Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskravfor biodrivstoff i veitrafikken

Rapport 2021/3

Eivind Bjørkås, Ingeborg Rasmussen og Herman Ringdal

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskravfor biodrivstoff i veitrafikken

Kategori	Rapporter
Underkategori(er)	Samfunnsøkonomisk analyse Samferdsel Miljø
År	2021
Rapportnummer	3
Forfatter(e)	Eivind Bjørkås Ingeborg Rasmussen Herman Ringdal
Last ned	file_download (917.3 kB)
Les i nettleser	find_in_page

Rapport 2021/03	 | Driv	kraft Norge

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav	 for
biodrivstoff i veitrafikken
En vurdering etter samfunnsøkonomiske prinsipper
Eivind Bjørkås, Ingeborg Rasmussen og Herman Ringdal

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodri	vstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	2

Dokumentdetaljer
Tittel	 	Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i
veitrafikken
Rapportnummer	 	2021/03
ISBN	 	978	-82	-8126	-506	-6
Forfattere	 	Eivind Bjørkås, Ingeborg Rasmussen og Herman Ringdal
Prosjektleder	 	Ingeborg Rasmussen
Kvalitetssikrer	 	Haakon Vennemo
Oppdragsgiver	 	Drivkraft Norge
Dato for ferdigstilling	 	4. februar	 2021
Kilde forsidefoto	 	Inger	-Lise Melby Nøstvik
Tilgjengelighet	 	Offentlig
Nøkkelord	 	Omsetningskrav, 	reduksjonsplikt,	 biodrivstoff	, klimapolitikk, klimagassutslipp,
veitrafikk	, samfunnsøkonomisk analyse	, samferdsel, klima,

Om Vista Analyse
Vista Analyse AS er et samfunnsfaglig analyseselskap med hovedvekt på økonomisk utredning, 	evaluering	,
rådgivning	 og forskning	. Vi utfører oppdrag med høy faglig kvalitet, uavhengighet og integritet. Våre sentrale
temaområder er klima, energi, samferdsel, næringsutvikling, byutvikling og velferd.	 Vista Analyse er vinner av
Evalueringsprisen 2018	.
Våre medarbeidere har meget høy akademisk kompetanse og bred erfaring innenfor konsulentvirksomhet.
Ved behov benytter vi et velutviklet nettverk med selskaper og ressurspersoner nasjonalt og internasjonalt.
Selskapet er i sin helhet eiet av medarbeidern	e.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	3

Foror	d
Vista Analyse har på oppdrag fra Drivkraft Norge vurdert 	reduksjonsplikt for drivstoff som alternativ til dagens
omsetningskrav for 	biodrivstoff. Vurderingen er 	gjort etter samfunnsfaglige prinsipper. Formålet med
prosjektet har vært å vurdere hvorvidt en reduksjonsplikt er et mer kostnads	- og styringseffektivt
klimavirkemiddel på kort og lang sikt enn dagens 	omsetning	skrav.	 Metodisk er arbeidet l	agt opp 	som 	en
tradisjonell virkemiddelanalyse 	der vi også har fulgt 	prinsippene som følger av Utredningsinstruksen.
Arbeidet har vært utført av Eivind Bjørkås og Herman Rin	gdal med Ingeborg	 Rasmussen som prosjektleder.
Kvalitetssikrer har vært Haakon Vennemo.
Einar G	otaas har vært oppdragsgivers kontaktperson	. I tillegg 	har Inger	-Lise Melby Nøstvik 	deltatt på
prosjektmøter. Vi takker for et konstruktivt samarbeid	.
Vi 	håper rapporten kan gi et bidrag til det videre arbeidet med virkemiddelutformingen i transportsektoren	,
og også legge grunnlaget for gode diskusjoner om ve	ien videre.

4. februar 2021
Ingeborg Rasmussen
Partner
Vista Analyse AS

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	4

Innhold
Sammendrag og konklusjoner	 ................................	................................	................................	.....................	 5
1 	Innledning	 ................................	................................	................................	................................	............	 9
1.1	 	Norske klimamål	 	9
1.2	 	Dagens ordning: Omsetningskrav for biodrivstoff	 	10
1.3	 	Et alternativ til dagens omsetningskrav: En 	reduksjonsplikt for drivstoffomsettere	 	12
2 	Metode	 ................................	................................	................................	................................	..............	 13
2.1	 	Analysen baserer seg på samfunnsøkonomiske prinsipper	 	13
2.2	 	Teoretisk utgangspunkt	 	14
2.3	 	Primærmålet er å oppnå norske klimamål og bidra til globale utslipps	reduksjoner	 	15
2.4	 	Biodrivstoff og klimaavtrykk	 	15
3 	Den svenske reduksjonsplikten	 ................................	................................	................................	.........	 18
3.1	 	Fleksibilitet i den svenske reduksjonsplikten	 	18
3.2	 	Forslag til forbedringer i den svenske reduksjonsplikten	 	19
3.3	 	Forsterket biosatsning	 	19
4 	Anal	yse	................................	................................	................................	................................	...............	 21
4.1	 	Fordeler og ulemper ved dagens system med omsetningskrav	 	21
4.2	 	Hvor omfattende bør den norske reduksjonsplikten være?	 	24
4.3	 	Redu	ksjonsplikt kun for fossile drivstoff	 	29
4.4	 	Reduksjonsplikt inkludert elektrisitet og andre fornybare energibærere	 	32
4.5	 	Reduksjonspliktens kompatibilitet med dynamisk veiprising	 	34
A 	Vedlegg	 	36
Referanser	 ................................	................................	................................	................................	.................	 37
Figurer
Figur 1.1	 	Forbruk av drivstoff i veitransporten	 ................................	................................	.......	 11
Figur 4.1	 	Omsetningskravet	 og omsetningen av biodrivstoff	 ................................	.................	 22
Figur 4.2	 	Bilparken etter drivstoff, 2008	-2019	 ................................	................................	.......	 32
Bokser
Tekstramme 2.1	 Måling av direkte og indirekte utslipp	 ................................	................................	.....	 17

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i	 veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	5

Sammendrag	 og konklusjoner
Vi vurderer dagens system med omsetningskrav for 	biodrivstoff til	 veitrafikken opp mot et alternativt
system med en reduksjonsplikt	. Vi vurderer	 politikkendringer 	etter	 samfun	nsøkonomiske prinsipper
og teori. 	Vi finner	 at en reduksjonsplikt for veitrafikken er	 mer kostnads	- og styringseffektivt enn
dagens	 	omsetningskrav. 	Dessuten er det teknologinøytralt. 	Rapporten diskuterer to
reduksjonspliktsystemer, ett som kun inkluderer r	eduksjoner i 	fossile	 drivstoff, og ett som også
inkluderer reduksjoner gjennom fornybare energibærere	, som elektrisitet og hydrogen. Konklusjonen
er at systemet 	som kun inkluderer fossile 	drivstoff	 er best egnet for innføring i dag.
Omsetningskravet 	vurderes opp mot reduksjonsplikten
Til grunn for virkemidlene i norsk klimapolitikk ligger oppnåelse av norske klimaforpliktelser	 samtidig
som man bidrar ti	l å nå globale mål	. Et av virkemidlene som er rettet mot 	klimagassutslipp i
veitrafikken er omsetnin	gskravet	. Omsetningskravet	 innebærer 	at de som selger drivstoff
(omsetter	ne) er pålagt å tilse at 	en gitt andel	 av drivstoffet de selger i løpet av året er biodrivstoff
som blandes inn i konvensjonelt fossilt drivstoff	. Avansert biodrivstoff, som er biodri	vstoff laget av
rester	 og avfall fra landbruk, skogbruk og næringsmiddelindustri	, teller dobbelt	. I tillegg er det
del	krav til hvor stor andel avansert biodrivstoff man må blande inn for å oppnå omsetningskravet.
Reduksjonsplikt er et alternativt virkemid	del til omsetningskravet. I stedet for å stille krav til andelen
biodrivstoff, stiller 	reduksjonsplikten	 krav til den 	samlede 	reduserende effekten	 på klimagassutslipp	,
sammenlignet	 med om man kun solgte 	hel	fossilt drivstoff. 	I Sverige innførte man dette sy	stemet i
juli 2018.
Denne rapporten vurderer kostnads	- og styringseffektiviteten, samt teknologinøytraliteten 	og
forutsigbarheten 	i omsetning	skravet	, 	og sammenligner det med tilsvarende mål for
reduksjonsplikten. 	Et kostnadseffektivt virkemiddel oppnår målene til en lavest	 mulig kostnad	.
Styringseffektivitet 	handler om virkemid	de	let bidrar til å realisere målet med virkemid	de	let.	 Fra et
samfunnsøkonomi	sk perspektiv bør det også stilles krav om	 teknologinøytralitet	, for å forhindre at
enkelte typer teknologier 	og aktører 	får forrang	, samt langsiktighet og 	forutsigbarhet for aktørene	.
Reduksjonsplikten 	er 	mer 	styringseffektiv 	enn	 omsetningskravet 	når det gjelder å
redusere globale 	klimagassutslipp
Omsetningskravet har ført til økt	 bruk av biodrivstoff på norske 	veier 	siden innføringen i 2009. Dette
synes i 	Figur	 S.1	. Andelen biodrivstoff har økt 	betraktelig	 de siste årene, noe som 	kan	 knytte	s til
økningene i omsetningskravet i den samme perioden.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	6

