisasjoner.pdf

Ideelt sett burde effekten av tilskuddet måles gjennom eksperimentelle eller kvasieksperimentelle
undersøkelser med en kontrollgruppe, men det vil ofte ikke være mulig. Dersom deskriptiv statistikk
skal benyttes til å si no	e om effekten av et tilskudd forutsetter det at årsakssammenhengene er enkle
og tydelige. Særlig samfunnseffekter kan ofte ha mer sammensatte og indirekte
årsakssammenhenger som er vanskelig å skille fra effekten av tilskuddet. Dersom man søker å si noe
om	 sannsynligheten for at det er tilskuddsordningen som er driveren bak samfunnseffektene man
ser, må man som et minimum ha oversikt over hvilke andre forhold som også kan forklare effektene.
Selv om formålet med tilskuddet helst skal beskrive bruker	- og sam	funnseffekter, vil det ofte være
mest meningsfylt med kriterier for måloppnåelse knyttes til tilskuddsmottakerens aktiviteter og
resultater, samt de direkte brukereffektene.
Hensikten med et tilskudd er som nevnt innledningsvis å skape utløsende effekt, al	tså at tilskuddet
faktisk bidrar til å nå målet og at det samme ikke ville vært realisert uten tilskuddsordningen. Et
argument for at et tilskudd til frivilligheten vil skape utløsende effekt er at bedre økonomiske
rammebetingelser for organisasjonene vil 	utløse mer utbetalt innsats	. Denne sammenhengen er
imidlertid vanskelig å dokumentere og teoretisk er det mulig å argumentere både for og imot denne
antakelsen. Det finnes imidlertid andre argumenter for at tilskudd til frivillige organisasjoner skaper
utl	øsende effekt. Frivillige organisasjoner har i ulik grad mulighet og evne til å finne andre
finansieringskilder enn statlige tilskudd. Et tilskudd fra staten gjør at de frivilliges innsats i større grad
kan gå til å produsere de ønskede aktivitetene og i m	indre grad til å skaffe inntekter. Denne
vridningen kan være en 	mer effekt utnyttelse av de frivilliges innsats	, særlig i de tilfeller der
organisasjonenes mulighet eller evne til å skaffe annen finansiering er begrenset.
Videre kan statlig tilskudd bidra	 til å 	kanalisere den ubetalte innsatsen i statens villede retning	.
Tilskudd gis ikke betingelsesløst og til hvem som helst. Staten kan stimulere til spesifikke aktiviteter
gjennom krav til hva midlene skal gå til (direkte virkemiddel/prosjektstøtte) eller	 gi økonomisk støtte
til organisasjoner med mål som sammenfaller med statens mål (indirekte virkemiddel/grunnstøtte).
De to første argumentene for at tilskudd kan skape utløsende effekt (hhv. gjennom mer utbetalt
innsats og mer effektiv utnyttelse av de f	rivilliges innsats) er vanskelig å dokumentere for hver enkelt
ordning, og er mer å regne som antakelser som ligger i bunnen for generelt å gi tilskudd til
frivilligheten.
Det siste argumentet om at tilskuddet kan bidra til å kanalisere den ubetalte innsa	tsen i statens
villede retning, vil ofte være fokuset når en evaluerer effekten av en enkelt tilskuddsordning. Konkret
blir spørsmålene da om tilskuddsmottakerne bruker tilskuddsmidlene i samsvar med formålet og om
man kan forvente at tilskuddet har ført t	il økt omfang av den ønskede aktiviteten (eller om
organisasjonene ville gjennomført aktivitetene uansett ved hjelp av andre inntektskilder). Det er også
relevant om tilskuddet delvis brukes på andre formål enn det som er i samsvar med
tilskuddsordningens 	mål, såkalt lekkasje.
4 . 3 .	 F O R V A L T N I N G A V T I L S K	U D D S O R D N I N G E R
Med forvaltning menes administrering av tilskuddsordningen i tråd med regelverket for ordningen
som departementet har ansvar for å utforme. Det viktigste grunnlaget for forvaltningen er føringene
for 	bevilgningen som er gitt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, ev.

presiseringer gitt av departementet i tildelingsbrev (dersom forvalter er en underliggende etat) eller
oppdragsbrev til forvaltningsinstansen, og reglene for forv	altningen av tilskuddet.
I de fleste tilfeller delegeres forvaltningen til en underliggende etat, eventuelt kommunene,
sentralleddet i en organisasjon eller annet. Et argument for å benytte mellomledd kan være at man
ønsker å benytte seg av faglig kunnskap	 nærmere mottakeren. I tilfeller der en organisasjon skal
videreformidle tilskudd, må det fremgå tydelig om organisasjonen er tilskuddsforvalter med
tilhørende forvaltningsansvar eller en tilskuddsmottaker som videreformidler tilskudd.
Forvaltningens mål 	kan oppsummeres i fire punkter:
1. Tilskuddet når frem til de riktige tilskuddsmottakerne
2. Tilskuddsbeløp tildeles i samsvar med intensjoner og tildelingskriterier (korrekt beløp)
3. Tilskuddsmottaker anvender midlene i samsvar med formålet (korrekt anvendelse)
4. Riktig ressursbruk i forbindelse med forvaltningen (kostnadseffektiv forvaltning)
Tilskuddsforvalteren må avveie ressursinnsatsen lagt inn for å nå delmål 1	-3 opp mot punkt 4 om
kostnadseffektivitet. En riktig avveiing innebærer at det ikke er mulig å redu	sere
forvaltningskostnadene vesentlig, uten at kvaliteten svekkes eller risikoen for feil øker.
Utformingen av tilskuddsordningen har stor betydning for i hvilken grad tilskuddsforvalteren kan
lykkes med å nå målene. Overordnet er det viktig at ordningen 	ikke er unødvendig komplisert å drifte
for forvalteren eller å forstå for (potensielle) tilskuddsmottakere. Departementet må vurdere valg av
forvaltningsinstans, bl.a. med tanke på at det ikke skal være unødvendige mellomledd i forvaltningen
og ev. kompeta	nsekrav. Det er også ønskelig at rundskrivene for ordningen dekker alle forhold av
vesentlig betydning.
Vi viser til veilederen «Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten» for nærmere
retningslinjer for arbeidsoppgavene til tilskuddsforva	lteren.
P O L I T I K K I F O R V A L T N I	N G E N
Det kan lett bli en spenning mellom fag og politikk. Faglig vil ofte saksbehandlerne i et direktorat
være bedre rustet enn politikere til å vurdere hvilke organisasjoner som best når formålet med
ordningen, siden det er de som går igjennom organisasjonenes	 rapportering. Imidlertid kan det være
politisk ønskelig å øremerke tilskudd til konkrete organisasjoner eller gi prosjektmidler til konkrete
aktiviteter fordi vinneren er tydelig (både organisasjonen som mottar tilskuddet og brukergruppene
tilskuddet skal	 nå), og det er lettere for befolkningen å forstå hvilke aktiviteter tilskuddet utløser. Den
tilhørende baksiden er at omprioritering bort fra slike ordninger er desto vanskeligere politisk 	–
taperne er like tydelige.
Når tilskuddsmottakerne utpekes over 	statsbudsjettet og ikke tildeles etter søknadsrunde i
forvaltningen, har organisasjonene insentiver til å bruke ressurser på lobbyisme opp mot
stortingsrepresentanter, i stedet for kontakt med tilskuddsforvalter og god rapportering. For at
organisasjonene 	skal vektlegge rapporteringen, må det ha betydning i hvilken grad de dokumenterer
måloppnåelse i tråd med ordningens formål. Det forutsetter igjen at tilskuddsforvalters vurderinger
av organisasjonenes måloppnåelse har betydning for senere års tildeling.

Dersom tilskuddsmottakerne navngis over statsbudsjettet, frafaller kravet om kunngjøring og
søknad, men utover dette gjelder det samme kravet om at regelverket skal inneholde
hovedelementene beskrevet tidligere i kapittelet. For å sikre at ordningen legger	 til rette for at de
riktige organisasjonene får penger, må målet, målgruppen og tildelingskriterier fremgå tydelig av
regelverket. Det må være tydelig for Stortinget hva hensikten med ordningen er, slik at kun
organisasjoner som faktisk passer inn i ordni	ngen får tilskudd. Videre bør tilskuddsforvalters
vurderinger av organisasjonenes måloppnåelse, basert på organisasjonenes rapportering, ha
innflytelse på om navngitte organisasjoner fortsetter å få støtte og hvor stort tilskudd de får.
F L E K S I B I L I T E T I F	O R V A L T N I N G E N
Avhengig av hvordan tilskuddsordningen er utformet, har forvalter mer eller mindre fleksibilitet i
hvordan forvaltningen skal skje. Vi ser tre former for fleksibilitet som er spesielt relevante for de
ordningene som her evalueres.
Fleksibilite	t hos forvalter til omfordeling mellom tilskuddsordninger
Stortinget vedtar bevilgningen på hver enkelt utgiftspost. I tillegg gir omtalen av budsjettposten i
budsjettproposisjonen og ev. konkretiseringer eller endringer i innstillingen fra Stortinget i
forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet føringer som forvaltningsinstansen må forholde seg
til. Tilskuddsforvalter har både en fullmakt til og et pålegg om å benytte beløpet som er bevilget på
utgiftsposten i tråd med det forutsette formålet.
Det er	 mulig for departementet å være mer eller mindre eksplisitt i budsjettproposisjonen om hva
midlene skal benyttes til. Når det er flere tilskuddsordninger på samme post, kunne en tenkt seg at
departementet i budsjettproposisjonen formulerte seg slik at forv	altningen ble gitt mer fleksibilitet til
å vurdere kvaliteten på søknadene på tvers av flere tilskuddsordninger på samme post. Dette kan
spesielt være aktuelt dersom enkelte tilskuddsordninger, av politiske årsaker eller pga. endrede
forutsetninger, er rel	ativt store i forhold til behovet, sammenliknet med de andre ordningene.
Søknads	- og utbetalingstidspunkt i løpet av året
Dersom det ikke er spesifisert i regelverket til ordningen, er det opp til tilskuddsforvalteren å ta
stilling til hva som er hensikts	messig tidspunkt for kunngjøring, søknadsfrist, første utbetaling, samt
oppdeling av tilskuddet. Uansett bør tilskuddsforvalter, som sitter nærmest problemstillingene, ha en
formening om overnevnte og kunne påvirke utformingen av regelverket.
Ifølge veiled	er for forenkling av statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner har KUD
vurdert om tidsfrister for søknader bør samkjøres, men konkludert med at det ikke er noen ulempe
for søkerne at fristene er spredt, slik at arbeidet med søknader og rapp	ortering kan fordeles gjennom
året.
Veilederen anbefaler at kunngjøring og søknadsfrist bør være så tidlig at de første utbetalingene kan
skje helt i starten av tilskuddsåret, da med forbehold om Stortingets godkjenning. Dette henger nært
sammen med avsni	ttet over om mulighetene for flerårig støtte. For prosjekter kan det være ønskelig
med søknadsfrist to ganger i året for å få raskere prosess fra ideen oppstår til gjennomføring.
Tilskuddsbeløp skal utbetales etter hvert som mottakerne har behov for å dek	ke de aktuelle
utgiftene. Tilskudd til drift skal utbetales i terminer (måned, kvartal, halvår). Det er så vidt vi vet
ingen retningslinjer for om beløpet er så lite at det gir mening med kun én utbetaling.

Mulighet for flerårig støtte
I utgangspunktet g	jelder bevilginger kun budsjettåret. Det kreves særlig samtykke fra Stortinget for å
pådra staten for utgifter som påløper i senere år. Tilsagnsfullmakter kan gis i form av
romertallsvedtak. Det er et ønske om å begrense bruken av slike fullmakter fordi de	t reduserer
myndighetenes mulighet til å omprioritere.
En av anbefalingene som KPMG fremhever som særlig forenklende i sin rapport om
forenklingspotensialet i statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner	9 (2016) er at flere
tilskuddsordninger	 åpner for tildeling av flerårig støtte, både for å redusere ressursbruken på
søknader og gi mer forutsigbare rammebetingelser for tilskuddsmottakerne, slik at de kan planlegge
bedre og bygge opp sin kompetanse. Flerårig støtte vil måtte innvilges «med for	behold om
Stortingets bevilgninger». Departementer som disponerer fullmakter til å pådra staten forpliktelser
for framtidige budsjettår, må sørge for å prioritere de betalinger som forfaller i vedkommende
budsjettår innenfor den budsjettrammen som regjerin	gen fastsetter.

9https://www.regjeringen.no/contentassets/7f289c698d5c41138c2a112c59f4b943/rapport_forenklingspotensi
alet_i_statlige_tilskuddsordninger_for_frivillige_organisasjoner.pdf

K A P I T T E L 5 : N A S J O N A L	E R E S S U R S M I L J Ø P Å I N	T E G R E R I N G S F E L T E T
Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. Ordningen er
øremerket og i praksis også svært politisk: Faglige hensyn tillegges relativt liten vekt. Vår vurdering er
at det er behov for en slik tilskuddsordning, og a	t dagens ordning er viktig for å oppnå de fastsatte
målene. Måloppnåelsen kan likevel økes ved at ordningen spisses ytterligere inn mot målet, der de
viktigste tiltakene vil være å fastsette klare tildelingskriterier og kriterier for måloppnåelse. I tilleg	g
bør bevilgningen reduseres, etter flere år med betydelig vekst. De organisasjonene som bidrar minst
til måloppnåelsen, bør tas ut av ordningen.
5 . 1 .	 O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet er driftsstøtte som øremerkes den enkelte
organisasjon gjennom vedtak i Stortinget under behandlingen av statsbudsjettet. I 2016 mottok 16
organisasjoner til sammen 22,3 mill. kroner i støtte over d	enne ordningen.
Målet med ordningen fremgår av de årlige budsjettproposisjonene	10:
«Målet med tilskuddet til nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet er å medvirke til økt
deltakelse i, og økt tillit til, samfunnet blant innvandrere og barna deres.	 Tilskuddet skal sikre
samfunnet kunnskap om alle sider ved integreringsprosessen, også mulige utfordringer, og hvordan
disse kan håndteres. Tilskuddet skal medvirke til å gi alle de samme pliktene, rettighetene og
mulighetene når det gjelder å delta i sam	funnet og ta i bruk egne ressurser.
De nasjonale ressursmiljøene har en viktig rolle i å følge innvandrings	- og integreringsfeltet. De skal
blant annet være en kilde til alternativ kunnskap, formidling av erfaringer og synspunkter fra
innvandrere og barna 	deres. Miljøene skal samle og formidle eksisterende kunnskap og kompetanse
på integreringsfeltet basert på erfaring, en bred kontaktflate og solid forankring i ulike
innvandrermiljøer.
(…) Departementet vurderer at [de som får tilskudd i 2018] vil gi den n	ødvendige balansen mellom
bredde, fornyelse og kontinuitet, jf. formålet med ordningen	.»
Av dette kan vi utlede at de nasjonale ressursmiljøene skal:
1. ha
a. en bred kontaktflate og solid forankring i innvandrermiljøer
b. erfaring med sider ved integreringsprosess	en, som kan formidles
2. formidle
a. eksisterende kunnskap på integreringsfeltet
b. alternativ kunnskap 	– få frem utfordringer ved integreringsprosessen
c. 	erfaringer og synspunkter fra innvandrere
3. bidra til
a. økt deltakelse i samfunnet blant innvandrere
b. økt tillit til	 samfunnet blant innvandrere
 	 	 	10 Prop. 1 S (2016	-2017) Justis	- og beredskapsdepartementet, kap. 496, post 71. Setningen «Tilskuddet skal
sikre samfunnet kunnskap om all sider …» kom inn i 2017. Omtalen av regelverket mer generelt er basert på
budsjettforslaget i de årlige budsjettproposi	sjonene, samt tilskuddsbrevene fra IMDi til tilskuddsmottakerne.

c. 	å gi alle de samme pliktene, rettighetene og mulighetene til deltakelse og ta i bruk
egne ressurser
d. kunnskap om utfordringer ved integreringsprosessen
e. kunnskap om hvordan utfordringer kan håndteres
4. utfylle hverandre
a. ulike innv	andrermiljø 	– skal dekke en bredde
b. alle sider ved integreringsprosessen
De overordnede målene med ordningen er å medvirke til økt tillit til samfunnet blant innvandrere og
barna deres og gi alle de samme pliktene, rettighetene og mulighetene når det gjelde	r å delta i
samfunnet og ta i bruk egne ressurser. Økt deltakelse blant innvandrere kan både sees på som et
virkemiddel for økt tillit, en indikasjon på at barrierer for deltakelse reduseres slik at man kommer
nærmere målet om like muligheter, og et mål i 	seg selv.
For å oppnå målene ønsker staten kunnskap om alle sider ved integreringsprosessen, også mulige
utfordringer og hvordan disse kan håndteres. Kunnskapen skal blant annet komme fra
organisasjonens kontakt med innvandrere som møter utfordringer i ul	ike stadier i
integreringsprosessen. Håpet er at bedre innsikt i konsekvensene av dagens integreringspolitikk og
andre trekk ved samfunnet gjør det mulig å få til forbedringer slik at de ovennevnte målene nås.
I omtalen av tilskuddsordningens mål er de na	sjonale ressursmiljøenes 	formidlingsarbeid	 sentralt.
Men flere av organisasjonene har også en direkte effekt på de overordnede målene gjennom sitt
arbeid opp mot enkeltindivider. Forutsetningen om at organisasjonene skal ha forankring i
innvandrermiljøer o	g formidle innvandrernes erfaringer innebærer at flere av organisasjonene bistår
individer og grupper direkte med eksempelvis rettshjelp, rådgivning, leksehjelp, foreldreveiledning,
jobbsøkerkurs, samt gjennom å være miljøer og nettverk der innvandrere kan	 delta.
HI S T O R I K K
Utformingen av ordningen har vært omtrent uendret siden den ble opprettet i sin nåværende form i
2012. I forbindelse med opprettelsen ble det stilt et krav i Prop. 1 S (2011	-2012) s. 49 som ikke
senere er gjentatt, men som vi kommer tilb	ake til i evalueringen:
«Premissen for å gi støtte vil vere at organisasjonane jobbar utoverretta, er inkluderande, driv
brubygging og samarbeider med andre organisasjonar. 	Tilskota må bidra til å byggje relasjonar
baserte på respekt, tillit og aksept mel	lom ulike aktørar på integreringsfeltet. Organisasjonane må
kunne vise til planlagde mål og oppnådde resultat for å få støtte.»
Da ordningen fikk sin form i 2012, erstattet den en søknadsbasert tilskuddsordning til landsdekkende
organisasjoner. 	På skriftli	g spørsmål fra Krf om hvorfor den søknadsbaserte ordningen ble erstattet
av tilskudd til nasjonale ressursmiljø, svarte BLD	-ministeren blant annet følgende	11:
«Organisasjonane som tidlegare har fått støtte som landsdekkjande, er særs ulike når det gjeld
formål, arbeidsform og organisering, slik at det er vanskeleg å vurdere måloppnåing og støttebeløp.
For å sikre ei fleksibel ordning som gir rom for fornying og breidde i organisasjonslandskapet, og som
 	 	 	11 Skriftlig spørsmål fra Geir Jørgen Bekkevold (KrF) til barne	-, likestillings	- og inkluderingsministeren.
https://www.stortinget.no/no/Saker	-og	-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige	-sporsmal	-og-svar/Skriftlig	-
sporsmal/?qid=51791

sikrar innvandrarbefolkninga ei stemme, vil departement	et leggje om ordninga. 	(…) Det har også vært
vanskelig å forene tilskuddsordningen med føringer fra Stortinget knyttet til tilskudd til
enkeltorganisasjoner.»
F O R V A L T N I	NG	 A V O R D N I N G E N
I statsbudsjettet foreslår JD hvordan tilskuddsmidlene skal fordeles, m	ed mottaker og beløp. JDs
forslag er delvis basert på innspill fra IMDi, som igjen er basert bl.a. på organisasjonenes rapportering
på forrige års tildelinger. Stortinget står imidlertid fritt til å gjøre endringer i budsjettforslaget.
Stortinget har tatt	 en aktiv rolle i forvaltningen av denne ordningen. Stortinget har økt den samlede
bevilgningen, tatt nye organisasjoner inn, videreført tilskuddet til organisasjoner som JD foreslår tatt
ut, og endret tilskuddsbeløpene til enkeltorganisasjoner. Fra 2012 t	il 2016 er bevilgningen økt fra 14
til 22 mill. kroner, hvorav det meste kom i forbindelse med Stortingets behandling. I samme periode
er antallet organisasjoner økt fra 12 til 16. Tre av de fire kom inn som resultat av
stortingsforhandlinger. I budsjettfo	rslaget for 2016 foreslo regjeringen å ikke lenger gi tilskudd til to
organisasjoner, Samora og Utrop, men etter stortingsforhandlingene er de beholdt i ordningen.
Samtidig ble følgende setning tatt inn i målformuleringen i Prop. 1 S: «Tilskuddet skal sikr	e
samfunnet kunnskap om alle sider ved integreringsprosessen, også mulige utfordringer, og hvordan
disse kan håndteres.» Bevilgningen til Human Rights Service ble foreslått nedjustert i 2014, men i
stedet økt, og økt også året etter. Medieoppslagene i denn	e forbindelse illustrerer at politiske hensyn
vektlegges tungt i beslutningen om hvordan midlene skal fordeles.	12
Tilskuddsmottakerne skal i henhold til tilskuddsbrevet rapportere på hvordan midlene er brukt, og
hvordan de har bidratt til å nå målene for o	rdningen. Langt fra alle organisasjonene gjør dette: De
leverer generelle årsrapporter for hele organisasjonens virksomhet, og rapporterer ikke spesifikt på
hvordan tilskuddsmidlene er brukt, hva organisasjonene har gjort i løpet av året for å imøtekomme
formålet med tilskuddet og i hvilken grad organisasjonenes virksomhet har hatt effekt på målet
(måloppnåelse).
5 . 2 .	 F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
Vår evaluering er i hovedsak basert på informasjon fra organisasjonenes rapportering, dvs. først og
fremst årsrapportene med årsregnskap, IMDis vurdering av organisasjonenes måloppnåelse gjennom
innspillene til JD i forbindelse budsjettforslagene, vår spør	reundersøkelse til organisasjonene, og
intervjuer med tre av organisasjonene og saksbehandler i IMDi. Noen av konklusjonene bygger også
på Rogalandsforsknings evaluering av den tidligere tilskuddsordningen for landsdekkende
organisasjoner, Nødland m.fl. 	(2005)	. Denne evalueringen omfatter om lag en tredel av de
organisasjonene som i dag får tilskudd som nasjonale ressursmiljøer. Ordningen slik den er i dag, er
ikke tidligere evaluert.

12 Se for eksempel 	https://www.dagsavisen.no/kultur/kutter	-stotte	-til-flerkulturell	-avis	-1.421049	.

T R E F F S I K K E R H E T
Så lenge ordningen 	er øremerket, vil den være politisk
Det kan argumenteres for at de organisasjonene som øremerkes av Stortinget, per definisjon er de
organisasjonene som bør få tilskudd: Ordningen er øremerket, og det er i siste instans Stortinget som
bestemmer øremerkinge	n. Allerede i regjeringens budsjettproposisjon til Stortinget kan det være tatt
betydelige politiske hensyn, slik at heller ikke dette forslaget viser de faglige hensynene alene. Men i
tillegg kan altså Stortinget gjøre de endringene Stortinget måtte ønske	, i bevilgning, organisasjoner
og beløp. Stortinget kan også gjøre endringer i kriteriene for hvem som kan få tilskudd. Det er
dermed Stortinget som gjennom sine vedtak bestemmer både hvem som skal kunne få tilskudd, og
hvem som får det.
Ved at ordningen e	r øremerket, 	kan	 den dermed være svært politisk. Vårt inntrykk, fra tildelingene,
intervjuene og medieoppslag, er at den også er det i praksis. Integreringsfeltet er et felt flere
politiske partier bruker aktivt i kommunikasjonen ut mot velgerne. En effekt	iv måte å nå frem til
velgerne på, er å gjøre endringer i en tilskuddsordning: Små og enkle endringer i beløp eller
mottakere kan få svært mye medieoppmerksomhet, og ha stor symbolverdi. For å kunne gjøre slike
endringer, er det imidlertid nødvendig at ord	ningen er øremerket, dvs. at det faktisk er Stortinget
som peker ut mottakerne. I avsnittet om effektivitet kommer vi tilbake til fordelene og ulempene ved
en øremerket, og dermed politisk, ordning.
Faglig sett: Sammensetningen av organisasjoner er god 	– på et overordnet nivå
Treffsikkerheten kan likevel også vurderes ut fra faglige kriterier. Riktignok er det ikke fastsatt
tildelingskriterier for ordningen, siden tilskuddsmottakerne navngis og beløp fastsettes i
statsbudsjettet. Som vi skal se i avsnittet	 om måloppnåelse, er også målformuleringen så vid at det er
vanskelig å utlede klare inklusjons	- og eksklusjonskriterier fra den. Rammeverket for ordningen gir
altså ikke klare kriterier å vurdere de nasjonale ressursmiljøene opp mot. De mer konkrete krave	ne
som ble hevdet da ordningen ble innført, jf. over, er ikke blitt gjentatt i senere budsjettproposisjoner.
Målet med ordningen er dermed det mest konkrete vi har. Ut fra organisasjonenes beskrivelse av
sine egne mål, ser alle organisasjonene ut til å fal	le innenfor målet med ordningen. Overordnet ser
det ut til at organisasjonene dekker ulike områder og utfyller hverandre ved å fokusere på litt ulike
problemstillinger og målgrupper, jf. kravet om at de samlet skal «gi den nødvendige balansen mellom
bredde	, fornyelse og kontinuitet». For eksempel er MiRA	-senteret et ressurssenter av og for kvinner
med minoritetsbakgrunn, og med fokus på bl.a. empowerment. Antirasistisk senter (ARS) retter seg
mot innvandrere generelt og har hovedfokus på diskriminering. Vid	ere: Selv om både ARS og
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) har fokus på diskriminering, ser OMOD ut til i
større grad å fokusere på likeverd i offentlige tjenester. ARS fokuserer mer på å mobilisere personer
med innvandrerbakgrunn til full	 deltakelse i samfunnet, bl.a. gjennom jobbsøkerkurs. Vurdert opp
mot dagens vide målformulering ser dermed sammensetningen av organisasjoner ut til å være god.
Vi har vel å merke ikke vurdert om det finnes andre organisasjoner som burde inn i ordningen.

