Veileder i økonomistyring for folkevalgte

Rapport 2011/

Simen Pedersen

Veileder i økonomistyring for folkevalgte

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	n/a
År	2011
Forfatter(e)	Simen Pedersen
Last ned	file_download (3.7 MB)
Les i nettleser	find_in_page

Veileder i 	 	
økonomistyring
f	or folkevalgte

God økonomistyring er grunnmuren i effektiv ressursforvaltning
Denne veilederen skal gi kommunalt folkevalgte en
grunnleggende, lettfattelig og oversiktelig innføring 	i
økonomistyring.

Veilederen består av 	en kombinasjon av teori og
eksempler	.

Veilederen består av 	tre deler	:
1.	Kommuneøkonomi i fugleperspektiv
2.	Trender og utviklingstrekk som påvirker
kommunens økonomi
3.	Økonomistyring i praksis

Helt til slutt kommer et vedlegg. Her gjennomgås vanlige
årsaker til at kommuner kan havne i økonomisk uføre,
samt noen anbefalinger til hvordan man kan komme seg
ut av uføre.
Økonomistyring dreier seg om:
•	Hvor mye skal vi produsere?
•	Hvem skal tilby tjenestene?
•	Hva skal tilbys, og hvordan?
•	Hvor mye, og til hvilken kvalitet?
•	Hvem skal få tjenestene?
•	Når og til hvilken mengde?
•	Hvem skal betale og hvordan?
•	Hvem skal bestemme dette?

Økonomistyring innebærer å ta stilling
til disse spørsmålene.

Dette er altfor viktige tema til å bli
overlatt til økonomene alene!
1

Som folkevalgt har du ansvar for helheten
–	 ikke bare dine egne hjertesaker
Som medlem av kommunestyret skal du ivareta det
overordnede ansvaret 	for kommunens økonomi.
I valgkampen har du trolig løftet frem utvalgte enkelt	-
saker du har 	lovet velgerne 	å jobbe med.
Dilemmaet du som kommunepolitiker står overfor er
hvordan det kan sikres 	finansiering til dine hjertesaker
samtidig som kommunens tjenestetilbud ivaretas.
Forståelse for hvordan kommuneøkonomi fungerer, og
samarbeid med administrasjonen gir et godt utgangs	-
punkt for 	gjennomslag	 for hjertesaker.
Å forstå sammenhengen mellom økonomi og politikk er
nøkkelen til vellykket og bærekraftig kommunepolitikk.

Helhet
 	Realisering av hjertesaker krever
 	omdisponering av midler

En kommunepolitiker lovte i valgkampen å kjempe
for et fast kulturtilbud til de eldre i kommunen. Når
denne politikeren er på plass i kommunestyret, er
hun opptatt av å holde løftet sitt, og starter straks
arbeidet med realiseringen av sin hjertesak.
Kommunens økonomi er imidlertid presset, og etter
en prat med økonomisjefen forstår hun at tiltaket
må sikres finansiering for å kunne gjennomføres.
Hun går grundig til verks, og oppdager at antall
barn i skolepliktig alder i kommunen har sunket de
senere årene. Dette har ikke blitt gjenspeilet i
budsjettildelingen til skole. Hun foreslår derfor at
ressurser omdisponeres fra skole til eldre.
2

•	Økt politisk handlingsrom 	– på kort og
lang sikt
•	Oversikt og kontroll over ressursbruken
•	Tilpasning av ressursbruken etter
endrede rammevilkår
•	Effektiv utnyttelse av ressursene
•	Økt medarbeidertilfredshet på grunn av
stabile og forutsigbare ressursrammer

•	Tap av handlingsrom 	– økonomien
overstyrer politikken
•	Manglende oversikt over kommunens
ressursbruk
•	Ressursbruk basert på slik det var før
•	Ineffektiv utnyttelse av ressursene
•	Byråkratisering	– møter og planlegging
uten resultater

Økonomistyring er viktig på godt og vondt
Positive effekter av god
økonomistyring
Negative konsekvenser 	av
svak økonomistyring

Kommuneøkonomi
i fugleperspektiv
DEL 1
4

Økonomisk handlingsrom oppstår
når inntektene er større enn kostnadene
Økonomisk handlingsrom
Din 	kommunes økonomiske handlingsrom er det din
kommune sitter igjen med etter at alle lovpålagte 	opp	-
gaver 	og minstestandarder er dekket. Økonomisk
handlingsrom er det samme som frie disponible
inntekter.

Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv
Inntekter	 	Bundne
kostnader
Økonomisk
handlingsrom
Økonomisk handlingsrom kan økes ved å øke
inntektene eller redusere bundne kostnader
Inntekter
Skatteinntektene 	er den største inntektskilden. Den
utgjør om lag 	40 	prosent av gjennomsnittskommunens
totale inntekter, men andelen varierer betydelig mellom
kommuner. Rammetilskudd, øremerkede tilskudd og
øvrige statstilskudd er direkte overføringer fra Staten til
din kommune. Disse overføringene utgjør samlet cirka
40 prosent i gjennomsnittskommunen.
Bundne kostnader
Bundne 	kostnader er kostnader kommunen er nødt til å
dekke for å ivareta lovpålagte oppgaver og minste	-
standarder i tjenesteproduksjonen. Bundne kostnader
kan i liten grad reduseres på kort sikt. På lengre sikt
kan bundne kostnader reduseres ved å gjennomføre
strukturelle 	endringer (eksempelvis ved å endre 	skole	-
struktur	).
5

Finansieringen av din kommune kommer fra flere inntektskilder
Skatteinntekter
Blant de ulike skattene bestemmes 	eiendomsskatten 	av
din kommune og en innføring av denne skatten kan øke
din kommunens inntekter. 	Eiendomsskatten fastsettes
lokalt av kommunestyret for hele eller deler av
kommunen ut fra reglene i 	eiendomsskatteloven. De
øvrige skattene , som utgjør den største andelen av
kommunens skatteinntekter, bestemmes av Stortinget.

Inntekter fra brukerbetaling, utleie og kommunale
avgifter
Din kommune mottar inntekter for flere kommunale
tjenester, som eksempelvis brukerbetaling for barne	-
hageplasser og renovasjon. Denne type inntekter kalles
gjerne gebyrer. Gebyrinntekten kan ikke overstige den
faktiske kostnaden ved å levere tjenesten.

Renteinntekter
Hvis din kommune har 	bankinnskudd vil 	renteinntekter
inngå som inntekter i 	driftsbudsjettet	.

Statlig rammetilskudd
Rammetilskudd er overføringer fra Staten til din
kommune. Dette tilskuddet har til hensikt å bidra til at alle
kommuner har de samme forutsetningene for å gi
innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud, samt ivareta
regional	- og distriktspolitiske målsettinger.

Øremerkede statstilskudd
Øremerkede tilskudd er en overføringer fra Staten, som
skal brukes innen spesielle sektorer eller tjenesteområder.

Øvrige statstilskudd
Øvrige statstilskudd er alle statstilskudd som ikke er
motivert ut fra regional	- og distriktspolitiske målsettinger,
utjevning eller er øremerket til en bestemt tjeneste	-
produksjon.

Ulike særinntekter
Flere kommuner er eiere/medeiere av private selskaper,
eller har tidligere tillatt utbygging av vassdrag i deres
kommuner. Dette åpner for at disse kommunene kan ta ut
utbytte og motta konsesjonskraftsinntekter.
Inntekter	 	Skatte	-	inntekter
Inntekter fra bruker	-	betaling m.m.
Rente	-	inntekter
Statlig ramme	-	tilskudd	 	Øre	-	merkede stats	-	tilskudd
Øvrige stats	-	tilskudd
Ulike sær	-	inntekter
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	6

For å kunne forutse hva din kommune vil få i statlige
rammetilskudd må du forstå inntektssystemet

Rammetilskudd og deler av skatteinntektene fordeles
mellom kommunene ved hjelp av 	inntektssystemet

Det overordnede målet med inntektssystemet er å gi
kommunene så like forutsetninger som mulig til å levere
et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Systemet
inneholder også tilskudd som er begrunnet ut fra
distriktspolitiske målsetninger (eksempelvis Nord	-Norge
tilskudd og småkommunetilskudd), og kompenserer for
forhold som ikke ivaretas i fordelingssystemet for øvrig
(eksempelvis veksttilskudd og skjønnstilskudd).