Figur 	S.1	 	Forbruk av drivstoff i veitransporten

Kilde:	 	Vista Analyse basert på data fra 	Drivkraft Norge (2020).
På tross av dette er det noen ulemper med omsetning	skravet som er knyttet til s	tyringseffektiviteten
i systemet. 	Omsetningskravet stiller	 krav 	om innblanding 	av biodrivstoff	 målt i liter	, i 	tillegg	 til noen
minstekrav for 	den reduserende effekten et biodrivstoff må ha for å telle 	med i omsetningskravet.
Dette gjør at 	høyere	 omsetning	skrav i prinsippet ikke trenger å føre til videre reduksjoner i
klimagassutslipp, da omsetterne kan nå et skjerpet 	omsetning	skrav ved å blande inn flere liter
biodrivstoff, men med lavere reduserende effekt per liter. 	Reduksjonsplikten er mer rettet mot målet,
ved at oppnåelse er 	direkte 	knyttet til 	reduksjoner i klimagassutslipp, ikke innblanding 	målt 	i liter.
Dette e	r hovedgrunnen til at 	reduksjonsplikten	 vurderes som mer styringseffektiv	.
Reduksjonsplikten 	er 	mer	 kostnadseffektiv 	enn omsetningskravet
Et viktig prinsipp ved kostnadseffektiv	 klimapolitikk	 er at 	utslipp	 reduseres	 på billigst mulig måte av
den aktøren som kan 	gjennomføre reduksjonen 	billigst	. Ettersom reduksjonsplikten gir aktørene
større fleksibilitet i 	hvordan å kutte utslipp sammenlignet med omsetningskravet er
reduksjonsplikten etter samfunnsøkonomiske prinsipp	er mer kostnadseffektivt. 	Dette forsterkes av
at det kan legges bedre til rette for et marked med handel 	av overskudd i reduksjoner mellom
drivstoffomsetterne	. Dette er kostnadsbesparende, da 	de mest effektive omsetterne kan kutte mer
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
0
500,000,000
1,000,000,000
1,500,000,000
2,000,000,000
2,500,000,000
3,000,000,000
3,500,000,000
4,000,000,000
4,500,000,000
5,000,000,000
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Bioandel	Liter
Bensin	Diesel	Bioetanol	Biodiesel	Andel biodrivstoff

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitraf	ikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	7

enn de er pålagt og s	elge dette overskuddet til mindre effektive 	aktører	. Samlet er dette billigere for
samfunnet 	enn	 om begge aktørene oppnådde sin reduksjonsplikt individuelt. 	Et fungerende marked
for 	handel	 med 	overskytende	 reduksjoner	 er mer effektivt enn 	muligheten for «felles oppnåelse»
gjennom bilaterale avtaler i dagens omsetningskrav, og	 et viktig argument for hvorfor
reduksjonsplikten kan bli mer kostnadseffektiv 	i praksis	 enn dagens ordning med omsetningskrav. 	Vi
vurderer at omleggingen 	til en reduks	jonsplikt ikke vil øke administrasjonskostnadene nok til å endre
denne konklusjonen.
Reduksjonsplikten kan innrettes på ulike måter	 – rapporten
vurderer to ulike utforminger
Det er 	ikke bare innblanding av biodrivstoff som 	bidrar til å 	redusere	 norske	 klimagassutslipp i
veitrafikken. Vridning i bilparken mot 	kjøretøy som benytter fornybare energibærere som elektrisitet
og hydrogen er også viktig 	i denne forbindelse. Derfor	 er 	det naturlig å 	vurdere	 en reduksjonsplikt
som også inkluderer 	salg av 	energi 	til 	disse kjøretøyene.
Denne vurderingen gjør vi separat fra 	vurderingen av en 	reduksjonsplikt hvor	 kun reduksjoner fra
fossile drivstoff inngår. 	En reduksjonspliktordning som også omfatter elektrisitet og andre fornybare
energibærere er i prinsippet like ell	er mer kostnadseffektiv enn både et omsetningskrav og en
reduksjonsplikt for kun fossile drivstoff	, ettersom 	ordningen	 gir omsetterne større handlingsrom.
Vi vurderer derimot at styringseffektiviteten er redusert sammenlignet med en reduksjonsplikt kun
for fossile drivstoff, ettersom 	økt salgsandel av 	elektrisitet med 	usikre klimagevinster 	vil kunne
fortrenge økte innblandingsandeler med klart positive klima	effekter. 	Dette problemet kan 	reduseres
ved 	å pålegge omsetterne å kjøpe 	opprinnelsesgarantier	 for all elektrisiteten de selger, og	 dermed 	i
større grad	 opprettholde 	styringseffektiviteten.
En positiv sideeffekt 	er at e	n 	slik 	reduksjonsplikt	 vil kunne	 moti	vere 	omsetterne 	til å bygge ut
ladeinfrastruktur	, som kan gi økt tempo i elektrifiseringen av bilparken	. Det er likevel tvilsomt om
reduksjonsplikten er det mest kostnadseffektive virkemiddelet for å 	oppnå dette	, og derfor veier vi
ikke dette 	argumentet tungt.
Vi 	vurderer en	 reduksjonsplikt 	kun for fossile drivstoff 	som 	det
mest kostnads	- og styringseffektive 	systemet	, som samtidig
tilfredsstiller kravene til teknologinøytralitet og 	forutsigbarhet
En oppsummering av rapportens 	vurderinger knytt	et til styringseffektivitet, kostnadseffektivitet	,
teknologinøytralitet 	og forutsigbarhet	 er gitt i 	Tabell 	S.1. Metoden er inspirert av «pluss	-
minusmetoden» for 	kvalitat	ive vurderinger av 	ikke	-prissatte 	virkninger i Direktoratet for
økonomistyrings	 veileder i samfunnsøkonomiske analyser	 (DFØ, 2018, s. 110)	.
Skalaen 	går fra «	--» (to minus) til «++» (to pluss)	. Omsetningskravet er 	satt til 	langs de fire
kategoriene, o	g vurderingene i de øvrige radene kan 	i så måte ansees som 	forbedringer eller
forverringer sammenlignet med dagens situasjon	. 	Vurderingene av	 	utformingene av
reduksjonsplikten	 mot 	dagens 	omsetnings	krav	, er symbolisert fra	 to minuser til to plusser.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	8

Tabell 	S.1 	Oppsummering av rapportens vurderinger
Virkemiddel	 	Styrings	-
effektivitet
Kostnads	-
effektivitet
Teknologinøytralitet	 	Forutsigbarhet
Omsetningskravet	 	0 	0 	0 	0
Reduksjonsplikt kun
for 	fossile	 drivstoff
++	 	+ 	+ 	+
Reduksjonsplikt for
alle 	energibærere
0 	++	 	++ 	+
Kilde:	 	Vista Analyse
Samlet vurderer vi 	reduksjonsplikten kun for 	fossile drivstoff som me	r kostnads	- og styringseffektiv
enn en reduksjonsplikt for alle 	energibærere	, samt	idig som den tilfredsstiller kravene 	til
teknologinøytralitet og forutsigbarhet for aktørene. 	Manglende	 	styringseffektivitet i
reduksjonsplikten for alle 	energibærere 	gjør at dette systemet vurderes som	 et mindre
hensiktsmessig	 alternativ	 enn reduksjonsplikt kun for fossile drivstoff, 	selv om	 det er like
styringseffektivt som dagens omsetningskrav og det mest kostnadseffektive systemet.
Til sist gjør vi en kort vurdering av om reduksjonsplikten er kompatibel med dynamisk veiprising	, et
avgiftssystem for veitrafikken som vi utreder og foreslår innføres i rapporten	e På ville veier	 – om
avgifter, insentiver og finansiering i 	veisektoren 	(Vista Analyse, 2018)	 og 	Satellittbasert veiprising for
tungtransport (Vista Analyse, 2020)	. Et hovedbudskap i 	disse rapportene er 	at dynamisk	 veiprising
bør ta for seg de marginale kostnadene knyttet til lokale ulemper, mens 	kostnadene av
klimagassutslipp	, fortsatt	 bør 	ivaretas gjennom CO	2-avgiften.	 Vår 	vurder	ing er	 derfor at 	det ikke er
noen vesentlige hindre for at reduksjonsplikten kan virke sammen med dynamisk veiprising, 	så l	enge
man tar hensyn til at veiprising og reduksjonsplikt 	kan ha	 overlappende nedslagsfelt	. Veiprising retter
seg i størst grad mot atferd på etterspørselssiden i veitrafikkmarkedet (bilistene), mens
reduksjonsplikten i hovedsak søker 	å 	korrigere atferd på tilbudssiden i veitrafikkmarkedet
(drivstoffomsetterne). En reduksjonsplikt 	kan derfor ko	mplementere dynamisk veiprising 	og CO	2-
avgiften 	ved	 å korrigere for at 	bilisten	e i liten grad kan påvirke 	CO	2-innholdet i drivstoffet som tilbys
på norske 	energi	stasjoner.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	9