M Å L O P P N Å E L S E
Vanskelig å vurdere måloppnåelsen uten klarere mål, kriterier for måloppnålse og bedre rapportering
En utfordring i evalueringen av måloppnåelsen for denne ordningen, er at det overordnede målet
med ordningen, dvs. tillit og deltakelse, er s	å abstrakt og vanskelig å måle. For tillit finnes det for
eksempel spørreundersøkelser som måler tilliten blant innvandrere til samfunnet, politiet,
medmennesker osv., men det er mange forhold som kan påvirke hvordan slik statistikk utvikler seg
over tid. 	Akkurat denne tilskuddsordningens betydning for tillit er umulig å avgjøre empirisk. Et godt
prinsipp er at enhver tilskuddsordning enten bør 	ha 	et mål langt til høyre i resultatkjeden (bruker	-
eller samfunnseffekter) som det er mulig å evaluere mot, eller	 vite at det er en klar kausal effekt fra
en evaluerbar størrelse lengre til venstre i kjeden (aktiviteter/resultater), på målet for ordningen. I
tillegg skal det etableres 	kriterier 	for måloppnåelse, dvs. hva man forventer å se av aktiviteter og
resultate	r som følge av tilskuddet. Dette gjelder også et øremerket tilskudd som dette.
I dag er ikke disse kravene oppfylt. Dermed blir det vanskelig å vite hva ordningen skal evalueres opp
mot, og hva som skal til for at den kan sies å fungere godt nok. I fravær 	av kriterier for måloppnåelse,
vurderer vi måloppnåelsen opp mot målformuleringen for ordningen, og de ulike leddene i denne, jf.
over.
Det er også vanskelig å få klarhet i hva en del av organisasjonene egentlig bruker disse
tilskuddsmidlene til, siden ra	pporteringen deres er så mangelfull. I spørreundersøkelsen oppga 6 av
12 respondenter at de utarbeider egne rapporter for å rapportere til IMDi; 4 tilpasser rapporter som
brukes i andre sammenhenger, og 2 sender rapporter som brukes i andre sammenhenger. M	ange av
rapportene er ikke spisset inn for å svare på hvordan organisasjonen arbeider for å oppnå målene
med tilskuddsordningen. Det rapporteres ikke spesifikt på hvordan tilskuddsmidlene fra denne
ordningen er brukt, hva organisasjonene har gjort i løpet 	av året for å imøtekomme formålet med
tilskuddet og i hvilken grad organisasjonenes virksomhet har hatt effekt på målet (måloppnåelse).
IMDi bekrefter vår vurdering: De opplever at det er vanskelig å vurdere om organisasjonene faktisk
gjør det de skal.
Er kunnskapen organisasjonene formidler basert på solid forankring i innvandrermiljøer?
Vi begynner med å vurdere om organisasjonenes arbeid tilfredsstiller følgende krav i
målformuleringen: Organisasjonenes formidlingsarbeid skal 	basere seg på organisasjone	nes brede
kontaktflate og solide forankring i innvandrermiljøer	. Kravet er antakelig ment som et forsøk på å
sikre at organisasjonenes kunnskapsformidling faktisk vil bidra til det overordnede målet om økt tillit
og økt deltakelse, samt mer konkret å bedre	 integreringsprosessen.
For å vurdere om en organisasjon har solid forankring i innvandrermiljøer	, ser vi hen til
organisasjonenes arbeidsform, i mangel av bedre indikatorer: Organisasjoner som driver individuell
bistand og arrangerer kurs og aktiviteter 	for innvandrere har åpenbart en kontaktflate som i hvert fall
kan	 gi dem innblikk i innvandreres synspunkter og erfaringer, og den ønskede forankringen.
Organisasjoner som ikke har slike individrettede aktiviteter, vil antakelig måtte gjøre en ekstra
innsa	ts for å få denne forankringen. Nødland m.fl. (2005) stiller spørsmål ved hvorvidt det i det hele
tatt lar seg gjøre: «Uten de problemer og erfaringer som organisasjonene får ta del i ved sitt møte
med enkeltmennesker som søker råd og støtte, vil de stå my	e svakere ved utvikling av egen kunnskap
og kompetanse. Etter vår vurdering er det en organisk sammenheng mellom det å hjelpe

enkeltmennesker og det å drive politikk for å fremme holdninger, påvirke praksiser og endre lover og
regelverk.»	 Basert på dette, 	er organisasjonenes forankring i innvandrermiljøer varierende.
Organisasjonene ser i hovedsak ut til å levere de resultatene de skal 	– men med stor variasjon
Vår vurdering er at de fleste nasjonale ressursmiljøene gjennomfører de aktivitetene de skal, og 	i stor
grad også leverer resultatene. Denne vurderingen er basert på vår gjennomgang av organisasjonenes
rapporter, deres egenvurdering der og i spørreundersøkelsen og intervjuene, samt IMDis vurderinger
gjennom innspillene til JD i budsjettprosessene:
 	De 	tilegner seg mer kunnskap	 om ulike sider ved integreringsprosessen, blant annet ved at
organisasjonene arbeider opp mot innvandrermiljøer og bistår individer og grupper.
 	De 	formidler	 innvandrerbefolkningens erfaringer og synspunkter, samt eksisterende
kun	nskap på integreringsfeltet.
Organisasjonene selv mener at de gjennomfører aktiviteter som er i tråd med ordningens mål.
Samtlige organisasjoner som har svart på spørreundersøkelsen, oppga at de i 2016 gjennomførte
aktiviteter som hjelper innvandrere til 	å delta i samfunnet. De fleste av organisasjonene bistår
individer og grupper direkte, i form av rettshjelp, rådgivning, språkopplæring, leksehjelp,
foreldreveiledning og jobbsøkerkurs. Organisasjonene bidrar også gjennom å være miljøer og
nettverk der inn	vandrere kan delta.
Alle utenom én oppga dessuten å ha drevet med formidling av erfaringer og synspunkter fra
innvandrere. IMDi gjør hvert år en vurdering av om organisasjonene har aktivitetsnivå som samsvarer
med forventningene og tildelingen. Deres vurde	ring er at alle organisasjonene har et tilstrekkelig
høyt aktivitetsnivå.
Bildet er likevel ikke entydig: I én av organisasjonene er aktivitetsnivået lavt. I flere av de andre
organisasjonene er det grunn til å stille spørsmål ved det de formidler: Sitter 	de med kunnskap som
ikke en ordinær avis kunne kommet med? Har de en forankring i et innvandrermiljø som gjør at de er
i en posisjon til å komme med 	nyttig alternativ kunnskap	? For den ene av disse organisasjonene kan
det også være grunn til å tro at formi	dlingen ikke gir innvandrerne 	økt 	tillit til samfunnet.
Sammenhengen mellom resultater og effekter ser i hovedsak ut til å være god
Det neste spørsmålet er om organisasjonenes aktiviteter gir de tiltenkte 	effektene	. Vi forstår det slik
at de nasjonale res	sursmiljøene skal senke barrierer for deltakelse (brukereffekter) og bidra til økt
tillit til samfunnet, samt like muligheter, plikter og rettigheter til deltakelse (samfunnseffekter). Vårt
overordnede inntrykk er at organisasjonenes arbeid gir disse effek	tene i stor grad:
 	Organisasjonenes 	aktiviteter bidrar 	til å senke barrierer for deltakelse i samfunnet.
 	Kunnskapsformidlingen gir ny innsikt	 som medfører at det offentlige og andre aktører gjør
endringer som senker barrierer for deltakelse i samfunnet.
 	Reduserte barrierer for deltakelse bidrar til økt tillit	 til samfunnet blant innvandrer og 	like
muligheter, plikter og rettigheter	 når det gjelder å delta i samfunnet og ta i bruk egne
ressurser.
Organisasjonenes bistand ut mot individer og grupper er vikt	ig i denne sammenhengen. Flere av
organisasjonene blir dessuten lyttet til av myndighetene, og påvirker politikkutviklingen. Dette
baserer vi på eksempler på organisasjonenes gjennomslagskraft, IMDis vurdering og
organisasjonenes egenvurdering. Organisasjo	nene driver også med formidling overfor aktører som

skoler, barnevern og politi. Innsikten organisasjonene kan komme med om innvandreres kultur,
erfaringer og utfordringer kan være nyttig for disse aktørene i møtet med innvandrerbefolkningen.
Organisasjone	ne kan også påvirke holdningene i minoritetsmiljøer og befolkningen for øvrig. Her kan
det være et dilemma mellom å skulle formidle utfordringer i integreringsprosessen og det å være en
brobygger og skape tillit.
Vår vurdering støttes av Nødland m.fl. (20	05), som evaluerte en tredel av de organisasjonene som får
støtte i dag. Der var konklusjonen at organisasjonene har en vesentlig betydning når det gjelder
bistand til enkeltindivider, og at de har en vokter	- og varslingsfunksjon og en opinionsdannende
fun	ksjon. De spiller en rolle i forhold til myndighetene når det gjelder påvirkning av politikkens
utforming og iverksetting, men deres innvirkning når det gjelder konkretisering av politisk
rammeverk og praksis er begrenset. Alle organisasjonene anses å ha s	pisskompetanse innen
minoritetsrelaterte felter. De er likevel til dels for brede og har for lite dybdekompetanse når det
gjelder å møte behov og ha politisk innflytelse på mange spesifikke områder.
Tilskuddet ser ut til å ha betydelig utløsende effekt
Vår	 vurdering er at dette tilskuddet er viktig: De samlede effektene av organisasjonenes arbeid ville
vært mindre hvis tilskuddet ble avviklet. Tilskuddet utgjør en stor andel av driftsinntektene for flere
av organisasjonene	, se t	abell 5.1. Dette er også for 	en stor del organisasjoner som ikke har mange
andre finansieringskilder å søke om tilskudd fra. Særlig er det begrenset med andre muligheter for å
få driftstilskudd, som gir organisasjonene mer fleksibilitet i hvordan midlene skal benyttes.
Tabell 5.1: Utb	etalt tilskudd og tilskudd som andel av organisasjonenes driftsinntekter 2016
 	Tilskudd 2016	 	Tilskuddsandel
Antirasistisk senter	 	 	2 175 000 	 	19
Caritas	 	 	2 000 000 	 	21
Human Rights Service (HRS)	 	 	1 835 000 	 	47
Innvandrernes 	Landsorganisasjon (INLO)	 	 	600 000 	 	29
JustUnity	 	 	1 500 000 	 	100
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)	 	 	1 265 000 	 	5
LIM 	– Likestilling, integrering, mangfold	 	 	700 000 	 	92
Minotenk 	– minoritetspolitisk tenketank	 	 	750 000 	 	42
MiRA 	– Ressurssenter for innvandrer	- og flyktningkvinner	 	 	2 050 000 	 	55
Multikulturelt Initiativ	- og Ressursnettverk (MiR)	 	 	500 000 	 	88
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)	 	 	2 630 000 	 	100
Organisasjonen mot	 offentlig diskriminering (OMOD)	 	 	1 440 000 	 	57
Samora	 	 	500 000 	 	36
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)	 	 	1 850 000 	 	23
Utrop	 	 	500 000 	 	21
Fargespill Bergen	 	 	2 000 000 	 	23
I spørreundersøkelsen understreker organisasjonene tilskuddets betydning. En av organisasjonene
oppsummerer det slik: «Driftstilskuddet vi mottar fra er avgjørende for vår virksomhet. Støtten til
drift muliggjør stabilitet, kontinuitet og utvikling i vårt 	arbeid. Økt driftstilskudd vil gjøre at vi kan

videreutvikle flere av våre tilbud under stabile rammer.» Flere av organisasjonene understreker at
driftsstøtte er avgjørende for å kunne søke om aktivitetsstøtte: Tilskuddet har dermed en effekt
utover selve 	beløpet de får i driftsstøtte.
I spørreundersøkelsen ser vi videre at 5 av 13 	organisasjoner oppga at de ikke ville gjennomført
aktivitetene uten tilskuddet, mens 7 svarte at de ville gjennomført dem i mindre omfang. Én
organisasjon oppga at den ville gje	nnomført aktivitetene uten tilskuddet.
Vi spurte også om sammenhengen mellom tilskuddsordningens mål og organisasjonenes arbeid. 6 av
12 respondenter oppga at organisasjonens arbeid er tilpasset alle målene med tilskuddsordningen,
mens 4 svarer at organis	asjonens arbeid er tilpasset 	noen	 av målene med ordningen.
Det er likevel overraskende lite samsvar mellom hvor viktig organisasjonene oppgir at tilskuddet er
for at de skal gjennomføre sine aktiviteter og hvor stor andel tilskuddet utgjør av driftsinntek	tene. Av
de 5 organisasjonene som oppga at de ikke ville gjennomført aktivitetene uten tilskuddet så utgjør
tilskuddet under 30 pst. av driftsinntektene for 3 av dem og mellom 40	-55 pst. for de to andre.
Organisasjonene som oppgir at de arbeider på en anne	n måte som følge av tilskuddet har ikke i
gjennomsnitt høyere tilskudd som andel av driftsinntektene enn de andre.
E F F E K T I V I T E T
Fordeler og ulemper med en øremerket 	– og dermed politisk 	– ordning
Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer er i dag en øremerket	 ordning, dvs. ikke søknadsbasert. Som vi
har argumentert for over, er dette en viktig årsak til at den også er svært politisk, dvs. at faglige
hensyn tillegges relativt liten vekt i tildelingene. Det er dermed et spørsmål om ordningen bør gjøres
søknadsba	sert, slik den også var før 2012.
Det er både fordeler og ulemper med øremerkede tilskudd sammenliknet med søknadsbaserte
tilskudd, jf. kapittel 4. Øremerkede tilskudd har i utgangspunktet en fordel ved at de er mindre
administrativt krevende fordi søknad	srunden utgår. Kostnaden av å forvalte ordningen er lavere ved
en øremerket ordning enn en søknadsbasert ordning. IMDi forvalter 15 mill. kroner i tilskudd til
nasjonale ressursmiljø per månedsverk i IMDi og om lag tilsvarende (16 mill. kroner) for
tilskud	dsordningen for innsats mot særlig utsatte innvandrergrupper. Dette skiller seg markant fra de
søknadsbaserte ordningene der IMDi forvalter 2	-7 mill. kroner per månedsverk.
Lavere tidsbruk i IMDi kan imidlertid bli mer enn oppveid av organisasjonene må bru	ke ressurser på
lobbyisme. I spørreundersøkelsen er organisasjonene spurt om i hvilken grad de har tatt en aktiv rolle
for å sikre videre støtte som nasjonalt ressursmiljø. 8 av 12 organisasjoner svarte at de har vært i
kontakt med stortingsrepresentanter.	 7 av de 8 har også vært i kontakt med IMDi og/eller JD. 5 av
organisasjonene sier de får tilskuddet hvert år uten å gjøre noe spesielt, men to av dem oppgir likevel
at de tar kontakt med både IMDi og stortingsrepresentanter. En av organisasjonene sier de	t slik:
«Forventningen om at vi må ha mye kontakt med politikere tar fokus vekk fra de som trenger
arbeidet mest.»
Det er også en kjensgjerning at IMDi må ta kostnadene ved å utføre oppgaver 	som om 	denne
ordningen skal forvaltes ut fra faglige hensyn 	– men	 nytten 	av dette arbeidet blir ikke nødvendigvis
realisert. IMDi skal gå igjennom organisasjonenes rapportering og utarbeide faglige anbefalinger,

men anbefalingene blir ofte ikke brukt. IMDis arbeid vanskeliggjøres av at en del av organisasjonene
ikke rap	porterer på det de skal rapportere, men i stedet bruker ressurser på politisk påvirkning.
Ordningen er dermed et godt eksempel på at navngiving av tilskuddsmottakerne over statsbudsjettet
kan gjøre kontakten med stortingsrepresentanter viktigere enn kontak	ten med tilskuddsforvalter.
En fordel med øremerkede tilskudd er at de er mer forutsigbare for tilskuddsmottakeren, både fordi
beslutningen om tilskuddet tas tidligere og fordi det erfaringsmessig ikke er politisk lett å fjerne
organisasjoner som er navng	itt som tilskuddsmottakere.
Øremerking gjør det dessuten mulig å tildele midler kun til enkelte organisasjoner uten hensyn til det
ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet. Det kan være effektiv bruk av knappe ressurser å
gi ekstra ressurser ti	l noen organisasjoner for at de skal være ressursmiljøer, uten at alle
organisasjoner som kunne vært ressursmiljøer får tilskudd: Gevinsten ved at én organisasjon oppnår
visse resultater kan være stor, men øker ikke nødvendigvis veldig hvis flere organisas	joner får midler
til det samme.
Stor vekt på politiske hensyn kan dessuten gi et større mangfold av tilskuddsmottakere enn dersom
tildelingene var rent faglig begrunnet. Dette er særlig viktig for en ordning der et formål er å
frembringe «alternativ kunns	kap».
Sist, men ikke minst, må dagens ordning vurderes ut fra alternativet: På et så politisk interessant
område som integrering vil politikerne etter alt å dømme ha behov for å markere seg på en eller
annen måte. 	Et dagsaktuelt eksempel på at politikere v	elger å støtte personer som er kjent gjennom
media, er støtten til stiftelsen «Født fri» som ble tildelt 5 mill. kroner i forbindelse med Stortingets
behandling av statsbudsjettet for 2017.	 De «skamløse» kvinnene, Nancy Herz, Sofia N. Srour og
Amina Bile, som ble tildelt Fritt Ords Honnør og kom ut med boken «Skamløs» i 2017, opprettet
stiftelsen «Født fri» i november 2017 på initiativ fra Abid Raja (V) og Trine Skei Grande (V), akkurat i
tid	e til å motta tilskudd. «Født fri» er et nytt nettverk mot sosial kontroll i minoritetsmiljøer og for
kvinners rettigheter.
Dette beløpet er betydelig større enn de eksisterende øremerkede tilskuddene over post 71. For
nasjonale ressursmiljøer var gjennom	snittlig tildeling på 1,5 mill. kroner og største på 2,6 mill. kroner,
mens tilskuddene til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper maksimalt har utgjort i overkant av
1 mill. kroner. Født fri er nærliggende å sammenlikne med MiRA	-senteret, som i 2016	 mottok 2 mill.
kroner som et nasjonalt ressursmiljø. MiRA er et nettverk av og for kvinner med minoritetsbakgrunn i
Norge som arbeider for å oppnå reell likestilling og integrering av minoritetskvinner og unge jenter.
Det kan stilles spørsmål ved om en ny	oppstartet stiftelse bruker midlene like effektivt mot å nå
formålet som en etablert organisasjon. I veilederen om forenkling av statlige tilskuddsordninger for
frivillige organisasjoner argumenteres det for at organisasjonenes eksisterende arbeid ofte kan	 være
vel så effektiv måte å nå et mål på som å opprette nye prosjekter.
Oppsummert anbefaler vi derfor at ordningen beholdes som en øremerket, og dermed politisk
ordning: Dette gir et rammeverk for tildeling av midler som legger til rette for at midlene b	rukes på
en mest mulig effektiv måte, der også faglige hensyn ivaretas i en viss grad.

Utformingen og forvaltningen bør spisses klarere mot myndighetenes mål
Det er mulig å forbedre ordningens måloppnåelse ved å spisse utformingen og forvaltningen av de	n
klarere inn mot myndighetenes mål. Målet med ordningen er i dag vidt formulert, og
målformuleringen er lang. Det fremgår ikke klart hva tildelingskriteriene er, og det er ikke utformet
kriterier for måloppnåelse. I tillegg er rapporteringen fra mange av 	organisasjonene lite rettet mot
denne tilskuddsordningen, slik at det er vanskelig å vurdere konkret hva de har gjort. Alle disse
forholdene svekker ordningens styringseffektivitet, i den forstand at de åpner opp for at
organisasjonene kan bruke de statlig	e midlene til andre formål enn det som er statens intensjon.
I en spissing av ordningen er det avgjørende at staten først klargjør hva målet med ordningen faktisk
er. Dette målet bør deretter operasjonaliseres i en målformulering som er kortere og mer konk	ret
enn i dag; kriterier for tildeling, og kriterier for måloppnåelse. Statsbudsjettet er den naturlige
plasseringen for slike føringer, siden det er dette Stortinget tar stilling til. Driftstilskudd innebærer at
organisasjonene står relativt fritt til å a	rbeide på den måten de vil. Kriteriene for utvelgelse av
tilskuddsmottakerne er det som skal sikre at tilskuddet fører til resultater som bidrar til å nå målet.
Uten klare kriterier for tildeling, er det fare for lekkasje, dvs. at tilskuddet benyttes til å	 finansiere
andre aktiviteter og resultater som ikke bidrar til å nå målet.
Et utgangspunkt kunne være de kriteriene som ble slått fast for ordningen ved etableringer i
Statsbudsjettet for 2012. Siden disse premissene ikke er blitt gjentatt i senere propos	isjoner er deres
status uklare. I henhold til disse kriteriene skal organisasjonene jobbe utadrettet, være inkluderende,
drive brobygging og samarbeide med andre organisasjoner, bidra til å bygge relasjoner baserte på
respekt, tillit og aksept mellom ulike	 aktører på integreringsfeltet, vise til planlagte mål og vise til
oppnådde resultater.
Klarere kriterier for tildeling og måloppnåelse legger til rette for en bedre rapportering fra
organisasjonene, der de rapporterer på bruken av tilskuddet, organisasjo	nenes resultater og hvordan
disse bidrar til å nå målet. Det gir neppe særlig effekt å kreve bedre rapportering uten at det først blir
klarere hva de skal rapportere på. Samtidig er bedre rapportering antakelig avgjørende for at IMDi
skal få et tilstrekkel	ig faglig grunnlag for sine anbefalinger til at regjeringen og Stortinget vil velge å
legge vekt på dem. Også for øremerkede tilskudd bør måloppnåelsen få konsekvenser for senere års
tildeling. Dette er vel å merke også noe organisasjonene er opptatt av se	lv: «Det er viktig at godt
etablerte tiltak, som har kan vise til gode resultater over tid blir satset videre på.», og «Vi ser gjerne
at tilskuddet i større grad er resultatorientert.»
Bevilgningen bør kuttes 	– ikke alle organisasjonene jobber effektivt 	i dag
Vårt klare inntrykk er at det er stor variasjon i organisasjonenes måloppnåelse, slik vi påpeker over.
En del organisasjoner ser ut til å arbeide lite målrettet inn mot denne tilskuddsordningens mål: De
har for så vidt høy aktivitet, men det er grunn	 til å tvile på om aktiviteten gir de ønskede resultatene
og effektene. En av organisasjonene har også lav aktivitet. Videre stiller vi spørsmål ved forankringen
i innvandrerbefolkningen for noen av de organisasjonene som ikke driver individrettet arbeid. 	Det er
ikke en del av vårt mandat å evaluere hver enkelt organisasjon. IMDi gjør imidlertid dette i
forbindelse med at de utarbeider sine anbefalinger, og deres vurderinger stemmer godt overens med
vårt inntrykk. Samtidig som noen av organisasjonene viser 	svak måloppnåelse, vurderer vi det som
nevnt slik at sammensetningen av organisasjoner i dag er god.

Alt i alt vurderer vi det slik at bevilgningen til denne ordningen bør kuttes. De organisasjonene som
har god måloppnåelse, bør fortsatt få tilskudd. De 	andre bør de	t ikke. De midlene som blir til overs,
kan i stedet brukes på en av de andre tilskuddsordningene på posten,	 eventuelt på helt andre formål
der de	 kan de kaste mer av seg.

K A P I T T E L 6 : T I L S K U D D	 T I L I N T E G R E R I N G S P R O S	J E K T E R I A S Y L M O T T A K
Tilskudd	 til integreringsprosjekter i asylmottak fungerer etter hensikten på et overordnet nivå. Den
store og uforutsigbare variasjonen i antallet beboere i asylmottak gjør det vanskelig å treffe behovet
for aktivisering av denne gruppen med et så tregt virkemidde	l som en statlig tilskuddsordning.
Fordelingen av tilskuddsfinansierte aktiviteter er mer rettet mot aktivisering enn	 aktiviteter som skal
bedre muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning	 for 	beboerne. Vi tilrår at ordningen vurderes
overført til U	DI, og at bevilgningen reduseres fra nivået i 2017. Ordningen kan også spisses og
forenkles noe slik at de frivillige i enda større grad tilbyr det mottakene og beboerne har behov for.
6 . 1 .	 O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmott	ak i regi av frivillige organisasjoner har som formål å ut	-
nytte ventetiden i asylmottak best mulig og å forberede flyktninger på bosetting i kommunene.
Denne tilskuddsordningen er ikke evaluert tidligere, noe som må ses i sammenheng med at den ble
etable	rt i 2016. De frivillige organisasjonenes arbeid i asylmottak behandles imidlertid av NIBR i Berit
Aasen m.fl. 	(2017)	. Studien tar for seg en del større frivillige organisasjoner og frivillige som
mobiliseres gjennom so	siale medier, og beskriver det arbeidet de gjør i asyl	mottak. Studien beskriver
også samspillet mellom frivilligheten og myndighetene nasjonalt og lokalt, og gir en oversikt over
finansieringsordninger på området. Derimot gir den ingen vurdering av result	atene og effektene av
de frivilliges arbeid, og den går heller ikke spesielt inn i den tilskuddsordningen vi tar for oss.
Tilskud	det skal stimulere til aktiviteter som bidrar til at beboere i mottak får en meningsfull hverdag
og bedre muligheter for delta	kelse i arbeid eller utdanning.	13 Rundskrivet for 2017 gir tre delmål for
ordningen:
 	Øke muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning gjennom norsktrening og arbeids	rettede
tiltak
 	Øke kunnskap om det norske samfunnet og gi informasjon om rettigheter	 og plikter
 	Øke deltakelse i lokale lag og foreninger, herunder frilufts	- og idrettsaktiviteter
Tilskuddsordningen ble etablert i for	bin	delse med 	at mange mennesker søkte om asyl 	høsten 2015,
og skulle bidra til å styrke frivillighetens innsats for å ta 	imot og integrere flyktninger.
Tilskuddsordningen er videreført etter at asylankom	stene av	tok, med om lag samme bevilgning: 29,5
mill. kroner i 2016 og 29 mill. kroner i 2017. Dette er dermed også den beløpsmessig største
tilskudds	ordningen på posten.
Tildelingene skal bl.a. ivareta følgende hensyn:
 	Det er kun frivillige organisasjoner som kan motta tilskudd. Drifts	operatører for asylmottak
kan ikke motta tilskudd.

13 Omtalen er basert på Prop. 1 S (2016	-2017) Justis	- og beredskapsdepartementet, rundskrivet for ordningen
av 2016 og 2017 (rundskriv 14/2016 og 12/	2017), praksisnotat utarbeidet av IMDi Øst for regionkontorene, og
informasjon fra saksbehandlere i IMDi.

 	Målgruppen er primært beboere over 18 år, men familieaktiviteter omfattes. 	Tilskuddet
dekker ikke aktiviteter rettet mot bosatte flyktninger.
 	Tilskudd gis primært til aktivi	teter i ordinære asylmottak, dvs. ikke transittmottak,
akuttmottak eller mottak for enslige mindreårige.
 	Organisasjonene bør ha etablert kontakt med mottake	t før søknad. Organisasjonene bør
inngå samarbeid med kommunen, næringsliv og andre organisasjoner
 	Ordningen skal nå ut til flest mulig mottaksbeboere

FO R V A L T N I N G A V O R D N I N	G E N
IMDi har valgt å legge en stor 	del av forvaltningen til region	kontorene	. Dette begrunnes dels med at
ordningen krever en omfattende saksbehandling som følge av den store bevi	lgningen, og dels med at
region	kontorene har større nærhet til mottakene og de frivillige organisa	sjonene i sitt område.
IMDi har valgt å fordele tilsk	uddsmidlene ut til organisasjonene på to måter:
 	Noe av midle	ne fordeles mellom IMDis region	kontorer, etter antallet mottaksbeboere ved ut	-
gan	gen av året før. Regionkontorene fordeler midlene videre til organisasjonene etter søknad.
Dette utgjorde 15,5 	mill. kroner i 2016. Det har vært åpnet for refor	deling av midlene mellom
region	kontorene.
 	Resten av midlene holdes av til en nasjonal pott som IMDi Øst deler ut til 	nasjonale
organisasjone	rs sentralledd etter søknad. Sentralleddene fordeler deretter midlene videre til
sine lokallag. Dette utgjorde 13,5 mill. kroner i 2016.
 	For 2017 er det gitt en nedre grense for prosjektets budsjett på 40	 000 kroner, av hensyn til
saksbehandlingskapasiteten 	i IMDi.
 	I de tilfellene mottaket legges ned i aktivitetsperioden, kan aktivitetene rettes mot et annet
mottak (i samråd med IMDi), eller midlene tilbakebetales.
Grunnen til at noe av potten tildeles sentralleddene er at IMDi ønsket å kunne spre midlene bl	ant
deres lokallag uten å måtte ta på seg en omfattende saksbehandling selv. Det er organisasjonene selv
som skal påse at lokallag ikke får tilskudd både fra den nasjonale potten og direkte fra IMDi til samme
prosjekt; dette presiserer IMDi i tilskuddsbrev	et til sentralleddene.
UDI forvalter et tilskudd til aktivitetstilbud for barn i mottak, som har store likhetstrekk med IMDis
ordning. Aktiviteter som er rettet mot familier vil i praksis være i målgruppen for begge ordningene.
UDIs ordning er beløpsmess	ig større, på 63 mill. kroner i 2016 og 31 mill. kroner i 2017. I tillegg er
asylmottakene ilagt et ansvar for å aktivisere beboerne.
6 . 2 .	 F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
T R E F F S I K K E R H E T
IMDi informerer aktivt om ordningen. I tillegg til informasjon på nettsiden,	 har de sendt ut informa	-
sjon til kommuner, mottak og frivilligkoordinatorer, og informert i aktuelle fora. Informasjonen ser ut
til å være nyttig for organisasjonene: 54 pst. av organisasjonene i spørreundersøkelsen fant frem til
informasjonen selv, og 71	 pst. sier at de ikke hadde behov for veiledning fra IMDi i søknadsprosessen.
Oppsummert ser det ut til at ordningens treffsikkerhet er god.