Basisen for inntektssystemet er 	innbyggertilskuddet	,
som består i en bestemt overføring per innbygger.
Deretter justeres overføringer for ulikheter i inntekter og
utgifter.
Inntektsutjevning 	– omfordeling fra kommuner med
høye skatteinntekter til kommuner med lave
skatteinntekter.
Inntektsutjevningen skjer ved at kommuner med
skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir
kompensert for deler av avviket til lands	-
gjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over
landsgjennomsnittet får et tilsvarende trekk.

Utgiftutjevning	 – omfordeling for å korrigere for
variasjoner i utgiftsbehov.
Noen kommuner har relativt lange reiseavstander,
noen en relativt stor andel eldre 	– altså er det
variasjoner i utgiftsbehov mellom kommuner. Derfor
skjer det en kompensasjon innenfor følgende
områder: administrasjon, barnehager, grunnskole,
helse	- og sosialtjenester og landbruk og miljøvern.
Hvilke områder det kompenseres for kan endres over
tid.

Eksempelvis blir kommuner med relativt mange
psykisk utviklingshemmede kompensert for ekstra
utgifter i pleie	- og omsorgssektoren, og kommuner
med få barn i grunnskolealder (6	-15 år) får et trekk i
rammetilskuddet pga. lavere utgiftsbehov i
grunnskolesektoren.

Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	7

Priser på innsatsfaktorer
En økning i prisen på en innsatsfaktor vil øke din
kommunes kostnader til en bestemt tjeneste. Den aller
viktigste innsatsfaktoren i produksjonen av kommunale
tjenester er arbeidskraft. Lønnsnivået blir 	bestemt 	i
nasjonale lønnsforhandlinger og er derfor utenfor din
kommunes kontroll.

Sosiale forhold
Din kommunes ansvar omhandler også å yte tjenester til
vanskeligstilte innbyggere gjennom pleie	- og omsorgs	-
tjenester, sosialhjelp og barnevern. Sosiale forhold
avhenger av forhold din kommune i liten grad kan påvirke
på kort sikt.

Andre kostnadsfaktorer
Utover prisen på innsatsfaktorer og sosiale forhold kan
din kommunes økonomiske handlefrihet påvirkes av
andre kostnadsfaktorer. Eksempelvis kan det ett år
komme betydelig mer snø enn forventet 	– som vil kunne
bidra til redusert økonomisk handlefrihet.

Det er avgjørende å forstå hva som
påvirker din kommunes kostnader
Statlige reguleringer
Din kommunes oppgaver er bestemt av Stortinget og
Regjeringen, gjennom lovpålagte tjenestetilbud og
minstestandarder. Det kan skje endringer i disse
oppgavene ved at de overtas av staten eller fylkes	-
kommunene, eller at det pålegges forandringer i
tjenestene din kommune allerede produserer.

Aldersstruktur
Flere av din kommunes oppgaver dreier seg om å yte
tjenester til grupper i befolkningen som har særskilte
behov. 	Særskilte 	behov er nært knyttet til alder.
Eksempelvis 	har barnefamilier behov for tilsyn og 	under	-
visning	, mens eldre har behov for eldreomsorg.
Endringer i aldersstrukturen vil derfor kunne påvirke den
økonomiske handlefriheten.
Bundne
kostnader
Priser på
innsats	-
faktorer
Sosiale
forhold
Andre
kostnads	-
faktorer
Statlige
reguleringer
Alders	-
struktur
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv
Uforutsette	 hendelser	 kan	 få	 stor	 påvirkning
på	 din	 kommunes	 økonomi	. Det	 er	 derfor
viktig	 at	 du	 vet	 hva	 du	 bør	 følge	 med	 på	.
8

Det økonomiske handlingsrommet
kan påvirkes på kort eller lang sikt
Effekt innenfor budsjettåret
•Effektivisering av drift, for
eksempel bemanningsreduksjoner
Effekt innenfor
økonomiplanperioden
•Gjennomføre mindre
omstillingstiltak
•Nedbetaling av gjeld som gir
lavere renteutgifter
Effekt på lengre sikt
•Gjennomføre større
omstillingstiltak
•Forebygge helsemessige og
sosiale utfordringer
•Nedbetaling av gjeld som gir
lavere renteutgifter
0-1 år
1-4 år
4-20 år
Økte inntekter

Redusere kostnader

Effekt innenfor budsjettåret
• Innføre/øke kommunale gebyrer
Effekt innenfor
økonomiplanperioden
•Innføre/øke eiendomsskatten
•Bygge opp reserver som gir
renteinntekter
•Ta ut utbytte fra eierposter
Effekt på lengre sikt
•Tiltrekke seg innbyggere som
bidrar til økte skatteinntekter
(PS: inntektssystemet kan bidra til
å redusere denne inntekten	)
0-1 år
1-4 år
4-20 år
Økt økonomisk handlingsrom
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	9

Unngå å bli oppført i ROBEK,
det begrenser din kommunes handlefrihet
ROBEK 	(register om betinget godkjenning og kontroll) er
et register over 	kommuner som er 	i økonomisk 	ubalanse.

En kommune blir 	oppført	 i ROBEK hvis:
•	kommunestyret har vedtatt å fastsette et årsbudsjett
uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet,
•	kommunestyret har vedtatt å fastsette en økonomiplan
uten at alle utgifter er dekket inn på økonomiplanen,
•	kommunestyret har vedtatt at et 	regnskapsmessig
underskudd skal fordeles ut over det påfølgende
budsjettår etter at regnskapet er 	fremlagt	, eller
•	kommunen ikke følger vedtatt plan for dekning av
underskudd.

Å bli oppført i ROBEK gjør at din kommune må ha 	god	-
kjenning 	av Fylkesmannen for å kunne ta opp 	lån 	og
inngå langsiktige 	leieavtaler. I tillegg må ROBEK	-
kommunene utarbeide en forpliktende plan for hvordan
de skal komme ut av uføre. Oppføring i ROBEK
innebærer altså redusert politisk handlingsrom	.

Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	10
Fylkesmannen	 fører	 kontroll	 med	 lovlig	-
heten	 av	 kommunestyrets	 budsjettvedtak	 så
lenge	 kommunen	 er	 i ROBEK	.

Din
kommunes
ansvars	-
oppgaver
Admini	-
strasjon
Utdanning
Helse og
sosial	 	Kultur
Infra	-
struktur
Din kommune har en rekke fastlagte ansvarsområder
Din kommunes ansvarsoppgaver omfatter
følgende områder:
•	Administrative tjenester	 omfatter din kommunes
oppgaver knyttet til politisk styring, kontrollorgan og
administrasjon.
•	Utdanningstjenester	 inkluderer barne	- og
ungdomsskoletilbud, herav lokaler og skyss,
barnehage, voksenopplæring, spesialskoler,
skolefritidsordninger og musikk	- og kulturskoler.
•	Helse	- og sosialtjenester	 innebærer
kommunehelsetjenesten (inkl. forebyggende tiltak),
sosialhjelp (økonomisk og forebyggende),
barnevernstjenester, samt pleie	- og
omsorgstjenester
•	Kulturelle tjenester	 omfatter kino, bibliotek,
idrettsanlegg, museer, kunstformidling, kirker og
andre religiøse formål.
•	Infrastrukturtjenester	 omfatter vann, avløp og
renovasjonstjenester, drift og vedlikehold av
kommunale veier og en rekke andre infrastruktur	-
tjenester som brannberedskap, naturforvaltning og
kommunale boliger.
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	11

Omfanget av en kommunal tjeneste bestemmes av lovpålagte
minstestandarder og din kommunes prioriteringer
Bundne
kostnader
Din kommunes
prioriteringer
Samlede utgifter til en bestemt tjeneste (eller tjeneste	-
område) bestemmes av kostnaden ved å tilby lovpålagte
minstestandarder (bundne kostnader) og din kommunes
prioritering.