1	 	 Innledning
Drivkraft Norge 	ønsker	 en faglig	 og	 uavhengig vurdering av en reduksjon	splikt 	for	 drivstoff	 som
alternativ til	 dagens	 omsetningskrav	. Det	 sentral	e spørsmål	et er om en reduksjonsplikt vil være et
mer målrettet og kostnadseffektivt tiltak enn dagens omset	ningskrav	 for å få ned CO	2-utslippene fra
veitrafikken	. Dagens omset	ningskrav innebærer at omsettere er pålagt at en definert andel av
drivstoffomset	ningen skal være biodrivstoff.	 En reduksjonsplikt 	stiller heller krav til hvor mye
klimagassutslipp som skal reduseres fra veitrafikken, og lar 	aktørene i 	drivstoff	markedet vær	e
ansvarlige for å nå denne reduksjonen,	 noe de gjør	 ved blant annet innblanding av 	biodrivstoff i
bensin og diesel. 	Sverige innførte dette i 	2018 og begrunnet 	det	 med at	 reduksjonsplikten er mer
direkte knyttet til målet om 	reduksjon av klimagassutslipp e	nn det tidligere systemet med
skattefritak, hvor innblandin	g/reduksjon var frivillig	 (Energimyndigheten, 2019, s. 14)	.
Rapporten er strukturert på følgende måte. 	I rest	en av 	kapittel 1 	presenterer	 vi viktig 	bakgrunn for
temaet	. Kapittel 2	 er metodekapittelet	 som tar for seg analyseprinsippene vi anvender samt
underliggende teori	. I kapittel 3 gjennom	gås det svenske systemet med reduksjonsplikt. Kapittel 4 er
analysekapittelet 	hvor 	vi 	vurderer 	dagens omsetningskrav 	og	 to alternative	 systemer med
reduksjonsplikt. 	Av	slutningsvis drøftes r	eduksjonspliktens kompatibilitet med et eventuelt 	system
med 	dynamisk veiprising.
1.1	 	Norske	 klimamål
Hovedmålet i 	norsk klimapolitikk er å kutte 	norske klimagassuts	lipp med 50 til 55 prosent innen 2030,
sammenlignet med 1990	-nivå	 (Regjeringen, 2020)	. Europeiske klimagass	kutt	 er forpliktet gjennom
Parisavtalen og 	består av tre pilarer:
1. Kvotemarkedet	 	(EU ETS) som regulerer utslipp fra ind	ustri, kraftproduksjon,
petroleumsvirksomhet og luftfart.
2. Innsatsfordelingsforordningen	 der de enkelte EU	-landene har fastsatt nasjonale utslippsmål
for ikke	-kvotepliktig sektor i perioden 2021	-2030. 	Ikke	-kvotepliktig sektor er i hovedsak
transport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke	-kvotepliktige utslipp fra industrien og
petroleumsvirksom	het	 (Regjeringen, 2019)	.
3. Bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer	.
Norge er 	forpliktet til 	de tre	 pilarene gjennom EØS	-avtalen, og norske klimagassutslipp gjennomføres
dermed	 innenfor samme regelverk	 som i EU	 (Meld. St. 41 (2016	-2017), s. 27)	.
Både i kvotemarkedet og i innsatsfordelingsforordningen er det mulig å kjøpe kvoter, og slikt sett
finansiere utslipp	skutt	 andre steder enn hjemme. 	Kvotemarkedet (EU ETS) har vært operativt i
femt	en år	, mens innsatsfordelingsforordningen starter 	opp 	i år (2021)	.
Norge har forpliktet seg til å kutte 40 	pst.	 av sine utslipp 	i ikke	-kvotepliktig sektor innen 2030,
sammenlignet med 2005	-nivå. 	I stortingsm	eldingen «Klimastrategi for 2030 	– norsk omstilling	 i
Europeisk 	samarbeid»	 (Meld. St. 41 (2016	-2017))	 står det at målet for ikke	-kvotepliktige utslipp skal
nås med hovedvekt på 	innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvend	ig bruk av EU	-regelverkets
fleksibilitetsmekanismer.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	10

Regjeringen arbeider for å oppfylle Parisforpliktelsen sammen med EU. Gjennom et slikt samarbeid
vil 2030	-målet for ikke	-kvotepliktige utslipp nås med hovedvekt på innenlandske 	utslippsreduksjoner og
med nødvendig bruk av EU	-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. De ikke	-kvotepliktige utslippene
kommer i hovedsak fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også fra industrien og
petroleumsvirksomheten. Regjeringens strategi for 	2030 legger til rette for betydelige
utslippsreduksjoner nasjonalt.
«Klimastrategi for 2030 	– norsk omstilling i Europeisk samarbeid	» (Meld. St. 41	 (2016	-2017)	).
Hvordan 	norske klimaforpliktelser 	er planlagt å bli 	møtt	 er av betydning for hvordan en optimal
innretning av 	relevante 	virkemidler 	gjøres. 	Dette 	kommer vi	 tilbake til i diskusjonen rundt
omsetningskravet og en eventue	ll reduksjonsplikt	, men siden Regjeringen understreker at
utslippskutt i ikke	-kvotepliktig sektor 	skal oppnås med hovedvekt på innenlandske
utslippsreduksjoner	, legger vi dette til grunn i 	de videre diskusjonene rundt tiltak	ene rettet mot
utslipp fra	 veitrafikken	. Det gjør at tiltakene 	skissert i 	Klimakur 2030	, rapporten som beskriver	 alle
klimatiltak	 som er nødvendige 	for å nå kuttmålene hjemme,	 kan ligge til grunn for 	vurderingen av
norske utslippskutt fra veitrafikken innenfor dagens system med oms	etningskrav. 	Med andre ord er
ikke 	en veiing mot alternativet med å kjøpe kvoter i stedet for å gjøre tiltak hjemme like aktuelt, da
politiske føringer legger til grunn at kuttene i ikke	-kvotepliktig sektor 	i hovedsak skal gjøres hjemme.
Selv om innenlands	ke kutt er hovedprioriteten	, åpner Regjeringen 	likevel 	for å 	benytte seg av
fleksibilitetsmekanismene i innsatsfordelingsforordningen 	(kjøp 	av utslippskvoter) 	dersom det blir
nødvendig og viser seg å være 	mer 	kostnadseffektivt 	(Meld. St. 41 (2016	-2017), s. 33)	.
1.2	 	Dagens ordning:	 O	msetningskrav	 for biodrivstoff
Tilbydere av drivstoff er	 i dag	 ilagt et omsetningskrav for biodrivstoff til veitransport.
Omsetningskravet 	for 202	1 er på 2	4,5 pst.	 og innebærer at de som selger drivstoff (omsettere) er
pålagt å tilse at 	24,5	 pst.	 av drivstoffet de selger til veitrafikk	en	 i løpet av året	 er biodrivsto	ff. Det er
kun flytende biodrivstoff som teller, biogass holdes utenfor 	(Miljødirektoratet, 2020)	.
Omsetningskravet er regulert i produktforskriften. Begrepet «omsetter» brukes til å definere hvem
som er pliktig å oppfylle omset	ningskravet. En omsetter er den som er ansvarlig for innbetaling av
særavgifter knyttet til drivstoffet. Dette er videre klargjort i særavgiftsforskriften.	 Det finnes to
hovedkategorier flytende biodrivstoff; konvensjonelt og avansert	 biodrivstoff	. Det kon	vensjonelle
biodrivstoffet er fremstilt av råstoffer som ellers kunne blitt brukt til matproduksjon og dyrefôr og
omfatter produkter som raps	-, soya	- og palmeolje 	(Klimakur 2030, 2020, s. 380)	. Avansert
biodrivstoff komme	r fra råstoff som ikke kan brukes til mat eller fôr og fremstilles i hovedsak av rester
og avfall fra landbruk, skogbruk og næringsmiddelindustri.
I tillegg til omsetningskravets hovedkrav om 2	4,5 pst.	 biodrivstoff er det et delkrav om 	9 pst.	 avansert
bio	drivstoff. 	Avansert biodrivstoff teller dobbelt i oppfylling av omsetningskravet. Dette omtales som
«dobbelttelling» og innebærer at hele omsetningskravet oppfylles ved innblanding av 1	2,25 pst.
biodrivstoff	 dersom alt er avansert. 	Innenfor omsetningskrave	t er det	 krav om at 	biodrivstoffene
oppfyller EUs bærekraftskriterier. 	Omsetterne står fritt til å blande 	partier	 med ulik	e
bærekraftegenskaper	 og selge dette samle	t.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021	/03	 	11