M Å L O P P N Å E L S E
Organisasjonenes aktiviteter er rettet mer mot det ene målet enn det andre
En viktig kilde for å kunn	e vurdere om organisasjonene leverer de resultatene de skal, er
organisasjonenes egenrapportering gjennom tilskuddsrapportene og vår spørreundersøkelse: I begge
kilder blir organisasjonene bedt direkte om å oppgi hva de har gjort, og i hvor stor grad og hv	ordan
disse aktivitetene kan sies å bidra til målet for ordningen. En åpenbar utfordring er riktignok at
organisasjonene vil kunne ha en tendens til å overrapportere måloppnåelsen, både fordi de er
oppriktig entusiastiske på egne vegne og fordi de ønsker å	 få tilskudd også senere år. Andre viktige
kilder er dermed intervjuene med saksbehandler i IMDi og asylmottak: Disse må antas å være mer
objektive i sine svar, men omfatter bare det utvalget av prosjekter de selv kjenner til.
Tabell 6.1 viser hvilke resu	ltater og effekter organisasjonene selv svarer at de leverer. Svarene er
omtrent likt fordelt mellom de tre resultatene: Økte norskkunnskaper, økt kunnskap om det norske
samfunnet og inkludering av beboerne i lokalsamfunnet.
Derimot er vektleggingen av de	 to effektene svært skjev: Mens 75 pst. svarer at de «i stor grad»
bidrar til en mer meningsfull hverdag i mottaket, er det bare 26 pst. som svarer det samme for
«bedre mulighet for deltakelse i arbeid eller utdanning». Søknadene er fordelt etter samme
mø	nster. Måloppnåelsen er dermed større for den kortsiktige enn den langsiktige brukereffekten.
Dette gjenspeiler antakelig organisasjonenes kompetanse og hva de har søkt om: I praksis vil det
typisk være enklere å bidra til en mer meningsfull hverdag, enn i	ntegrering i arbeidsmarked og
utdanning.
 Tabell 6.1.	 I hvilken grad aktivitetene i 2016 bidro til å oppnå ulike resultater og effekter	. Prosent.
Kilde: Spørreundersøkelsen.
 	I liten grad	 	I noen grad	 	I stor grad
Økte norskkunnskaper blant beboere i 	mottak	 	3 	48	 	48
Økt kunnskap om det norske samfunnet blant beboere i
mottak
2 	43	 	55
Inkludere beboere i mottak i lokalsamfunnet	 	9 	34	 	57
En mer meningsfull hverdag i mottaket for beboere	 	 	25	 	75
Bedre muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning
for	 beboere i mottak
33	 	39	 	28
Ikke alle organisasjonene leverer aktiviteter mottakene og beboerne trenger
Det er mye som kan sies å gi «en mer meningsfull hverdag», og spennet i søknadene er da også
bredt. For mottakene er det imidlertid ikke alt som treffer. Mottakene arrangerer også selv
aktiviteter, og dette er ofte gruppeaktiviteter som foregår på mottaket	. Basert bl.a. på intervjuene
ser det ut til at mottakene har behov for at de frivillige bidrar særlig med én	-til-én	-aktiviteter,
aktiviteter rettet mot enslige, unge menn og aktiviteter som inkluderer mottaksbeboerne i
lokalmiljøet. Dette er et eksempel p	å at det offentlige ikke kan ha for høye ambisjonsnivåer når de
lener seg på frivillige organisasjoner: Det er vanskelig å finne gode «matcher» mellom frivillige og
beboerne, bl.a. fordi de frivillige 	i en del tilfeller	 er godt voksne damer. Dialogen mello	m mottakene

og organisasjonene ser ut til å være en kritisk suksessfaktor for god måloppnåelse: De frivillige må
levere noe mottakene og beboerne trenger, og ikke for eksempel trylleshow til mottak uten barn.
Tilskuddsmidlene skal fordeles slik at flest m	ulig beboere nås. I praksis er det imidlertid ofte avvik
mellom hvor mange de frivillige ser for seg å nå, og hvor mange som faktisk blir nådd. En av årsakene
er at mange beboere ikke ønsker å være med på aktiviteter. En annen er at utskiftningen av beboer	e
er stor, slik at det er reelt vanskelig å vite lang tid på forhånd hvem som skal bo der 	– og en del
mottak legges også ned.
Mange av aktivitetene ville vært gjennomført også uten dette tilskuddet
Er det nødvendig med et slikt tilskudd, eller ville frivi	llige gjennomført disse aktivitetene uansett? Det
er ikke enkelt å svare klart på dette. På den ene siden bidro frivillige organisasjoner inn mot beboere i
mottak også før dette tilskuddet ble etablert. Organisasjoner som Refugees welcome har også bidratt
betydelig i forbindelse med den siste asyltilstrømmingen, uten statlige tilskudd. På den andre siden
er tilstrekkelig aktivisering i mottak viktig for en vellykket bosettings	- og integreringsprosess. Store
positive samfunnseffekter kan forsvare et statlig 	tilskudd.
Vår vurdering er at det er behov for et statlig tilskudd til frivillig virksomhet i mottak, rettet mot
aktivisering og 	aktiviteter som skal bedre muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning for
beboerne for	 alle beboerne som har behov for	 dette. Dagens tilskuddsordning kan imidlertid endres
på flere punkter slik at den får 	sterkere utløsende effekt	. Det går vi nærmere inn på i de neste
avsnittene.
E F F E K T I V I T E T : G J Ø R O	R D N I N G E N D E T M U L I G Å	 N Å M Å L E T E F F E K T I V T , 	O G T I L E N L A V K O S T N A	D?
Hvis måle	t er 	å bedre muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning, bør det gjenspeiles i
utforming og forvaltning
I dag går det meste av tilskuddsmidlene til aktiviteter rettet mot en mer meningsfull hverdag, og
relativt lite går til aktiviteter som direkte 	er rettet mot 	aktiviteter som skal bedre muligheter for
deltakelse i arbeid eller utdanning for beboerne for	. Dersom myndighetene faktisk mener at 	dette	 er
et viktig form	ål med denne ordningen, må det	 gjenspeiles i utformingen. IMDi kan for eksempel
legge 	føringer på at 50 pst. av midlene skal gå til denne typen aktiviteter, og der dette fremgår av
informasjonen til søkerne og blir implementert i forvaltningen.
Det er vanskelig å treffe et bevegelig mål med en treg ordning
En statlig tilskuddsordning er gr	unnleggende treg, ved at det normalt tar svært lang tid fra
bevilgningen fastsettes til aktivitetene blir gjennomført.	 Dette er illustrert i Figur 6.1	: Bevilgningen til
tilskudds	ordningen blir i praksis bestemt i juni året før tilskuddsåret, i forbindelse	 med
forberedelsene til regjeringens budsjettkonferanse i august. Samtidig presenterer UDI og IMDi
prognoser for antallet asylankomster, kommunenes bosetting og antallet returer, som til sammen gir
antallet beboere i mottak. Disse prognosene brukes som gru	nnlag for å fastsette bevilgningene på en
rekke poster. De bevilgede midlene til tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak blir utbetalt til
organisasjonene tidligst i mars året etter, noe som innebærer at aktivitetene ikke kommer i gang før
april	-mai, dvs. nesten et år etter at bevilgningen ble fastsatt.
For at bevilgningen til denne ordningen skal kunne treffe behovet for aktiviteter i mottak rimelig
presist, må UDI og IMDi dermed lage presise prognoser både for antallet asylankomster,

kommunenes 	bosetting og antallet returer. I praksis er dette svært vanskelig, siden alle de tre
forholdene avhenger av en rekke faktorer som hver kan endre seg betydelig og brått. Dette gjelder
særlig antallet asylankomster, som er den viktigste årsaken til de store 	endringene i antallet beboere
i mottak de siste årene.
Figur 6.1	 Utviklingen i antallet beboere i mottak og fastsettelse av tilskuddsbevilgning mv. 2014	-17

Kilder: Tallene for antallet beboere i mottak er hentet fra UDIs nettside. Opplysningene om 	tidspunkt for
fastsettelse av tilskuddsbevilgning er hentet fra vår erfaring med budsjettarbeidet fra Finansdepartementet,
mens tidspunktene for fordeling av midler og igangsettelse av tiltak er hentet fra intervjuene med IMDi og
mottak. Opplysningene er s	ammenstilt av Vista Analyse.
Utfordringene med å justere en bevilgning inn mot et sterkt varierende behov viser seg tydelig for
denne tilskuddsordningen: Selv om antallet beboere i mottak var langt lavere i 2017 enn i 2016, er
bevilgningen til IMDis tilsku	ddsordning holdt på om lag samme nivå, fra 29,5 mill. kroner til 29 mill.
kroner. Basert på den informasjonen vi har til rådighet, ser det ut til at bevilgningen i 2017 var så stor
at det ble gitt tilskudd til flere aktiviteter enn mottakene kunne nyttiggj	øre seg. Noe av midlene
kunne dermed kastet mer av seg hvis de ble anvendt på andre formål.
Vi anbefaler at tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak legges inn under UDI. Formålet med
ordningen er som nevnt overlappende med UDIs tilskudd til aktivi	tetstilbud for barn i asylmottak.
UDI har dessuten forvaltningsansvaret for asylmottakene, og inngår kontraktene med
driftsoperatørene. I deres arbeid er de allerede nødt til å ta hensyn til fluktuasjonene i antallet
asylankomster og beboere i mottak. Det 	vil dermed være stordriftsfordeler ved at de får ansvaret for
å dimensjonere også denne tilskuddsordningen, fremfor at IMDi skal bygge opp samme kompetanse.
En overføring innebærer at UDI får et mer fullstendig ansvar for mottakene: Ikke bare drift av
mott	akene og aktivisering av barn og unge, men også aktivisering av voksne.
Det kan argumenteres for at 	integrerings	-/kvalifiseringsperspektivet i ordningen gjør at den fortsatt
bør ligge i IMDi: Det kan være gevinster ved at søknadene bør vurderes av noen me	d særskilt
kompetanse på 	integrering og 	kvalifisering, eller at de tilskuddsfinansierte aktivitetene ses i
sammenheng med IMDis øvrige arbeid. Med tanke på hva slags tiltak tilskuddet i dag finansierer, er
det ikke sikkert at dette er viktige hensyn: Tilskudd til aktivisering av beboere i mottak	 kan riktignok

gi god integrering på sikt, men et slikt tilskudd kan antakelig ivaretas godt også av UDI. Uansett må
hensynet til 	integrerings	-/kvalifiseringsperspektivet veies opp mot fordelene ved en
ansvarsoverføring til UDI.
Ordningen kan forenkles sl	ik at ressursbruken knyttet til den reduseres
Søknadsprosessen kan forenkles: Rundskrivet stiller i dag krav om at organisasjonene «bør»
samarbeide med næringslivet, andre organisasjoner og kommuner 	– i tillegg til mottakene. I våre
intervjuer med mottak, 	IMDi og organisasjoner, samt i spørreundersøkelsen, har vi undersøkt
hvordan dette praktiseres og hva som er nytteverdien av dem. Vår vurdering er at kravene om
samarbeid med næringsliv, andre organisasjoner og kommuner kan fjernes: Denne formen for
samarb	eid er ikke viktig, og kravene blir i praksis ofte ikke fulgt opp.
Derimot anbefaler vi at kravet om at organisasjonene skal samarbeide med mottaket gjøres
strengere: Dette samarbeidet er viktig for å sikre aktiviteter som er spisset mot mottakets og
bebo	ernes behov.

K A P I T T E L 7 : T I L S K U D D	 T I L L O K A L E I N N V A N D R E	R O R G A N I S A S J O N E R 	O G F R I V I L L I G
V I R K S O M H E T I L O K A L S A	M F U N N
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn er en ordning der
staten gir tilskudd til 20 kommuner for vi	derefordeling til innvandrerorganisasjoner (driftstilskudd) og
frivillig virksomhet mer generelt (aktivitetstilskudd). Vår vurdering er at det ikke bør tas
distriktshensyn i utvalget av kommuner i en ordning med et så lokalt virkeområde, men at utvalget
bø	r bestemmes ut fra størrelsen på innvandrerbefolkningen alene. Det ser ut til at offentlig støtte av
denne typen er viktig for å realisere de ønskede resultatene. Prinsipielle hensyn taler imidlertid for at
dette bør være et kommunalt, og ikke et statlig a	nsvar. Vår vurdering av de praktiske konsekvensene
av å overføre dette ansvaret til kommunene tilsier at den statlige aktivitetsstøtten kan avvikles, men
at det kan være gode grunner til å beholde en statlig driftsstøtte til innvandrerorganisasjoner. Det e	r
imidlertid behov for å utrede konsekvensene av en slik spissing nærmere før den gjennomføres.
7 . 1 .	 O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn er en todelt
ordning.	14
 	Del a) gir støtte til drift av lokale innvandrerorganisasjoner. Formålet er å medvirke til og styrke
deltakelsen i organisasjonslivet og i sosiale nettverk for denne delen av befolkningen.
 	Del b) gir støtte til frivillig virksomhet i lokalsamfunn. Formåle	t er å skape møteplasser og
aktiviteter i lokalsamfunn på tvers av ulike grupper i befolkningen.
Innvandrerorganisasjoner kan dermed søke driftsstøtte gjennom del a), og aktivitetsstøtte gjen	nom
del b). Andre organisasjoner kan søke aktivitetsstøtte gjen	nom del b). Begge tilskuddene skal med	-
virke til å skape økt tillit til, og tilhørighet i, det norske sam	funnet. I terminologien fra kapittel	 2 kan
driftsstøtten ses 	på som støtte til sammenbindende nettverk, 	mens aktivitetsstøtten 	er støtte til
overskride	nde nettverk.
Kriteriene for å få driftstilskudd er bl.a. at organisasjonen er en lokal, frivillig, medlemsbasert
innvandrer	organi	sasjon som er hjemmehørende i en av de 20 ovennevnte kommunene, og der
medlemmene er innvandrere eller norskfødte med to inn	vandrede foreldre fra land som nevnt over.
Organisasjonen må ha eksistert i minst to år, ha organisasjonsnummer, være registrert i
Frivillighetsregisteret og ikke være et trossamfunn som mottar støtte i egenskap av trossamfunn.
Kriterier fra IMDi av mer ve	iledende art er at organisasjonen bør ha et min	steantall betalende
medlemmer (	20 i de minste kommunene); nettverk, forankring og gjennomslag i aktuelle miljøer eller
lokalsamfunn; frivillig innsats i organisasjonene og god økonomistyring.
Det ble satt av 1	1,1 mill. kroner til ordningen i 2016. IMDi fordeler tilskudds	midlene mellom 20
utvalgte kom	muner, se 	Tabell 7.	1. Det er kommunene som informerer organisasjonene, tildeler
midler og følger opp.	 Utvalget av kommuner er basert	 på størrelsen på innvandrerbefolkningen	15,
 	 	 	14 Omtalen er basert på rundskrivet for ordningen av 2016 (rundskriv 11/2016) og Prop. 1 S (2015	-2016) Barne	-,
likestillings	- og inkluderingsdeparteme	ntet, kap. 821, po
st 71, samt Fafos rapport om tilskuddsordningen fra 2017 av Beret Bråten m.fl.
15 Antallet innvandrere og norskfødte med to innvandrede foreldre fra land utenfor Norden, Sveits, USA,
Canada, Australia og New Zea	land.

men det tas også distriktshensyn for å få med kommuner fra alle deler av landet. Utvalget ble
bestemt av departementet i 2015, og er ikke endret etter dette. Fordelingen av midler mellom
kommunene er bestemt ut fr	a størrelsen på innvandrerbefolkningen.
I tillegg kommer 2,3 mill. kroner som er øremer	ket organisasjoner og aktiviteter i Groruddalen og
Søndre Nordstrand, som del av område	satsin	gene der. Disse midlene har samme formål som, og
brukes som, aktivitetss	tøtten i tilskuddsordningen for øvrig. Vi omtaler imidlertid ikke disse midlene i
det videre: Områdesatsingene omfatter så mange tiltak i tillegg til disse midlene at det ikke gir
mening å evaluere dem som et enkelttiltak.
Tabell 7.	1 Fordelingen av tilsku	ddsmidler mellom kommunene i 2016	. Kilde: Bråten m.fl. (2017).
Kommune	 	Tilskudd	 	Kommune	 	Tilskudd
Hamar 	 	82 269	 	Fredrikstad 	 	286 728
Gjøvik 	 	94 364	 	Skedsmo 	 	304 938
Bodø 	 	106 136	 	Kristiansand	 	353 157
Tønsberg 	 	129 814	 	Sandnes 	 	367 300
Arendal 	 	136 145	 	Drammen 	 	452 801
Ålesund	 	144 873	 	Bærum 	 	535 312
Sandefjord 	 	165 507	 	Trondheim 	 	591 101
Skien 	 	195 408	 	Stavanger 	 	678 945
Tromsø 	 	197 348	 	Bergen 	 	1 100 256
Sarpsborg 	 	219 760	 	Oslo 	 	4 937 843
Kommunene bestemmer selv fordelingen av midlene mellom 	driftsstøtte til
innvandrerorganisasjoner og aktivitetsstøtte. I 2016 gikk 24 pst. av de fordelte midlene til driftsstøtte
til innvandrerorganisasjoner, til sammen 2,4 mill. kroner.	16 Midlene ble fordelt på 126
innvandrerorganisasjoner, dvs. i gjennomsnitt 	kr. 18 900 til hver organisa	sjon. De resterende 76 pst.
ble gitt i aktivitetsstøtte, til sammen 7,6 mill. kroner. Fordelt på 292 søknader ga dette i gjennomsnitt
26	 100 kroner per søknad. Det er noe flere majoritets	organ	isasjoner enn innvandrerorganisas	joner
som mottar aktivitetsstøtte. Dette skyldes at majoritetsorgan	isasjonene sendte flere søknader:
Innvil	gel	ses	prosenten var høyere for innvandrerorganisasjoner. Oslo skiller seg noe fra de andre
kommunene: Her er det flere innvandrerorganisasjoner e	nn majoritetsorganisasjoner som både
søker om og mottar aktivitetsstøtte. Hver enkelt kommune skal beregne driftstilskuddet til
innvandrerorganisasjoner ut fra antallet registrerte medlem	mer, etter faste satser. For
aktivitetstilskuddet er det ikke gitt n	oen føringer på beløpet.
H I S T O R I K K	 O G F O R V A L T N I N G
Ordningen har røtter tilbake til 1970	-tallet, med de statlige tilskuddene til
innvandrerorganisasjoner.	17 Midlene ble lenge forvaltet av staten, men i 1985 ble det igangsatt en
prøveordning der kommunene fikk tildelt midler etter søknad, som de så kunne videreformidle ut til
lokale organisasjoner. Reglene for tildeling ble utformet i den enkelte kommune. Ved 	inngangen av
 	 	 	16 Opplysningene om 	fordelingen av tilskuddsmidlene er hentet fra Bråten m.fl. 	(2017)	, kap. 4.	 	17 Avsnittet om ordningens historikk er basert på Bråten m.fl. 	(2017)	.

2000	-tallet ble forvalt	ningen ut mot organisasjonene utført av fylkeskommunene, og organisasjoner
over hele landet kunne søke. Dette fortsatt ut 2014, da forvaltningsansvaret ble flyttet til de 20
kommunene omtalt over. Fra og med 2015 er det	 dermed bare organisasjoner hjemmehørende i
disse kommunene som har kunnet søke.
Overflyttingen fra fylkeskommunene til de 20 kommunene hadde to hovedbegrunnelser. Den ene var
prinsipiell: Det er i kommunene de lokale organisasjonene har sitt virke. Den a	ndre var mer prag	-
matisk: Bevilgningen til ordningen ble kuttet kraftig fra 2014 til 2015, fra 15,88 til 10,83 mill. kroner,
etter å ha vært nominelt uendret over flere år. Kuttet skyldtes bl.a. en omdisponering til nasjonale
ressursmiljøer. Avgrensningen 	til de 20 kommunene innebar dermed en spissing av de tilskudds	-
midlene som sto igjen.
7 . 2 .	 F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
Fafo har nylig tatt for seg innvandrerorganisasjonenes rolle og potensial i integreringsarbeidet
(Bråten m.fl. 	(2017)	). Rapporten er ingen fullstendig evaluering av tilskuddsordningen, men vurderer
kommunenes forvaltning og innvandrerorganisasjonenes arbeid. Fafos undersøkelser og funn gjør at
vi fokuserer på andre forhold, som utformingen av tilskuddsordninge	n og betydningen av tilskuddet
for organisasjonenes arbeid. Fafos rapport behandler dessuten i liten grad
majoritets	organisasjonenes arbeid, som de kan få finansiert gjennom aktivitetsstøtten i denne
ordningen. For øvrig baserer vi vår evaluering på organi	sasjonenes egenvurdering gjennom
spørreundersøkelsen, våre undersøkelser i fire utvalgte lokalsamfunn, en gjennomgang av søknader
og tilskuddsrapporter, og intervju med saksbehandler i IMDi.
T R E F F S I K K E R H E T : N Å R 	T I L S K U D D E T F R E M T I L 	D E Ø N S K E D E O R G A N I S A S	J O N E N	E?
Tilskuddet fordeles til organisasjoner i 20 kommuner, jf tabell 7.1. Organisasjoner i de andre
kommunene får ikke tilskudd. Treffsikkerhet handler dermed først og fremst om hvorvidt de 20
kommunene er riktig valgt ut. Kommunene er valgt ut etter antall 	innvandrere fra gitte land, men det
tas også hensyn til fordelingen ut over landet, slik at noen kommuner utenfor Østlandet får tilskudd
selv om de ikke er blant de 20 kommunene med størst innvandrerbefolkning.
Vår vurdering er at tilskuddet bør fordeles 	til de kommunene med størst innvandrerbefolkning, uten
at det tas distriktshensyn. Samfunnsøkonomisk er det en god tilnærming å fordele midlene mellom
de kommu	nene med flest innvandrere: Da vil midlene treffe flest. I tillegg bør det optimalt sett tas
hen	syn til hvilke kommuner tilskuddet vil ha størst utløsende effekt i, men dette avhenger av
vanskelig observerbare forhold som motivasjon, satsingsvilje etc. og er dermed mindre egnet som
fordelings	kriterium. Distriktshensyn er mindre logisk i en 	lokal 	ord	ning som denne: Tilskuddet gis til
organisasjoner og aktiviteter som er ment å virke innenfor lokalsamfunn, og det stilles ingen krav om
at virkningene skal ha større geografisk utstrekning enn dette 	– selv om det selvfølgelig kan være
tilfelle. Dermed bør	 tilskuddet gis de lokalsamfunnene som kan ha størst nytte av det, uten tanke for
hvor i landet disse samfunnene ligger.
Treffsikkerhet handler også om hvorvidt kommunene fordeler midlene til de riktige organisasjonene.
Her er virkningskjeden lang: Kommu	nen må 	gjøre seg kjent 	med organisasjonslivet slik at de kan nå
ut med informasjon til alle som bør søke. Kommunen må deretter 	informere 	og 	tilby bistand i

søknadsprosessen	. I tillegg må de ha vurdert hvordan midlene skal 	fordeles mellom driftstilskudd
inn	vandrerorganisasjoner og aktivitetstilskudd.
Kommunenes praksis varierer betydelig på alle de tre punktene. Når det gjelder kjennskap til
organisasjonslivet og aktiv informasjon og bistand, identifiserer Fafo flere suksesskriterier. «Et
byråkrati som også 	er ubyråkratisk» er et av disse, dvs. at de ansatte gis mandat og rom for å møte
de frivillige aktørene på deres premisser. Det betyr oppsøkende virksomhet, arbeid utenfor ordinær
arbeidstid, veiledning av organisasjoner som mangler systemkompetanse mv. Se	lv blant våre
casekommuner er variasjonen stor her: Én kommune har lagt forvaltningen av tilskuddsordningen til
en enhet som verken jobber med integrering eller frivillige, men med forvaltning av andre
tilskuddsordninger. I forvaltningen av støtten forhold	er man seg her til innkommende søknader uten
særlig annen informasjon. I en annen kommune driver den enheten som forvalter tilskuddet
oppsøkende arbeid, og viser stor vilje til å nå ut til aktuelle organisasjoner med informasjon om
muligheten for å søke st	øtte. Likevel mener forvalteren at de ikke når ut til alle de aktuelle
organisasjonene. 	 Inntrykket av at det er stor variasjon i kommunenes forvaltning bekreftes av
spørreundersøkelsen: 52 pst. av organisasjonene svarer at kommunen har lagt til rette for 	at de kan
bidra på integreringsområdet. 42 pst. svarer at kommunen har gjort dette «i noen grad», og 5 pst.
(13 organisasjoner) svarer «i liten grad».
Innvandrerorganisasjonene	 kan	 ha behov for mer hjelp både til å finne ordnin	gen, og til å søke. For
diss	e blir dermed kommunenes arbeid ekstra viktig. Variasjonen i kommunenes arbeid innebærer at
treffsikkerheten for denne tilskuddsordningen varierer mer mellom kommunene for
innvandrerorganisasjonene, enn for majoritetsorganisasjonene.
I tillegg er det stor	 variasjon i hvor mye av tilskuddsmidlene som gis til innvandrerorganisasjonene.
Noen kommuner gir ikke driftstilskudd til innvandrerorganisasjoner i det hele tatt (Bråten m.fl. 2017).
Andre har valgt en 50/50	-fordeling mellom drifts	- og aktivitetstilskudd	. I noen kommuner er det
dessuten svært få innvandrerorganisasjoner som søker. Siden staten ikke har gitt noen føringer på
hva som er 	ønsket	 fordeling mellom de to, finnes det heller ikke noe svar på om dagens fordeling er
god	. Dette kommer vi tilbake til 	i avsnittet om effektivitet. I denne sammenhengen er vår viktigste
konklusjon at tilskuddet ikke når fram til mange av de innvandrerorganisasjonene som kunne bidratt
positivt i integreringsarbeidet.
M Å L O P P N Å E L S E : U T L Ø S E	R T I L S K U D D E T R E L E V A N	T E R E S U L T A T E R ?
Organisasjonene leverer de resultatene og effektene de skal
Ideelt sett ville en evaluering av måloppnåelsen til denne ordningen vært basert på en undersøkelse
til alle landets kommuner, der vi systematisk kunne sammenlikne de 20 som får tilskudd, med de om
lag 400 som ikke gjør det. En slik innfallsvinkel var imidlertid ikke mulig innenfor rammene av dette
oppdraget. I stedet benytter vi et bredt sett av informasjon fra søknader og tildelinger,
organisasjonenes rapportering til IMDi, tilskuddsmottakernes sv	ar på spørreundersøkelsen og
undersøkelsene i de fire case	-kommunene, hvorav én ikke er blant de 20 kommunene.
Rapporteringen fra organisasjonene tyder på at de stort sett leverer det de skal:
Innvandrerorganisasjoner med driftstilskudd er i drift, og orga	nisasjoner med aktivitetstilskudd
leverer møteplasser og aktiviteter som planlagt. Unntakene ser ut til å dreie seg om aktiviteter som
nådde ut til færre enn antatt, men dette må påregnes.

Et vanskeligere spørsmål er hvorvidt resultatene gir de tiltenkte 	effektene	:
1. Fører drift av lokale innvandrerorganisasjoner til økt deltakelse i organisasjonsliv og sosiale
nettverk for innvandrerbefolkningen?
2. Fører møteplasser og aktiviteter i lokalsamfunn til økt integrering og inkludering?
Igjen er organisasjonenes 	egenvurderinger positive	, se t	abell 7.2	. Hovedinntrykket er at
organisasjonene svarer likt på tvers av de to delene i ordningen. En forskjell er likevel at flere av
innvandrerorganisasjonene med driftstilskudd erkjenner en lav måloppnåelse enn de som har f	ått
aktivitetstilskudd. Dette må antakelig ses i sammenheng med målene: Det å skape møteplasser og
aktiviteter på tvers av ulike grupper må antas å være en integrert del av den aktiviteten de får
tilskudd til, mens det å styrke innvandreres deltakelse i lo	kale frivillige organisasjoner og sosiale
nettverk, er noe som lykkes organisasjonene i varierende grad.
Vår samlede vurdering er likevel at de aktivitetene og organisasjonene som gis tilskudd, ser ut til å
levere de resultatene og effektene de skal. Spør	smålet blir dermed om de ville levert dette også 	uten
tilskudd 	– og om kommunene ber dem levere 	de riktige tingene	. Det første handler om
addisjonalitet, og det andre om styringseffektivitet, se neste avsnitt.
Tabell 	7.2	: Organisasjonenes egenvurdering av 	måloppnåelsen
 	I liten grad	 	I noen grad	 	I stor grad
I hvilken grad har driftsstøtten dere fikk i 2016 bidratt til å oppnå følgende?
Styrke innvandreres deltakelse i lokale frivillige
organisasjoner
11 	 	32 	 	57
Styrke innvandreres deltakelse i sosiale 	nettverk	 	11 	 	37 	 	52
I hvilken grad har aktivitetene dere fikk støtte til i 2016 bidratt til å oppnå følgende?
Skape møteplasser i lokalsamfunn på tvers av ulike
grupper i befolkningen
3 	36 	 	61
Skape aktiviteter i lokalsamfunn på tvers av ulike 	grupper i
befolkningen
4 	38 	 	59
Behovet for ordningen er ikke opplagt 	– resultatene kan i stor grad finansieres på andre måter
Opprettelse av en statlig tilskuddsordning skal begrunnes særskilt. I dette tilfellet vil vi argumentere
for at en del av de ønskede resultatene og effektene kan finansieres på andre måter, og at det kan
være hensiktsmessig å overføre ansvaret for i hvert 	fall deler av denne offentlige støtten til
kommunene: 	Kommunene 	kan opprette tilskudds	ordninger med andre midler enn tilskuddet fra
IMDi. Det er også et poeng at 	organisasjonene 	kan søke om midler fra en rekke andre kilder, siden
dette kan påvirke hva den	 offentlige støtten bør rettes inn mot.
De aller fleste kommuner gir i dag en eller annen form for økonomisk støtte til frivillige
organisasjoner som de finansierer over eget budsjett.	18 Dette er gjerne generelle ordninger der
integrering inngår som et av 	flere formål sammen med idrett og kultur mv. En del kommuner har
 	 	 	18 Det ser ikke ut til å finnes undersøkelser som viser dette direkte, men vi vet at alle kommuner i dag har
samarbeid med frivillig sektor der de støtter dem økonomisk og/eller med utlån av gratis lokaler mv., jf.
St.meld. nr. 39 (2006	-2007) 	Frivillighetsme	ldingen	.

også egne tilskuddsordninger til integrerings	formål. Ordningene finnes både blant store og små
kommuner.
Organisasjonene kan altså søke om både kommunale og statlige midler fra kommunen, me	n de kan
også søke om tilskudd fra en rekke andre instanser. Bredden fremgår av spørreundersøkelsen, der
organisasjonene ble bedt om å svare på hvilke andre finansieringskilder de hadde i 2016.
Organisasjonene har bl.a. mottatt støtte fra:
 	Andre statlige o	rganer: UDI, Bufdir og Husbanken
 	Andre offentlige organer: Ambassader, Nordisk ministerråd
 	Stiftelser og fond: Ekstrastiftelsen, Sparebankstiftelsen DNB, Frifond, Norsk Tipping mv.
Tabell 7.3	 viser hvor stor andel av organisasjonene som mottok støtte fra a	ndre kilder enn tilskudd til
frivillig virksomhet i lokalsamfunn, etter hvorvidt de mottok tilskudd til drift (del a), aktivitet (del b)
eller begge deler. Det er et klart mønster i at det finnes flere alternativer til aktivitetstilskuddet enn
til driftsti	lskuddet. Kommunal støtte er en spesielt viktig finansieringskilde: Hele 53 pst. av de som
mottok aktivitetstilskudd, mottok også kommunal støtte 	– mot 38 pst. for
innvandrerorganisasjonene med driftstilskudd. Aktivitetstilskuddet suppleres også oftere en	n
driftstilskuddet av annen offentlig støtte, med hhv. 31 og 11 pst.
Tabell 7.	2 Andre finansieringskilder for tilskudd	smottakerne etter type tilskudd.	 Prosent.
 	Driftstilskudd	 	Aktivitetstilskudd	 	Begge
Støtte fra kommunen	 	38 	 	53 	 	63
Annen støtte fra IMDi	 	2 	11 	 	22
Annen støtte fra det offentlige	 	11 	 	31 	 	28
Støtte fra stiftelser	 	9 	24 	 	22
Medlemskontingent 	 	87 	 	59 	 	100
Andre kilder	 	31 	 	47 	 	56
N 	45	 	148	 	32
Tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn har ulik 	økonomisk betydning for de ulike
organisasjonene og aktivitetene, jf. tabell 7.3. Det er stor variasjon i hvor stor andel driftstilskuddet
utgjør av organisasjonenes budsjett: 23 pst. av organisasjonene oppgir at det utgjør 10 pst. eller
mindre, mens 13 ps	t. oppgir et det utgjør 75 pst. eller mer. For aktivitetene som finansieres med
aktivitetstilskudd, utgjør dette tilskuddet i gjennomsnitt en større andel, og det oppgis å utgjøre hele
finansieringen for 12 pst. av aktivitetene.