Både bundne kostnader og prioritering er ulike på tvers
av sektorer og mellom kommuner.

De bundne kostnadene kan påvirkes på lengre sikt ved å
gjennomføre omstillingsprosesser som bidrar til at
kostnaden ved å tilby samme tjeneste reduseres. Det
økonomiske handlingsrommet vil dermed øke.

Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv
Kort sikt	 	Lang sikt
Samlet omfang av en kommunal tjeneste
Siden bundne kostnader i liten grad kan påvirkes
på kort sikt er det kun din kommunes prioriteringer
som kan bidra til økning eller reduksjon av
omfanget på en kommunal tjeneste.
12

Kommunestyret er pålagt å overholde budsjettet
Budsjettet er i balanse 	når din kommunes utgifter ikke
overstiger din kommunes inntekter.

Et 	balansert budsjett 	innebærer at 	prioritering 	av et
tjenesteområde må motsvares av 	nedprioritering 	av et
annet tjenesteområde. Siden flere tjenester har bundne
kostnader er det kun det økonomiske 	handlingsrommet
som 	kan prioriteres mellom tjenesteområder.

Er din kommunes utgifter lavere enn din kommunes
inntekter får kommunen et 	positivt netto driftsresultat
som kan brukes til å bygge opp reserver eller nedbetale
gjeld.

Et 	negativt netto driftsresultat 	innebærer at
kommunens drift går med underskudd. Konsekvenser av
et negativt netto driftsresultat er lavere likviditet til å møte
uforutsette hendelser, reduserte reserver og/eller økt
gjeld. I praksis betyr dette redusert økonomisk
handlingsrom i neste budsjettperiode.

Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv
 	Din	 oppgave	 som	 folkevalgt	 er	 å prioritere
 	mellom	 tjenesteområder	 ut	 fra	 en	 begrenset
 	mengde	 ressurser	. Det	 innebærer	 at	 din
kommune	 må	 nedprioritere	 et	 tjenesteområde	 hvis
dere	 ønsker	 å prioritere	 et	 annet	.
13

Sammenheng i budsjettet
Administrasjon	 	Utdanning
Kultur
Infrastruktur
Helse og sosial
Din kommunes
samlede inntekter
Netto
driftsresultat
14	 	Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv

Prioriteringer innebærer å realisere det økonomiske handlings	-
rommet i en annen sektor enn hva som var utgangspunktet
Eksempel på omfordeling fra pleie og omsorg til
barnevern (innad i helse	- og sosialsektoren)

Kommunestyret opplever et behov for å styrke
barnevernet i kommunen ved å ansette flere
medarbeidere. De har imidlertid ikke frie midler til å
finansiere den økte satsingen. Samtidig tilbyr kommunen
utviklingshemmede hjemmebasert stell og omsorg. Etter
flere debatter i kommunestyret kommer man frem til at
det er viktigere for kommunen å styrke barnevernet enn å
tilby utviklingshemmede muligheten til å bo hjemme. Ved
å tilrettelegge for at utviklingshemmede som selv ønsker
det bor i kollektiv frigjør kommunen driftsmidler som kan
brukes til å styrke barnevernstilbudet.

Eksempel på nedprioritering av kultursektoren til
fordel for nedbetaling av gjeld

En kommune har over tid valgt å ikke overholde
budsjettet. Overforbruket har resultert i at kommunen
har opparbeidet seg en betydelig gjeld. Store rente	- og
avdragsutgifter har bidratt til at kommunen har
begrenset økonomisk handlefrihet. For å rette opp i
den uheldige situasjonen beslutter kommunestyret å
gjøre en omprioritering. De bestemmer seg for å
avvikle et kulturtilbud. Resultatet av nedprioriteringen
er et positivt netto driftsresultat, som videre kan
benyttes til å redusere gjeldsbelastningen 	- og øke det
politiske handlingsrommet.

Barnevern
Pleie og omsorg
Kultur	 	Netto
driftsresultat
15	 	Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv

Produktivitetsindikatorer
Beskrivelse:	 Produktivitetsindikatorene fanger opp
tjenestetilbudet til et bestemt ressursbruk.
Eksempel: 	Antall sykehjemsplass per årsverk.

Prioriteringsindikatorer
Beskrivelse:	 Prioriteringsindikatorer er indikatorer som
beskriver ressursbruken til en bestemt målgruppe
(barnehagebarn, grunnskoleelever eller eldre), og gir
indikasjoner på ressursbruk per målgruppe.
Eksempel:	 Antall barnehagebarn per førskolelærer.

Dekningsgradsindikatorer
Beskrivelse:	 Dekningsgradindikatorene forteller hvor stor
andel av målgruppen som mottar en kommunal tjeneste.
Eksempel:	 Andel personer over 80 år som mottar pleie	-
og omsorgstjenester.

Indikatorene kan sammenliknes (benchmarkes):
	over tid (for din kommune)
	mellom kommuner

Indikatorer kan brukes for å sammenligne effektivitet, prioriteringer og
dekningsgrader over tid og mellom kommuner
Som folkevalgt 	bør du ha 	innsikt i 	din kommunes ressurs	-
bruk	, tjenesteproduksjon 	og 	dekningsgrader. Utvalgte
indikatorer kan bidra til 	dette. Indikatorer som beskriver din
kommunes produktivitet, prioriteringer og dekningsgrader
innen tjenesteproduksjonen, og vil 	i mange 	sammen	-
henger 	være nyttige hjelpemidler for å fatte veloverveide
beslutninger, oppdage 	faresignaler 	og få innsikt i
kommunenes 	ressursbruk, identifisere overforbruk mv.
Administrasjonen i din kommune kan utarbeide disse
indikatorene ved hjelp av KOSTRA*.

Ressursbruk
(for eksempel årsverk)
Målgrupper
(for eksempel antall 	eldre)
Deknings	-	grader
Tjenesteproduksjon
(for eksempel. tjenesteomfang)
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv
Kilde: Fylkesmannen i Buskerud	 	 * Database som inneholder tall for alle norske kommuner. 	 	Administreres av Statisk sentralbyrå.
16

Din kommunes handlingsrom kan økes ved å
identifisere muligheter for smartere organisering
 	Eksempel på hvordan indikatorer kan
 	analyseres for å identifisere økonomisk
 	handlingsrom

Rådmannen 	i en 	kommune 	identifiserer, 	ved hjelp
av årsregnskapet og 	KOSTRA	-tall, 	at kommunen
har en	 høy andel lærertimer som går til 	spesial	-
undervisning 	i forhold til sammenlignbare
kommuner. Etter samtaler med rektorene ved de
ulike skolene kommer det klart frem at spesial	-
undervisningen er overdimensjonert i forhold til
dagens behov. Rådmannen 	legger frem dette
funnet for 	kommunestyret, 	som svarer med å 	legge
om driften ved at deler av 	lærertimene overføres til
ordinær 	klasseromsundervisning	. Resultatet av 	en
smartere organisering av ressursene i grunnskolen
er 	at kvaliteten på det generelle 	skoletilbudet
forbedres, samtidig som at kvaliteten på spesial	-
undervisningen forblir uendret.
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	17

Politisk vegring kan ha store utilsiktede konsekvenser
Beslutninger som fattes på tynt
grunnlag kan få store negative
konsekvenser i ettertid

For å få budsjettet i balanse er en 	kommune 	nødt til
å kutte i tjenestetilbudet. Pga. politisk vegring for å
iverksette upopulære kutt velger kommunestyret å
kutte litt i alle tjenester (ostehøvelkutt), uten å ta
stilling til hvilke virkninger kuttet har for hvert av
tjenesteområdene. Dette bidrar til at en allerede
presset pleie	- og omsorgssektor blir nødt til å
redusere vikarbruken. Helse	- og omsorgs	-
medarbeiderne som allerede er overarbeidet får
dermed flere arbeidsoppgaver og en uholdbar
arbeidssituasjon, der kampen mot klokken betyr
mer enn godt stell. Flere av medarbeiderne takler
ikke det økte presset og blir sykemeldte. Konse	-
kvensen av ostehøvelkuttet er at kommunen blir
nødt til å leie inn ufaglærte vikarer som det koster å
lære opp, og som samtidig ikke har kompetanse til
å levere tilstrekkelig gode tjenester til brukerne.
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	18

En forståelse for status på kommunens økonomi
gir forutsetning for å fatte gode beslutninger
Positivt netto driftsresultat
Lav 	gjeldsbelastning
Lav 	renteeksponering	 	Høy likviditet
Ikke oppført i 	ROBEK
Finansielle og økonomiske indikatorer 	gir grunnlag for
å sjekke status på kommunens økonomiske og
finansielle situasjon.