De første literne biodrivstoff ble forbrent på norske veier i 2004, og har 	sammenheng med EUs
biodrivstoffdirektiv som ble innført året før og satte biodrivstoff på dagsorden i Europa	 (Bøeng,
2019)	. Målet med biodrivstoffdirektivet var å stimulere til næringsutvikling og redusere
klimagassutslipp i tr	ansportsektoren. 	Figur 	1.1 viser 	forbruket av drivstoff i veitrafikken fra 	2000 	til
201	9 (Drivkraft Norge, 2020)	. Siden 2004 har 	andelen biodrivstoff økt og spesielt	 mye	 de siste 	fem
årene. I 201	9 var bioandelen, målt i antall 	liter	1, på 	16,2	 pst	.
Figur 	1.1 	Forbruk av drivstoff i veitransporten

Kilde:	 	Vista Analyse basert på data fra 	Drivkraft Norge (2020).
Omsetningskravet 	ble innført i 2009	 og var da på 2,5 	pst	. Målet var å 	tvinge frem økte
innblandingsandeler 	i lys av forventing	er om en 	skjerpet	 klimapolitikk	 på sikt. 	Statens
forurensningstilsyn	 (nå Miljødirektoratet)	 stod for utredningen før 	innføringen	 (Statens
forurensningstilsyn, 2008)	. Andre alternativer som ble drøftet var	 påla	gt innblandingsandel,
avgiftsfritak for biodrivstoff 	og 	endringer	 i ordinære drivstoffavgifter	 eller en kombinasjon av disse	.
Krav til omsetning ble 	vurdert	 som det mest fleksible og effektive systemet. 	Et system som rettet seg
mer direkte mot kutt i 	klimagassutslipp	, som en reduksjonsplikt, 	ble ikke vurdert.

1 Tall 	på literform	 tar ikke hensyn til at energi	innholdet i konvensj	onelt 	drivstoff er høyere enn i biodrivstoff.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
0
500,000,000
1,000,000,000
1,500,000,000
2,000,000,000
2,500,000,000
3,000,000,000
3,500,000,000
4,000,000,000
4,500,000,000
5,000,000,000
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Bioandel	Liter
Bensin	Diesel	Bioetanol	Biodiesel	Andel biodrivstoff

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	12

I dag inngår omsetningskravet som et virkemiddel for å stimulere til 	bruk av biodrivstoff i veitrafikken
for å nå det overordnede målet om utslippskutt i ikke	-kvotepliktig sektor gitt av de 	inte	rnasjonale
forpliktelsene 	Norge	 er bundet av	 (Meld. St. 41 (2016	-2017), s. 74)	. I Granavoll	-erklæringen	 skriver
Regjeringen at den har et mål om en 	bioandel	 på 40 	pst.	 innen 20	30 (s. 84)	, noe også Klimakur 2030
(tiltak	 T13)	 legger opp til	 (Klimakur 2030, s. 84)	.
1.3	 	Et alternativ til dagens omsetningskrav: 	En reduksjonsplikt for
drivstoffomsetter	e
Temaet for denne rapporten er å vurdere konsekvensene av 	å erstatte omsetningskravet med et
system for reduksjonsplikt. En reduksjonsplikt innebærer at omsettere av drivstoff ilegges en plikt 	til
å redusere klimagassutslippene forbundet med	 drivstoffet de 	selger	. Dette (kan) gjøres ved
innblanding av 	fornybart drivstoff	 i konvensjonelt fossilt drivstoff. 	I teorien, og på sikt, kan
omsetterne også	 potensielt	 redusere utslippene ved å benytte	 renere fossilt drivstoff	. Eksempler	 på
dette kan være fossilt drivs	toff som er utvunnet ved	 elektrifiserte oljeplattformer	, eller fra raffinerier
som fanger og lagrer karbonet	.
Oppfyllelse av reduksjonsplikten måles ved sammenligning med klimaavtrykket til det aktuelle
drivstoffets 	helfossile	 motsvar. Det er altså snakk o	m å måle utslippsreduksjonene fra innblanding av
fornybart drivstoff	 sammenlignet med om det samme drivstoffet ble solgt uten innblanding. Både
de fossile drivstoffene og alternativene med innblanding skal måles i et 	livssyklusperspektiv	 (LCA	2),
der det f	ullstendige klimaavtrykket fra «vugge	-til-grav» hensyntas. 	Det finnes også energibærere
som ikke har et tradisjonelt helfossilt motsvar, slik som elektrisitet og hydrogen, men disse skal også
vurderes etter samme prinsipp.	 Hvordan dette gjøres i praksis fo	rklares nærmere i kapittel	 2.4	 og
4.3	.
Sverige innførte 	reduksjonsplikt sommeren 2018. Vi foreslår en reduksjonsplikt for Norge som bygger
på det svenske systemet, men	 skiller seg fra det på noen punkter. 	Kapittel 	3 beskri	ver det svenske
systemet og foreslår hvordan systemet 	kan 	utformes i Norge.

2 «Life	-cycle assessment» (LCA).

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	13

2	 	Metode
Et viktig samfunnsøkonomisk prinsipp 	er at 	klimagassutslipp reduseres der det er billigst, uavhengig
av hvem som betaler. Det 	betyr at 	virkemidler bør innrettes slik at aktørene 	selv har frihet til å finne
den billigste måten å 	nå mål	et, også dersom dette innebærer 	at en aktør	 betale	r en annen	 for 	å ta
hånd om 	sine 	forpliktelser. 	Myndighetene bør derfor legge til rette for dette så lenge 	man på denne
måten 	lykkes med å nå målene og det ikke eksisterer markedssvikter som favoriserer enkelte
teknologier eller 	aktører.	 Hovedmålet med 	et omsetningskrav 	og en reduksjonsplikt er å redusere
klimagassutslippene fra veitrafikken slik at Norge 	oppfyller sine forpliktelser om 	utslippskutt i ikke	-
kvotepliktig sektor	. Ordningen bør likevel ikke innrettes slik at det motstrider et prinsipielt 	mål om å
redusere de totale globale utslippene, 	og	 virkemiddelet bør 	derfor	 innrettes	 på 	en 	måte som	 også
hensyntar 	alle utslipp som følger 	energibærerens reise fra vugge til grav. 	I dette kapittelet
gjennomgår vi teorien, prinsippene og metodene som analysen basere	s på.
2.1	 	Analysen baserer seg på samfunnsøkonomiske prinsipper
Analysen i denne rapporten bygger på samfunnsøkonomiske prinsipper. Det 	overordnede
samfunnsøkonomiske prinsipp	et 	er mest mulig måloppnåelse per brukte krone. Fra dette prinsippet
følger kriteriene:
– Kostnadseffektivitet, og
– Styringseffektivitet	.
Disse kriteriene bør inngå i enhver virkemiddelanalyse av nye tiltak og også som kriterier i
evalueringer av 	eksistere	nde 	virkemidler. 	Administrativ effektivitet 	kan formuleres som eget
kriterium eller som et underkriteri	um	 av 	kostnadseffektivite	t. Med administrativ effektivitet menes
administrative kostnader for stat og berørte aktører sammenliknet med dagens situasjon o	g effekten
av tiltaket. Hvis de administrative kostnadene er høye i forhold til effekt	en	, kan dette være et tegn
på at virkemid	de	let er dårlig, eller 	at 	utformingen av selve virkemid	de	let ikke er god	t nok. Ofte er
det nødvendig å ty til såkalte «nest	-beste» løsninger fordi «idealløsningen» ikke lar seg realisere uten
høye administrative kostnader. De administrative kostnadene inkluderer kontrollkostnader,
transaksjonskostnader og forvaltningskostnader.
Styringseffektivitet	 handler om virkemid	de	let bidrar til å realisere målet 	for	 virkemid	de	let. Det
henger tett sammen med punktet om relevans. Et virkemiddel som i liten grad virker på målet, er
ikke relevant og vil 	være lite styringseffektivt	. Målet med 	en 	reduksjonsplikt er å vri etterspørselen
mot det mest klimaeffektive drivstoffet og dermed redusere klimagassutslippene	 på en mer
kostnads	- og styringseffektiv måte enn dagens omsetningskrav	. For at en reduksjonsplikt skal kunne
ha denne effekten, er det	 en rekke forutsetninger som 	må 	være oppfylt. Blant annet må det være
mulig å vri seg mot mer klimavennlige drivstoff, aktørene må være informert og de må ha insentiver
til å tilpasse seg i ønsket retning uten at det kreves for høye kontrollkostnader fra m	yndighetenes
side	, noe som eventuelt reduserer den administrative effektiviteten i tiltaket	.
Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv bør det også stilles krav om 	teknologinøytralitet	. I den politiske
debatten argumenteres det ofte for å stimulere enkelte type	r teknologier/virkemidler utfra andre
hensyn enn rene samfunnsøkonomiske prinsipper. I noen tilfeller kan det være nettverkseffekter