Tabell 7.	3 Hvor stor andel tilskuddet utgjør av budsjettet for hhv. organisasjonen og aktiviteten
 	Driftstilskudd	 	Aktivitetstilskudd
1-10 pst.	 	23 	 	12
11	-25 pst.	 	17 	 	18
26	-50 pst.	 	35 	 	32
51	-75 pst.	 	13 	 	15
76	-99 pst.	 	9 	12
100 pst. 	 	4 	12
N 	78	 	171
Også organisasjonenes mer subjektive vurdering varierer: 25 pst. av innvandrerorganisasjonene med
drifts	tilskudd oppgir at de ikke ville vært i drift uten dette tilskuddet, mens 55 pst. oppgir at organi	-
sasjonen måtte ha drevet	 med mindre omfang. Samtidig oppgir 20 pst. at de ville ha vært i drift som i
dag. Blant de organisasjonene som får aktivitetstilskudd, oppgir 47 pst. at aktiviteten ikke ville blitt
gjennomført uten tilskuddet, 44 pst. oppgir at den ville blitt gjennomfør	t i mindre omfang, og 10 pst.
oppgir at den ville blitt gjennomført i samme omfang. Funnene må ses i sammenheng med at mange
mottakere av aktivitetstilskudd er små lokale innvandrerorganisasjoner uten større
moderorganisasjoner.
Likevel to mulige begrunne	lser for at staten skal ta et finansieringsansvar her
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og frivillig virksomhet i lokalsamfunn skal gå til
organisasjoner som arbeider 	lokalt	. Tilskuddet finansierer dessuten arbeid som i all hovedsak har
lokale 	gevinster	. Det er kommunen som skal ta hånd om sine innbyggere. I utgangspunktet er det
dermed rimelig at kommunene selv finansierer dette arbeidet. Mange av dem gjør dette allerede,
som nevnt over.
Staten har dessuten allerede tatt en del av finansierings	ansvaret: Kommunene kompenseres for
utgifter knyttet til integrering og inkludering gjennom integreringstilskuddet og fordelingsnøkkelen i
kommunenes inntektssystem. Spørsmålet er dermed: Hva er begrunnelsen for å ha en statlig
tilskuddsordning til dette f	ormålet? Vi ser to mulige begrunnelser:
 	Sørge for at det finnes et 	minstenivå	 på den økonomiske støtten: Hvis samfunnet står overfor
betydelig større gevinster av at en oppgave blir utført enn kommunen gjør selv, vil kommunen
prioritere denne oppgaven lav	ere enn det som er best for samfunnet. Hvis det heller ikke finnes
andre finansieringskilder som kan gi et slikt minstenivå, kan det være rasjonelt at staten gir et
øremerket tilskudd til kommunene slik at de prioriterer oppgaven høyere.
 	Sørge for at det g	is støtte til de 	riktige formålene	: Hvis det er vanskelig for organisasjonene å få
finansiert oppgaver staten mener er viktige for samfunnet, kan det være rasjonelt at staten gir et
øremerket tilskudd til kommunene slik at de kan finansiere denne.
For akt	ivitetsstøtten er det ikke opplagt at noen av begrunnelsene er oppfylt
Med dagens praksis i kommunene er det ikke mulig å svare klart på om det statlige tilskuddet er
nødvendig for å sikre et minstenivå på kommunenes økonomiske støtte til organisasjonene.
Vi må skille mellom to effekter: «crowding out» og crowding in». «Crowding out» innebærer at det
statlige tilskuddet gjør at kommunene bruker 	mindre	 av sine egne penger på å finansiere

integreringsarbeid i frivillige organisasjoner. «Crowding in» betyr de	t motsatte, at kommunen henter
frem 	mer 	av sine egne midler til dette formålet.
Blant de 20 kommunene som får tilskudd, varierer det hvilken av effektene som er sterkest: I noen
kommuner erstatter det statlige tilskuddet kommunale midler, og den utløsende	 effekten av
tilskuddet er liten. I andre kommuner brukes tilskuddet aktivt til å få ledelsen til å prioritere dette
formålet høyere enn de ellers ville gjort. Der er den utløsende effekten stor.
Også for organisasjonene er bildet blandet: Som vist tidlig	ere, ville noen av tilskuddsmottakerne
gjennomført den samme aktiviteten i samme omfang uten tilskudd, mens andre ikke ville gjort det. I
mange tilfeller utgjør tilskuddet så små beløp at det ikke har stor praktisk betydning, jf. funn i
spørreundersøkelsen	 og case	-undersøkelsen. Et konkret eksempel er et budsjett på 200	 000 kroner
der 100	 000 kroner kommer fra en annen statlig instans, 90	 000 kroner kommer fra ulike andre
aktører, og 10	 000 kroner kommer fra denne tilskuddsordningen. I andre tilfeller ser d	et imidlertid ut
til å være avgjørende, illustrert ved at bare 10 pst. av organisasjonene sier at de ville gjennomført
aktivitetene i samme omfang uten tilskudd.
Det neste spørsmålet er om staten med dette tilskuddet vrir organisasjonenes arbeid bort 	fra det de
uansett ville gjort, og over mot det staten mener er ønskelig. Vår vurdering er at denne effekten
neppe er stor: Formålet til aktivitetsstøtten er i dag så bredt at det sammenfaller godt med det
organisasjonene uansett ville gjort, jf. deres øvr	ige aktiviteter. Dessuten, for at tilskuddet skulle vridd
aktiviteten, måtte formålet med tilskuddet vært klart kommunisert ut til organisasjonene, og det ser i
mange tilfeller ikke ut til å være tilfelle. I case	-undersøkelsene var det flere organisasjoner	 som ikke
hadde satt seg inn i hva formålet med denne støtten er, noe som er naturlig når de får støtte fra flere
ulike kilder. I utsendelsen av spørreundersøkelsen ble det også klart at organisasjonene ofte ikke vet
at de har fått støtte fra IMDi, men tro	r den er fra kommunen. Samlet tyder funnene på at formålet
med den statlige støtten er så lite spesielt at dette ikke i seg selv kan forsvare en statlig ordning.
For driftsstøtten kan begge begrunnelsene være oppfylt
Det er lettere å begrunne en statlig dr	iftsstøtte til lokale innvandrerorganisasjoner. Det kan være
riktig å gi mer offentlig støtte til innvandrerorganisasjoner enn det den enkelte kommune vil
finansiere, og dette kan i seg selv begrunne et statlig tilskudd. Innvandrerorganisasjoner kan ha
pos	itive effekter som ikke kommunene har forutsetninger for å se og ta innover seg, bl.a. ved at de
kan ha en sammenbindende funksjon («bonding») der den sosiale kapitalen kan omsettes i
interesserepresentasjon i det politiske systemet, eller forsterke sosial	e, verdimessige og kulturelle
bånd innad i gruppen. Dette er mindre «håndfaste» effekter enn de møtene som skjer gjennom
språkkafeer og andre møteplasser, men som likevel kan være svært viktige i et større
samfunnsperspektiv, jf. kap. 2. Det er også et poe	ng i seg selv at støtten kommer fra kommunen,
siden dette kan åpne for verdifull dialog, gi kommunen en kommunikasjonskanal ut mot grupper det
er vanskelig å nå, og gi organisasjonene økt kompetanse i å forholde seg til offentlige instanser. Et
mer generel	t poeng er at mange organisasjoner er avhengig av noe driftsstøtte for å kunne søke
aktivitetsstøtte, slik at det er nødvendig å gi innvandrerorganisasjonene noe driftsstøtte dersom det
er ønskelig at også de skal bidra med aktiviteter. Et klart funn er at	 det finnes færre alternative
finansieringskilder til driftsstøtten enn aktivitetsstøtten i denne ordningen, jf. over. Det er også en
del kommuner som ikke ønsker å finansiere innvandrerorganisasjoner, fordi det strir mot deres syn

på hva som gir god integ	rering (Bråten m.fl. 2017). Hvis det offentlige ønsker
innvandrerorganisasjoner, kan altså staten måtte ta et ansvar.
Også den andre begrunnelsen holder: Dagens målformulering ser ut til å vri
innvandrerorganisasjonenes arbeid i en bestemt retning. Drifts	støtten skal medvirke til og styrke
deltakelsen i organisasjonslivet og i sosiale nettverk for denne delen av befolkningen, og skal dermed
medvirke til å skape økt tillit til, og tilhørighet i, det norske samfunnet. Dette krever noe mer av
innvandrerorgani	sasjonene enn å være rene møteplasser for en liten gruppe mennesker med samme
bakgrunn.
Samtidig kan det være at noen av de ønskede effektene av lokale innvandrerorganisasjoner kan
oppnås ved å i stedet opprette innvandrerråd i kommunen. I en av våre case	-kommuner ble dette
trukket frem som en aktuell løsning: Innvandrerråd kan ha en veldefinert rolle i de kommunale
beslutningsprosessene og sørge for reell påvirkning og deltakelse, som igjen kan gi økt tillit til, og
tilhørighet i, det norske samfunnet. I 	denne kommunen hadde administrasjonen arbeidet for å få
opprettet innvandrerråd, men den politiske ledelsen ønsket det ikke. Vår informant i
administrasjonen påpekte at de ville hatt nytte av sterkere statlige føringer, for eksempel i form av et
statlig kr	av om innvandrerråd i alle kommuner med innvandrerbefolkning over en viss størrelse.
Oppsummering: Prinsipielt bør kommunene finansiere dette selv. Men i praksis er det mindre opplagt
Prinsipielt bør offentlig støtte til lokale frivillige organisasjoner	 på integreringsområdet finansieres av
kommunene. Det er kommunene som står nærmest behovene og organisasjonene, og de som får
mye av nytten av organisasjonenes arbeid. Flere kommuner gjør det dessuten allerede, også blant de
20 kommunene som får statlig t	ilskudd øremerket dette formålet.
I praksis er det likevel viktig å vurdere konsekvensene av å avvikle det statlige tilskuddet. Vår
vurdering er at konsekvensene vil variere mellom kommunene: Noen kommuner vil erstatte de
statlige midlene med kommunale, m	ens andre vil redusere sin finansiering med 	mer enn 	de statlige
midlene. For driftstilskuddet til innvandrerorganisasjoner vil de negative konsekvensene antakelig
være større, ved at flere kommuner vil kutte i denne støtten.
De faktiske konsekvensene avhe	nger imidlertid av flere forhold vi ikke har kunnet undersøke
innenfor rammene av dette oppdraget: Hvor mange kommuner har i dag egne tilskuddsordninger til
disse formålene? Hva er årsakene til at andre kommuner ikke har det? Dessuten: Er det ønskelig å
legge føringer om at flere kommuner skal ha innvandrerråd, og på hvilken måte kan de erstatte
innvandrerorganisasjoner?
Basert på de prinsipielle vurderingene og vårt inntrykk av de faktiske forholdene, anbefaler vi at
aktivitetsstøtten i tilskuddet avvikles	, og driftsstøtten videreføres. Vi understreker imidlertid at de
faktiske forholdene bør utredes nærmere for å kunne vurdere dette på et tilstrekkelig grunnlag.
E F F E K T I V I T E T : G J Ø R T	I L S K U D D E T D E T M U L I G 	Å N Å M Å L E T E F F E K T I V T	 O G T I L E N L A V K O S T N A	D?
Kommunene	 fordeler midlene tynt, og forvaltningskostnadene er høye
Det er en klar tendens til at kommunene fordeler tilskuddsmidlene tynt ut over mange
organisasjoner og arrangementer fremfor å prioritere noen få. Dette fremgår av Fafos undersøkelse
og bekreftes av våre egne. Én av våre casekommuner gir for eksempel tilsk	udd til alle som søker,

såfremt de anses å oppfylle kriteriene for ordningen. Dette er gjort bevisst, men vi stiller spørsmål
ved vurderingen: Kommuner som tildeler midlene mer strategisk, vil kunne oppnå mer per
tilskuddskrone. Kommunene må antas å kjenne	 de lokale behovene og organisasjonene; dette er en
viktig grunn til at de er satt til å forvalte ordningen. Dermed vil de også ha en formening om hvilke
organisasjoner og aktiviteter som treffer behovene spesielt godt, eller som de ønsker å utvikle slik a	t
de kan treffe fremtidige behov. Ved å konsentrere tilskuddsmidlene om disse, kan de samlede
effektene bli større enn dersom midlene spres tynt utover.
For organisasjonene oppleves det også frustrerende å få så lite penger når de bruker så mye tid på å
søke om og rapportere på tilskudd. Transaksjonskostnadene ser i det hele tatt ut til å være høye for
denne ordningen: IMDi bruker to månedsverk, hver av de 20 kommunene bruker tid, og søkerne
opplever altså ordningen som tidkrevende i forhold til beløpene d	e får.
Det at forvaltningskostnadene er høye for kommunene illustreres ved at noen av dem velger å bruke
tilskuddsmidler til administrasjon, selv om dette er i strid med regelverket for ordningen. I 2016 var
det om lag 1 mill. kroner av den avsatte tilsku	ddspotten som ikke ble tildelt organisasjonene, hvorav
om lag 700	 000 kroner i Oslo kommune.	 19 Dette er en lekkasje, der tilskuddsmidler blir brukt på noe
annet enn det de er ment for.
Tilskuddsordningen bør fortsatt forvaltes av kommunene
Vi legger til g	runn at det fortsatt skal være en ordning rettet mot frivillig virksomhet i lokalsamfunn. I
så fall er det fornuftig at kommunene forvalter den. Som påpekt av Fafo, kan de ikke	-økonomiske
sider ved å forvalte en tilskuddsordning være svært viktige: det gir	 et utgangspunkt for dialog med
innvandrermiljøene, og økt kunnskap på begge sider. I tillegg må det antas at kommunene har bedre
kunnskap om de lokale miljøene og behovene enn IMDi, selv om dette i praksis ser ut til å variere.
Dersom tilskuddet spisses i	nn mot driftsstøtte til innvandrerorganisasjoner og dagens bevilgning
opprettholdes, kan midlene fordeles mellom flere kommuner enn 20. Uansett bør distriktshensynet i
ordningen fjernes slik at tilskuddet gis til de kommunene som har flest innvandrere og d	ermed størst
behov for lokale innvandrerorganisasjoner 	– selv om langt de fleste av disse kommunene ligger på
Østlandet.
Tilskuddsordningen bør ikke gjøres om til et stimuleringstilskudd til «svake kommuner»
Våre undersøkelser viser at noen kommuner arbei	der lite aktivt for å få med de frivillige
organisasjonene i sitt integreringsarbeid. Samtidig er det noen kommuner som rapporterer om at
den statlige støtten er viktig for å stimulere kommunal støtte. Dette reiser spørsmål om det bør
etableres et statlig 	stimuleringstilskudd	. Statlige tilskuddsmidler kan motivere den administrative og
politiske ledelsen til å tildele egne midler, og kan på sikt gi økt kompetanse om frivillige og
integrering i kommunen.
Et statlig stimuleringstilskudd kan være fornuftig un	der visse omstendigheter, men vi tilrår det ikke
her. På det boligsosiale området har vi nylig anbefalt å gjeninnføre et kompetansetilskudd for å
«løfte» de kommunene med det svakeste arbeidet 	(Vista Analyse, 2017)	. Dette tilsk	uddet begrunner
vi med at det boligsosiale arbeidet i liten grad er lovpålagt, slik at mange kommuner prioriterer det
 	 	 	19 Bråten m.fl. (2017). For Oslos del kan dette henge sammen med at fylkeskommunene inkludert Oslo, kunne
bruke 10 pst. av midlene til administrasjon før omleggingen i 2015, og at det tok noe tid før Oslo endret
rutinene.

lavt. Videre er det boligsosiale arbeidet komplekst og krever et visst nivå i form av kompetanse,
boligmasse og finansieringsvilje for at 	det skal ha resultater. Samtidig legger vi vekt på at det er
vanskelig å utforme et slikt tilskudd på en god måte. Det er vanskelig å velge ut de riktige
kommunene: dvs. kommuner som er motivert for å få til et slikt arbeid, men ikke får det til. Videre
må	 tilskuddets bruksområde avgrenses slik at kommunene bruker det på virksomme formål.
For stimulering av frivilliges innsats på integreringsområdet stiller det seg annerledes: Alle kommuner
er allerede pålagt en rekke oppgaver på dette området gjennom lov,	 og må dermed ha et visst nivå
på sitt integreringsarbeid. Kommunene mottar også integreringstilskudd ved bosetting av flyktninger,
som kan brukes på kompetanseoppbygging og annet med langsiktige effekter.

K A P I T T E L 8 : T I L S K U D D	 T I L I N F O R M A S J O N S	- O G 	V E I L E D N I N G S T I L T A K
Tilskudd	 til informasjon og veiledningstiltak rettet mot innvandrere 	fungerer etter hensikten.	 Begge
delordningene har tilfredsstillende treffsikkerhet og måloppnåelse	, og begge synes å nå målene på en
kostnads	- og styringseffektiv måte	. Vi spør	 likevel 	om	 delordning a) 	i tilstrekkelig 	grad treffer 	behov i
distriktene, og vurderer at en økt bevilgning kan brukes på å treffe flere i distriktene	. I delordning b)
er det lavere måloppnåelse på målet om økt inkludering i organisasjonene, og vi	 peker på at det
finnes en rekke finansieringskilder 	for lokallagene. 	Vi vurderer likevel at delordningen er berettiget av
flere årsaker: Delordningen er innrettet for å utløse integrerings	- og inkluderingsaktiviteter i lokallag
som ellers kan velge å prio	ritere andre formål og målgrupper. 	Det kan imidlertid vurderes om flere av
de andre statlige tilskuddsordningene som dels retter seg mot samme formål og dels mot de samme
organisasjonene, kan samordnes. I så fall kan bevilgningen og effektiviteten i ordnin	gen økes, slik at
færre lokallag bruker ressurser på å søke andre statlige tilskudd med samme formål.
Ordningen kan på mange måter ses på som to ulike ordninger med et felles rundskriv. Det
overordnede målet er felles, men ellers gjør todelingen seg gjeld	ende på nær sagt alle områder; fra
hvem som kan søke på midlene til hva som ønskes oppnådd og for hvem. Justeringer som kan
vurderes er å dele ordningen i to, eller å koble delordningene tettere sammen ved å ut	vide formålet i
delordning a) 	eller presiserer	 at målgruppene for delordning a) også er målgrupper for delordning b).
8 . 1 .	 O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak er en todelt ordning, som har følgende formål:
Målet er at innvandrere skal få informasjon som er 	tilpasset deres behov. Særlig nyankomne
trenger kunnskap om og innføring i det norske samfunnet. Mange trenger i tillegg veiledning
for å styrke deltakelsen i lokalsamfunnet. Ordningen skal bidra til å styrke frivillige
organisasjoner sitt arbeid med integ	rering av flyktninger og innvandrere i lokalsamfunnet.
Ordningens to deler kan kort oppsummeres slik:
 	I del a) gis støtte til informasjon om det norske samfunnet rettet mot arbeidsinnvandrere	20
og personer som ikke omfattes av introduksjonsordningen. Inform	asjonstema kan være lover
og regler (rettigheter og plikter i arbeidslivet, boliganskaffels m.m.), offentlige tjenester
(helse, barnevern, barnehage m.m.) og lokalt frivillig organisasjonsliv. Alle frivillige, ideelle
organisasjoner som er registrert i fri	villighetsregisteret kan søke om støtte.
 	I del b) gis det støtte til aktiviteter iverksatt av frivillige organisasjoner som har
intensjonsavtale med IMDi. Det er sentralleddene i de åtte organisasjonene som har
intensjonsavtale som kan søke, og det gjelder	 Den Norske Turistforening, Frivillighet Norge,
Norske Kvinners Sanitetsforening, Norsk Folkehjelp, Norges Fotballforbund, Norges Røde
Kors, Redd Barna og Norges idrettsforbund.
IMDi sentralt forvalter tilskuddet, og i 2016 var det satt av 4,25 millioner k	roner til den første delen
av ordningen, og 3,2 millioner kroner ti	l den andre delen av ordningen.
 	 	 	20 Det presiseres at arbei	dssøkere fra EU/EØS ikke er en prioritert målgruppe.

H I S T O R I K K O G F O R V A L T	N I N G
Vi har ikke lykkes med å fastslå når del a) av ordningen ble etablert, men den omtales som en ordning
i melding til Stortinget nr. 18 (2007	-2008) 	Arbeidsinnvandring	 (s 195). Denne delen av ordningen er
ikke tidligere evaluert, og vi har derfor lagt særlig 	vekt på denne delen av ordningen i vår evaluering.
I perioden 2013 til 2015 ble både utforming og forvaltning av	 del a)	 endret. Bakgrunnen var en
betydelig økning i antall søknader i 2012 sammenlignet med 2011, og at mange organisasjoner søkte
om forholds	vis små beløp. De tre mest sentrale endringene som ble gjennomført	, var:
 	Formålet ble spisset ved å vektlegge at støtten skulle gå til 	informasjons	- og veiledningstiltak	.
I 2012 utgjorde tiltak rettet mot å styrke deltakelsen i lokalsamfunn størsteparten a	v
tiltakene, ifølge IMDis orientering til departementet. Med endringen 	ble	 det	 ikke lenger 	gitt
støtte til 	slike 	tiltak	, utover «veiledning for å styrke deltakelsen i lokalsamfunnet», jf
formuleringen av formålet med ordningen.
 	Det ble definert et interva	ll for hvor mye støtte hvert prosjekt kunne støttes med, på 350.000
til 500.000 kroner. Det var en betydelig økning i forhold til tildelinger som ble gjort de siste
årene før denne endringen.
 	Fra 2015 kunne det innvilges prosjektstøtte for flere år.
Ordni	ngens del b) ble slått sammen med del a) i 2010. Da hadde IMDi hatt samarbeidsavtaler med
seks av de landsdekkende frivillige organisasjonene fra høsten 2008/våren 2009. Gjennom avtalene
uttrykte organisasjonene en intensjon om å stimulere lokallagene sine	 til å utvikle lokalt
integreringsarbeid og møteplasser for minoritets	- og majoritetsbefolkningen i kommunene. Avtalene
kom i stand i forbindelse med utfordringer med å bosette et stort antall flyktninger i kommunene
(Dahle m.fl. 2012). I 2014 og 2015 ble 	det inngått intensjonsavtale med ytterligere to organisasjoner,
Den Norske Turistforening og Norges idrettsforbund. Potten som de åtte organisasjonene kan søke
om midler til, ble ikke økt. Denne delen av ordningen ble evaluert av ideas2evidence i 2011, og 	er
grundig omtalt i NIBRs ferske rapport om frivilliges ressurser langs asylkjeden (Dahle et.al. 2012;
Aasen et.al. 2017). Vi omtaler funn fra disse rapportene i kapittelet der det er relevant.
8 . 2 .	 F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
I arbeidet med evalueringen har vi gjor	t dokumentstudier av tilskuddsdokumenter og forsknings	-
/utredningsrapporter der ordningen er omtalt, og vi benytter data fra spørreundersøkelsen til
tilskuddsmottakere og fra intervjuer vi har gjennomført med tilskuddsforvalter og et utvalg
tilskuddsmottak	ere.
T R E F F S I K K E R H E T
Delordning a) treffer mange i målgruppen, men primært i storbyene
I årene etter 	at 	endringene	 i del a)	 ble gjennomført, har antallet søknader og søkerorganisasjoner
blitt betydelig redusert. Tabell 8.1 presenterer utviklingen i antall s	øknader, innvilgete prosjekter og
organisasjoner som har få	tt støtte i perioden 2012	-2016.

Tabell 8.1: Søknader, innvilgede prosjekter, og organisasjoner som fikk støtte. 2012	-2016.	 Kilde:
Tilskuddsdokumenter.
År	 	2012	 	2013	 	2014	 	2015	 	2016
Søknader	 	64	 	37	 	30	 	27	 	25
Innvilgede prosjekter	 	24	 	13	 	11	 	13	 	12
Innvilgede flerårige prosjekter	 	Ikke mulig	 	Ikke
mulig
Ikke
mulig
6 	 n.d.
Videreføringer 	 	8 	11	 	9 	5 	10
Antall organisasjoner som fikk innvilget midler	 	25	 	13	 	11	 	13	 	11
Når vi sammenligner tallene fra 2012 med 	2013, ser vi at antallet søknader, innvilgede prosjekter og
organisasjoner som har fått støtte ble nesten halvert. Hele 11 av de 13 prosjektene som fikk støtte i
2012 ble videreført til 2013.
Ser vi på den videre utviklingen, viser det seg at antallet søkn	ader har fortsatt å synke år for år fra
2013 og fram til 2016, mens antallet innvilgede prosjekter og organisasjoner som får støtte er nesten
helt stabilt. Tallene for videreføringer, og hvor mange prosjekter som fikk innvilget flerårige
prosjekter, tyder 	også på at mange av de samme organisasjonene får støtte år etter år.
En hypotese er at med de endringene som ble foretatt i 2013, ville det være de store og ressurssterke
organisasjoner med tilstedeværelse i mange byer og tettsteder i Norge som ville bli 	favorisert. Bredal
og Lidén (2015) peker på en slik utvikling i tilskuddsordningen til forebyggende/ holdningsskapende
innsats mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet. Men vår
gjennomgang av de organisasjonene som har 	fått midler til informasjons	- og veiledningstiltak i
femårsperioden 2012	-2016, viser at det ikke først og fremst er store og ressurssterke organisasjoner
som har lykkes med å få midler år etter år. Det er snarere et mangfold av organisasjoner, som
studentb	aserte rettshjelptiltak, minoritets	- og innvandrerorganisasjoner, et kompetansesenter, og en
stor humanitær organisasjon. Gjennom disse seks organisasjonene har støtten blitt fordelt på tiltak i
Oslo, Bergen, Trondheim og kommuner i Nordland.
Ved å se på h	va som kjennetegner de organisasjonene som falt ut av ordningen fra 2013, og hvilke
organisasjoner som er kommet inn, ser vi imidlertid en tydelig dreining. Stadig færre små
organisasjoner med lokal forankring utenfor storbyene har fått støtte, samtidig so	m stadig flere
store, humanitære organisasjoner med arbeid flere steder i landet, har fått tilskudd. Den største
endringen ser vi fra 2012 til 2013. Dette året falt en rekke små organisasjoner med forankring utenfor
storbyene ut. I 2015 og 2016 forsvant en	da flere organisasjoner med et geografisk avgrenset
virkeområde ut av ordningen, som Kultursenteret Sisa i Alta, Somalisk kvinnenettverk i Asker, og
Nansenskolens dialogprosjekt i Skedsmo kommune. Samtidig kom det flere store organisasjoner med
et større g	eografisk nedslagsfelt inn, som Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA Norge), Norges Røde
Kors, Kirkens Bymisjon og SEIF, samt flere regionale og lokale lag av store organisasjoner, som Norsk
Folkehjelp Oslo, KIA Rogaland og Caritas Bergen.
Oppsummert viser	 funnene	 at 	i delordning a) 	har det vært en dreining bort fra mindre organisasjoner
utenfor de store byene, og til større humanitære organisasjoner med bredere geografisk
nedslagsfelt. De aller fleste prosjektene som støttes er i de største byene, men det 	er et mangfold av

organisasjoner og aktiviteter som støttes. Ut ifra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan denne
dreiningen på mange måter være fornuftig, fordi antallet arbeidsinnvandrere er totalt sett høyere i
byene enn i mindre sentrale byer. Samtidig bo	r det mange arbeidsinnvandrere og personer som er
familiegjenforent i mange norske kommuner. Mange arbeidsinnvandrere flytter til bo	- og
arbeidsmarkedsregioner (BA	-regioner) som tidligere har hatt lav innvandring fra utlandet, og de
utgjør ofte de største 	gruppene av innvandrere i et lokalsamfunn. Samtidig er det betydelige
regionale forskjeller i sysselsetting av innvandrere. Søholt, Tronstad og Bjørnsen (2014) peker på
ulike muligheter og barrierer som hemmer og fremmer sysselsetting av innvandrere i dist	riktene. Et
av trekkene ved de barrierene som listes opp, er opplevd usikkerhet og mangel på kunnskap blant
arbeidsgivere og kommuner om hvordan de kan bidra til økt sysselsetting av arbeidsinnvandrere.
Tilsvarende peker forskerne på at innvandrernes barri	erer handler om begrenset evne til å navigere i
det regionale arbeidsmarkedet.
Ordningens treffsikkerhet kan dermed på den ene siden vurderes å være god, fordi den ved å støtte
prosjekter i de store byene treffer mange i målgruppen. På den andre siden er 	det rimelig å tro at det
finnes en del lokalsamfunn i distriktene der informasjons	- og veiledningsprosjekter rettet mot
innvandrere som ikke har rett til introduksjonsprogram kunne ha betydning for å øke deltakelse og
samkvem mellom disse gruppene og lokal	befolkningen. 	Studien til Søholt, Tronstad og Bjørnsen
(2014) tyder på at det er mye usikkerhet rundt hvordan man skal møte og engasjere
arbeidsinnvandrere i en del lokalsamfunn. 	Funn fra vår casestudie tyder også på at det er behov for
økt deltakelse i lo	kalsamfunn fra disse målgruppene, og at det krever andre innfallsvinkler 	enn 	det å
inkludere personer med fluktbakgrunn.
Delordning b) har god t	reffsikkerhet 	fordi støtten treffer mange lokalsamfunn
Vi har bare i noen grad lykkes med å få informasjon om hv	ilke kriterier som ligger til grunn for
sammensetningen av organisasjoner som har intensjonsavtale med IMDi. Gjennom intervjuer med
informanter i IMDi har det kommet fram at organisasjonene må kunne lage aktiviteter som tiltrekker
seg både majoritets	- og m	inoritetsbefolkningen, og at de må ha en geografisk utbredelse i mange
lokalsamfunn. Det har variert hvorvidt det er IMDi eller organisasjonene selv som har tatt initiativ til
å få på plass en intensjonsavtale, men fra IMDis side har man de siste årene vær	t opptatt av at
eventuelle nye avtaler burde inngås med organisasjoner som driver aktiviteter framfor humanitært
hjelpearbeid.
De åtte landsdekkende organisasjonene som har intensjonsavtale med IMDi setter i verk/gang et
mangfold av aktiviteter over store	 deler av landet. Spørreundersøkelsens resultater viser at
lokallagene selv søker om å få del i tilskuddsmidlene som det nasjonale leddet får tildelt fra IMDi
(etter søknad), og i 2016 fikk mer enn 80 lokallag støtte til aktiviteter. En gjennomgang av
orga	nisasjonenes tilskuddsrapporter viser at midlene har stort geografisk nedslagsfelt 	– både i ulike
landsdeler og i by	- og landkommuner.
Vår vurdering er at mangfoldet av organisasjoner og at støtten fordeles til mange lokalsamfunn, gjør
at 	del	ordning	 b) ha	r god treffsikkerhet.
M Å L O P P N Å E L S E
I del a) forventes tilskuddsmottakerne å utarbeide/gjennomføre informasjons	- og veiledningstiltak
som treffer arbeidsinnvandrere og andre innvandrere som ikke omfattes av introduksjonsloven.