Fem indikatorer 	kan sammen indikere din kommunes
økonomiske tilstand (se figur til venstre).

En solid økonomisk tilstand kan fort endres ved at det
fattes beslutninger uten å ha innsikt i beslutningenes
virkninger.
 	Som folkevalgt må du forstå hvilke konse	-
 	kvenser en beslutning har for kommunenes
 	økonomi i dag og i fremtiden under endrede
 	rammevilkår.
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	19

Politiske 	beslutninger på svakt informasjonsgrunnlag
kan 	ha store utilsiktede konsekvenser
 	Eksempel på konsekvenser av en
 	beslutning som er fattet på et tynt
 	grunnlag

En 	kommune 	investerer i et nytt kulturhus ved
hjelp av låneopptak. I beslutningsunderlaget la
man opp til at overføringene fra Staten ville øke
like mye som fjoråret og at utlånsrenten forblir
uendret. Året etter opplever kommunen at veksten
i Statens bevilgninger er lavere enn forventet og at
rentenivået har steget. Konsekvensene av at
kommunen hadde for optimistiske forventinger til
kommunens rammebetingelser ble at kommunen
var nødt til å gjennomføre flere uønskede ned	-
prioriteringer.
20	 	Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv

Som 	folkevalgt vil du ha behov for å få innsikt 	i din
kommunes økonomiske og finansielle 	situasjon	.
Følgende 	fem indikatorer gir 	sammen 	en god beskrivelse
av din kommunes finansielle og økonomiske tilstand.
De følgende indikatorene kan utarbeides av kommune	-
administrasjonen basert på KOSTRA.

Sunnhetsindikatoren
Netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter
Tallet forteller hvor sunn kommuneøkonomien er i din
kommune. Tommelfingerregelen er at 3 prosent er bra,
og at underskudd er dårlig.

Gjeldbelastningsindikatoren
Netto rente	- og avdragsutgifter som andel av brutto
driftsinntekter
Tallet 	forteller i hvilken grad gjelden tynger din
kommunes økonomi. Bruker din kommune over 5
prosent av inntektene på å betjene gjeld kan det være et
problem.

Renteeksponeringsindikatoren
Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) som
andel av brutto driftsinntekter
Tallet forteller hvor eksponert din kommune er for
renteendringer. Utgjør gjelden over 100 prosent av
inntektene er din kommune svært eksponert ovenfor
renteendringer.

Likviditetsindikatoren
Arbeidskapital som andel av brutto driftsinntekter
Tallet forteller hvor likvid din kommune er. En negativ
likviditet 	vil si at din kommune ikke har nok penger til å
dekke løpende 	forpliktelser, 	og vil måtte benytte seg av
kassakreditt.

ROBEK	-indikatoren
Akkumulert regnskapsresultat (resultat etter årsoppgjør)
som andel av brutto driftsinntekter
Tallet forteller 	deg om din kommune er på vei inn i
ROBEK (og statlig økonomikontroll). Går resultatet i
minus et år, må det dekkes inn ila. to år 	– ellers føres din
kommune opp i ROBEK.

Indikatorer kan også brukes til å få grep om din
kommunes økonomiske og finansielle situasjon
Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv	 	21

Skaff deg kunnskap og bidra til at kommunen
legger en plan for å dekke pensjonsforpliktelsen
Din kommune er 	forpliktet	 til bygge opp og vedlikeholde
tjenestepensjon (utover folketrygden) til personer som er
eller har vært ansatt i kommunen. For å dekke disse
forpliktelsene betaler din kommune årlig inn penger til
kommunenes pensjonskasse KLP.

Pensjonsforpliktelsene for din kommune beregnes med
utgangspunkt i avkastningen på innbetalte midler og
forutsetninger om fremtiden. Av og til er avkastningen på
de innbetalte pengene lavere enn forutsatt, og
forutsetningene om fremtiden kan endre seg. Ved lavere
avkastning og endrede forutsetninger oppstår det et
avvik (premieavvik) mellom hva som allerede er betalt
inn og hvor mye din kommunen er forpliktet til å betale ut
i pensjon. Premieavvikene må betales til KLP.

Det er en rekke årsaker til at premieavvik oppstår. For
eksempel vil lave renter og børsuro bidra til at
avkastningen på de allerede innbetalte pengene blir
lavere enn forutsatt.
Ved å forberede seg kan man unngå at forpliktelsen
kommer som en overraskelse, og at konsekvensene
for det økonomiske handlingsrommet blir minst mulig.
Skaff deg derfor kunnskap om hvor stort premieavviket
er for din kommune, og bidra til at det utarbeides en
realistisk innbetalingsplan. Det kan også være smart å
be administrasjonen vurdere hvordan endrede
forutsetninger påvirker premieavviket, slik at det settes
av midler til å dekke forpliktelsen.

Sørg for å sikre deg så din kommune
ikke havner utfor stupet
22	 	Kommuneøkonomi i
fugleperspektiv

DEL 2
Trender og
utviklingstrekk
23

Ved å ha et aktivt forhold til samfunnstrender og være tidlig ute med
nødvendige omstillinger vil man minimere endringssmertene
Som folkevalgt er det din oppgave å bidra	 til at din
kommune møter endrede rammebetingelser med en
planmessig og balansert 	tilpasning av tjenestetilbudet	.
En rekke 	samfunnstrender	 vil i større eller mindre grad
påvirke rammebetingelsene for denne tilpasningen.

De viktigste av disse trendene er 	demografisk
utvikling, sentralisering og privat velstandsutvikling	.

For å kunne bidra til en god og balansert tilpasning bør
du som folkevalgt:
•	Skaffe deg kjennskap til når og på hvilken måte
samfunnstrendene utfordrer din kommunes
oppgaveløsing og tjenestetilbud
•	Ha et forhold til hvordan sammensetningen og nivået
på tjenestene må være for å dekke de endrede
behovene
•	Bidra til at kommunen legger en plan for hvordan man
skal tilpasse seg trendene på en balansert måte
Din
kommune
Demografisk
utvikling
Sentralisering
Privat
velstands	-
utvikling
Trender og
utviklingstrekk
Samfunnstrender som påvirker din kommune
 	Som folkevalgt skal du alltid ha et aktivt forhold
 	til hvordan de langsiktige trendene påvirker din
 	kommunes økonomi. Ansvarsfraskrivelse på
dette området kan føre til at din kommune ledes inn i
et økonomisk uføre som har store konsekvenser på
tjenestetilbudet, og som det er meget vanskelig å
komme ut av.
24

Demografiske endringer vil medføre økt
ressursbehov i helse	- og omsorgstilbudet
Befolkningen blir 	eldre og større	, noe som innebærer at
andelen i arbeidsfør alder vil reduseres	. Det blir
dermed færre personer i arbeid til å dekke økte utgifter til
eldreomsorgen.

Befolkningen blir større på grunn av innvandring og økt
levealder, og blir eldre som følge av store fødselskull i
etterkrigsårene.