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	14

eller andre former for markedssvikt som danner barrierer mot å komme fra en ønsket tilstand til en
annen. Dette brukes ofte	 som argument for støtte 	som gir forrang til	 enkelte teknologier	 foran andre	.
Støtte til ladeinfrastruktur for elbiler er et eksempel på et tiltak i denne kategorien. 	Markedssvikt i
form av nettverkseffekter eller andre eksterne effekter 	kan 	fra et samfunn	søkonomisk perspektiv
begrunne tiltak og virkemidler, men utformingen 	av virkemidlene bør 	i størst mulig grad rette seg
mot påvist markedssvikt framfor å fremme favorisere enkelte teknologier.
Fra markedsaktørenes side er det også ønskelig å kreve 	forutsi	gbarhet og langsiktighet 	i
virkemiddelbruken. 	Dette kan også være ønskelig i et samfunnsøkonomisk perspektiv, ettersom
manglende forutsigbarhet og langsiktighet i virkemiddelbruken kan strupe investeringer i
klimavennlig teknologi, investeringer som på len	gre sikt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomme.
2.2	 	Teoretisk utgangspunkt
Kostnadseffektive tiltak sørger for utslippskutt der reduksjonene på marginen er billigst
To viktige prinsipper i klima	- og miljøøkonomi er at tiltak for å redusere klimagassutslipp bø	r
gjennomføres (1) til lavest mulig kostnad for et gitt reduksjonsmål, og (2) uten å hensynta hvem som
betaler for reduksjonen. Dersom reduksjonsmålet ikke er gitt vil punkt 1 og 2 fremdeles gjelde, men
reduksjonene bør nå kun gjennomføres til det punktet 	hvor kostnaden av det siste, og på marginen
dyreste, reduserende tiltaket av å redusere klimagassutslipp med 1 tonn CO	2-ekvivalenter er lik
verdien 	av 1	 tonn CO	2-ekvivalenter. I kvotepliktig sektor vil dette tilsvare kvoteprisen, mens for ikke	-
kvotepliktig	 sektor bør kostnaden av tiltaket for å redusere det siste tonnet CO	2-ekvivalenter i teorien
være lik samfunnets verdsetting av 	å kunne slippe ut 	det siste 	ikke	-reduserte	 tonnet CO	2-
ekvivalenter.
Lavest mulig kostnad gitt målet
Det første prinsippet fastsetter at ved en vurdering av ulike tiltak for å nå samme mål er det et
fornuftig samfunnsøkonomisk prinsipp å velge det tiltaket som oppnår målet til en lavest mulig
kostnad for samfunnet. Dersom 	nytten av to ulike tiltak antas lik	, er det foretrukne tiltaket det som
koster minst. Dette kalles en kostnadseffektivitetsanalyse, jamfør veilederen for
samfunnsøkonomiske analyser	 (DFØ, 2018)	. I klima	- og miljøøkonomi er dett	e gjerne omtalt som
«least	-cost»	-teoremet. Kostnaden	 av de totale klimagassreduksjonene er minimert der den
marginale kostnaden av reduserende tiltak er lik på tvers av t	iltak, gitt at tiltakenes marginalkostnad
er stigende. Stigende marginalkostnad på til	takene er en rimelig antakelse. Noen utslippskutt er
billige, og andre er dyrere. Hvis rekkefølgen på tiltak er å starte med de billigste og gå videre på de
dyrere etter hvert vil tiltakenes marginalkostnad være stigende. En slik praksis er både meningsful	l
og rimelig å legge til grunn	.
Fordelingseffekter hensyntas ikke ved valg av virkemiddel
Det andre punktet beskriver at hvem som betaler for reduksjonen ikke bør legge føringer for hvilke
tiltak som bør gjennomføres, og at virkemiddelet derfor heller ikk	e bør hensynta dette ettersom det
ikke er samfunnsøkonomisk optimalt. Dersom noen få betaler for brorparten av reduksjonen er ikke

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	15

dette en kostnad for samfunnet sammenlignet med en jevn fordeling av kostnader. Det er kun et
fordelingsproblem, som kan (og 	mulig	ens	 bør) utjevnes ved hjelp av andre virkemidler, som for
eksempel overføringer.
2.3	 	Primærmålet er å oppnå norske klimamål	 og bidra til globale
utslippsreduksjoner
Alle virkemidler må ha et primærmål og vil ofte også kunne ha avledede mål eller kvasimål	. Ifølge
Michael Hoel 	(Effektive økonomiske virkemidler for bedre miljø og bærekraftig utvikling, 2003)	 er
«k	vasimål ikke et mål i seg selv, men oppfyllelse av kvasimål må antas	 i de fleste tilfeller	 å bidra til at
primærmål	et blir nådd	». 	Det er likevel tilfeller der oppfyllelse av kvasimål ikke bidrar til oppfyllelse
av primærmålet, og kan i verste fall føre til virkninger som samlet motstrider primærmålet.
Det overordnede målet	 ved enhver klimapolitikk 	må	 prinsipielt anses å være reduserte
klimagassutslipp globalt, så også for dagens omsetningskrav og alternativet med reduksjonsplikt. I
denne sammenhengen kan e	t kvasimål være ytterligere reduksjon av nasjonale utslipp fra
transportsektoren (utover forplikt	elsene) eller fra andelen av bilparken med forbrenningsmotor. Det
kan også tenkes at målet med omsetningskravet er å redusere andelen fossilt drivstoff av det totale
drivstoffsalget hos norske omsettere, inkludert salget av 	fornybare energibærere	 som elekt	risitet og
hydrogen. Dette kan likevel ikke være primærmålet med omsetningskravet ettersom det er mulig at
andelen fossilt drivstoff som selges ved norske drivstoffstasjoner minker uten at det selges mindre
fossilt drivstoff. I dette eksempelet vil et kvas	imål om redusert fossilandel ikke bidra til oppfyllelse av
primærmålet, nemlig reduserte klimagassutslipp globalt gjennom oppfyllelse av norske
klimaforpliktelser.
Omsetningskravet, og alternativt reduksjonsplikten, kan ha en rekke avledede mål som i seg	 selv er
positive 	– herunder også de ovennevnte. Likevel må virkemiddelets primærmål prinsipielt være å
opp	fylle	 norske klimaforpliktelse	r, betinget at det også fører til globale 	utslippsreduksjoner	. Alle
avledede mål må derfor kun vektlegges dersom de ikk	e gir motstridende virkninger og det ikke
foreligger virkemidler som eventuelt retter opp i slike.
Gitt dagens avgiftsstruktur er det styrings	- og kostnadseffektiviteten i omsetningskravet som skal
veies opp mot tilsvarende mål for det alternative systeme	t med reduksjonsplikt. Målet med
omsetningskravet er å kutte utslipp fra veitrafikken slik at norske klimagassutslipp fra ikke	-
kvotepliktig sektor reduseres etter forpliktelsene. Styringseffektivitet beskriver reguleringens evne
til å oppnå dette målet inn	enfor en viss usikkerhetsmargin. Kostnadseffektivitet beskriver i hvilken
grad målet oppnås til den laveste kostanden. Analysen vil vurdere om omsetningskravet eller et
system med reduksjonsplikt er det som er best egnet til å oppnå målet til den laveste k	ostnaden.
2.4	 	Biodrivstoff og klimaavtrykk
Det er i hovedsak tre perspektiver et klimaregnskap kan ta:
1. Nasjonalt klimaregnskap
Det nasjonale klimaregnskapet tar utgangspunkt i de 	utslippene som fysisk finner sted innad i
Norge. 	Biodrivstoff medfører utslipp ved forbrenning, men tilfører ikke mer CO	2 til det naturlige