Organisasjonene som får støtt	e i del b) forventes å iverksette og videreføre aktiviteter, primært i sine
lokallag, som på den ene siden øker deltakelse i lokalsamfunnet blant flyktninger og innvandrere, og
som på den andre siden fører til at flere flyktninger og innvandrere deltar i o	rganisasjonenes
ordinære aktiviteter.
Delordning a) bidrar til økt kunnskap	 blant personer	 i målgruppene
Blant prosjektene som fikk støtte for å gi informasjons	- og veiledningstiltak i 2016, rettet åtte av tolv
seg mot arbeidsinnvandrere og deres 	familier, mens fire prosjekter rettet seg mot en mer
sammensatt målgruppe. I spørreundersøkelsen har vi spurt tilskuddsmottakerne om aktivitetene
deres har bidratt til økt deltakelse i lokalsamfunnet, og til økt kunnskap om det norske samfunnet, i
de to må	lgruppene. Resultatene viser at organisasjonene selv vurderer at aktivitetene deres i større
grad fører til at økt kunnskap	 enn til deltakelse i lokal	samfunnet:
 	6 av 7 oppga at aktivitetene hadde bidratt til at arbeidsinnvandrere i stor grad har fått økt
kunnskap om det norske samfunnet, mens 2 av 7 oppga at aktivitetene i stor grad hadde
bidratt til at flere arbeidsinnvandrere deltar i lokalsamfunnet. De øvrige 5 oppga at
aktivitetene i noen grad hadde bidratt til dette.
 	4 av 7 oppga at aktivitetene i sto	r grad hadde bidratt til at andre i målgruppen hadde fått økt
kunnskap om det norske samfunnet, mens 3 av 7	 oppga at aktivitetene i stor grad hadde
bidratt til at andre i målgruppen deltar i lokalsamfunnet.
Noen tilskuddsmottakere utdyper svarene sine og f	orteller at andre resultater av prosjektene er at
personer i målgruppen får bedre norskkunnskaper, at de får hjelp i møte med offentlige institusjoner
som NAV, helsetjenester eller krisesentre, eller andre organisasjoner. Noen oppgir at de også hjelper
per	soner i målgruppen til å få jobb. Én tilskuddsmottaker som arrangerer kurs for
arbeidsinnvandrere, mener at deltakere har bedre forutsetninger for å etablere egen bedrift, og å
handle i tråd med det norske lovverket, som følge av de aktivitetene de får stø	tte til. En annen
trekker frem at mange deltakere også deltar i andre aktiviteter, og dermed får økt nettverk.
Delordning a) øker omfanget av informasjon	s- og veiledning	stiltak	 til målgruppene
Når det gjelder spørsmålet om tilskuddets betydning for å reali	sere resultatene, må vi først vurdere
om det finnes andre virkemidler for å realisere de samme resultatene. Vi har ikke funnet andre
tilskuddsordninger rettet mot frivillige organisasjoners innsats for arbeidsinnvandrere og andre
innvandrere som ikke omfat	tes av introduksjonsordningen, men det offentlige har to relevante
tjenester for disse målgruppene, nemlig 	Servicesentrene for utenlandske arbeidstakere (SUA)	 og
nettstedet 	nyinorge.no	:
 	SU Servicesentrene for utenlandske arbeidstakere (SUA)A finnes i Oslo,	 Stavanger, Bergen,
Trondheim og Kirkenes, og drives i regi av Arbeidstilsynet, politiet, Skatteetaten og
Utlendingsdirektoratet. Her kan arbeidsinnvandrere og deres arbeidsgivere få informasjon
om HMS, svar på spørsmål og arbeidsforhold så som arbeidstid 	og lønnsvilkår, samt få en del
arbeidsrelaterte tjenester knyttet til registrering, oppholdstillatelse, skattekort og
flyttemelding.
 	nyinorge.no er	 et nettsted som samler opplysninger fra en rekke offentlige etater på flere
språk. IMDi er ansvarlig for net	tstedet. Det henvender seg til familieinnvandrere på norsk og
engelsk, og til arbeidsinnvandrere på norsk, engelsk, polsk, tysk og litauisk. Informasjonen for

100

begge grupper er kategorisert under syv overskrifter: 1) Flytting til Norge, 2) Arbeid, 3) Barn
og skole, 4) Helse, 5) Fritid, 6) Transport og tjenester, 7) Verdt å vite.
Én av informantene fortalte at mange av innvandrerne som deltok i deres aktiviteter ikke
nødvendigvis greide å nyttiggjøre seg av informasjonen i disse offentlige tilbudene, fordi d	e ikke fikk
veiledning eller forstod hva informasjonen betydde i deres situasjon. En del av dem turte ikke
nødvendigvis heller å spørre offentlig ansatte om råd og veiledning, i frykt for at de ved å fortelle om
sine bekymringer, sine sosiale eller helseme	ssige problemer, kan forverre egen situasjon. Denne
situasjonsbeskrivelsen bekreftes i tilskuddsrapporter fra andre tilskuddsmottakere. På den andre
siden hadde de frivillige god nytte av 	nyinorge.no	, ifølge informanten, både fordi de kunne bruke
nettstede	t til å veilede deltakerne til å finne informasjon på egenhånd, og fordi det ga dem trygghet i
at de sammen med deltakerne til enhver tid fant riktig og oppdatert informasjon. I tillegg kan de
frivillige oppfordre deltakere i sine aktiviteter til å kontakt	e offentlige tjenestetilbud de kan ha nytte
av, og veilede dem i hvilke instanser de skal kontakte og hvordan de skal gå fram.
Det neste spørsmålet er om tilskuddet påvirker frivillige organisasjoner til å gjøre noe de ellers ikke
ville ha gjort; ordninge	ns addisjonalitet. Vi har stilt flere spørsmål i spørreundersøkelsen som
forsøker å fange opp dette. Resultatene tyder på at tilskuddet bidrar til et større omfang av
aktiviteter rettet mot målgruppen:
 	5 av 8 organisasjoner oppgir at de ville ha gjennomfø	rt aktivitetene uten tilskudd fra IMDi,
men i mindre omfang.
 	4 av 5 organisasjoner som fikk mindre midler enn de hadde søkt om, oppga at det fikk
konsekvenser for gjennomføringen av de planlagte aktivitetene.
Dette tyder på at tilskuddet utløser 	mer	 akti	vitet enn det som ellers ville funnet sted, men ikke
nødvendigvis at disse aktivitetene ikke ville blitt gjennomført i det hele tatt uten tilskudd. Det kan
f.eks. dreie seg om økte åpningstider, eller at organisasjonene kan ha noen ansatte som kan veilede
og støtte de frivillige i aktivitetene.
Det er også verdt å bemerke at noen av organisasjonene som får midler, har utvidet sitt arbeid til
flere byer de siste årene. Det kommer fram gjennom tilskuddsrapporter at utvidelsen primært
skyldes at organisasjone	ne har sett behov for tilbudet i flere byer, og at tilskuddet har muliggjort en
slik utvidelse. Det er et viktig resultat av ordningen.
Samlet sett vurderer vi at måloppnåelsen for denne ordningen er forholdsvis god. Organisasjonene
leverer de aktiviteter 	og resultater de får støtte til, selv om det ser ut til at innsatsen i større grad
øker målgruppens kunnskap om det norske samfunnet enn å føre til at deltar mer i lokalsamfunnet
sitt. Tilskuddets utløsende effekt handler ikke nødvendigvis om at tilbudet i	kke ville eksistert uten
tilskudd, men at det blir mer tilgjengelig, kan nå flere, og at tilbud og metoder spres til flere
lokalsamfunn.
Delordning b) 	bidrar mest til økt kunnskap og deltakelse, mindre til inkludering i organisasjonene
Evalueringen av tilskuddsordningens del b) fra 2011 konkluderte med at de seks organisasjonene
som på daværende tidspunkt hadde slike avtaler med IMDi, jevnt over hadde god måloppnåelse. Et
flertall av lokallagene som hadde fått støtte, hadde videreført el	ler ønsket å videreføre aktivitetene
de hadde igangsatt. Organisasjonenes integreringsarbeid hadde økt i omfang som følge av
intensjonsavtalene, og bidratt til at organisasjonene hadde tatt organisatoriske grep for å jobbe mer

101

målrettet og systematisk enn 	tidligere. 	Evalueringen pekte også på at mens IMDi var spesielt opptatt
av at støtten skulle føre til økt inkludering i organisasjonene, vektla organisasjonene selv
integreringsaktiviteter i større grad. 	(Dahle m.fl. 2012)
I spørreundersøkelsen vi gjennomf	ørte til de åtte organisasjonene som har intensjonsavtale med
IMDi i inneværende gjennomgang, skilte vi i spørsmålene mellom resultater for innvandrere (økt
kunnskap og økt deltakelse) og resultater knyttet til økt inkludering i organisasjonene selv.	21
Resu	ltatene viser at organisasjonene mener støtten i større grad har gitt resultater i form av økt
deltakelse og økt kunnskap om samfunnet blant innvandrere, enn i form av økt inkludering i lokallag.
 	4 av 7 organisasjoner oppgir at aktivitetene i stor grad har	 bidratt til at innvandrere har fått
økt kunnskap om samfunnet, og at flere innvandrere deltar i lokalsamfunnet. De øvrige 3
oppgir at dette har skjedd i noen grad.
 	1 av 7 oppgir at aktivitetene i stor grad har bidratt til å inkludere flyktninger og innvan	drere i
sitt lokallag/ å styrke frivillige organisasjoner sitt arbeid med integrering av flyktninger og
innvandrere i lokalsamfunnet. De øvrige 6 oppga at aktivitetene i noen grad bidrog til dette.
Når det gjelder spørsmålet om tilskuddets betydning for å 	realisere resultatene, viser tabell 8.2
resultatene fra spørreundersøkelsen.
Tabell 8.2: Tilskuddets betydning for å realisere resultatene.	 Kilde: Spørreundersøkelsen.
Ville dere ha gjennomført aktivitetene
uten tilskuddet fra IMDi	?
Har aktiviteter som bl	e etablert med tilskuddet de siste
årene blitt videreført uten tilførsel av midler? (Merk	:
Frivillighet Norge ikke spurt)
Ja 	0 	Nei	 	0
Ja, men i mindre omfang	 	2 	I noen grad	 	4
Nei	 	5 	Ja 	2
Ikke svart/spurt	 	0 	Ikke spurt	 	1
N 	7 	N 	7
Vi ser at hele 5 av de 7 organisasjonene oppgir at aktivitetene 	ikke	 ville blitt gjennomført uten
tilskuddet fra IMDi. 2 svarte at de ville ha gjennomført aktivitetene, men i mindre omfang. 	Videre
viser tabellen at	 2 av de 6 organisasjonene som ble spurt o	m aktiviteter er videreført uten tilskudd
svarte ja, mens 4 av 6 organisasjoner oppga at det hadde skjedd 	i noen grad	.
Samtidig som mange av disse organisasjonene oppgir at aktivitetene ikke ville blitt gjennomført uten
tilskuddet, har vi i gjennomgangen f	unnet flere statlige tilskuddsordninger	 som 	støtter	 integrerings	-
og inkluderingsarbeid blant flyktninger og innvandrere	 i regi av frivillige organisasjoner	. I tillegg
finnes det en rekke private fond og stiftelser som lokallag i disse landsdekkende organi	sasjonene kan
søke om støtte fra. En del av de andre statlige tilskuddsordningene retter seg dessuten nettopp mot
noen av organisasjonene som også har intensjonsavtale med IMDi. 	Tilskudd til lokale møteplasser	,
 	 	 	21 Siden Frivillighet Norge ikke jobber direkte mot enkeltpersoner men mot frivillige organisasjoner, 	men får
støtte til organisasjonsutviklende aktiviteter for organisasjoner, 	fikk de spørsmålet «I hvilk	en grad har
aktivitetene dere fikk støtte til i 2016 bidratt til å styrke frivillige organisasjoner sitt arbeid med integrering av
flyktninger og innvandrere i lokalsamfunnet?» mens de øvrige organisasjonene fikk spørsmålet ««I hvilken grad
har aktiviteten	e dere fikk støtte til i 2016 bidratt til å inkludere flyktninger og innvandrere i deres lokallag?»

102

omtalt i kapittel 7, er én av ordningene. I f	lere av de 20 kommunene som forvalter ordningen er det
lokallag av noen av disse åtte organisasjonene som har fått tilskudd. Andre aktuelle
tilskuddsordninger som retter seg mot noen av de åtte organisasjonene med intensjonsavtale, er
Inkludering i idretts	lag	, som Norges idrettsforbund og olympiske og paraolympiske komite (NIF)
forvalter på vegne av Kulturdepartementet, 	tilskudd til friluftsaktivitet for personer med
innvandrerbakgrunn	 forvaltet av Miljødirektoratet, og ordningen 	Mangfold og inkludering	 som
forvaltes av Landsrådet for Norges barne	- og ungdomsorganisasjoner (LNU).
Vi er derfor i tvil om den utløsende effekten av tilskuddet er så høy som man kan få inntrykk av
gjennom spørreundersøkelsens resultater, når mange lokallag også benytter seg av an	dre
finansieringskilder for å dekke utgifter til integreringsprosjekter. Samtidig kan det være at støtten
som utløses gjennom intensjonsavtalene har noen andre fordeler. På spørsmål om
tilskuddsordningen er en god måte å stimulere lokallagene til å jobbe m	ed integrering og inkludering
på, ble følgende poenger trukket fram i de åpne svarene:
 	Støtten har en symbolsk verdi ved at stat og frivillighet jobber mot et felles mål
 	Lokallag kan realisere aktiviteter når utgifter til enkel servering, transport, innkj	øp av utstyr
m.m. blir dekket, og fordi ordningen er enkelt og ubyråkratisk for lokallagene
 	Støtten er avgjørende fordi å få lokallag til å drive et godt integrerings	- og inkluderingsarbeid
krever kursing, nye måter å arbeide på, og mer ressurser til koord	inering av frivillige enn
øvrige aktiviteter
Organisasjonene peker altså på at intensjonsavtalene og tilskuddet har en symbolsk verdi, den er
ubyråkratisk, og kvaliteten på arbeidet lokallagene gjør kan heves gjennom kursing, metodeutvikling,
og støtte. D	et kan bidra til at lokallagene prioriterer integreringsprosjekter, selv om de også har
mulighet til velge å fokusere på andre målgrupper i lokalmiljøet. Vi har ikke gjort undersøkelser for å
sannsynliggjøre at disse eller andre mekanismer utløser mer akti	viteter enn man ville gjort uten
tilskuddet. Men vi har intervjuet lokallag som i noen av organisasjonene som trekker fram nettopp
støtte og erfaringsdeling gjennom egen moderorganisasjon, og evalueringen fra 2011 konkluderte
med at intensjonsavtalene hadd	e en slik utløsende virkning på lokallagene.
Samlet sett er vår vurdering at måloppnåelsen er 	tilfredsstillende	 – muligens med unntak av målet
om økt inkludering i organisasjonene	. Vi har ikke undersøkt hva som kan være forklaringen på at
dette lykkes i mindre grad.
E F F E K T I V I T E T
Det er god kostnadseffektivitet i 	del	ordningen	e, men det er svak kobling mellom dem	.
Målgrupper, målformuleringer og målhierarkiet fungerer godt	 i hver av d	elordningene, 	og i tråd med
kravene til en god 	tilskuddsordning, jf kapittel 4.	 Funn fra spørreundersøkelsen	 viser at
tilskuddsmottakerne i stor grad opplever informasjonen de får om ordningen som tilstrekkelig:
 	6 av 7 tilskuddsmottakere i hver delordning 	oppgir at de hadde tilstrekkelig informasjon da
de skulle søke
 	Alle tilskuddsmottakere (i begge delordninger) syntes det var lett å forstå hvilke krav som ble
stilt for å få tilskudd

103

På den andre siden er det er uklart for tilskuddsmottakerne hvor stort be	løp de	 kunne regne med å
få i tilskudd	. I delordning a) fordeles svarene omtrent likt på de tre svarkategoriene	 «ja/ i noen
grad/nei», mens i delordning b) oppgir 4 av 7 «i noen grad». 	Her kan d	et være et
forbedringspotensial	.
Det 	er også	 lave forvaltnings	kostnader knyttet til ordningen, jf figur 2 i kapittel 1. 	Det er noen
variasjoner i hvor mange dager tilskuddsmottakerne oppgir å bruke på å 	søke og rapportere på
ordningen. 	I delordning a) bruker 4 av 7 tre til fire dager, mens i delordning b) bruker 4 av	 7 mer enn
fem dager. Det knytter seg sannsynligvis til at alle organisasjonene oppgir at lokallagene må søke om
midler til sine prosjekter. Sånn sett blir støtten i denne delen av ordningen 	forvalte	t to ganger: Først
fordeler IMDi støtten etter søknad til	 hver av de åtte organisasjonene, som så fordeler støtten etter
søknad til lokallag. Kostnadene ved forvaltningen kunne vært lavere dersom	 organisasjonene slapp å
søke til IMDi hvert år, og at bevilgningen til hver organisasjon var kjent fra år til år.
Tidligere i kapittelet pekte vi på at det finnes en rekke andre tilskuddsordninger som retter seg mot
noen av de samme organisasjonene som har intensjonsavtale, og som skal bidra til det samme 	–
integrering og inkludering av innvandrere. I gjennomgangen har 	vi dessuten funnet at noen av
organisasjonene med intensjonsavtale også mottar støtte over del a) i ordningen. I ett av tilfellene er
det bevilget midler til det 	samme tiltaket	 over begge delene av ordningen. Begge disse forholdene
reduserer kostnadseffekt	iviteten: Samme organisasjon utarbeider flere søknader 	– til IMDi eller
andre statlige etater, for å finansiere tiltak med det samme formålet 	- og i ett tilfelle altså også til det
samme tiltaket. Løsningen kan være å øke bevilgningen, helst ved å slå den 	sammen med andre
statlige ordninger, slik at organisasjonene får gjennomført de prosjektene som staten og
organisasjonene mener er gode nok, uten å bruke for mye ressurser på forvaltning.
Svak kobling mellom de to delordningene
Selv om mål og målgrupper fu	ngerer godt innad i den enkelte delordning, er det 	naturlig å
problematisere den svake koblingen mellom de to ordningene. Formålet i rundskrivet er felles, men
både målgrupper, typer tiltak, og hvilke konkrete resultater tilskuddet forventes å gi, er forsk	jellig.
Dermed gis det ikke noen stordriftsfordeler i forvaltningen av ordningen, og de kunne like gjerne
vært to separate tilskuddsordninger. Årsaken til at de to delene er slått sammen kan være historisk,
for etter det vi har fått opplyst var del	ordning	 a) tidligere	 innrettet med et bredere formål og
målgrupper. 	Ordningen	 skal i noen av årene før 2012	 ha rettet seg både mot arbeidsinnvandrere,
familiegjenforente og flyktninger	. Som 	vi har redegjort for tidligere i kapittelet	, ble 	det til og med
2012 	gitt 	støtte både til tiltak for å øke deltakelse i	 lokalsamfunn blant målgruppene, i tillegg til 	å gi
informasjon og veiledning. 	Mål og målgrupper	 likne	t med andre ord	 mer på måt	en del b) er utformet
på i dag.
Ordningen kan justeres
Dersom delordningene beholdes slik de er, ser vi få ulemper med å ta konsekvensen av at det på
mange måter er to ordninger, og faktisk dele den i to. 	Men	 en	 kan også	 tenke seg 	at 	noen justeringer
kan øke ordningens måloppnåelse.
En høyere bevilgning 	til d	elordning	 a) 	kunne rettferdiggjøre at flere midler ble tildelt mindre
lokalsamfunn, 	selv om disse midlene ville treffe færre i målgruppen per prosjekt. Forutsetninge	n er
at organisasjoner i distriktene faktisk kjenn	er til ordningen, og	 at de skriver releva	nte og	 gode
søknader. 	Vi har i gjennomgangen av tilskuddsdokumenter sett at det er noen søkere fra distriktene	,

104

men at de ikke lykkes med søknadene sine. Vi 	har ikke grunnlag for å vurdere hva som skal til for at
frivillige organisasjoner i distriktene lyk	kes bedre med søknadene sine	, eller om ordningen er godt
nok kjent blant organisasjoner i aktuelle distrikter	.
En annen mulighet kan være å 	gi organisasjone	ne	 i delordning b)	 en rolle	. Vi kan ikke utelukke at en
del av lokallagenes prosjekter allerede 	ben	yttes av 	arbeidsinnvandrere og andre innvandrergrupper
som ikke går i introduksjonsordninge	n. Likevel	 har vi 	et inntrykk fra casestudiene og fra vår kjennskap
til feltet at 	mange 	lokallag fokuserer mest på bosatte 	flyktninger 	– eller snarere at både rekrut	tering
og innholdet i tiltakene i størst grad tiltrekker seg mennesker med fluktbakgrunn	. Det kan tenkes at
sentralleddene i organisasjonene med intensjonsavtale må jobbe mer med hvordan de kan nå flere
grupper, og at IMDi kan oppfordre til dette gjennom å	 gi et ekstra tilskudd til et slikt utviklingsarbeid.
En tredje mulighet 	er å bruke ordningen til å stimulere til at det utvikles flere felles møteplasser for
voksne, som kjennetegnes av å være attraktive både for innvandrere og for lokalbefolkningen. Det 	vil
innebære å endre formålet i delordning a)	 igjen, slik at	 organisasjoner igjen kan søke om midler til
felles møteplasser. I så fall kan en tenke seg at prosjektene bør være innenfor den beløpsgrensen
som allerede gjelder i ordningen, og at noen av tilde	lingskriteriene bør være at prosjektet skal
innebære metodeutvikling samt dokumentasjon og spredning av metoder. Slik kan man forsterke
den utløsende effekten	, ved unngå å tildele midler til tiltak som uansett ville funnet sted med andre
finansieringskilde	r (f.eks. kommuner eller private/ideelle kilder), og man øker kostnadseffektiviteten
ved å unngå for små prosjekter. Det viktigste målet må være å sørge for at mennesker som bor i
samme lokalsamfunn og har lite med hverandre å gjøre møtes, uten at det er f	or å «hjelpe» noen.

105

K A P I T T E L 9 : T I L S K U D D	 T I L 	H O L D N I N G S S K A P E N D E / F O	R E B Y G G E N D E A R B E I D M O	T
T V A N G S E K T E S K A P , K J Ø N	N S L E M L E S T E L S E O G A L V	O R L I G B E G R E N S N I N G A V	 U N G E S F R I H E T
Tilskudd til frivillige organisasjoners holdningsskapende/forebyggende arbeid mot tvangsekte	skap,
kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet fungerer etter hensikten på et
overordnet nivå. 	Funnene viser at det har vært en dreining i hvilke typer organisasjoner som får støtte
gjennom ordningen. Vi vurderer at en bred sammensetnin	g av organisasjoner og et bredt geografisk
nedslagsfelt gir best treffsikkerhet. Derfor anbefaler vi å sikre bred markedsføring av ordningen i
aktuelle lokalsamfunn, og en forenkling av søknads	- og rapporteringsrutiner for å sikre at ulike
organisasjoner s	er seg tjent med å søke. For å øke ordningens effektivitet anbefaler vi også å
redusere antall målformuleringer, å presisere informasjonen som gis i rundskriv, og å tydeliggjøre
tildelingskriteriene.

9 . 1 .	 O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til 	forebyggende, holdningsskapende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og
alvorlig begrensning av unges frihet er et virkemiddel i handlingsplanen «Retten til å bestemme over
eget liv. Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjøn	nslemlestelse (2017	-
2020).	» Den første handlingsplanen mot tvangsekteskap ble presentert i slutten av 1998, mens den
første handlingsplanen mot kjønnslemlestelse kom i 2000 (Bråten og Elgvin 2014). I 2013 ble det
lansert en felles handlingsplan for de to t	emaene samt «alvorlige begrensninger av unges frihet».
IMDi fikk ansvaret fo	r å forvalte den nye ordningen.
Rundskrivet formuler	er formålet med ordningen slik:
Målet med ordningen er å stimulere frivillige organisasjoner til å forebygge tvangsekteskap,
kjø	nnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet gjennom å arbeide for endring
av holdninger og praksis i aktuelle miljøer. Gjennom dette vil man hindre at kjønnslemlestelse
blir gjennomført på barn som har opphold i Norge og øke sjansene for at d	e unge kan ta
selvstendige valg når det gjelder valg av ektefelle.
I 2016	 og 2017	 var det satt av 9,53 millioner kroner til tilskuddsordningen i Prop 1 S (2015	-2016).
Ordningen er ikke endret i perioden 2012 og fram til i dag.
Tilskuddsordningen er et virkemiddel som benytter den muligheten som frivillige organisasjoner har
til å nå fram til personer med opprinnelse i områder hvor tvangsekteskap og/eller kjønnslemlestelse
forekommer, med informasjon og andre aktiviteter som kan 	bidra til å endre holdninger til disse
praksisene. Et av tildelingskriteriene i ordningen er at tilskuddsmottaker må ha nettverk, forankring
og/eller gjennomslag i aktuelle miljøer. Tilskuddsordningen skiller seg fra de andre
tilskuddsordningene på post 71	 ved at hovedformålet ikke er å 	skape	 nettverk og tillit, men nettverk
og tillit er 	forutsetninger	 for å nå ut informasjon og kunnskap, og å endre holdninger
(brukereffektene). Organisasjonene 	bruker	 det nettverket og den tilliten de har, for å nå ut til
målgruppene. Det er nødvendig fordi temaene som skal formidles omhandler privatsfæren, de er
kulturelt betinget, og de som utsettes kan være i en sårbar situasjon. Vår vurdering er at sentrale
premisser for at resultatkjeden skal fungere, er at de frivillig	e organisasjonene som mottar støtte

106

 	har eller kan få tillit og gjennomslag i aktuelle miljøer
 	har eller henter inn faglig kunnskap og kompetanse, både på temaene men også på
formidling
 	bruker metoder og innfallsvinkler som treffer målgruppen, og som er eg	net til å endre
holdninger
 	inntar en forebyggende rolle, og når ut til og engasjerer målgruppene.
Inneværende handlingsplan er klar på at det er vanskelig å vite noe sikkert om omfanget av
tvangsekteskap og kjønnslemlestelse i Norge, eller hvor mange barn	 og unge som er i risikosonen.
Når det gjelder tvangsekteskap, har det vært en økning i antall henvendelser til hjelpeapparatet.
Henvendelsene de kommer i størst grad fra personer med bakgrunn fra Pakistan, Irak, Somalia,
Afghanistan, Tyrkia og Syria.	22 Selv om antallet unge voksne innvandrere og norskfødte med
innvandrerbakgrunn fra de aktuelle landene vokser, og selv om de fleste unge voksne med
innvandrerbakgrunn gifter seg med en partner med innvandrerbakgrunn, så vet en ikke om det blir
flere i risiko	gruppen. Det vi imidlertid vet, er at krig og konflikt, f.eks. i Syria, i Jemen og i andre land i
Midt	-Østen, har ført til flere barne	- og tvangsekteskap. Økte flyktningestrømmer fra disse landene
påvirker trolig omfanget av problematikken også i Norge. (H	andlingsplanen 2017	-2020)
Når det gjelder kjønnslemlestelse, så finnes det flere varianter av praksisen, og alle er forbudt i
Norge. Praksisen finnes i litt over 30 land, men det er gjerne en lokal skikk i enkelte folkegrupper og
uvanlig i resten av landet	. Praksisen er særlig utbredt i enkelte afrikanske land i et belte rundt Sahara,
og i noen land i Midt	-Østen. I den nye handlingsplanen mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap,
kjønnslemlestelse (2017	-2020) informeres det om at blant norske innvandrere	 er det særlig personer
med bakgrunn fra Eritrea, Etiopia, Gambia, Sudan og Somalia som er eller kan bli utsatt. Likevel tyder
erfaringene fra hjelpeapparatet på at det er svært sjelden at kjønnslemlestelse utføres på jenter etter
at de har flyttet til Nor	ge. Dersom det forekommer, skjer det gjerne når jentene er på besøk i
hjemlandet. Men en stor gruppe jenter og kvinner har blitt kjønnslemlestet før de kom til Norge.
9 . 2 .	 F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
Følgeevalueringen av den forrige handlingsplanen omtaler t	ilskuddsordningen både i én delrapport
(Bredal og Lidén 2015) 	og i sluttrapporten	 (Lidén og Bredal 2017).	 Vi omtaler resultater fra disse
rapportene der det er relevant. 	Det empiriske grunnlaget for evalueringen er gjennomgang av
tilskuddsdokumenter og tid	ligere rapporter om ordningene, en spørreundersøkelse til
tilskuddsmottakere i 2016, og intervjuer med tilskuddsforvalter og et utvalg tilskuddsmottakere.
T R E F F S I K K E R H E T
Vi oppfatter at organisasjonenes nettverk og tillit i målgruppene (eventuelt deres evn	e til å danne
nettverk og tillit) er et sentralt premiss for at de aktivitetene som tilbys. Et sentralt spørsmål for å
vurdere treffsikkerhet er derfor hvilke organisasjoner som får støtte, og hvilken del av målgruppen
disse når.
 	 	 	22 Se f.eks. handlingsplanen mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse (2017	-2020), side
16.