Flere 	mennesker krever 	økt grad av 	tilpasning 	i din
kommune, 	gjennom oppskalering 	av det generelle
tjenestenivået, bygningsmasse og 	annen 	infrastruktur.
Hovedutfordringen ligger likevel ikke i at vi blir flere, men
at 	befolkningsmengden 	vokser raskere enn
arbeidsstyrken.

Enda 	sikrere kan vi være på at 	befolkningen eldes. 	En
økt andel eldre vil kunne øke behovet for å forsterke
ressursbruken innen spesielt 	helse	- og 	omsorgs	-
sektoren. En eldre befolkning vil samtidig kunne øke
presset på å tilby nye typer 	tjenester.
Trender og
utviklingstrekk
Demografiske trender reiser
sentrale spørsmål:

•	Hva er konsekvensen av demografiske trender
på din kommune? Hva blir utfordringene og
mulighetene?
•	Hvordan skal din kommune forholde seg til en
lavere andel med personer i arbeidsfør alder?
•	Hvilke tjenesteområder vil måtte bli nedprioritert
til fordel for økt ressursbruk til helse	- og
omsorgstjenester?
•	Er det mulig å utnytte en økt andel eldre som en
ressurs, både som arbeidskraft og frivillig
samfunnsaktører?
25

Økt sentralisering bidrar til en forsterkning av eldrebølgen
i distriktene og større krav til utdanningstilbudet i byene
Det er en tydelig trend at	 folk flytter 	fra distriktene	 til
mer sentrale strøk. Dette gjelder spesielt 	unge
mennesker	. Studier 	tyder på at denne trenden vil
fortsette	.

Det 	er flere årsaker til denne utviklingen. Byer og
tettsteder tilbyr et større og mer spesialisert 	arbeids	-
marked	, utdanningsinstitusjoner 	er i all hovedsak
lokalisert i byene og sentrale områder byr i større grad på
et mer variert 	kulturtilbud.

Økt 	sentralisering bidrar til ulike 	utfordringer	 for 	din
kommune.
•	Som distriktskommune vil du oppleve 	at de unge flytter
ut, noe som forsterker eldrebølgen og øker behovet for
omstrukturering av 	tjenestetilbudet	.
•	Som bykommunene 	derimot, 	vil du oppleve 	et tilsig av
unge 	mennesker til kommunen. 	Et slikt tilsig stiller
større krav og forventninger til omfang og kvalitet på
barnehage	-, skole	- og kulturtilbud.

Trender og
utviklingstrekk
Økt sentralisering reiser
viktige spørsmål	:

•	Er det naturlig at forvente at befolkningen vil
synke/øke som følge av sentraliseringen?
•	Hva er konsekvensene for din kommune av å
forholde seg passiv til endringene?
•	Hvordan kan du tilpasse tjenestetilbudet for å
møte en endre befolkningssammensetning og
størrelse på en best mulig måte?
•	Er det ønskelig at flyttestrømmene fra/til din
kommune endres? Hvis ja, i hvilken grad kan
flyttestrømmene fra/til din kommune påvirkes?
26

En rikere befolkning stiller nye krav til kommunen
Det 	norske samfunnet har hatt 	en betydelig økonomisk
vekst	 de senere årene. 	Årsaken 	til den økonomiske
veksten er en høyere utdannet befolkning, 	betydelige
naturressurser, mer 	spesialisering 	og en bedre
organisering av arbeidsoppgaver.

En 	rikere befolkning 	vil 	kunne etterspørre andre typer
goder. 	Eksempler på slike goder kan være 	kultur	-
opplevelser	, helsetjenester og fritidstilbud. Mange av
disse godene tilbys i dag av kommunene. En kan derfor
regne med både økt etterspørsel etter, og krav til
innholdet i slike goder. Forventninger til kvaliteten på det
kommunale 	tjenestetilbudet	, samt krav om nye tjenester
som tradisjonelt ikke har vært kommunesektorens
oppgave vil trolig øke	.

Selv om gjennomsnittlig rikdom øker, er det ikke opplagt
at alle får ta del i denne veksten. Det kan ikke utelukkes
at en vesentlig andel av befolkningen vil få 	en 	langt
svakere inntektsutvikling enn flertallet. Disse vil stille
andre krav til 	din kommunes tjenestetilbud. Det vil altså
kunne bli større variasjon i kravene innbyggerne stiller til
kommunen.

Velstandsutviklingen reiser flere
grunnleggende spørsmål	:

•	Skal din kommune øke tjenesteomfanget av
goder som etterspørres av en rikere befolkning?
•	Må kultur og fritidstilbudene øke for å møte krav
om det gode liv?
•	Skal man prioritere gjennomsnittsinnbyggeren
eller de som virkelig trenger det?
Trender og
utviklingstrekk	 	27

Langsiktige trender som blir oversett kan ramme din kommune hardt
 	Eksempel på betydningen av at din
 	kommune tar inn over seg
 	langsiktige trender

Kommunestyret er 	oppmerksom på at antall yngre i
kommunen 	forventes 	å synke som følge av
utflytting. I tillegg forventes det at antall 	eldre 	øker
som 	følge 	av at det store fødselskullet fra etterkrigs	-
årene er i ferd med å bli gamle. 	Det er full enighet
politisk om at trendene taler for omfordeling av
ressurser fra grunnskolen til pleie	- og 	omsorgs	-
sektoren	. Siden 	skolestrukturen 	er 	tilpasset 	et
høyere elevtall 	valgte kommunestyret å 	iverksette
en omstillingsprosess som innebærer 	nedleggelse
av 	flere skoler i 	kommunen, 	for så å utnytte
stordriftsfordelene 	ved å investere i et moderne
skolebygg som lokaliseres i tilknytning til 	kommune	-
senteret	. Omstillingsprosessen, 	som 	tok 	flere år 	å
gjennomføre, bidro 	til 	at kommunen frigjorde 	midler
som 	ble brukt 	til å møte utfordringene i pleie	- og
omsorgssektoren 	på en god måte.
Trender og
utviklingstrekk	 	28

DEL 3
Økonomistyring i
praksis
29

God økonomistyring er en forutsetning for politisk handlingsrom
Økonomistyring	 er, kort fortalt, det arbeid som gjøres
for å få oversikt over, planlegge og kontrollere ressurs	-
bruken i kommunen. Dette arbeidet danner grunnlag for
prioriteringer og beslutninger	.
Politiske beslutninger som ikke tar utgangspunkt i god
økonomistyring vil medføre et vesentlig tap av så vel
økonomisk som 	politisk handlingsrom	 på sikt.
Økonomistyring, strategisk planlegging og det politiske
arbeidet bør derfor gå 	hånd i hånd.
Svak økonomistyring kan resultere i at kommunen
havner på ROBEK	-listen, og på denne måten får
ytterligere redusert økonomisk og politisk handlingsrom.
Økonomistyring og politikk 	dreier seg altså
grunnleggende sett om det samme, nemlig å prioritere
mellom konkurrerende tiltak og få mest mulig ut av
ressursene.
Elementer som kan påvirke det politiske
handlingsrommet i en kommune
Økonomistyring i
praksis
Øker
handlingsrommet
Politisk
handlings	-
rom
Økte inntekter	 	 Økte
kostnader
Vellykket
omstilling
Effektiviserings	-
tiltak
Nye driftstiltak
Investeringer
Minsker
handlingsrommet
30

De folkevalgtes rolle i
økonomistyringen

•	Utforme politikken, prioritere og fatte vedtak med
økonomiske konsekvenser.
•	Ivareta det overordnede ansvaret for kommunens
økonomi, ved å:
–	Vedta realistisk og forpliktende økonomiplan og
årsbudsjett
–	Følge opp og iverksette korrigerende tiltak ved
behov
–	Godkjenne og evaluere årsbudsjett
•	Følge opp varsler fra administrasjonen.
Administrasjonens rolle i
økonomistyringen