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	16

karbonkretsløpet gitt at produksjonen av biodrivstoffet ikke fører til økt avskoging
(Miljød	irektoratet, 2020)	. I nasjonale klimaregnskap skal avskoging som fører til økte utslipp
føres i andre sektorer enn transport. Av denne grunn anses biodrivstoff som klimanøytralt i
nasjonale klimaregnskap. Men dette gjelder kun om man vurderer klimaeffekten ved 	bruk	 av
biodr	ivstoff.
2. Utslipp 	fra vugge til grav (LCA)
Produksjon	 og 	transport	 av drivstoffet medfører utslipp. I et livssyklusperspektiv (LCA) hensyntas
dette. LCA	-utslippene varierer mellom ulike typer råstoffer som brukes i innblanding.
3. Utslipp fra vugge til grav p	luss indirekte arealbruksendringer (LCA + ILUC)
I et helthetlig perspektiv	 er det	 ikke bare de 	direkte	 utslippene som følge av 	produksjon og
transport av biodrivstoff som 	gjør seg gjelden	de	. Biodrivstoff 	kan 	også 	medføre 	klimagassutslipp
grunnet indirekte 	arealbruksendringer	 (ILUC	3). ILUC	 forekommer når bruk av landarealer 	til
dyrking av 	råstoff til biodrivstoff fordriver 	matproduksjon til nye 	jordbruksarealer	 som kan
medføre	 avskoging	.
Biodrivstoffet som brukes til oppfyllelse av omsetningskravet 	må tilfredsstille	 EUs bærekraftskriterier
(Produktforskriften, 2004)	. I tillegg til krav 	til den reduserende effekten forbundet med hvert parti
biodrivstoff er det kr	av om	 at 	biodrivstoffet 	ikke skal 	være produsert av råstoff fra 	arealer som i
januar 2008 	hadde status som 	uryddet	 skog	- eller våtmark	.4 Dette 	omtales også som 	krav om
«sporbarhet	» og 	gjør at 	EU	-sertifisert	 biodrivstoff	 med sikkerhet	 ikke 	har medført 	direkte
arealbruksendringer. 	Indirekte	 arealbruksendringer som følge av 	produksjon av EU	-sertifisert
biodrivstoff	 kan eventuelt	 oppstå dersom 	biodrivstoff fra skog	- og våtmark 	som var ryddet 	før januar
2008 	og ble brukt til matproduksjon	, nå bl	ir brukt til biodrivstoffproduksjon som fordriver
matproduksjon til 	nye områder, som igjen medfører økte utslipp fra avskoging. 	Måling av slike 	utslipp
er 	forbundet med stor usikkerhet. 	Se 	Tekstramme 2.1	 for mer informasjon om metodikken rundt
beregningen av 	direkte og 	indirekte utslipp	.
I en perfekt verden skulle vi helst ha målt også de indirekte arealbruksendringene	 for å måle
utslippsreduksjonene til både biodrivstoff og andre energibærere for å 	få et	 så helhetlig perspektiv
som mulig	. Det er det som ville vært 	mest i tråd med samfunnsøkonomiske prinsipper. Likevel, fordi
de indirekte utslippene (ILUC) er så 	usikre tar vi utgangspunkt i 	«fra vugge til grav»	-perspektivet, men
åpner opp for at det kan ko	nstrueres mekanismer som tar hensyn	 også til indirekte
arealbruksendringer både i et omsetningskrav og en reduksjonsplikt.

3 «Indirect land use change» (ILUC).
4 For detaljer om hva 	som ligger i dette, se 	Produktforskriften	 § 3	-8 og 	3-9.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	17

Tekstramme 	2.1 Måling av direkte og indirekte utslipp
Måling av utslipp forbundet med produksjon og transport (direkte utslipp) av biodrivstoff er forholdsvis
ukomplisert og kan gjøres ned på partinivå for hver type biodrivstoff. 	Det kan med andre ord regnes ut
LCA	-utslipp 	for	 hvert parti med biodrivstoff som importeres. Når det gjelder ILUC	-utslipp (indirekte
utslipp) er slike beregningsøvelser mye mer kompliserte og kan umulig gjøres på partinivå, grunnet
vanskeligheter med å kob	le indirekte arealbruksendringer til enkeltprosjekter, at endringer kan skje med
stor tidsforsinkelse og at mange effekter kan virke samtidig. 	«Nest	-beste» l	øsningen er å regne ut
gjennomsnittlige utslippsøkninger knyttet til ILUC for hvert enkelt råstoff basert på makroøkonomiske
modeller.
EUs ILUC	-direktiv anslår utslippene for ulike råstoff. Oljeholdige planter	- og vekster, som palme	-, raps	-
og 	soyaolje, har høyest ILUC	-risiko med om lag 55 g CO	2-ekvivalenter/MJ. Biodrivstoff fra korn og andre
stivelsesrike vekster har ILUC	-utslipp målt til 12 g CO	2-ekvivalenter/MJ, mens sukkerarter har 13 g CO	2-
ekvivalenter/MJ.	 Kilde:	 Miljødirektoratet	 (2020).

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	18

3	 	Den svenske reduksjonsplikten
Sverige innførte reduksjonsplikt for tilbydere av bensin og diesel fra 1. juli 2018. Plikten innebærer
at drivstoff	omsetterne	 skal re	dusere klimagassutslippene	 fra de fossile drivstoffene de selger med
et angitt tempo og reduksjonene skal skje ved 	at biodrivstoff erstatter fossilt	 drivstoff	. Reduksjonene
måles ved 	sammenligning av	 drivstoffenes utslipp med deres respektive fossile alter	nativ, uten
innblanding. Det er drivstoffenes utslipp gjennom livssyklusen 	(LCA) 	som teller, altså 	er både 	utslipp
fra produksjon, transport og bruk medregnet. 	Aktører som omfattes av reduksjonsplikten i Sverige
er aktører som omsetter drivstoff med maksim	alt 98 	pst.	 biodrivstoff, så aktører som leverer kun
biodrivstoff omfattes ikke.	 Reduksjonsplikten gjelder	 også for anleggstrafikk	. Høyinnblandede
biodri	vstoff som biogass, HVO100	, E85	, B100 og 	ED95	 er unntatt reduksjonsplikten	. Disse 	alternative
brenslene beholdt skattefritaket (fra energi	- og karbonskatten) de tidligere hadde hatt da
reduksjonsplikten ble innført sommeren 2018	 (BioGas2020, 2020)	.
Vurderingen som 	lå til grunn for en innføring av reduksjonsp	likt som erstatning for 	det gamle
systemet med avgiftsfritak	, var at reduksjonsplikten er 	mer direkte knyttet til målet om reduksjon av
klimagassutslipp 	(Energimyndigheten, 2019, s. 14)	. I tillegg 	førte den til mer forutsi	gbarhet for
aktørene, da 	Sverige	 ikke lengre behøvde å	 regelmessig	 notifis	ere til 	EU 	for å få godkjent
videreføringen av skattefritaket for 	alt 	biodrivstoff, som de hadde	 som primærvirkemiddel	 før
innføringen av reduksjonsplikten	 	(Energimyndigheten, 2019, s. 15)	. 	Avgiftsfritaket på
høyinnblandingsproduktene som ikke er omfattet av reduksjonsplikten 	behøver 	fortsatt 	godkjenning
fra 	EU	, noe 	EU	-kommisjonen nylig ga frem til ut 202	1 (Regeringskanseliet, 2020)	.
3.1	 	Fleksibilitet i den svenske reduksjonsplikten
Det svenske systemet er konstruert med en fleksibilitetsmekanisme for tilbyderne som kan bidra til
økt kostnadseffektivitet. Den innebærer at tilby	derne som har nådd sin reduksjonsplikt kan selge
overskuddsreduksjoner 	(«sertifikater»)	 til 	andre	 drivstoffleverandør	er som ikke nådde 	sine
reduksjonsmål. På denne måten kan de unngå å bli ilagt bøter for uoppnådde mål. Å oppnå
reduksjonsplikten med mer en	n det angitte nivået er dyrere enn å klare det med liten margin. Likevel
er det tekniske utfordringer knyttet til å planlegge reduksjonen i detalj. Dette er knyttet til at tekniske
begrensninger for innblandingsnivåer varierer over året og mellom regioner,	 noe som fører til
usikkerhet 	(Energimyndigheten, 2019, s. 48)	. Fleksibilitetsmekanismen er med på å korrigere for
denne usikkerheten, slik at det er lettere for tilbyderne å nå reduksjonsmålene sine og samtidig vite
at de	 får realisert verdier knyttet til å redusere utslippene utover det de er pliktige til.
Det svenske systemet inneholder også en mekanisme som er ment å begrense fleksibiliteten: Det er
ulik	e krav for reduksjon fra bensin og diesel, og tilbyderne kan ikke 	veie opp for en uoppnådd
bensinreduksjon ved økt dieselreduksjon og vice versa.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	19