107

Viktig å sikre en bred sam	mensetning av organisasjonstyper som tildeles tilskudd
IMDi skrev i sin rapport til departementet i 2012 at det var flest innvandrerorganisasjoner som fikk
støtte, men at også noen av de 	store humanitære organisasjonene som Norsk folkehjelp, Røde Kors
og K	irkens Bymisjon hadde fått støtte dette året. 	Bredal og Lidén (2015) fant noen år senere at stadig
færre innvandrerorganisasjoner, og stadig flere store humanitære eller ideelle organisasjoner, fikk
støtte i 2013 og 2014. Vi finner at denne utviklingen har	 fortsatt. I	 2016 var det bare 4 av 29
prosjekter som ble iverksatt av medlemsbaserte innvandrerorganisasjoner, det vil si organisasjoner
som (primært) samler innvandrere med samme etniske bakgrunn. En betydelig andel av
tilskuddsmottakerne var såkalte min	oritetsorganisasjoner, det vil si organisasjoner som hovedsakelig
samler personer som har minoritetsbakgrunn men ulike landbakgrunner. Tilsammen sju av
prosjektene som ble støtte var i regi av ulike lokale og regionale lag i Røde Kors og stiftelsene knytte	t
til Kirkens Bymisjon.
Det har med andre ord skjedd en dreining i hvilke typer organisasjoner som får støtte. Påvirker det
ordningens treffsikkerhet overfor målgruppene? 	Lidén og Bredal (2017) mener at de organisasjonene
de har undersøkt i dybden, et utv	alg på fem organisasjoner med gode resultater, når ut til personer i
målgruppen som har et begrenset sosialt nettverk. Mange av foreldrene i prosjektene har ustabil
eller ingen arbeidstilknytning, og de har lite kontakt med offentlige instanser. Samtidig p	eker
forskerne på at organisasjonene i mindre grad treffer personer som er mindre åpne for å diskutere
familieliv eller familieproblemer. Det kan være både veletablerte og ressurssterke familier i denne
gruppen, og de kommer kanskje ikke i kontakt med orga	nisasjoner som retter seg mot sårbare
grupper.
Vi har i vår datainnsamling derfor undersøkt arbeidet til andre typer organisasjoner. Eksempelet i
boks	en under	 viser at kunnskapsformidling og dialog om temaer som negativ sosial kontroll og
tvangsekteskap og	så kan skje gjennom organisasjoner som har en fritidsaktivitet som hovedformål.
Eksempelet illustrerer at gjennom den tilliten og de bånd som skapes gjennom de vanlige
fritidsaktiviteter, kan en nå ut med andre typer budskap til målgrupper som andre organi	sasjoner kan
ha vanskeligere for å nå.
Målsettingen for idrettsforeningen er todelt: Å være en idrettsforening der
innvandrerungdom kan drive idrett i et trygt og sosialt miljø, og å være en
døråpner til vanlige norske idrettsforeninger. Derfor jobber for	eningen med å
sosialisere ungdommene inn i skrevne og uskrevne regler i idretten, de kan bidra
med tilskudd til medlemskontingent i ordinære idrettsforeninger, og de
arrangerer gratis turneringer der de inviterer vanlige idrettsforeninger til å delta.
Idre	ttsforeningen bruker noen av de sosiale samlingene med ungdommene til å
ta opp temaer som ungdommene er opptatt av. Etter initiativ fra medlemmene,
startet de et prosjekt om tvangsekteskap og negativ sosial kontroll med støtte
fra tilskuddsordningen.
Hva s	å med medlemsbaserte innvandrerorganisasjoner, som i mindre grad har fått støtte gjennom
denne tilskuddsordningen de siste årene? Vi har ikke et godt nok grunnlag for å svare på om slike
organisasjoner nødvendigvis når ut til flere, eller til andre målgrup	per enn det større organisasjoner
som Røde Kors og Kirkens bymisjon kan. Men fra casestudiene fant vi eksempler på at de kan nå

108

andre målgrupper enn de Lidén og Bredal omtaler. Eksempelet i boks	en under	 illustrerer at én av de
medlemsbaserte innvandrerorga	nisasjonene som får støtte over ordningen har nådd personer i eget
miljø som var skeptiske til prosjektet i utgangspunktet, og at de opplever at temaene nå diskuteres i
miljøet. Informantene mente at de gjennom prosjektet også hadde opprettet et bedre for	hold
mellom sitt eget miljø og barneverntjenesten, og lederne benyttet kontakten de har med andre
innvandrerorganisasjoner i kommunen til å formidle erfaringene sine.
Én av tilskuddsmottakerne vi intervjuet, en medlemsbasert
innvandrerorganisasjon, fortalt	e at utgangspunktet for prosjektet var at mange
av medlemmene opplevde dilemmaer og problemer knyttet til oppdragelse av
egne barn. Med hjelp av prosjektstøtten, har organisasjonen arrangert
workshop f	or foreldre 	om temaer knyttet til familie og oppdragels	e. Metoden
har vært å kombinere mindre samtaler mellom ektefeller, med	 samtaler i 	større
grupper. Informantene vektla at enkle kjøreregler som å starte arrangement
presis, og å behandle både andre møtedeltakere og inviterte foredragsholdere
(f.eks. fra bar	nevernet) med respekt selv om en kan være uenig i det som blir
sagt, har vært viktig
I starten var det motstand mot prosjektet blant en del av medlemmene i
foreningen. Foreldregenerasjonen var blant annet lite vant til at begge ektefeller
deltar sammen på	 denne måten utenfor hjemmet. Men workshopene har etter
hvert blitt godt mottatt.
Informantene fra organisasjonen mener at metoden har skapt mer åpenhet
blant medlemmene om de dilemmaer de opplever i skjæringspunktet mellom
egen og norsk kultur i families	pørsmål. Prosjektmedarbeiderne forteller også at
de på grunn av prosjektet har fått en slags brobygger	-rolle mellom sitt eget miljø
og det kommunale barnevernet. Det betyr at de bistår medlemmene med å
forstå brev og saksgang, de kan være i kontakt med bar	nevernet dersom de tror
det er saker som kommer til å få barnevernets oppmerksomhet, og de
oppfordrer familier som er i kontakt med barnevernet til å samarbeide for å
finne gode løsninger.
Organisasjonen har mottatt støtte over flere år, og har blant anne	t benyttet
anledningen til å videreføre aktivitetene til flere andre 	innvandrermiljøer	 i
kommunen. Det har de gjort ved å fortelle hvordan de har jobbet med temaene i
sin forening på andre foreningers samlinger, men samtidig har de vært opptatt
av at den e	nkelte forening må få eierskap til aktivitetene.
Lidén og Bredals eksempler og de eksemplene vi har funnet i vår gjennomgang, illustrerer verdien av
at ordningen treffer ulike typer organisasjoner. Det oppfatter vi at også IMDi mener. Én av
informantene fr	a IMDi uttrykte at de opplever å lykkes med å fordele støtten mellom organisasjoner
som leverer solide resultater hvert år, og nye organisasjoner. Vår vurdering er at treffsikkerheten er
tilfredsstillende når det gjelder hvilke organisasjoner som får støtt	e, men det bør fortsatt være
oppmerksomhet rundt sammensetningen av organisasjoner i årene som kommer. IMDi er avhengig

109

av at forskjellige typer organisasjoner faktisk søker, og at søknadene har god kvalitet. Samtidig er det
IMDis oppgave å sørge for at or	dningen er kjent for ulike typer organisasjoner i aktuelle lokalmiljø.
Som vi kommer tilbake til under, mener vi også at det kan gjøres forenklinger ikke slike forhold i
større grad enn nødvendig hindrer mindre profesjonaliserte organisasjoner å søke støtt	e.
Størst treffsikkerhet i sentrale strøk
Det er ulikt hvor spredd bosettingen av innvandrere i de aktuelle målgruppene er. Blant personer
med pakistansk og tyrkisk bakgrunn bor 70	-80 prosent i Oslo og Akershus (Østby 2017). Somaliere
bor derimot mer spred	t, (Østby, Høydahl og Rustad 2013). I 2012 utgjorde Somaliere den største
innvandrergruppen i 17 kommuner, fra Telemark i sør til Vesterålen og Finnmark i nord. En liknende
tendens finnes for irakere og afghanere.
Bredal og Lidén peker på at ordningen har 	få søkere fra Nord	-Norge, og det gjelder også for årene
etter deres undersøkelse. I spørreundersøkelsen ba vi organisasjonene om å oppgi i hvilke kommuner
de hadde aktiviteter i, som var finansiert med tilskuddet. En gjennomgang av svarene viste at i 2016
hadde ingen av prosjektene aktiviteter i Telemark, Rogaland, Sogn og Fjordane, Troms eller
Finnmark, mens flere organisasjoner hadde aktiviteter i de største byene og i kommuner på det
sentrale Østlandet. Tabell 9.1 presenterer de kommunene der flere prosj	ekter har hatt aktiviteter i
2016.
Tabell 9.1: Antall organisasjoner som oppgir å ha hatt aktiviteter i storbyene i 2016.
Kommune	 	Antall organisasjoner som har fått støtte til
aktiviteter i kommunen
Oslo	 	9
Bergen	 	5
Kristiansand	 	4
Drammen	 	4
Skedsmo	 	4
Trondheim	 	2
Organisasjonene retter seg mot ulike målgrupper, så det er ikke nødvendigvis et problem at flere
organisasjoner jobber i de samme byene og kommunene. Poenget er at selv om mange i de aktuelle
målgruppene for denne ordningen er bosatt sentralt	 på Østlandet, bor det grupper av personer i
målgruppen i mange ulike kommuner spredt rundt om i landet. I et regionalt perspektiv synes
dermed ordningen å ha svakere treffsikkert. Igjen handler det om at organisasjoner fra ulike aktuelle
lokalmiljøer velg	er å søke støtte, og at søknadene har god kvalitet.
M Å L O P P N Å E L S E
I rundskrivet for 2016 er målet operasjonalisert i ni spesifikke målformuleringer som sier noe om
hvilke mål, effekter, temaer og spesifikke målgrupper prosjektene kan rette seg mot.	 Flere av
målgruppene er overlappende, f.eks. ved at noen målsettinger gjelder «foreldre og foresatte» mens
andre gjelder «gutter og menn». Denne komplekse målstrukturen gjør det vanskelig å få oversikt
over hvilke mål som skal nås for hvem, det gjør det vanskelig 	å undersøke hvorvidt målene nås, og
det gjør det vanskelig å vurdere om balansen mellom f.eks. informasjonskampanjer og dialoggrupper
er god.

110

I spørreskjemaet bearbeidet vi målformuleringene fra rundskrivet til spørsmål om målgrupper, og
resultatmål på kor	t og lang sikt. De fleste prosjektene retter seg mot flere målgrupper, så
respondentene kunne oppgi flere målgrupper i spørreundersøkelsen. Målgruppene som kommer
frem av målformuleringene i rundskrivet er dessuten dels overlappende. Tabell 9.2 viser at ne	sten
alle prosjektene det er svart for, retter seg mot unge mennesker. Mange retter seg også mot foreldre
og foresatte og/eller gutter og menn.
Tabell 9.2: Hvilke målgrupper rettet deres aktiviteter seg mot (i 2016)? N=19.	 Kilde:
Spørreundersøkelsen.
Målgruppe	 	N 	Prosentandel
Unge mennesker 	 	17	 	81
Foreldre og foresatte 	 	13	 	62
Gutter og menn 	 	14	 	67
Religiøse 	 	7 	33
Religiøse samfunn/ trossamfunn 	 	5 	24
Skoler 	 	7 	33
Befolkningen generelt 	 	8 	38
Tabell	 9.3 og 9.4 	(neste side) 	presenterer data fra undersøkelsen om tilskuddsmottakernes
vurderinger av 	hhv. 	resultater (9.3) og brukereffekter (9.4) 	av 	prosjektene.
Begge tabellene viser hvor mange respondenter som oppga at prosjektet «i stor grad» hadde bidratt
til at personer i målg	ruppen(e) hadde fått økt kunnskap eller forståelse for ulike sider ved temaene
tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.
Uavhengig av målgruppe, viser resultatene i tabell 9.3 tydelig at tilskuddsmottakerne mener de i
størst grad har lykkes med å skape 	økt for	ståelse for negative konsekvenser	 av de tre temaene
ordningen fokuserer på, og 	økt kunnskap om 	det offentlige tjeneste	- og hjelpeapparatet	. Prosjektene
har i minst grad gitt målgruppene 	økt kunnskap om kjønnslemlestelse	. Disse funnene gjelder
uavhengig av 	målgruppe.
Tabell 9.4 indikerer at tilskuddsmottakerne mener den største effekten av arbeidet, uansett
målgruppe, er 	at flere unge	 mennesker blir i stand til å foreta egne valg av ektefelle	. Når det gjelder
holdningsendring, ser vi at blant prosjektene som	 har rettet seg mot foreldre og foresatte, mot
religiøse ledere og religiøse samfunn/trossamfunn, så vurderer tilskuddsmottakerne at
holdningsendringen er størst for kjønnslemlestelse.
Disse resultatene kan tyde på at man i mindre grad har lykkes med å få 	effekter som gjelder å endre
holdninger til grensesetting blant unge, og til tvangsekteskap. Samtidig er det for enkelt å vurdere
effekter av holdningsendrende arbeid på en så statisk måte som et spørreskjema er. Derfor ble
respondentene også oppfordret ti	l å skrive mer om resultater og effekter med egne ord. Én
informant skriver at de vet at prosjektet har stoppet konkret alvorlig vold, bidratt til å løse opp i
tvangsekteskap, og stoppet flere kjønnslemlestelser. Andre peker på at de gjennom deltakere i
tiltaket har nådd ut til flere, fordi disse har snakket om temaet i sin omgangskrets. Flere forteller at
organisasjonen har fått flere aktive deltakere, at de legger til rette for samtaler mellom voksne og
ungdommer, og at det å diskutere temaet sammen med a	ndre fra samme kultur over tid er
avgjørende for å kunne endre holdninger.

111

Tabell 9.3	: I hvilken grad har aktivitetene dere fikk støtte til i 2016 bidratt til at personer i målgruppen(e) har… . Prosent, basert 	på 	tiltakets målgruppe.
Som har svart "i stor grad"	 	Unge
mennesker
Foreldre og
foresatte
Gutter og
menn
Religiøse
ledere
Religiøse samfunn/
trossamfunn
Skoler 	 	Befolkningen
generelt
... fått økt forståelse for negative konsekvenser av
tvangsekteskap,	 kjønnslemlestelse og/eller alvorlig begrensning av unges
frihet
71 	62 	71 	57 	40 	71 	63
... fått økt kunnskap om kjønnslemlestelse 	 	24 	38 	21 	57 	40 	0 	38
... fått økt kunnskap om alvorlig begrensning av unges frihet 	 	65 	62 	64 	43 	40 	86 	75
... fått økt kunnskap om tvangsekteskap 	 	53 	46 	64 	43 	20 	57 	63
... fått økt kunnskap om det offentlige tjeneste	- og hjelpeapparatet 	 	71 	62 	57 	57 	20 	71 	75
N 	17 	13 	14 	7 	5 	7 	8
Tabell 9.4: Prosent. Merk at N er lav for hver av målgruppene.
Som har svart "i 	stor grad"	 	Unge
mennesker
Foreldre og
foresatte
Gutter og
menn
Religiøse
ledere
Religiøse samfunn/
trossamfunn
Skoler 	 	Befolkningen
generelt
... at personer i målgruppen(e) har endret holdninger til tvangsekteskap	 	35 	23 	36 	14 	0 	43 	25
... at 	personer i målgruppen(e) har endret holdninger til kjønnslemlestelse	 	18 	31 	14 	43 	40 	0 	13
... at personer i målgruppen(e) har endret holdninger til grensesetting for barn
og unge
35 	15 	36 	29 	0 	14 	13
... at flere unge mennesker blir i stand til å foreta 	egne valg av ektefelle	 	53 	46 	64 	43 	40 	57 	38
... at færre barn og unge mennesker blir kjønnslemlestet	 	12 	0 	0 	0 	0 	0 	0
... at flere personer utsatt for kjønnslemlestelse får hjelp og støtte	 	0 	0 	0 	0 	0 	0 	0
... at ungdom selv bekjemper alvorlig begrensning	 av unges frihet,
tvangsekteskap, og/ eller kjønnslemlestelse
0 	0 	0 	0 	0 	0 	0
N 	17 	13 	14 	7 	5 	7 	8

112

E F F E K T I V I T E T
Som vi allerede har problematisert, så har o	rdningen svært mange målformuleringer	, og det kan
påvirke ordningens 	effektivitet	. Målformuleringene 	gir hver for seg, og samlet, mye forskjellig
informasjon. Rundskrivene for 2016 og 2017 gir dessuten informasjon om hvilke typer aktiviteter det
gis støtte til, både innbakt i målformuleringene og på flere andre steder i run	dskrivet. Informasjonen
er forholdsvis detaljert og dels overlappende. Tildelingskriteriene derimot, er på et svært overordnet
og generelt nivå.	23
For oss framstår informasjonen som forholdsvis uoversiktlige, og det er etter vår mening ikke enkelt
å vite h	va man bør vektlegge i søknaden for å treffe tildelingskriteriene best mulig. De er heller ikke i
tråd med kravene til en god tilskuddsordninger	, som anbefaler tydelige målformuleringer og godt
definerte målgrupper for å øke sannsynligheten for at målene n	ås, for å gjøre det klarere hvordan
ordningen skal evalueres i etterkant, og for å gjøre søknad og rapportering så enkelt som mulig 	–
både for rapportør og den som skal vurdere rapporteringen.
Funn fra spørreundersøkelsen viser at 	15 av 20 (75 pst) synes d	et var lett å forstå hvilke krav som ble
stilt for å få tilskudd,	 mens 14 av 20	 (70 pst) oppga at de hadde tilstrekkelig informasjon da de skulle
søke. De øvrige, hhv 5 og 6 tilskuddsmottakere, synes det i noen grad var lett å forstå kravene for å få
tilsk	udd, og trengte noe hjelp og veiledning fra IMDi da de skulle søke.
Likevel er det stor variasjon i hvor mange dagsverk organisasjonene oppgir å bruke på å søke og
rapportere på tilskuddet.
Tabell 	4: Hvor mange dagsverk brukte der	e på å søke og rapportere på tilskuddet?	 N=18
Mindre enn ett dagsverk	 	Antall	 	Andel
1 	2 	10 %
2 	5 	25 %
3 	1 	5 %
4 	2 	10 %
5 	2 	10 %
Mer enn 5 dagsverk	 	8 	40 %
Mens 7 av 18 som svarte på dette spørsmålet (35 pst) brukte 1	-2 dagsverk, brukte 8
tilskuddsmottakere (40 pst) mer enn 5 dagsverk. Det er vanskelig å fastslå hvorfor det er så stor
forskjell i hvor mye arbeid den enkelte tilskuddsmottaker legger ned i arbe	idet med søknad og
rapportering. Men 12 av 20 tilskuddsmottakerne (60 pst) synes at det bare i noen grad var lett å
forstå hvor stort beløp de kunne regne med å få i tilskudd. De resterende 6 tilskuddsmottakerne (30
pst) synes ikke det var lett.
Én av inf	ormantene våre fortalte at de alltid fikk et lavere beløp tildelt enn de har søkt om. Det fører
til at de i tillegg til å utarbeide søknad må bruke tid på å justere prosjektplan og budsjett etter
 	 	 	23 Vi registrerer at informasjonen som gis o	m ordningen for 2018 er endret, men vi har ikke gjort oss kjent med
denne siden den er offentliggjort i sluttfasen av vår gjennomgang.

113

tildeling. Denne informanten ønsket seg klarere signal om hv	a hun kunne forvente, slik at hun kunne
skrive en treffsikker søknad og slippe å revidere den.
En annen forklaring kan være at søkere som har fått støtte over flere år enten kan gjenbruke deler av
tidligere søknad, eller at det blir enklere for dem å søke	 og rapportere fordi de kjenner skjemaene og
vet hva de skal vektlegge. Én informant som hadde mindre erfaring med å søke støtte fra IMDi,
fortalte at han det første året rapporterte på tilskuddet på over 16 sider. I ettertid mente han at det
sikkert var m	er enn IMDi forventet, men for deres organisasjon var det nytt å skulle rapportere på
offentlige tilskuddsmidler på den måten. En annen informant mente at for henne, som norskspråklig,
høyt utdannet og ansatt leder av en ideell organisasjon, var arbeidet m	ed søknad og rapportering
greit. Men hun trodde at om hun hadde delegert det til andre i organisasjonen, som ikke hadde norsk
som førstespråk og heller ikke samme bakgrunn som henne, så ville de brukt lang tid både på å forstå
skjemaene og på å fylle dem u	t.
Vi vurderer at mer informasjon om hva som vektlegges i søknader og rapporter, inkludert hvordan
størrelsene på tildelingene avgjøres, kan redusere organisasjonenes kostnader med å søke og
rapportere på tilskuddet. Det gjelder særlig organisasjoner som k	an være uvante med offentlig
tilskuddsforvaltning. Flere informanter, også fra IMDi selv, har dessuten pekt på at søknadsportalen
som IMDi har brukt har vært vanskelig å bruke. Etter det vi forstår, skal den søknadsportalen som er
benyttet de siste årene i	kke brukes lenger, fra og med 2018.
Oppsummert er det etter vår vurdering flere forhold som bør justeres for å gjøre ordningen mer
kostnadseffektiv, og for å unngå at det ikke er lite informasjon eller unødvendige krav som gjør at
ikke flere organisasjoner	 velger å søke, eller ikke skriver gode nok sø	knader.

114

115

K A P I T T E L 1 : T I L S K U D	D T I L S Æ R L I G U T S A T T E	 I N N V A N D R E R G R U P P E R
Tilskuddso	rdningen 	til særlig utsatte innvandrergrupper 	er ikke utformet for å oppnå mål som ikke
kan oppnås på andre måter, og bærer preg 	av å ha kommet til for å ramme inn støtten til visse
organisasjoner og prosjekter.	 Vi foreslår å avvikle ordningen, men v	i anbefaler at IMDi vurderer
målo	ppnåelsen til de to prosjektene	 og tar stilling til om den offentlige støtten bør videreføres	 på
andre	 måter.
1 . 1 .	 	O M T I L S K U D D S O R D N I N G E	N
Tilskudd til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper har som formål å skape arenaer for direkte
kontakt med utsatte innvandrergrupper.	24 Tiltakene skal bidra til myndiggjøring og integrering av
utsat	te innvand	rer	grupper, og være bygget på samarbeid med ressurspersoner og brobyggere i ulike
minoritets	miljøer. Tilskuddet gis både som driftstilskudd og prosjekttilskudd, og finansierer spesifikke
deler av enkelte organi	sasjoners virksomhet. Det ikke fastsatt k	riterier verken for tildeling, utmåling
eller måloppnåelse. Ordningen er ikke tidligere evaluert. Dette er også den klart minste ordningen på
post 71, med 2 mill. kroner i 2016.
Tilskudd til særlig utsatte innvandrergrupper har hele tiden vært øremerket be	stemte mottakere.
Mottakerne pekes ut av departementet i statsbudsjettet, etter dialog med IMDi i varierende grad.
Etter at organisasjonene er pekt ut i statsbudsjettet, sender de en søknad til IMDi der de oppgir et
søknadsbeløp og gjør rede for hva de vil	 bruke midlene til. Det er IMDi som bestemmer hvordan
midlene skal fordeles, men det finnes ingen offentlig tilgjengelige kriterier for hva de legger vekt på.
Gjennom hele evalueringsperioden 2012	-16 er tilskudd gitt til to eller tre mottakere per år, og 	samlet
tilskudd har vært 2 mill. kroner eller lavere. Kirkens bymisjon har mottatt tilskudd hvert år til Primær	-
medisinsk verksted. MiRA Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn har mottatt tilskudd
alle år fra 2013, til Mødre som veiledere. I 2016	 var det bare disse to som fikk tilskudd. I 2017 skal det
også gis tilskudd til Refugee Alliance. Øvrige mottakere har vært Pertinax (2012) og NOR	SOMbro i
Leadership foun	dation (2013, 2014 og 2015).	25
I 2016 fikk Kirkens bymisjon det beløpet de søkte om, 	1,3 mill. kroner, mens MiRA fikk et lavere
beløp, 700	 000 kroner i stedet for 850	 000 kroner. 	Både Kirkens bymisjon og MiRA mottar også
offentlig støtte fra andre kilder, MiRA bl.a. gjennom tilskudd til nasjonale ressursmiljøer.
Kirkens bymisjon får tilsku	dd til Primærmedisinsk verksted (PMV).	 26 PMV er ulike grupper som møtes
jevnlig i lokaler rundt i Oslo: Internasjonal kvinnekafé, korangrupper, iransk kvinnegruppe mv. I
tillegg tilbyr PMV veiledning til enkeltpersoner i møte med ulike hjelpeinstanser, og	 tilbyr
konsultasjoner med en fast ansatt helsesøster. De gjennomfører også prosjekter knyttet til konkrete
temaområder som tvangsekteskap og kjønnslemlestelse og rusforebyggende arbeid.
 	 	 	24 Beskrivelsen er basert på omtalen i Prop. 1 S for hvert av årene 2012	-17, IMDis årlige helhetlige rappor	tering på 	tilskudd
til frivillig virksomhet på integrerings	feltet, og informasjon fra saksbehandler i IMDi.
25 Mangler det en mottaker i 2012? Samlet bevilgning for PMV og Pertinax ser ut til å være 200 000 lavere enn bevilgningen
på posten (1,3 vs. 1,5 mill. krone	r).
26 Omtalen er basert på https://kirkensbymisjon.no/tiltak/pmv	-flerkulturelt	-ressurssenter	-i-oslo/

116

MiRA får tilskudd til Mødre som veiledere.	27 Denne metoden tar utgangs	punkt i mødres egne
ressurser for å bidra til «empowerment» av mødre med minoritetsbakgrunn. MiRA tilbyr ulike kurs
og trener utvalgte mødre til å bli veiledere for andre kvinner med minoritetsbakgrunn i sine
lokalmiljøer, slik at den kunnskapen de har til	lært seg gjennom kursene videreformidles. Målet er å
øke kvinners kunnskapsnivå om egne og deres barns rettigheter, bidra til optimisme og selvtillit i
oppdragelsen, samt å bidra til livsglede og deltagelse blant mødre med minoritetsbakgrunn.
Metoden er br	ukerstyrt, det vil si at kvinnene selv er med å foreslå, utvikle og planlegge aktivitetene,
arrangementene og temaer for kursene.
1 . 2 .	 	F U N N F R A E V A L U E R I N G E	N
T R E F F S I K K E R H E T O G M Å	L O P P N Å E L S E
Når målformuleringen er så uklar, er det også vanskelig å evaluere ordnin	gens treffsikkerhet og
måloppnåelse. Hva er «særlig utsatte grupper»? Med kun to mottakere er det dessuten vanskelig å
unngå at en evaluering tar for seg de to organisasjonene, og ikke tilskuddsordningen som sådan. Det
er ikke i tråd med mandatet for vårt 	oppdrag.
Det overordnede inntrykket fra rapporteringen og intervjuer er likevel at organisasjonene leverer de
resultatene og effektene de skal gjennom disse prosjektene. Vi har ikke grunnlag for å vurdere om
tilskuddet har så stor effekt at det bør videre	føres til begge, men legger det til grunn i det videre.
Samtidig oppfordrer vi IMDi som tilskuddsforvalter til å gå igjennom rapporteringen for begge
prosjektene og vurdere måloppnåelsen opp mot det tilskuddet de mottar. I denne vurderingen bør
det både t	as hensyn til hvor unikt tilbudet i prosjektet er, hvor mange brukere det treffer og
organisasjonens muligheter til å finansiere prosjektet på annen måte.
E F F E K T I V I T E T O G R E L E	V A N S
Vårt hovedbudskap for denne ordningen er at den bør avvikles, og at prosjekt	ene i stedet bør få
offentlig finansiering på andre måter. Vi bygger denne konklusjonen på flere forhold:
 	Det kreves særskilte begrunnelser for å ha egne tilskuddsordninger. I de tilfellene støtten kan
gis på andre måter, vil det normalt være å foretrekke 	bl.a. for å minimere kostnadene til
forvaltning.
 	Ordningen er ikke utformet for å oppnå mål som ikke kan oppnås på andre måter. Slik vi
forstår det, er ordningen ikke etablert for å oppnå spesielle formål, men for å finansiere
spesielle prosjekter. Målform	uleringen er dermed mer er kommet til som følge av hvilke
prosjekter som skulle få tilskudd, enn omvendt.
 	Ordningen bør uansett endres betydelig dersom den skal videreføres. Det er behov for å
klargjøre målformulering og kriteriene for tildeling, utmåling	 og måloppnåelse. Dette er
nødvendig for å bedre styringseffektiviteten, men også av hensyn til mottakerne, som i dag
ikke kan vite hva som vil vinne frem når de søker om beløp. Det er også behov for å revurdere
forvaltningen, som i dag skjer i to trinn ve	d at departementet først øremerker mottakerne,
som så må søke om støtte.
 	 	 	27 http://mirasenteret.no/unge	-jenter/modre	-som	-veiledere/	.