•	Følge opp og iverksette prioriteringene og vedtakene
som blir besluttet av de folkevalgte.
•	Ha det daglige, operative ansvaret for kommunens
økonomi, ved å:
–	Iverksette og følge opp vedtak besluttet av
kommunestyret
–	Utarbeide beslutningsunderlag, på eget initiativ
eller på bestilling fra de folkevalgte
•	Ivareta et selvstendig ansvar for varsle de folkevalgte
ved fare for budsjettoverskridelser, avvik, og uforutsette
hendelser.
Et samarbeid preget av respekt og tillit mellom de folkevalgte
og administrasjonen er en forutsetning for god styring
Økonomistyring i
praksis
 	Som	 folkevalgt	 er	 du	 avhengig	 av	 et	 godt	 samarbeid	 med	 administrasjonen	 for	 å få	 gjennomslagskraft	. Det	 kan
 	være	 lurt	 å utarbeide	 en	 tydelig	 beskrivelse	 av	 rollene,	 for	 å sikre	 at	 folkevalgte	 og	 administrasjon	 har	 samme
 	 oppfatning	. Hvilken	 makt	 og	 myndighet	 som	 delegeres	 til administrasjonen	 må	 også	 være	 tydelig	.
31

Økonomistyring er en kontinuerlig og syklisk prosess
Økonomistyringsprosessen starter med 	planlegging	 av
hva som skal skje i fremtiden, fortsetter med å støtte opp
om 	handlingen	 som finner sted i nåtiden, og avsluttes
med en 	oppfølging	 av oppnådde resultater.
Prosessen skal sikre styringsevne, gjennom å understøtte
de folkevalgtes evne til å:
prioritere
påvirke aktiviteten eller endre kurs underveis
ha oversikt
ha kontroll
holde seg innenfor gitte rammer
Læring bør finne sted kontinuerlig, gjennom å løpende
sammenstille planene med de handlinger som faktisk blir
gjennomført. En evaluering av fortiden er også til stor
hjelp for å legge bedre planer for fremtiden.

Planlegging
og prioritering
Gjennom	-
føring
Oppfølging og
evaluering
Læring
Økonomistyring i
praksis
Økonomistyringsprosessen
 	Det	 er	 en	 vanlig	 feil	 å legge	 mye	 vekt	 på
 	planlegging,	 og	 mindre	 på	 gjennomføring	 og
 	oppfølging	. Husk	 at	 det	 er	 summen	 av	 de	 tre
 	trinnene	 som	 gir	 god	 økonomistyring	.
32

Et sett med dokumenter følger økonomistyringsprosessen
Fire dokumenter er grunnleggende for god
økonomistyring:
•	Kommuneplanen 	er en overordnet og langsiktig
strategi for kommunene. Den består av en samfunns	-
del og en arealdel.
•	 Den rullerende 	økonomiplanen 	vedtas en gang i året
av kommunestyret. Denne planen skal dekke minst de
neste fire budsjettårene. Videre skal den omfatte hele
kommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt
over inntekter, utgifter og priorterte oppgaver i plan	-
perioden.
•	Årsbudsjettet	, som skal vedtas innen årets utgang av
kommunestyret. Dette budsjettet er en bindende plan
for anvendelsen av kommunens midler for det
kommende kalenderåret. Det er ikke lovlig å vedta et
budsjett i ubalanse.
•	Årsregnskapet, 	som viser hvordan kommunens
midler har blitt anvendt, skal utarbeides for hvert
kalenderår. En årsberetning følger regnskapet, og gir
opplysninger av betydning for å forstå kommunens
økonomiske stilling og resultater.
Kommuneplan
Økonomiplan
Årsbudsjett
Årsregnskap
Det er en logisk sammenheng mellom
styringsdokumentene
Hva ønsker man
Hvordan skal man
få det til på lang sikt
Hvordan skal man få
det til på kort sikt
Hva har man faktisk
oppnådd
Økonomistyring i
praksis	 	33

Langsiktig planlegging er avgjørende for å forstå fremtidige
konsekvenser av beslutninger tatt i dag
De beslutningene som tas i politikken genererer ofte
kostnader 	utover det enkelte budsjettår. 	For å se
helheten og konsekvensene av de tiltakene som er
besluttet, er det nødvendig med en lengre tidshorisont.

Langsiktig planlegging gir grep om 	effekter av fremtidige
utviklingstrender	 på kommunens økonomi. Økonomi	-
planen skal gjenspeile slik langsiktig planlegging.
I denne planen skal man 	heve blikket 	fra detaljene og få
oversikt over det store bildet. Økonomiplanen skal være
vesentlig mindre detaljert enn årsbudsjettet, og fokusere
på de største inntekts	- og kostnadspostene. På denne
måten gir den 	retning og føringer	 for årsbudsjettet og
øvrige planer.
Forutsetningene	 som langtidsplanleggingen bygger på
må være realistiske, og det må være mulig å justere
underveis når ny kunnskap tilegnes.
Økonomistyring i
praksis
Spørsmål du som folkevalgt må ta
stilling når du fatter et vedtak
er til er:
•	Hva er de økonomiske
konsekvensene av vedtaket for de
neste 4	-10 årene?
•	Hvilke konsekvenser får vedtaket for det
økonomiske handlingsrommet, og for
muligheten til å prioritere på andre
områder?
•	Hvis vedtaket er en investeringsbeslutning,
hvilke fremtidige driftskostnader medfører
det? Hvis det for eksempel settes av
midler til å bygge barnehager og omsorgs	-
hjem i dag, har vi midler til å drifte dem i
fremtiden?
34

Planlegging og prioritering handler om angi
realistiske og konkrete føringer for fremtiden
Økonomistyring i
praksis
Avspeiler
politikk
God plan	-
legging
Kobler mål og
handling
Sikrer
fleksibilitet
Sikrer de
beste
løsningene
Krav til god planlegging
Et budsjett gjelder 	fremtiden	, og skal gjenspeile planer
og forutsetninger som ligger til grunn for aktiviteten frem	-
over.

I arbeidet med budsjettet må du som folkevalgt ta stilling
til:
•	Hvilke ytelser som skal prioriteres, og hvorfor
•	Hvem som skal ha ansvar for gjennomføringen
•	Når tiltakene skal settes i verk
•	Hva som må nedprioriteres for å få budsjettet i
balanse

Det er ingen grunn til å gjenta andres feil! Sørg for å:
Unngå luksusfellen 	– det er vanskeligere å kutte enn å
øke tjenestetilbudet
Kutte smart om nødvendig 	– forstå konsekvensene av
nedskjæringer på tjenestetilbudet og arbeidsmiljø
Ikke glemme vedlikehold 	- det er billigere å
vedlikeholde enn å bygge nytt
35

For å kunne delta i prioriteringsdiskusjoner må
du forstå årsbudsjettets oppbygging og innhold
Årsbudsjett
Driftsbudsjett
Drifts	-
inntekter
Skatteinntekter
Inntekter fra
brukerbetaling m.m
Renteinntekter
Statlige tilskudd
Driftsutgifter
Netto renter
og avdrag
Investerings	-
budsjett
Inntekter
Lån
Tilskudd fra drift
Oppsparte
midler
Utbytte
Statlig tilskudd
Utgifter	 	Investerings	-
kostnader
Alle utgifter og
inntekter som
er en del av
den løpende
virksomheten
Eks: lønninger
Utgifter og
inntekter som
ikke er en del
av den løpende
virksomheten
Eks: nytt
skolebygg
•Bindende	 plan for
anvendelse av
kommunens midler
•Skal omfatte 	helheten
av kommunens
virksomhet
•Baseres på de
inntekter og utgifter
det er 	realistisk	 å
forvente
•Skal være i 	balanse	:
alle poster er
finansiert, og alle
midler er disponert
Økonomistyring i
praksis	 	36

Folkevalgte som forstår budsjettsammenhengene
har lettere for å utøve effektiv lokalpolitikk
Økonomistyring i
praksis
 	Forståelse for sammenhengen i
 	budsjettprosessen forenkler
 	gjennomføringen

For å se om det kan gjøre budsjettprosessen mer
oversiktelig, har en kommune bestemt seg for å
dele opp prosessen i tre trinn. Først skal de jobbe
med økonomiplanen, deretter med investerings	-
budsjettet, og til slutt med driftsbudsjettet. De
starter med å revidere den fireårige økonomi	-
planen, og foretar ønskede justeringer i de lang	-
siktige planene. En felles forståelse for ønsket
fremtidig utvikling viser seg å gjøre det enklere å
bli enige om hvilke tiltak som skal prioriteres i
investeringsbudsjettet. Når investeringsbudsjettet
er lagt er rammen for driftsbudsjettet gitt, og
arbeidet med å fordele ressursene til daglig drift
starter. Underveis i dette arbeidet oppdages det at
kommunen har vært litt for ambisiøs i investerings	-
budsjettet, slik at kostnadene forbundet med
renter og avdrag spiser for mye av driftsbudsjettet.
Investeringsbudsjettet blir derfor revidert slik at
driftsbudsjettet kan gå i balanse.
Budsjettprosessen blir enklere hvis man blir enig
om størrelsen på kaka før bitene deles ut.