3.2	 	Forslag til forbedringer i den svenske reduksjonsplikten
Da	 Energimyndigheten	5 (2019)	 reviderte reduksjonspliktens første seks måneder pekte de på at
fleksibilitetene i systemet kunne vært forbedret på flere måter. De foreslo at det burde det være
mulig å selge et overskudd før det oppstår, i motsetning til dagens system der overskuddet må
oppstå før det kan omsettes. I tillegg foreslo de at drivstoffleverandørene burde få spare sitt eget
overskudd til seg selv det påfølgende året, men ikke mer enn 10 	pst.	 av reduksjonen fra ett år til det
neste.	6 Nivået ble satt i samråd med aktørene og bl	e vurdert til å være fleksibelt nok 	til å korrigere
for usikkerheten forbundet med å oppnå reduksjonsplikten med liten margin.	 En erfaring fra de
første seks månedene i Sverige viste at en slik løsning kan være nødvendig, da flere tilbydere
reduserte innbl	andingsnivåene mot slutten av året, siden reduksjon	splikten allerede var nådd. 	En slik
tilpasning	 er ikke samfunnsøkonomisk optimal	.
Når det gjaldt de separate kravene til bensin	- og dieselreduksjoner understreket	 Energimyndigheten
(2019)	 at dette kunne begrense mulighetene for å oppnå reduksjonsplikten på den mest
kostnadseffektive måten, men foreslo likevel at systemet skulle opprettholdes. Hovedargumentet
for dette var faren for vridningseffekter som følge av at noen t	ilbydere selger mer diesel og noen
mer bensin.	7 Da diesel har det største tekniske potensialet for klimagasskutt ved økt innblanding vil
dette kunne virke vridende både mellom aktørene, men også mellom drivstoffalternativene bensin
og diesel. Denne effekt	en vil i hvert fall kunne være utfordrende på kort sikt, når diesel har en teknisk
forse sammenlignet med bensin.	8 Likevel understreker rapporten at dersom man hadde konstruert
et fungerende marked for overskuddsandel også på tvers av drivstofftypene kan 	dette korrigere for
problematikken og sørge for at kuttene gjøres der det er billigst, og slikt sett også mest
samfunnsøkonomisk lønnsomt.	 	Energimyndigheten	 	(2019)	 	vurderer dog det svenske
drivstoffmarkedet som dominert 	av for få aktører til at et utstrakt system med 	sertifikat	handel vil
kunne fungere. I tillegg vil et utvidet system kreve noen investeringskostnader (i eksempelvis et
fungerende IT	-system) som ikke nødvendigvis vil veies opp for i form av reduserte kostnad	er knyttet
til handel med reduksjonsoverskudd.
3.3	 	Forsterket 	biosatsning
I september 2020 	presenterte den Svenske regjeringen en opptrapping av reduksjonsplikten	 frem
mot 2030 	(Sveriges regering, 2020)	. Opptrappingen innebærer en lineær bane fra 	dagens	 4,2 	pst.	 for
bensin og 21 	pst.	 for diesel	, til 	henholdsvis 28 og 66 	pst.	 i 2030. 	De økte reduksjonsprosentene
forventes å redusere utslippene med 6	-7 millioner tonn	 CO	2-ekvivalenter	 innen 2030	. Banen	e kan
endres/revideres i 2022 da det skal gjennomføres en såkalt «kontrollstation» for reduksjonsplikten.
Den økte satsningen synes ikke å berøre andre aspekter ved reduksjonsplikten enn kun

5 Energimyndigheten er Sveriges forvaltningsmyndighet i energispørsmål og er underlagt Infrastrukturdepartementet.
6 Per februar 2021 er dette ikke innført, men 	et 	lov	forslag som inneholder muligheten for å overføre
overskuddsreduksjoner fra forrige år er	 i skrivende stund	 ute på høring 	med	 høringsfrist	 16. februar 2021	 (Sveriges
regering, 2021)	.
7 Lovforslaget som er ute på høring åpner for overføring av overskuddsreduksjoner mellom 	bensin og diesel 	(Sveriges
regering, 2021)	. Endringene er foreslått innført fra 1. august 2021.
8 98 	pst.	 av reduksjonene utover pliktig re	duksjonsnivå i 2018 kom fra diesel (Energimyndigheten, 2019, s. 31).

Reduksj	onsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	20

reduksjonsprosentene.	9 Samtidig innføres også en reduksjonsplikt for fl	ytrafikk på 0,8 	pst.	 i 2021 som
skal øke til 27 	pst.	 i 2030.

9 Likevel 	vurderer den svenske regjeringen at det	 på sikt	 kan være aktuelt å inkludere flere 	energibærere i 	reduksjonsplikten
og at 	biodrivstoff med høy risiko for 	indirekte 	arealbruksen	dringer (ILUC) 	ikke skal kunne anvendes for å oppnå
reduksjonsplikten 	(Sveriges regering, 2021)	.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	21

4	 	Analyse
En 	reduksjonsplikt innebærer at omsettere	 av drivstoff til veitrafikken	 blir pliktige å	 redusere
klimagassutslippene	 fra sitt 	drivstoffsalg	 sammenlignet med om tilsvarende drivstoff 	var	 fossilt	.
Fordelen med reduksjonsplikten er at den i teorien er målstyrende mot å kutte klimagassutslipp
fortrinnsvis	 ved å tvinge frem høyere innblandingsandeler. 	Dagens omsetningskrav	 fører også til
utslippsk	utt ved å tvinge frem innblanding av biodrivstoff, men i stedet for å stille krav til
klimaeffekten direkte stiller 	dagens	 system krav til innblandings	andelen	. E	ffekten på utslippskuttene
følger	 indirekte 	av dette. Det er selvsagt mulig å forestille seg at	 de to systemene fører til like
utslippskutt. I så tilfelle er 	spørsmålet	 hvilket av systemene som 	har	 den laveste kostnaden	, noe	 som
kan belyses i en kostnadseffektivitetsanalyse	. For samfunnet er det optimalt å kutte
klimagassutslippene på billigst mulig	 måte.
I dette kapittelet 	diskuter	er vi	 fordeler og ulemper ved omsetningskravet	, og	 bestemmer en
innretning på en norsk reduksjonsplikt	 før vi 	sammenligner	 denne med 	en videreføring av dagens
virkemidler med 	omsetningskrav	. Form	ålet er å vurdere hvilket av de to 	virkemidlene som 	oppnår
målene for utslippskutt	 fra veitrafikken på den mest styrings	- og kostnadseffektive måten. 	To ulike
tiltaks	scenarier	 vil bli analysert, ett som kun omfatter 	reduksjons	plikt for 	konvensjonelt drivst	off, og
ett som også inkluderer 	andre fornybare energibærere, 	som elektrisitet og hydrogen	.
4.1	 	Fordeler og ulemper ved dagens system med omsetningskrav
I dette 	delkapittelet vurderer vi 	kostnads	- og styringseffektiviteten i dagens omsetningskrav, gitt
målet om å nå norske utslippskutt som 	beskrevet	 i kapittel 	1.1	. Vi vil belyse hva s	om fungerer med
dagens omsetningskrav og hva som ikke gjør det.
Fordeler med omsetningskravet
En åpenbar fordel med dagens	 ordning med	 omsetningskrav	et er at de	n har ført til økt bruk av
biodrivstoff på norske veier. 	Det er dyrere for omsetterne å blande 	inn biodrivstoff enn å ikke gjøre
det, 	men omsetningskravet fører til at de blander inn 	stadig større partier likevel	. Andelen
biodrivstoff 	av det totale drivstoffsalget 	har økt kraftig siden innføringen av 	omsetningskravet	. Figur
1.1, som beskriver historisk forbruk av ulike 	drivstoffe	r i veitrafikken	, viser dette	.
At omsetningskravet har ført til 	økt	 bruk av 	biodrivstoff	 synes også i	 den litt mer detaljerte	 Figur 	4.1.
Her er 	omsetning	skravet	, slik det historisk har vært definert i 	produktforskriften	, beskrevet med de
blå 	og grønne 	søylene	. Fra 1. januar 	2017 	kom d	et for første gang et delkrav til avansert biodrivstoff,
som teller dobbelt i oppfyllingen av 	omsetningskravet.	10 I 2021 er delkravet til avansert biodrivstoff
18 pst. og 	det totale	 omsetningskravet på 24,5 pst. Det inne	bærer at maksimalt 6,5 pst. av omsatt
drivstoff 	innenfor omsetningskravet 	kan komme fra konvensjonelt 	biodrivstoff. Omsetterne står fritt
til å 	blande inn	 mer enn denne andelen, men 	da vil det ikke telle 	innenfor	 omsetningskravet.