117

K A P I T T E L 1 1 : H E L H E T L	I G E V A L U E R I N G
I dette kapitlet samler vi trådene og svarer på de tre overordnede spørsmålene i gjennomgangen:
1. Hvilken rolle er det hensiktsmessig at frivillighet	en har i integreringsarbeidet i årene som
kommer, og hvordan bør det finansieres?
2. For hver av de seks tilskuddsordningene: Hva er resultater og effekter av tilskuddsordningen,
og i hvilken grad bidrar innretningen og forvaltningen av ordningene til måloppnåelse?
3. Bør det gjøres endringer i noen av ordningene, eller i sammensetningen av	 ordninger	?
Vi starter dette kapittelet med en drøfting av hvilken rolle frivillige organisasjoner bør ha i årene som
kommer	, og hvordan det bør finansieres	. Utgangspunktet er de teoretiske perspektivene og funnene
om frivillige organisasjoners rolle som b	le presentert i kapittel 2, og om finansiering av frivillige
organisasjoners integrerings	- og inkluderingsaktiviteter fra kapittel 3.
Deretter presenterer vi den helhetlige vurderingen av de de seks tilskuddsordningene under kap. 496,
post 71. Det sentral	e formålet er å sikre at tilskuddsordningene er hensiktsmessig innrettet for å møte
dagens og fremtidige behov på integreringsfeltet. Evalueringene av de seks enkeltordningene i
kapittel 5 til 10 utgjør et viktig utgangspunkt. Det er der vi går i detalj og	 viser hvordan hvert enkelt
funn er belagt. Hver av ordningene er evaluert opp mot tre kriterier:
 	Treffsikkerhet: Når tilskuddet frem til de ønskede organisasjonene?
 	Måloppnåelse: Utløser tilskuddet relevante resultater og effekter?
 	Effektivitet: Gjør tils	kuddet det mulig å nå målet effektivt og til en lav kostnad?
I evalueringene peker vi på hvilke sider ved utformingen og forvaltningen som kan forklare eventuelle
svakheter i treffsikkerheten, måloppnåelsen eller effektiviteten. Til grunn for evalueringene	 ligger de
prinsippene vi presenterte i kapittel 4 om hva som utgjør en god tilskuddsordning.
1 1 . 1 .	 	FR I V I L L I G E O R G A N I S A S J	O N E R	S R O L L E I I N T E G R E R I N	G S A R B E I D E T
Brochmannutvalget peker på	 to overordnete tendenser	 som utfordrende for å nå målet om at
personer med innvandrerbakgrunn skal bli en likever	dig del av det norske samfunnet: 	1) at
innvandrerbefolkningen deltar mindre, og at barrierene knytter seg både til kvalifikasjoner og
diskriminering, og 2) at kulturel	le og økonomiske forskjeller gjør det krevende å skape et opplevde
fellesskap der alle føler tilhørighet og likeverdighet 	– særlig når kulturelle og økonomiske forskjeller
overlapper. Det er grunn til å tro at disse to utviklingstendensene vil være betegne	nde for
samfunnsutviklingen også i årene som kommer, og at det vil være et hovedmål både i
integreringspolitikken og på andre sektorområder å motvirke de negative konsekvensene av disse
tendensene.
Brochmannutvalget peker selv på en del løsninger. De vurde	rer at en politikk som kan skape tillit og
dempe potensialet for konflikt og polarisering må omfatte «levekårspolitikk og økonomisk utjevning
– primært gjennom kvalifisering og aktivisering for arbeid; grunnleggende utdanning; motarbeiding
av diskriminerin	g og utvikling av fellesarenaer i sivilsamfunnet»	28. Utvalget framhever også at det er
 	 	 	28 NOU 2017:2, side 27 og side 186.

118

behov for tydeligere forventninger til hvilke krav som stilles til norsk medborgerskap, blant annet
støtte til demokrati, likestilling og barns rettigheter, samt deltakel	se i arbeidsliv og sivilsamfunn.
Det finnes allerede en rekke tiltak rettet mot de utfordringene som pekes på i NOU 2017:2, både i
integreringspolitikken og på andre politikkområder. De statlige myndighetene har hovedansvaret for
å lede an i arbeidet, men	 både kommuner, partene i arbeidslivet, private aktører og sivilsamfunnet
deltar. Kommunene har et betydelig lovpålagt ansvar for integrering i sine lokalsamfunn, i tillegg til
oppgaver de velger å ta på seg og som de får økonomisk kompensasjon for av stat	lige myndigheter.
Det gjelder f.eks. bosetting av flyktninger, og tiltak for å bedre levekår og forebygge ulike former for
utenforskap. Men hvilken rolle er det frivillige organisasjoner kan og bør ta i dette arbeidet?
Funnene	 fra gjennomgangen	 viser at m	ange av 	organisasjonene som får tilskudd fra IMDi også
mottar annen offentlig 	støtte	, blant annet 	for å jobbe mot fattigdom og radikalisering, 	for å jobbe
med familierelaterte spørsmål, og 	for 	å invitere innvandrere inn aktiviteter som mange i den norske
befolkningen benytter seg av. De frivillige organisasjonenes innsats 	er med andre ord rent
innholdsmessig rettet mot flere av de områdene Brochmannutvalget pekte på som sentrale, og
finnes 	på 	langt 	flere områder 	enn det som støttes gjennom de seks tilskuddsordningene 	som denne
rapporten handler om. Det gjør det vanskeligere å slå fast om nettopp disse seks ordningene er
innrettet mot behovene på feltet.	 Men det vi kan slå fast, er at t	ilskuddsordningene på post 71
stimulerer de frivillige organisasjonene til å ta på seg 	to 	typer 	roller: Å supplere og forbedre
offentlige tjenester, og å øke den generelle tilliten i samfunnet	.
S U P P L E R E O F F E N T L I G E 	T J E N E S T E R
Frivillige 	organisasjoner 	brukes i liten eller ingen grad ti	l å løse velferdsoppgaver overfor personer
med innvandrerbakgrunn på egen hånd. Det er etter vår oppfatning fornuftig, også i årene som
kommer. 	Det 	er viktig at myndighetene	 tar et	 lederansvaret i 	integrerings	arbeidet, samtidig som
andre samfunnsaktører in	viteres og stimuleres til å delta. Men rent faktisk er det også
hensiktsmessig at myndighetene tar hovedansvaret for innholdet i viktige tjenester som finansieres
av det offentlige. 	Sentrale oppgaver som opplæring og kvalifisering er 	både faglig og ressurs	messig
krevende oppgaver, 	og det	 er avgjørende å lykkes med disse oppgavene. Det forutsetter både faglig
kompetanse, 	styring, men også systemer for likebehandling, dokumentasjon og personvern. Skulle
man overført flere slike oppgaver til frivillig sektor, 	ville det enten måtte følges av en rekke krav for å
sikre et forsvarlig og godt tilbud, eller at en nedjusterte forventningene til at disse kravene skal
oppfylles. En kan verken forvente eller kreve at mennesker som gjør en ubetalt innsats på sin fritid
skal kunne oppfylle slike krav.
Samtidig er det nyttig at det finnes aktører i samfunnet som kan 	danne nettverk, og som kan 	møte
enkeltmennesker og bistå dem med de behovene de har, uten krav til profesjonell saksbehandling
eller krav om likebehandling. Det	 er også påpekt i intervjuer vi har hatt: Enkeltmennesker tør å
fortelle frivillige de får tillit til om sine problemer, nettopp fordi de frivillige ikke kan ta fra dem noen
rettigheter eller tilbud. De kan lytte, og forsøke å hjelpe. Det gjør også at friv	illige organisasjoners
spiller en viktig rolle i lokalsamfunn som formidler både av enkeltpersoners behov, og som en
diskusjonspartner for lokale myndigheter og tjenester. Funn fra gjennomgangen viser at flere
kommuner gir penger til frivillige organisasjo	ner i sitt lokalsamfunn, nettopp fordi de har nytte av
arbeidet deres.

119

På et område gjør likevel frivillige organisasjoner en oppgave som i liten grad supplerer et offentlig
tilbud, nemlig det å gi informasjon og veiledning til arbeidsinnvandrere og andre 	innvandrere som
ikke har rett eller plikt til språkopplæring eller introduksjonsprogram. Disse gruppene forventes å
kunne greie seg selv i det norske samfunnet, og det er ingen særskilte tilbud rettet mot dem. Det
henger på den ene siden sammen med et prin	sipielt standpunkt om at de gjennom arbeid eller
familie er forsørget og har mulighet til å få den hjelpen de trenger, og at man ikke ønsker å gjøre det
mer attraktivt å flytte til Norge uten at man har arbeid eller en familietilknytning. På den andre side	n
kan tilskuddsordningen oppfattes som en erkjennelse av at en del mennesker i disse gruppene har
noen behov som det er i samfunnets interesse å imøtekomme. Det er etter vår oppfatning en logisk
begrunnelse, og fornuftig at frivilligheten fortsetter å spil	le en slik rolle når det offentlige selv ikke
skal tilby disse gruppene noe særegent.
B I D R A T I L Ø K T T I L L I T
En av hovedutfordringene som Brochmann	-utvalget pekte på, var å opprettholde tilliten i en mer
mangfoldig befolkning når kulturelle og øk	onomiske for	skjeller overlapper.	 De menneskene som
oppfattes som mest kulturelt forskjellig 	i det norske samfunnet, 	er oftere	 også	 dårlig	 økonomisk stilt.
Noen av løsningene 	Brochmann	-utvalget pekte på	, var en treffsikker levekårspolitikk og å utvikle
fellesarenaer	 i samfunnet	. De seks tilskuddsordningene vi har studert i denne gjennomgangen
stimulerer frivillige organisasjoner til å bygge tillit gjennom å skape møteplasser i lokalsamfunn, og
ved å formidle innvandreres synspunkter og behov. 	Er det fornuftige måter å b	ruke frivillige
organisasjoner på, for å opprettholde det høye tillitsnivået det norske samfunnet er kjennetegnet av?
I kapittel 2 redegjorde vi for tre teoretiske tilnærminger til hvordan generell tillit dannes i samfunnet:
1) gjennom enkeltmenneskers møt	e med hverandre (sosialiseringsperspektivet), 2) gjennom en
opplevelse av at offentlige tjenester virker på en fornuftig og rettferdig måte (det statsorienterte
perspektiv	et) og	 3) gjennom at det finnes aktører i det sivile samfunnet (f.eks. frivillige
org	anisasjoner) som tar en synlig og aktiv rolle i den offentlige samfunnsdebatten, og at disse
anerkjennes som legitime og viktige aktører (sivilsamfunnsperspektivet).
Vi mener at den rollen frivillige organisasjoner har i arbeidet med inkludering og integr	ering i dag,
viser at myndighetene legger alle de tre perspektivene til grunn. Det statssentrerte perspektivet
kommer til syne ved at staten 	tar ansvar for 	sentrale velferdstjenester	, ved at de er lovregulert	, og
ved å sørge for 	systemer for kvalitetssikri	ng	 og 	at det utvikles 	kompetanse	 i tjenestene. 	Når
myndighetene sørger for gode velferdstjenester, påvirker de den generelle tilliten direkte, om vi
legger det statsorienterte perspektivet til grunn.	 Frivillige organisasjoner bidrar ved å supplere og
veile	de mennesker i å navigere i de offentlige tjenestene, og å videreformidle behov til offentlige
tjenester.
De to andre perspektivene kommer 	blant annet 	til syne i de oppgavene frivillige organisasjoner gis
gjennom tilskuddsordningene. Det sosialiserende per	spektivet er 	sentralt for å forstå hvorfor
myndighetene gir 	støt	te til innvandrerorganisasjoner, og til 	møteplasser og aktiviteter i
lokalsamfunn.
Det siste perspektivet, sivilsamfunnsperspektivet, tar utgangspunkt i at organisasjoner i
sivilsamfunnet er 	en infrastruktur som skal koble mikro	- og makronivået i samfunnet sammen. Det er
etter vår oppfatning en viktig prinsipiell begrunnelse for støtten til nasjonale ressursmiljø.

120

Utgangspunktet for å forstå dette, 	er at det finnes	 flere andre	 samfunnsaktører 	som gjør liknende
oppgaver	 som de nasjonale ressursmiljøene. 	Både media og forskningsinstitusjoner framskaffer
ku	nnskap om integreringsprosessen, til dels også 	innvandreres synspunkt og erfaringer samt
utfordr	inger ved integreringsprosessen.	 Både media og 	forskere løfter integreringstemaet i
samfunnsdebatten, og bidrar i å drøfte	 hvordan utfordringene kan håndteres. 	Myndighetene kan
også iverksette andre tiltak for å få mer 	kunnskap	 om et saksområde, eller å påvirke
samfunnsaktørenes praksis: De kan 	opprett	et en ombudsfunksjon eller 	etablere 	egne ressurs	- og
kompetansesenter i statlig regi. 	Det er allerede blitt gjort på 	andre	 politikkområder. 	Hvorfor skal det
offentlige da finansiere at frivillige organisasjoner gjør noe liknende? Det prinsipielle svaret må	 være
at når frivillige organisasjoner tar på seg en 	formidlings	- og 	ombudsrolle, så kan det bidra til økt tillit i
befolkningen	 på en annen måte enn det media, forskere, eller statlige ombudsroller gjør. Det gis
støtte til frivillige organisasjoner også p	å andre 	sektorområder, så som støtte til bruker	- eller
interesseorganisasjoner som representerer funksjonshemmede, seksuelle minoriteter,
rusmisbrukere, eller barnevernsbarn.	 Når myndighetene støtter frivillige organisasjoner til å
framskaffe kunnskap og t	il å delta i samfunnsdebatten, handler det dypest sett om å bidra til en
bredere debatt og til økt tillit i samfunnet. 	Sivilsamfunnsperspektivet er også relevant for å forstå
myndighetenes intensjonsavtaler med landsdekkende organisasjoner, og støtte til l	okale
innvandrerorganisasjoner 	– det er en måte å knytte mikro	- og makronivåene i samfunnet sammen
på	.
I tillegg kan 	samarbeidet mellom frivillige organisasjoner og myndighetene 	forstås som 	en slags
beredskap 	i krysspunktet mellom sivilsamfunnets og myndi	ghetenes interesser 	– slik f.eks.
hjelpekorps og ulykkesberedskap til fjells og til sjøs er eksempler på. I forbindelse med
integrering	sarbeid,	 er 	den innsatsen frivillige organisasjoner og sivilsamfunnet gjorde over hele
landet da antallet mennesker som k	om til Norge og søkte om asyl økte betydelig sommeren og
høsten 2015	, det mest nærliggende eksempelet 	på frivillige organisasjoner 	som en beredskap	.
H V O R D A N B Ø R F R I V I L L I	G E O R G A N I S A S J O N E R S I	N T E G R E R I N G S A R B E I D F I	N A N S I E R E S ?
I kapittel 3 presenterte vi flere statlige og private/ideelle finansieringskilder for prosjekter som kan
bidra til integrering og inkludering i regi av frivillige organisasjoner. Vi presenterte også funn som
viser at mange av tilskuddsmottakerne får støtte	 fra andre kilder 	enn de tilskuddsordningene denne
gjennomgangen handler om, 	for å jobbe med temaer som er relevante for de behovene
Brochmannutvalget peker på som sentrale i årene som kommer, f.eks. fattigdom, radikalisering,
familierelaterte spørsmål, og	 å invitere innvandrere inn aktiviteter som mange i den norske
befolkningen benytter seg av.
Vi har 	gjennom casestudien 	også funnet at frivillige organisasjoner samarbeider tett med kommuner
både i bosettings	- og kvalifiseringsarbeid, i arbeidet mot lave 	levekår, marginalisering og
radikalisering, og på andre måter som er relevant i det lokale inkluderings	- og integreringsarbeidet.
Dette finansieres dels av kommunenes egne midler, og dels ved at kommunen søker statlige tilskudd
og bruker bevilgningene samm	en med frivillige organisasjoner. Samtidig er det verdt å merke seg at
både fra de lokalsamfunnene vi besøkte, fra dokumentgjennomgang og fra tidligere
forskningsrapporter (se f.eks. Søholt, Tronstad og Bjørnsen 2012) synes det å være forholdsvis lite
oppm	erksomhet rundt hvilke behov arbeidsinnvandrere eller personer som er gjenforente med

121

norske og nordiske statsborgere har, til tross for at disse utgjør den største gruppen av innvandrere
til Norge.
De frivillige organisasjonenes innsats for bedre levekår,	 sårbare grupper, og å skape felles arenaer, er
altså langt mer omfattende enn det som støttes gjennom de seks tilskuddsordningene vi har gått
gjennom. Slik kommer det også til å være i årene som kommer. 	Derfor bør	 tilskuddsordningene over
kap.496, post 71	 tilpasses andre finansieringskilder for å øke effekten. En slik tilpasning kan handle
om 	å samle statlige tilskuddsordninger som går til samme formål i én ordning	, slik at søknadene kan
ses i sammenheng og	 bevilgningen	 administreres mer effektivt	. En anne	n tilpasning kan være å spille
ballen over til kommunene der det vil gi større effekt. Våre funn bekrefter det en rekke tidligere
studier har påpekt; at de frivilliges innsats i lokalt integrerings	- og inkluderingsarbeid blir langt mer
nyttig når den koord	ineres (se f.eks. Aasen m.fl. (2017), Bråten m.fl. (2017), 	Ødegård, Steen Johnsen
og Ravnberg (2012)	). Vi mener derfor det er gode grunner til at kommunene tar et større ansvar for å
lage felles møteplasser i egne lokalsamfunn. Det kan gi kommunene insenti	v til å ta et større og mer
systematisk koordineringsansvar i eget lokalsamfunn, og å sørge for at de kommunale tjenestene
koordineres bedre i møte med frivilligheten. Det finnes også private/ideelle finansieringskilder for
denne typen aktiviteter, som gjø	r det mindre nødvendig for staten å finansiere disse aktivitetene.
Samtidig viser gjennomgangen at 	frivillige 	organisasjone	r har svært ulike behov, og det varierer
hvorvidt de opplever at det er utfordrende å finne den finansieringen de trenger for å gjen	nomføre
tiltak de mener det er behov for på integreringsområdet. Det kan være behov for å utrede frivillige
organisasjoners finansieringsbehov nærmere, gå i dialog om hvorvidt det offentlige kan bistå, og om
det er kommunene eller staten som eventuelt bør 	bidra.
1 1 . 2 .	 	H E L H E T L I G E V A L U E R I N G	 A V T I L S K U D D S O R D N I N G E	NE
I den helhetlige evalueringen fokuserer vi på tilskuddsordningenes måloppnåelse, og hvordan denne
kan styrkes: Er tilskuddsordningene hensiktsmessige sett opp mot brukernes og samfunnets behov 	– i
dag og f	remover? Er det mulig å forbedre måloppnåelsen ved å endre på sider ved utformingen
og/eller forvaltningen av ordningene?
Noe forenklet er tilskuddsordningene ment å fungere slik: Staten gir tilskudd, tilskuddet utløser noen
aktiviteter, og aktivitetene g	ir de resultatene som er nødvendige for å møte behovene på
integreringsområdet. I så fall har tilskuddsordningene god måloppnåelse, og dette tilfellet er vist i
Figur 11.1.
Figur 11.1: Tilskudd med god måloppnåelse.

Det er imidlertid flere 	forhold som kan gi svak måloppnåelse, se figur 11.2. Figuren fanger opp ulike
mekanismer avhengig av om det er snakk om dagens eller fremtidige behov.

122

Figur	 11.2	: Tilskudd med svak måloppnåelse

Svak måloppnåelse sett opp mot dagens behov kan følge av at:
1. Tilskuddet er lite viktig for å utløse aktivitetene: Hvis organisasjonene ville levert
resultatene også uten tilskuddet, er det ikke tilskuddet som gir de gode resultatene.
Dette er vist ved den svake pilen lengst til venstre i figuren.
2. Det gis tilskudd t	il lite virksomme formål: Organisasjonene gjennomfører de aktivitetene
de får penger til, men disse aktivitetene gir i liten grad de resultatene man ønsker eller
forventet at de skulle. Dette er vist ved den svake pilen lengst til høyre i figuren. Det kan
også finnes andre måter å realisere resultatene på, mer effektivt.
3. Tilskuddsordningene på posten er ikke satt sammen på best mulig måte: Ordningene er
ikke innrettet slik at de dekker det reelle behovet, og/eller bevilgningen på posten burde
være fordelt a	nnerledes for å dekke behovet i større grad. I figuren er dette vist ved at
resultatene i liten grad overlapper med behovene: Selv om organisasjonene gir de
resultatene de er bedt om, kan altså måloppnåelsen bli svak hvis 1) de får penger til
aktiviteter s	om i liten grad treffer behovet, eller 2) det gis 	for mye	 penger til aktiviteter
som i liten grad treffer behovet og	 for lite	 penger til aktiviteter som i stor grad dekker
behovet.
4. Trekk ved utformingen og/eller forvaltningen svekker måloppnåelsen. Det kan	 være
manglende samsvar mellom hvordan de ulike ordningene er utformet, eller en lite
hensiktsmessig balanse mellom fag og politikk.
Svak måloppnåelse sett opp mot fremtidige behov kan følge av at:
1. Tilskuddet blir mindre viktig. Nye finansieringskilder, 	endringer i organisasjonene eller
lavere bevilgninger til de seks tilskuddene på post 71, kan alle gjøre at organisasjonene
velger å finansiere arbeidet sitt på andre måter eller å gjøre aktiviteter rettet mot andre
mål og målgrupper.
2. Effektene av de frivi	lliges arbeid endrer seg. Endringer i de frivilliges arbeidsformer eller
fokus kan gjøre at arbeidet deres blir mindre effektivt for å gi de ønskede resultatene. I
figuren gir dette en svakere pil lengst til høyere.
3. Behovene endrer seg. Nye utfordringer på	 integreringsområdet kan tale for at de frivillige
bør levere andre resultater enn tidligere. I figuren kan det illustreres v	ed at sirkelen
«b	ehov» flytter seg.
Måloppnåelsen kan altså bli svak som følge av to forhold: Trekk ved tilskuddsordningene, og
ute	nforliggende faktorer. Vi skal se at begge deler kan gi behov for å gjøre endringer i utformingen
eller forvaltningen av tilskuddsordningene.

Behov
Tilskudd	 	Aktiviteter	 	Resultater

123

1 1 . 3 .	 	M Å L O P P N Å E L S E I F O R H O	L D T I L D A G E N S B E H O V
Hovedproblemstillingen her er tilskuddsordningenes måloppnåelse sett 	opp mot dagens behov, og
hvilke forhold ved utformingen og forvaltningen av ordningene som kan forklare eventuelle
svakheter:
1. Om tilskuddet er viktig for å utløse aktivitetene
2. Om det gis tilskudd til virksomme formål
3. Om tilskuddsordningene på posten er 	satt sammen på best mulig måte
4. Utformingen og forvaltningen av ordningene
O M T I L S K U D D E T E R V I K	T I G F O R Å U T L Ø S E A K T	I V I T E T E N E
Er det slik at organisasjonene faktisk trenger disse tilskuddene for å levere de gode resultatene, eller
ville de funnet andre finan	sieringskilder hvis disse tilskuddene falt bort? Det vi her spør om, er altså
om tilskuddene har utløsende effekt. Spørsmålet er kontrafaktisk: Vi spør om hva som ville ha skjedd
i en situasjon uten tilskudd. Som påpekt i kapittel 4, er dette vanskelig: Vi	 kan ikke sammenlikne det
organisasjonene gjør i dag, med noe det er umulig å observere. I evalueringene av enkeltordningene
har vi forsøkt å besvare dette spørsmålet ved å bruke informasjon fra en rekke ulike kilder, som til
sammen gir grunnlag for å eval	uere tilskuddenes utløsende effekt på et overordnet nivå. En
grundigere evaluering av enkeltordningene krever mer informasjon enn det har vært mulig å samle
inn innenfor rammene av dette oppdraget. Et eksempel er tilskudd til lokale
innvandrerorganisasjone	r og aktiviteter i lokalsamfunn, der det ville vært naturlig å samle inn
informasjon om de frivilliges arbeid i alle landets kommuner, og ikke bare de 20 som mottok tilskudd.
Som redegjort for i første del av kapittelet, er vår overordnede konklusjon at s	taten fortsatt bør gi
tilskudd til frivillige organisasjoner på integreringsområdet over denne posten. De frivilliges arbeid
realiserer en rekke resultater som er viktige for å møtes dagens behov på integreringsfeltet. Det er
dessuten fornuftig at staten t	ar en del av finansieringsansvaret, som vi så i kapittel 3, både når det er
snakk om å supplere offentlige tjenester og når det er snakk om å bygge generell tillit i samfunnet.
Den utløsende effekten er imidlertid ikke like stor i alle ordningene.
Tilskudd	 til nasjonale ressursmiljø	 vurderes å være viktig for at disse organisasjonene skal finnes og
yte den innsatsen de gjør, men variasjonen mellom organisasjonene er betydelig. Tilskuddet er stort,
og for mange av organisasjonene finnes det få andre finansie	ringskilder som kan ta denne rollen.
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak	 i regi av frivillige organisasjoner ser ut til å ha
betydelig utløsende effekt, ved at det krever at organisasjonene gjør noe annet enn de ellers ville
gjort. Samtidig e	r det betydelig overlapp med en tilskuddsordning som forvaltes av UDI, som
innebærer at IMDi og UDI uansett må samarbeide om forvaltningen i dag.
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og aktiviteter i lokalsamfunn	: Prinsipielt bør kommunene
finansi	ere denne typen støtte selv, men dette argumentet er sterkere for aktivitetsstøtten enn for
driftsstøtten til innvandrerorganisasjonene. I praksis finnes det en rekke alternative
finansieringskilder til aktivitetsstøtten, både i kommunene og fra andre kild	er. Det er færre
alternativer til driftsstøtten.

124

Tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak rettet mot innvandrere	: Noen av organisasjonene som
får tilskudd til informasjon og veiledningstiltak til arbeidsinnvandrere m.fl. ville gjort noen av
aktivi	tetene likevel, men trolig ikke i samme omfang. Organisasjonene treffer annerledes enn de
offentlige informasjonstilbudene (SUA og nyinorge.no) fordi de tilbyr mer enn skriftlig informasjon,
og i en ramme som gir «trøst» og sosial tilhørighet. Også intensj	onsavtalene i ordningen ser ut til å
utløse flere aktiviteter i lokallag. Det som virker viktigst med denne delen av ordningen er at
organisasjonene kan ansette egen person som kan inspirere, støtte og veilede lokallagene, og holde
arbeidet i hevd innad i 	organisasjonen. Selve tilskuddsmidlene ut til lokallagene er mindre viktige:
Der finnes det mange alternative finansieringskilder, både kommunale og statlige.
Tilskudd til arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet	 ser
ut til å ha god utløsende effekt. For det første er det bare noen få organisasjoner som sier de ville
gjennomført aktiviteter uten tilskudd, men da i mindre omfang, og de som fikk mindre midler enn de
søkte om reduserte i aktiviteter. Når det gjelder 	finansiering er det naturlig at det er det offentlige
som støtter denne typen tiltak.
Tilskudd til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper	: Med kun to mottakere er det vanskelig å
evaluere tilskuddsordningen uten å evaluere mottakerne samtidig. Vi av	står derfor fra å konkludere
om dette tilskuddets utløsende effekt.
O M D E T G I S T I L S K U D D 	T I L V I R K S O M M E F O R M Å L
Måloppnåelsen avhenger kritisk av at organisasjonene gjør noe som faktisk virker, det vil si
virksomme formål. Det generelle inntrykket er at tilsk	uddsordningene finansierer mye virksomt
arbeid i organisasjonene, både gjennom drifts	- og aktivitetsstøtte. Flere av tilskuddsordningene gir
imidlertid rom for organisasjoner og aktiviteter som ikke nødvendigvis bidrar vesentlig til målene for
ordningene. 	Dette skyldes delvis at målene er grunnleggende vanskelige å nå, uansett hvordan
organisasjonene arbeider, men også at en del av målformuleringene er svært vide. Organisasjonenes
arbeid må også ses opp mot andre måter å nå målene for ordningene: Det kan væ	re andre måter å
nå målene på enn å gå veien om de frivillige organisasjonene. Samtidig er det et politisk mål i seg selv
å styrke frivilligheten, blant annet fordi et aktivt og synlig sivilsamfunn kan bidra til å øke den
generelle tilliten i samfunnet.
Tilskudd til nasjonale ressursmiljø	: Som redegjort for tidligere i kapittelet, mener vi det er gode
grunner for å gi driftstilskudd til et utvalg organisasjoner som kan opparbeide seg kunnskap og
formidle den. Ved at det stilles krav om forankring i innvand	rermiljøer, skal organisasjonene være i
en unik posisjon til å formidle kunnskap som kan benyttes til å forbedre integreringsprosessen, som
en alternativ, supplerende kilde til den kunnskap som media, forskningsinstitusjoner og andre
aktører kan gi om inte	grasjonsprosessen. Men noen av organisasjonene som får dette tilskuddet ser
ut til å ha svak forankring i innvandrermiljøene, mens andre rett og slett har et lavt aktivitetsnivå.
Derfor er det behov for at myndighetene klargjør hva målene for ordningen ska	l være, og utformer
klare kriterier for tildeling og måloppnåelse i tråd med dette. Klarere kriterier for tildeling og
måloppnåelse legger i sin tur til rette for å kreve mer konkret rapportering fra organisasjonene. Dette
legger bedre til rette for en kri	tisk vurdering hvilke organisasjoner som bør være i ordningen, og
hvilke som bør tas ut 	– selv om ordningen fortsetter å være så politisk som i dag.