Oppfølging underveis gjør at korrigerende
tiltak kan settes inn i tide
Etter at planene er lagt, 	delegeres	 ansvaret for
gjennomføringen til administrasjonen. Som folkevalgt er
du er avhengig av gode rapporteringsrutiner for å ivareta
ansvaret for god og forsvarlig økonomistyring. Du bør
derfor forsikre deg om at de folkevalgte jevnlig mottar
rapporter som gir mulighet for 	oppfølging underveis	.

Økonomirapporteringen 	skal løpende fange opp en
uforutsett utvikling. Rapporteringen må finne sted hyppig
nok til å fange opp en slik utvikling i tide.

Når avvik oppstår må disse rapporteres oppover i
systemet, slik at 	korrigerende tiltak 	kan drøftes og
settes inn.

Kommuneloven stiller noen minimumskrav til
rapporteringen. For øvrig er det opp til den enkelte
kommune å finne ut hva som er 	riktig rapporterings	-
form 	og 	-hyppighet for å sikre god styring og kontroll.
Økonomistyring i
praksis
 	Fravær av rapportering og løpende
 	oppfølging kan gi store konsekvenser

En av de ansatte på SFO har fått innvilget et
etterutdanningskurs, og må erstattes med vikar en
dag i uken. Det blir ikke budsjettert med ekstra midler
til vikarbruk, da man forventer at det ikke vil bli noe
særlig sykdom blant de ansatte. Dette viser seg å
ikke holde stikk, og det blir tvert i mot en langtids	-
sykemelding på grunn av et armbrudd og mye
kortidsfravær på grunn av en influensaepidemi. På
grunn av svake rapporteringsrutiner oppdages ikke
overforbruket før ved årsslutt. Da har driften av SFO
kostet så mye at foreldrebetalingen må økes vesent	-
lig for at neste års budsjettet skal gå i balanse.
38

En god rapport er forståelig for alle
En rapport skal dokumentere 	hvorvidt planer er
iverksatt, fremdriften er som planlagt og krav til
gjennomføring oppfylt.

En rapport skal 	gi informasjon 	som er:
Relevant
Pålitelig
Sammenlignbar
Forståelig

Informasjonen må være tilpasset 	mottakernes behov
•	Fokuser på avvikene 	– det er disse som gir grunnlag
for handling fra de folkevalgtes side
•	Positive nyskapninger, som ikke var forutsatt i
planene, bør trekkes frem

Økonomistyring i
praksis
 	En god økonomirapport gir gode
 	diskusjoner

En kommune oppført på ROBEK	-listen har bestemt
seg for å sette økt fokus på økonomistyring, og
innfører økonomirapportering som fast punkt på alle
kommunestyremøter. Erfaringene etter det første
halvåret var imidlertid ikke så positive, da det
sjeldent ble noe diskusjon rundt tallene rådmannen
la frem. Siden kommunestyret og administrasjon er
enige om betydningen av god økonomistyring, ble
det satt ned en liten arbeidsgruppe, bestående av
politikere og administrativt ansatte, som fikk i
oppgave å komme frem til et nytt rapportformat.
Allerede på første kommunestyremøte resulterte
den nye rapporten i mange spørsmål og livlige
diskusjoner. Tilbakemeldingene var at rapporten var
mye lettere å forstå. Rapporten var godt gjennom	-
arbeidet, og hadde en kort kommentardel som
fremhevet det mest vesentlige. Den inneholdt også
illustrative grafer.
 	Som	 folkevalgt	 både	 kan	 og	 bør	 du	 stille	 krav	 til
 	format	 og	 innhold	 på	 rapporteringen	. Gi	 beskjed
 	hvis	 du	 synes	 økonomirapporten	 er	 vanskelig	 å
 	forstå	 – det	 skal	 den	 ikke	 være	.
39

Regnskapet forteller hva som har blitt gjort og hva det har kostet
Årsregnskapet gir 	oversikt over kommunens inntekter
og utgifter	 for et bestemt kalenderår
Regnskapet har 	flere funksjoner	:
•	Kontroll	: Har pengene blitt anvendt i tråd med vedtatte
planer og retningslinjer?
•	Grunnlag for fremtidig budsjettering og prioritering	:
Regnskapet gir kunnskap om ressursbruk som gir
utgangspunkt for fremtidig fordeling av midler.
•	Grunnlag for økonomiske analyser: 	Regnskapstallene
gir grunnlag for oversikt over kostnadsforhold,
produktivitet og effektivitet.
•	Informasjonsdokument:	 Mange (kommunens
innbyggere, kommunens egne ansatte, media osv.) er
interessert i hva kommunens penger har blitt brukt til.
Økonomistyring i
praksis
 	Gjennomgang av regnskapstall kan gi
 	grunnlag for endret budsjettering

Ved gjennomgang av årsregnskapet konstaterer
en kommune at det er et vesentlig negativt avvik
for skole og barnevern. En gjennomgang av de
siste årenes regnskaper og budsjetter viser at det
for begge områdene har blitt budsjettert med den
samme tildelingen over flere år. For skole har det
vært et ganske konstant avvik mellom regnskap og
budsjett de siste årene. For barnevern har det
også vært avvik, men variasjonen fra år til år har
vært store. Kommunestyret beslutter å oppdatere
budsjettrammen til skole, slik at det stemmer med
det faktiske forbruket. Når det gjelder barnevern
ønsker kommunestyret mer informasjon, for å
forstå årsakene til svingningene i regnskapstallene
fra år til år.
40

Kommunen skal føre tilsyn med egen virksomhet, for å sikre
at kommunale midler blir anvendt i tråd med lover og regler
Kommunen kjøper varer og tjenester for store summer
hvert år, og beslutningene som fattes har stor betydning
for innbyggerne. Kommunale avgjørelser medfører altså
store konsekvenser, og det er derfor etablert omfattende
systemer for å kontrollere 	at alt går for seg slik det skal.

Gjennom kommunestyret har de 	folkevalgte det
overordnede ansvaret	 for å føre tilsyn og kontroll med
kommunens virksomhet. 	Ansvaret for å påse at dette
skjer delegeres til kontrollutvalget.

Kontrollutvalget	 har som oppgave å kontrollere at
beslutninger fattet av de politiske organene samt ordfører
og administrasjon er i tråd med gjeldende lover og regler.

Kontrollutvalget bør velges på det konstituerende
kommunestyremøtet, og bestå av minst tre medlemmer.
Utvalget skal ha tilgang til alle dokumenter, også de som
er taushetsbelagt og unntatt offentligheten, hvis det er
nødvendig for å få belyst en sak.

For å sikre at den økonomiske informasjonen som gis
er den riktige, skal kommunens regnskaper gjøres
gjenstand for 	revisjon	.