125

Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak i regi av frivillige organisasjoner	 har en todelt
målform	ulering. Ett av formålene er i tråd med det mange organisasjoner uansett ville gjort, mens
det andre er vanskeligere å nå for de frivillige. Det gir en klar dreining i retning av det første:
Aktiviteter som gir en mer meningsfull hverdag i mottaket, fremfo	r aktiviteter som gir beboere bedre
muligheter for deltakelse i arbeid eller utdanning. Våre funn viser at en del av aktivitetene er for lite
spisset mot det mottakene og beboerne har behov for. Dette er delvis fordi noen organisasjoner ikke
er tilstrekkel	ig samsnakket med mottaket før de søker om tilskudd, og delvis fordi noen av de
aktivitetene beboerne har behov for er vanskelige å levere.
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og aktiviteter i lokalsamfunn	: Organisasjonene leverer i
stor grad resu	ltater og effekter i tråd med målformuleringen. Imidlertid er ordningen utformet slik at
målene for aktivitetsstøtten er godt i tråd med det organisasjonene uansett ville gjort, mens målene
for driftsstøtten i større grad krever en bevisst dreining av orga	nisasjonenes arbeid. Vi peker videre
på at det finnes alternative måter å nå noen av de samme målene på, for eksempel kan
innvandrerråd oppnå mye det samme som innvandrerorganisasjonene.
Tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak rettet mot innvandrer	e: Organisasjonene som får støtte
til informasjons og veiledningstiltak rettet mot arbeidsinnvandrere og andre innvandrere uten
rettigheter i introduksjonsordningen skaper resultater og effekter i tråd med målformuleringen, samt
hjelp og trøst til grupper 	som det offentlige er lite i kontakt med. Støtten til organisasjoner med
intensjonsavtale fører til tiltak rettet mot flyktninger og innvandrere i mange lokallag, at gode
metoder og tiltak spres, og at lokallagene får støtte i arbeidet. 	Måloppnåelsen synes	 å være mindre
når det gjelder 	økt inkludering i organisasjonen	. Vi vet for lite om årsakene til at måloppnåelsen
synes lavere her.
Tilskudd til arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet	.
Den overordnede målformul	eringen for denne ordningen er klar, men resten av målhierarkiet er
uoversiktelig. Det er formuler hele ni delmål, og flere av dem sier noe om hvilke mål, effekter,
temaer og spesifikke målgrupper prosjektene kan rette seg mot. En kompleks målstruktur er
problematisk av flere grunner. Med nåværende målstruktur er det vanskelig å få oversikt over hvilke
mål som skal nås for hvem, og dertil vanskelig å undersøke i hvor stor grad de resultatene som
skapes bidrar til å nå målene 	– eller behovene. For det andre 	kan den komplekse målstrukturen føre
til at noen av målene ikke nås, eller at det er de minst viktige målene det gis mest penger til.
Organisasjonene leverer i stor grad de aktivitetene de får midler til, men om det brukes mest penger
på de tiltakene som e	r viktigst for å nå målene, er vanskelig å vurdere.
Tilskudd til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper	. Det er behov for å klargjøre både
målformulering og kriterier for tildeling, utmåling og måloppnåelse.
S A M M E N S E T N I N G E N A V T	I L S K U D D S O R D N I N G E N E P	Å P O S T E N
Vi tolker hovedformålet med de seks tilskuddsordningene som å bidra til økt tillit til det norske
samfunnet, og like muligheter til å delta, ta egne valg og gjøre bruk av offentlige tilbud. Hver av
ordningene bidrar til målene på ulike måter, noe 	som gjenspeiler seg i at de har forskjellige
målformuleringer og målgrupper.

126

Midlene på posten er fordelt ulikt mellom ordningene. Ideelt sett skal midlene fordeles slik at den
siste kronen i den samlede bevilgningen gir samme nytte i alle ordningene: Den	 samlede nytten skal
ikke kunne økes ved å fordele midlene annerledes.
I dette avsnittet spør vi om tilskuddsordningene på posten er satt sammen på best mulig måte: Er det
de riktige ordningene som er etablert? Bør noen av dem slås sammen eller flyttes ov	er til andre? Og
er bevilgningen hensiktsmessig fordelt, eller bør noen av ordningene få mer, og andre mindre?
Vi ser forbedringspotensial på flere punkter. De seks ordningene på posten er etablert hver for seg,
og på ulike tidspunkter: En av ordningene har røtter tilbake til 1970	-tallet, mens en av de andre ble
etablert i 2016. Bevilgningene varierer fra 2 til nær	 30 mill. kroner i 2017. Noen av ordningene gir
tilskudd til drift, og andre til aktiviteter. En del organisasjoner får midler fra flere ordninger til samme
formål. Samtidig er noen av ordningene delt inn i flere delordninger med ulike formål.
Figur 11.3 	gir en stilisert illustrasjon av hvordan de seks tilskuddsordningene bidrar til å nå
hovedmålet. I tillegg er utvalgte alternative tilskudd som retter seg mot samme formål inkludert.
Figuren er en variant av figur 1.6 i kapittel 1, men vi har fjernet pilen	e mellom de enkelte boksene i
figuren, siden det er den samlede strukturen som er hovedformålet i denne illustrasjonen. 	Våre
anbefalinger innebærer å forenkle denne strukturen noe.
Figur 11.3: Sammensetningen av tilskuddsordningen på posten i dag

Tilsku	dd til nasjonale ressursmiljø	. Vi anbefaler å beholde denne ordningen, men at
målformuleringen og kriteriene for tildeling, utmåling og måloppnåelse spisses inn mot ordningens
faktiske formål. Vi anbefaler imidlertid også at bevilgningen til ordningen redu	seres: Noen av de

127

organisasjonene som i dag får tilskudd, ser ut til å ha så lav måloppnåelse at midlene vil kaste mer av
seg i andre ordninger. Tilskudd til nasjonale ressursmiljø bør spisses mot noen utvalgte
organisasjoner som skal drive formidlingsarbe	id basert på innsikt blant annet tilegnet ved hjelp av sin
brede kontaktflate mot innvandrermiljøer.
Tilskudd til integreringsprosjekter i asylmottak i regi av frivillige organisasjoner	: Vi anbefaler å
beholde et statlig tilskudd til dette formålet, men a	t det slås sammen med UDIs ordning rettet mot
barn og unge. Dersom 	aktiviteter for å bedre beboeres mulighet i arbeid og utdanning 	fremdeles skal
være et av formålene med ordningen, må ordningen spisses klarere inn mot dette. Samtidig
anbefaler vi å reduse	re bevilgningen, siden det i dag gis støtte til flere aktiviteter enn det mottakene
kan nyttiggjøre seg.
Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og aktiviteter i lokalsamfunn	: Vi anbefaler å avvikle
aktivitetsstøtten i ordningen, og overlate til komm	unene å finansiere denne typen arbeid. En spissing
mot driftsstøtte til lokale innvandrerorganisasjoner vurderes å gi økt måloppnåelse samlet sett. Hvis
bevilgningen ikke endres, kan den deles mellom flere enn dagens 20 kommuner. Sammensetningen
av kommune	ne bør endres slik at tilskudd gis til de kommunene som har størst innvandrerbefolkning,
uavhengig av distriktshensyn.
Tilskudd til informasjons	- og veiledningstiltak rettet mot innvandrere:	 Formålet med ordningen bør
bevares, og aktiviteter særlig rettet	 mot arbeidsinnvandrere bør videreføres. Vi mener også at
intensjonsavtalene med store landsdekkende organisasjoner har noe for seg. Det å støtte det
sentrale organisasjonsleddet til å påvirke lokallag til å drive integrerings	- og inkluderingsarbeid, og ti	l
å veilede og støtte dem i arbeidet er fornuftig, og utløser sannsynligvis flere aktiviteter enn uten slik
støtte.
Det er imidlertid flere justeringer som kan vurderes	 for å treffe behovene bedre. For eksempel vil en
økning i bevilgningen i delordning a)	 kunne brukes til å treffe flere behov i distrikt	 med mange
arbeidsinnvandrere eller andre innvandrere utenfor introduksjonsordningen	, forutsatt at IMDi
vurderer at det er mulig å få flere og bedre søknader fra frivillige organisasjoner i distriktene.	 Det 	bør
også	 vurderes om flere av de andre statlige tilskuddsordningene som dels retter seg mot samme
formål og dels mot de samme organisasjonene	 som i delordning b)	, kan samordnes. Det kan f.e	ks.
vurderes om en sammenslåing	 av ordninger	 med liknende formål men	 forvaltet av andre	 statlige
aktører enn IMDi,	 vil kunne 	medføre økte bevilgninger. Økt bevilgning kan i så fall 	brukes for å
stimulere organisasjonene til å videreutvikle arbeid rettet mot økt inkludering,	 og mot målgruppene
som de	lordning a) retter seg mot.
Vi trekker også fram noen justeringer knyttet til at det er svak kobling mellom de to delordningene.
Et altern	ativ er å ta konsekvensen 	fullt ut	, og dele ordningen i to. 	Da vil formål og målgrupper med
støtten til organisasjoner	 med intensjonsavtale tydeliggjøres sammenlignet med i dag	, når målene i
hovedsak er nedfelt i den enkelte organisasjons samarbeidsavtale. 	Et annet alternativ er å
tydeliggjøre at målgruppen for delordning a) også gjelder 	delordning b)	, og gi insentiver ti	l at 	lokallag
lage	r tiltak 	eller sørger for å rekruttere ulike innvandrergrupper	 (jf avsnittet over)	. Vi kan ikke
utelukke at dette allerede skjer	, men tror det kan skje i større grad	. Et siste alternativ er legge til et
formål	 i delordning a)	. Flere av vå	re informanter har pekt på at det er behov for å 	utvikle flere felles
møteplasser for voksne, som kjennetegnes av å være attraktive både for innva	ndrere og for
lokalbefolkningen.	 Et slikt formål 	kunne 	legges til denne ordningen	 både fordi det synes å være 	et

128

fornuftig tiltak å bruke midler på, gitt de økende forskjellene i samfunnet, og for å styrke koblingen
mellom de to delordningene	. Ved å tildele beløp i den størrelsesorden som ordningen allerede gjør,
unngår en sannsynligvis å finansiere tiltak som lik	evel blitt gjennomført med andre
finansieringskilder. En bør dessuten vurdere om tildelingskriteriene skal sikre at prosjektene utvikler
metoder og konsepter som kan spres til flere lokalsamfunn. 	Da kan en unngå å få for mange små
prosjektsøknader, og sikr	e at det gis støtte til virksomme formål. 	Slik støtte bør være 	åpen for andre
enn lokallag til landsdekkende organisasjoner.
Tilskudd til arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet:	 Vi
anbefaler å fortsatt gi statl	ig støtte til dette formålet, men at ordningen spisses klarere inn mot de
målene myndighetene anser som viktigst. En slik spissing kan også avdekke rom for å redusere
bevilgningen, og flytte midlene over til andre ordninger.
Tilskudd til innsats for særlig	 utsatte innvandrergrupper	 foreslås avviklet, men IMDi bør evaluere
organisasjonenes arbeid, og på grunnlag av dette vurdere om de kan støttes over andre ordninger.
Våre anbefalinger innebærer forholdsvis store endringer i sammensetningen av tilskuddsordni	ngene
på posten. Endringene er oppsummert i Figur 11.4.
Figur 	11.4	 Våre forslag til endringer i sammensetningen av tilskuddsordningene på posten.

129

1 1 . 4 .	 	U T F O R M I N G O G F O R V A L T	N I N G : S A M O R D N I N G O G 	P O L I T I K E R N E S R O L L E
Med flere tilskuddsordninger rettet mot samme	 formål, kan det være gevinster å hente ved at de
forvaltes på samme måte. Samtidig kan det være grunner til at noe bør være forskjellig. Men hvilke
forhold ved forvaltningen kan det være fornuftig at er like? Og hva skulle tilsi at de likevel bør være
for	skjellige? Dette er det få retningslinjer for i det statlige rammeverket for tilskuddsforvaltning, dvs.
Finansdepartementets veileder om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten, DFØs
veileder om evaluering av statlige tilskuddsordninger el	ler det bakenforliggende regelverket. KUDs
veileder om forenkling av statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner er inne på
problematikken med hvordan og i hvilken grad man bør koordinere forvaltningen av
tilskuddsordninger. Det foreslås særl	ig noen felles definisjoner av nøkkelbegreper som ofte går igjen i
tildelingskriterier. Det ser ut til å ha blitt økt fokus på forenkling av tilskuddsordninger de senere
årene, blant annet er det omtalt som et langsiktig mål at frivillige organisasjoner i 	sin kontakt med
offentlige virksomheter ikke må levere samme opplysninger mer enn én gang.
Det er fremdeles mange problemstillinger rundt samordning i utforming og forvaltning som ikke er
adressert i noen veileder eller retningslinjer. Vi foreslår her noe	n kriterier for hva som er et «godt
samordnet» sett med tilskuddsordninger, og vurderer dagens utforming og forvaltning ut fra dette.
Videre tar vi for oss politikernes rolle i tildelingen av midler over post 71 og spør om balansen
mellom fag og politikk e	r hensiktsmessig.
G R A D E N A V S A M O R D N I N G	 I U T F O R M I N G E N O G F O R	V A L T N I N G E N
Det er noen av elementene i en tilskuddsordning som det er mer relevant å samordne på tvers av
ordninger enn andre. Vi velger å trekke frem følgende elementer for disse ordningene:
 	Beregningsregler: Tilskuddets størrelse bør være likt i sammenliknbare ordninger slik at ikke
noen organisasjoner ledes til å søke fra feil ordning for å få mer tilskudd.
 	Forvaltningen bør være plassert i samme enhet, dvs. i samme del av IMDi, med mindre 	noe
annet kan begrunnes særskilt. Det at noen få personer setter seg inn i systemet for alle
ordningene, vurderer søknadene og følger opp organisasjonene, gir stordriftsfordeler og
bedre informasjonsflyt.
 	Søknadsskjemaene bør være mest mulig like, både for	 å spare tid hos begge sider og for at
søknadene lett skal kunne sammenliknes på tvers av ordningene
 	Rapporteringskravene bør være mest mulig like, av samme grunner som søknadsskjemaene.
Kravene vil naturlig nok fremdeles variere, bl.a. med størrelsen på t	ilskuddsbeløpet.
 	Utbetalingen av tilskuddene bør skje til samme tid og fordelt over året på samme måte, for å
spare tid hos IMDi og gi økt forutsigbarhet hos mottakerne. Det bør vurderes om enkelte
tilskudd er så små at det ikke er hensiktsmessig å dele o	pp utbetalingen. Kunngjøring og
søknadsfrist bør være så tidlig at de første utbetalingene kan skje helt i starten av
tilskuddsåret (med forbehold om Stortingets godkjenning) 	– her er organisasjonenes
tilbakemeldinger helt i tråd med anbefalingen i veilede	ren om forenkling av statlige
tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner.
Vår vurdering er at tilskuddsordningene er godt samordnet i dag. Ordningene er så vidt forskjellige at
det både gir mening og ikke er forstyrrende med en del forskjeller i utf	ormingen og forvaltningen. De
informantene som får støtte gjennom flere ordninger, har ikke lagt vekt på at forskjellene er

130

problematiske. Det ser også ut til at IMDi er oppmerksom på de fallgruvene som finnes, og innretter
forvaltningen deretter.
Noe forb	edringspotensial er det likevel. Søknadsskjemaene og kravene til rapportering bør
gjennomgås slik at IMDi bare ber om de opplysningene de faktisk trenger i sin saksbehandling og
oppfølging, og ikke mer. Som nevnt i kapittel 4 bør organisasjonenes rapporter	 gi en strukturert
oversikt over resultatene av organisasjonens arbeid, og organisasjonene bør rapportere konkret på
deres grad av måloppnåelse opp mot tilskuddsordningens kriterier. En omtale av organisasjonens
aktiviteter og vage formuleringer om hvordan	 arbeidet faller innenfor formålet med tilskuddet er
ikke tilstrekkelig. Samtidig er det flere av organisasjonene som ønsker å kunne fortelle mer om
innholdet i hva de gjør. Dette er en type informasjon som kan være av stor nytte i
evalueringssammenheng, b	åde for IMDi, organisasjonen selv og eksterne evaluatorer. Det stiller
imidlertid store krav både til IMDi og organisasjonene for at rapporteringen skal bli tilstrekkelig
spisset og samtidig enkel å utarbeide og forholde seg til.
B A L A N S E N M E L L O M F A G 	O G P O	L I T I K K
I tilskuddsforvaltningen kan det være motsetninger mellom fag og politikk, slik vi så i kapittel 4.
Spenningen skyldes blant annet at politikerne ønsker å synliggjøre vinnerne i budsjettproposisjonen,
mens det gir mindre rom for faglig skjønn. Det f	aglige skjønnet kan utøves langs flere dimensjoner,
henholdsvis velge mellom potensielle tilskuddsmottakere innenfor én ordning og vurdere ulike
ordninger opp mot hverandre. For det første kan faglig skjønn innebære å vurdere tilskuddsmottaker
opp mot andr	e potensielle mottakere, basert på søknad og eventuelt tidligere års rapportering. Det
er en fare ved øremerkede ordninger at i) organisasjoner som ikke helt faller inn under formålet med
ordningen likevel navngis i forbindelse med behandlingen av statsbud	sjettet og ii) tildelingen i stor
grad blir historisk bestemt, og ikke basert på en vurdering av tilskuddsmottakernes måloppnåelse
tidligere år eller en vurdering av om andre organisasjoner heller burde fått tilskudd. Sistnevnte ser vi
tendenser til for de	t øremerkede tilskuddet til nasjonale ressursmiljøer. Tilskuddet til innsats for
særlig utsatte innvandrergrupper er preget av at målformuleringen er blitt til mer som en konsekvens
av hva organisasjonene gjør, enn omvendt.
Det faglige skjønnet kan også v	ære å vurdere nytten av ulike tilskuddsordninger opp mot hverandre,
ut ifra både det grunnleggende behovet og hvor godt ordningen fungerer. Dersom et behov, en
tilskuddsordning, eller noen organisasjoner har fått mye politisk oppmerksomhet, er det en fare 	for
at det tildeles for mye midler til formålet, ordningen eller mottakeren, sammenliknet med hva som
faglig regnes som effektiv bruk av midlene. Dette kan være tilfelle for tilskudd til aktiviteter i
asylmottak, der tilstrømmingen av asylsøkere fikk svært	 mye oppmerksomhet i 2015. Det kan også
være tilfelle for ordningen med tilskudd til forebyggende/holdningsskapende arbeid mot
tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensning av unges frihet: Ved å tildele en stor
bevilgning til dette formålet, k	an man signalisere at problemet er stort, uavhengig av hva de rent
faglige hensynene tilsier.
Dersom kravene til søknad og rapportering er for omfattende, kan det gå særlig ut over noen type
søkere, eksempelvis innvandrerorganisasjoner med svakere norskku	nnskaper, som kan ha
vanskeligere for å tilegne seg oversikt over hvilke tilskuddsordninger en kan søke på og hvordan å

131

skrive en god søknad. Dersom disse organisasjonene synliggjør sitt arbeid for politikerne og kan
motta tilskudd på annet vis enn gjennom	 en søknadsrunde, kan det føre til økt mangfold.
Et dagsaktuelt eksempel på at politikere velger å støtte personer som er kjent gjennom media, er
støtten til stiftelsen «Født fri» som ble tildelt 5 mill. kroner i forbindelse med Stortingets behandling
av s	tatsbudsjettet for 2017. Stiftelsen «Født fri» ble opprettet på initiativ fra Abid Raja (V) og Trine
Skei Grande (V) i november 2017 akkurat i tide til å motta tilskudd. «Født fri» er et nytt nettverk mot
sosial kontroll i minoritetsmiljøer og for kvinners	 rettigheter.
Det kan være interessant å sammenlikne dette beløpet med størrelsen på de øremerkede
tilskuddene. For nasjonale ressursmiljøer var gjennomsnittlig tildeling på 1,5 mill. kroner og største
på 2,6 mill. kroner, mens tilskuddene til innsats for 	særlig utsatte innvandrergrupper har maksimalt
utgjort i overkant av 1 mill. kroner. Det er kanskje spesielt nærliggende å sammenlikne med
tilskuddet til MiRA	-senteret på 2 mill. kroner som et nasjonalt ressursmiljø. MiRA er et nettverk av og
for kvinner m	ed minoritetsbakgrunn i Norge som arbeider for å oppnå reell likestilling og integrering
av minoritetskvinner og unge jenter. Målet til de to nettverkene er ikke identiske, men ganske
overlappende. Det kan stilles spørsmål ved om en nyoppstartet stiftelse 	bruker midlene like effektivt
mot å nå formålet som en etablert organisasjon. Som det påpekes i veilederen om forenkling av
statlige tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner, kan en styrking av eksisterende
organisasjoners arbeid ofte kan være vel 	så effektivt for å nå et mål som å opprette nye.
1 1 . 5 .	 	M Å L O P P N Å E L S E I F O R H O	L D T I L F R A M T I D I G E B E	H O V
De overordnede målsettingene med de seks tilskuddsordningene er å bidra til at samfunnet, som er
mer mangfoldig enn tidligere, fremdeles kjennetegnes av høy tillit, like muligheter, og gode og trygge
lokalsamfunn. Vi mener disse målsettingene er relevante 	for å imøtekomme de behov og
utfordringer som finnes på integreringsfeltet, både i dag og i årene framover. 	Dagens tilskuddssystem
er fleksibel	t og robust overfor endringer. U	likhetene mellom ordningene gjør det dessuten mulig å
tilpasse pengebruken betyde	lig ved simpelthen å endre vektleggingen mellom ordningene.
Dessuten er det klokt av myndighetene å ha et tett og godt samarbeid med noen av de store
organisasjonene, og de som har tett kontakt med ulike innvandrermiljøer. Erfaringen fra sommer og
høst 20	15 da mange flere personer enn foregående år søkte om asyl i Norge, er at slike «kriser»
mobiliserer frivillige 	– både gjennom de etablerte organisasjonene og gjennom nye nettverk og
organisasjoner. Det illustrerer verdien av et sterkt sivilsamfunn i seg s	elv, men det er også rimelig å
tro at det var ekstra verdifullt at myndigheter og en del av de etablerte organisasjonene hadde
samarbeidet i en årrekke. Frivillige organisasjoner utgjør på den måten en slags beredskap som gjør
samfunnet i stand til å takle	 ulike behov, og til å agere raskt når det trengs. På kort sikt er det
antakelig asyltilstrømningen som er den største kilden til variasjon i behovet.
A N D R E F O R H O L D S O M K A	N P Å V I R K E M Å L O P P N Å E L	S E N F R E M O V E R
Det kan skje endringer som gjør tilskuddsordningene 	mindre (eller mer) viktige for organisasjonene
fremover, slik at den utløsende effekten deres blir mindre (eller større). Det kan for eksempel være
at nye finansieringskilder blir etablert, eller at eksisterende ordninger blir tilført mer midler. En større
satsing på trossamfunn eller mot vold i nære relasjoner kan for eksempel påvirke behovet for

132

tilskudd til hhv. enkelte innvandrerorganisasjoner og organisasjoner som arbeider for å endre
holdninger mot tvangsekteskap mv.
1 1 . 6 .	 	O P P S U M M E R T : E T E N K L E	R E O G M E R M Å L	R E T T E T T I L S K U D D S S Y S T	EM
Med våre forslag til endringer, blir den nye sammensetningen av tilskuddsordningene som illustrert i
Figur 11.5. Dette gir et tilskuddssystem som er enklere, og som gir større måloppnåelse innenfor
samme ramme. Systemet er fortsatt f	leksibelt, slik at det kan imøtekomme mange av de endringene
som kan skje fremover. I anbefalingene har vi lagt vekt på å ikke foreslå flere endringer enn
nødvendig, slik at omstillingskostnadene blir lavest mulig.
Figur 11.	5: Samme	nsetningen av tilskuddsordningene på posten etter de foreslåtte endringene

13	3

L I T T E R A T U R L I S T E

Aasen, B., M. Haug og B.Lynnebakke (2017). 	Frivillighetens ressurser langs asylsøkerkjeden. En studie
av frivillige organisasjoners innsats under og i 	etterkant av de store ankomstene i 2015	. NIBR	-
rapport 2017:3.
Bråten, B. J. Jahreie og R. Lillevik (2017). 	Innvandrerorganisasjoners rolle i integrering. Sett gjennom
en statlig tilskuddsordning	. Fafo	-rapport 2017:14.

Dahle, M., J.E. Grindheim, A.Høgestøl	 og J. Ryssevik (2011). 	Frivillig sektor som integreringsarena. En
evaluering av intensjonsavtalene mellom Integrerings	- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og
seks frivillige organisasjoner	. Ideas2evidence rapport 8/2011.
Djuve, A.B., H.C. Kavli, E. Braanen Sterri og B.Bråten (2017). 	Introduksjonsprogram og
norskopplæring. Hva virker 	– for hvem? 	Fafo	-rapport 2017:31.
Hagelund, A. og J. Loga (2009). 	Frivillighet, innvandring, integrasjon. En kunnskapsoversikt	. Senter for
for	skning på sivilsamfunn og frivillig sektor 2009	-1.
Lidén, H. og A.Bredal (2017). 	Fra særtiltak til ordinær innsats. Følgeevaluering av handlingsplanen
mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensninger av unges frihet	. ISF	-rapport
2017:1.

Lid	én,H. A. Bredal og E. Hegstad. 	Framgang	. Andre delrapport i følgeevalueringen av handlingsplan
mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlig begrensninger av unges frihet 2013	-2016	.
ISF	-rapport 2015:10.
Nødland, S.I., K. Allred, C. Berg og S. Opedal 	(2005)	. Skal alle gjøre alt? 	– evaluering av landsdekkende
organisasjoner på innvandrerfeltet	. Rapport RF 	– 2005/061.
Putnam, R. (2000). 	Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community	. New York:
Simon and 	Schuster.
Rambøll (2017). 	Evaluering av integreringsmottak	.
Rothstein, B. og D. Stolle (2008). 	“The State and Social Capital. An institutional Theory of Generalized
Trust.” 	Comparative Politics	 40(4), 441	-459.
Selle, P. og D. Wollebæk (2012). 	«Sivilsamfunn og tillit.» I H. Skirbekk og H. Grimen 	Tillit i Norge	. Oslo:
Res Publica.
Selle, P. og D. Wollebæk (2015). 	«The Complex Relationship Between Civil Society and Trust.» 	Italian
Sociological Review	, 5(3).
Sundet, G. og M.Samuelsen (2016). 	Forenklingspotensialet i statlige tilskuddsordninger for frivillige
organisasjoner.	 KPMG.
Søholt, S., K. Rose Tronstad og Bjørnsen, H.M. (2014). 	Innvandrere og sysselsetting i et regionalt
perspektiv. 	En kunnskapsoppsummering.	 NIBR	-rapport 2014:25.

134

Takle,	 M. (2015). “	Immigrant organisations as schools of bureaucracy”	. Ethnisities	. Vol 15.
http://hdl.handle.net/10642/2372
Ødegård, G., K. Steen	-Johnsen og B. Ravnberg (2012). «Rekruttering av barn og unge til frivillige
organisasjoner. Barrierer, tiltak og institusjonelt samarbeid.» i B. Enjolras, K. Steen	-Johnsen
og G.Ødegård (red). 	Deltagelse i frivillige organisasjoner. Fo	rutsetninger og effekter	. Rapport
2012:4. Oslo: Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor.

O F F E N T L I G E U T R E D N I N G	E R , V E I L E D E R E M . M .
Direktoratet for økonomistyring (2017). 	Hvordan er regelverk for statlige tilskuddsordninger
utformet?	 Rapport 5/2017.
Finansdepartementet.	 Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten. Veileder. 	09/2008.
Finansdepartementet. 	Reglement for økonomistyring i staten. 	06/2010.
Kulturdepartementet (2017). 	Veileder: Forenkling av statlige tilskudd	sordninger for frivillige
organisasjoner. 	02/2017.
Melding til Stortinget nr 39 (2006	-2007) 	Frivillighet for alle
Melding til Stortinget nr. 18 (2007	-2008) 	Arbeidsinnvandring.
Melding til Stortinget nr 30 (2015	-2016) 	Fra mottak til arbeidsliv 	– en effektiv	 integreringspolitikk
NOU 2003:19	. Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt	- og demokratiutredningen.
NOU 2017:2.	 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring	.
Prop. 1 S (2011	-2012), Barne	-, og likestillings	- og inkluderingsdepartem	entet
Prop. 1 S (2015	-2016) Barne	-, likestillings	- og inkluderingsdepartementet
Prop. 1 S (2016	-2017) Justis	- og beredskapsdepartementet.
Senter for statlig økonomistyring (2007). 	Evaluering av statlige tilskuddsordninger	. SSØ 11/2007.