Revisjonen skal utføres av en frittstående revisjons	-
enhet. Denne enheten kan være kommunal eller privat.
Kommunestyret velger hvilken ordning som skal
anvendes, basert på forslag fra kontrollutvalget.
41	 	Økonomistyring i
praksis

Du skal nå ha fått et godt utgangspunkt for
å utøve god økonomistyring i din kommune
Du har et 	godt utgangspunkt 	for å utøve kommunal
økonomistyring hvis du:

Vet hvor kommunen din får sine inntekter fra
Har skjønt kommunens kostnadsstruktur
Kan se overordnede samfunnstrenders relevans for
din kommune
Har innsett at økonomisk og politisk handlingsrom går
hand i hånd
Er klar over hvordan du kan sikre at din kommune ikke
havner på ROBEK	-listen
Er oppmerksom på betydningen av samspillet mellom
folkevalgte og administrasjonen
Er inneforstått med at det som ikke har finansering
ikke blir gjennomført 	– planer må henge sammen med
budsjettet

Etter teori er det tid for praksis 	– nå er det din tur.

Lykke til!
42

Denne veilederen er bare et utgangspunkt
–	 det er mye mer å lære
Hvis du har spørsmål som på en eller annen måte
knytter seg til økonomistyring:

•	Ikke nøl med å henvende deg til kommune	-
administrasjonen. Rådmann og økonomiansvarlig er
naturlige kontaktpersoner.
Hvis du har lyst til å lese mer om økonomistyring
kan følgende publikasjoner være nyttige:
•	Folkevalgt 2011	-2015 	- I kommunen	,
Kommuneforlaget
•	Regnskap og økonomistyring i kommuner	, Helge
Mauland og Frode Mellemvik, Cappelen Akademisk
Forlag
•	Økonomi på tvers	, Svein Kolstad Hansen og Arve
Nergaard, Gyldendal Akademisk
•	Økonomistyring i offentlig sektor, 	Leiv Opstad,
Gyldendal Akademisk
•	Innføring i kommunalt regnskap	, Gunnar
Engelsåstrø, Universitetsforlaget

Om ROBEK:
•	Econ Pöyry (2010): Hvorfor er kommuner i
Vesterålen oppført i ROBEK?

Politisk vegring fremstår som den viktigste forklaringen
på at en kommune havner i økonomisk uføre
 	 	Mulige årsaker på hvorfor en kommune havner i økonomisk uføre

Én kommune er i økonomisk uføre. 	Den svake kommuneøkonomien er ikke et resultat av plutselige og uforutsette
hendelser, men 	skyldes en utvikling som har pågått nokså jevnt over mange år. 	Situasjonen kommunen 	nå er i, burde derfor
ikke komme som noen overraskelse på de 	involverte. Så 	- hvorfor har utviklingen 	bare i liten grad har blitt møtt 	med
mottiltak?

Forklaringen er rimeligvis sammensatt. Vegring på politisk nivå i kommunene 	fremstår likevel 	som en avgjørende faktor. Det
kan finnes flere forklaringer på denne vegringen	:

Situasjonen 	oppfattes som andres ansvar: 	Problemene oppfattes å skyldes 	forhold utenfor kommunens 	kontroll, så som
endringer i inntektssystemet, bortfall av 	statlige arbeidsplasser	, økning i statlig fastsatte rettighetsbaserte tjenester,
sentralisering 	som samfunnstrend 	osv	.

En 	følelse av maktesløshet: 	Når årsaken til problemene og grunnlaget for 	store deler 	av den kommunale økonomien
oppfattes ”å komme utenfra”, kan det oppstå 	en følelse 	av maktesløshet. Man oppfatter å ikke ha kontroll over de
virkemidlene som 	er nødvendige 	for å påvirke utviklingen. En slik holdning kan ha blitt forsterket av 	at norske 	kommuner en
rekke ganger tidligere har blitt reddet av ulike former 	for øremerkede 	midler, endringer i det statlige virkemiddelapparatet og
lignende	.

Kostnader 	besluttes ikke, de oppstår: 	Flere og flere kommunale tjenester 	blir rettighetsbaserte 	etter statlig beslutning.
Kommunen 	kan derfor oppfatte at de 	har liten 	kontroll med slike kostnader	.

Parti	- og fraksjonspolitikk får dominere: 	Fremfor at formannskap 	og kommunestyre 	samler seg om nødvendige, men
tøffe tiltak, fremmes parti	- og fraksjonsinteresser	, selv når de åpenbart ikke vil kunne samle flertall	.

Ingen 	vil være Svarteper: 	Når det ikke lar seg gjøre å samle brede flertall, 	blir belastningen 	svært stor 	for fraksjonen som
går foran ved 	å lansere og sørge 	for flertall 	til upopulære tiltak	.
Kilde: Econ Pöyry (2010)
45

Politisk vegring fører lett til svak realitetsorientering
 	Vegring og maktesløshet kan lett føre til
 	svak realitetsorientering 	– og planer
 	fremstår ikke som viktige

Budsjettriks 	og monopolpenger: 	Det kan fremstå
som viktigere å få vedtatt 	et budsjett 	enn å få vedtatt et
godt og realistisk, men mer krevende budsjett.
Urealistiske budsjetter 	uten reserver gjør 	budsjett	-
sprekk 	svært sannsynlig	.

Svak 	budsjettdisiplin: 	Dersom budsjettene allerede i
utgangspunktet oppfattes 	som urealistiske	, blir
terskelen for ikke å overholde dem lav. Slike budsjetter
er heller 	ikke egnet 	som redskap for planlegging og
styring.

Svært 	liten vekt på langsiktig planlegging og
styring: 	Når ettårsplaner (	budsjetter) ikke 	håndheves,
fremstår mer langsiktig planlegging som formålsløs.

Svakt 	informasjonsgrunnlag legger til rette for
ostehøvelkutt i budsjettene: 	Når man 	ikke oppfatter å
ha kontroll, blir heller ikke 	god styringsinformasjon	, for
eksempel om 	standard og kvalitet på kommunale
tjenester viktig. Uten slik informasjon er 	det vanskelig 	å
gjøre bevisste og prioriterte valg når budsjetter må
reduseres, og 	det enkleste 	og minst kontroversielle er å
kutte jevnt.
Kilde: Econ Pöyry (2010)
46

Endringer må initieres, forankres og demonstreres på toppnivå
 	Er uhellet ute må toppledelsen vise vei

Etablere en felles og realistisk situasjonsforståelse: 	Det
heter seg at 	all forbedring 	utløses av en krise, og 	krise	-
forståelse 	fremstår derfor som et 	nødvendig grunnlag	.
Utgangspunktet for å kunne starte arbeidet med endring må
være en 	felles forståelse 	både politisk, administrativt og blant
kommunens innbyggere generelt, 	om at 	en endring er
påkrevd	.

Samling 	i bånn: 	I krevende situasjoner må 	kommune	-styre
og formannskap søke 	å legge 	taktikk og 	markeringspolitikk 	til
side, og samle seg om løsninger som 	er gjennomførbare	,
selv om løsningene for de enkelte fraksjonene kan synes
mindre enn 	ideelle. Å innta både primære og sekundære
standpunkter er en teknikk som i 	en viss 	grad kan
imøtekomme flere hensyn	.

Toppledelsen 	må vise vei: 	Organisasjoner preges av
toppenes holdninger, og 	det kan 	ikke ventes bedre
holdninger nede i organisasjoner enn det 	organisasjons	-
toppene demonstrerer	. Kommunestyre, formannskap og
administrativ toppledelse 	bør derfor	:
•	Ta 	ansvar for egen 	situasjon
•	Fastsette 	realistiske og langsiktige mål, strategier, planer
og milepæler 	for både 	aktivitetsnivå og innhold	.
•	Etablere 	gode systemer for planlegging og 	oppfølging
•	Sikre 	troverdig 	gjennomføring
•	Utnytte 	eksterne ressurser og kreve den bistanden
kommunene har rett til 	å forvente
Kilde: Econ Pöyry (2010)
47

Utarbeidet av Pöyry Management Consulting (Norway) AS og
Vista Analyse AS for Fylkesmannen i Nordland i samarbeid
med Vesterålen 	Regionråd.