10 Dobbeltelling 	av avansert biodrivstoff 	var 	gjeldende praksis 	fra 1. januar 2014	, men da uten et delkrav til andelen
avanser	t biodrivstoff	 (Produktforskriften, 2004)	.

Reduksjonsplikt	 som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	22

Figur 	4.1 	Omse	tningskravet 	og 	omsetningen	 av biodrivstoff

Kilde	r: 	Vista Analyse basert på data fra 	Drivkraft Norge (2020), Skattedirektoratet og Miljødirektoratet (2020).	11
Den gule linjen beskriver faktisk omsatt mengde biodrivstoff, som andel av total mengde omsatt
biodrivstoff, målt i 	liter. Den røde linjen inkluderer også dobbelttelling av det omsatte avanserte
biodrivstoffet. Figuren viser tydelig hvordan stadige skjerpinger av o	msetningskravet har ført til økt
bruk av konvensjonelt og avansert biodrivstoff	.12 At avstanden mellom den 	gule og den røde linjen
er tiltakende vitner om at en stadig større andel av det omsatte biodrivstoffet på norske veier
kommer fra avansert biodrivstoff.
En annen fordel med omsetningskravet er dets enkelthet for aktørene. Innblandingsandelene er
forholds	vis enkle å forholde seg til, og det tidligere omtalte massebalanseprinsippet gir aktørene
fleksibilitet i måten de velger å oppfylle kravet på. Den administrative effektiviteten synes også å
være god, da rapporteringen av omsatt biodrivstoff gjøres i samm	enheng med annen rapportering i
Altinn, rapporteringer som aktørene må gjøre uansett.

11 Omsetning	en av 	fossilt drivstoff	 i perioden 2014	-201	9 er hentet fra salgsstatistikken	 til Drivkraft Norge 	(Salgsstatistikk,
2020)	. Omsetningstallene	 for 1. halvår 2020 er hentet fra 	Skattedirektoratet	. Omsetningen av 	biodrivstoff	, herunder
avansert og konvensjonelt biodrivstoff	, er hente	t fra 	Skatteetaten og 	Miljødirektoratet	 (Flytende biodrivstoff økte med
20 prosent i fjor, 2020)	. Skattedirektoratets tall 	er basert på månedlig 	innrapportering	 fra 	drivstoffomsetterne	. Disse
ligger ikke åpent tilgjengelig på 	etatens hjemmeside, men kan fås ved henvendelse.
12 I tillegg til øk	ende omsetningskrav har det vært avgiftsfritak på biodrivstoff omsatt 	utover omsetningskravet	. Dette kan
ha bidratt til at det er solgt mer biodrivstoff enn det omsetningskravet skulle tilsi. 	Avgiftsfritaket ble	 fjernet fra 1. juli
2020.
18%
6.5%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
22%
24%
26%
28%
30%
32%
34%
36%
2014	2015	2016	2017	2018	2019	1.
halvår
2020
2.
halvår
2020
2021
Omsetningskravet, maksimal
andel konvensjonelt biodrivstoff
som teller innenfor
omsetningskravet
Omsetningskravet, delkrav til
avansert biodrivstoff etter
dobbelttelling
Omsatt volumandel, inkl.
dobbelttelling av avansert
biodrivstoff
Reell volumandel omsatt, eksl.
dobbelttelling av avansert
biodrivstoff

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	23

Ulemper ved omsetning	skravet	 – begrenset kontroll 	på 	hvilken 	klimaeffekt	 som oppnås
Den åpenbart største ulempen ved omsetningskravet er at 	ved å 	stille	 krav til omsetn	ing av
biodrivstoff som andel av det totale flytende drivstoffsalget og la 	omsetterne oppfylle dette ved bruk
av de	 biodrivstoffene de selv ønsker, har man som reguleringsmyndighet 	begrenset	 kontroll på
hvilken reduserende effekt omsetningskravet vil ha i form av reduserte 	globale	 klimagassutslipp.
Dette fordi	 den reduserende effekten av	 biodrivstoffene	 varierer	 per liter	, samtidig som
omsetningskravet stiller krav til andel biodrivstoff som 	brukes målt i liter. 	Det betyr at utslippene
forbundet med 	biodrivstoffenes livssyklus (LCA) eller 	utslippene forbundet med indirekte
arealbruksendringer 	(ILUC) ikke hensyntas	13. I 2018 	hadde biodrivstoffet som ble brukt en
reduserende effekt på 	71 	pst.	, sammenlignet med utslipp fra konvensjonelt drivst	off 	(Regjeringen,
2019)	. Slik omsetningskravet er utformet er 	usikkerheten	 knyttet til dette tallet relativt stor, da 	det
er 	bedriftsøkonomiske valg fra omsetterne ligger til grunn for 	hvilket biodrivstoff	 de velger å bruke.
Det er også problemer knyttet til langsiktighet og 	forutsigbarhet når det gjelder omsetningskravet.
Per	 februar	 202	1 kjenner 	ikke aktørene 	annet 	enn 	omsetn	ingskravet for 	inneværende år	, som i
prinsippet kan endres 	når som helst.
4.1.1	 	Vurdering av kostnads	- og styringseffektivitet	 i omsetningskravet
Fordelene og ulempene ved omsetningskravet 	gir indikasjoner 	om ordningens kostnads	- og
styringseffektivitet. 	Det er	 i prinsippet kostnadseffektivt at 	omsetterne får bestemme selv 	hvilke
biodrivstoffer	 de ønsker å bruke for å oppfylle kravet. 	Tilleggskravene om bruk av avansert
biodrivstoff og at alt biodrivstoff som brukes til å oppfylle omsetningskravet må tilfredssti	lle EUs
bærekraftsmål	, er i prinsippet kostnadsdrivende,	 da det begrenser valgene omsetterne tar,	 men kan
begrunnes utfra tiltakets 	overordnede mål. 	De administrative kostnadene ved dagens
omsetningskrav synes også 	å være små, 	slik at	 den administrative effektiviteten også	 er god. I et
kostnadseffektivitet	sperspektiv vurderer vi derfor om	setningskravet som godt.
Når det gjelder styringseffektivitet 	vurderes omsetningskravets evne til å nå de overordnede målen	e.
Her synes det problematisk at tilsynsmyndighetene ikke har kontroll med 	den klimagassreduserende
effekten som følge av omsetningskravet. Fordi den reduserende effekten varierer 	per liter
biodri	vstoff, 	men omsetningskravet oppfylles dersom man bruker nok liter biodrivstoff, kan
klimaeffekten ved ordningen variere 	betydelig	 fra år til år, selv om kravet oppfylles. 	Klimaeffekten
avgjøres av 	hva 	slags biodrivstoff omsetterne bruker, et valg som er o	pp til dem.	 All den tid 	reduserte
klimagassutslipp fra veitrafikken er det overordnede målet med omsetningskravet	, er
sammenhengen mellom 	mål og middel 	svakere enn det burde være. Vi vurderer derf	or
omsetningskravet som 	begrenset styringseffektivt.
Når de	t gjelder langsiktighet 	er det også klare begrensninger i dagens system. 	Omsetningskravet
reguleres i produktforskriften, og kan 	i prinsippet endres når som helst, noe som kan vanskeliggjøre
langsiktig planlegging 	for omsetterne. 	Det er selvsagt gitt indikasjoner på hvilken retning man skal gå
i, men det er politisk usikkerhet knyttet til vedtakene rundt biodrivstoff, slik at aktøre	ne muligens
priser inn denne risikoen i sin planlegging. Det 	bidrar i så fall til et samfunnsøkonomisk
effektivitetstap.

13 Fordi alt biodr	ivstoff teller 100 pst. i	 det nasjonale klimaregnskapet	, har dette ingen betydning 	for	 Norges	 oppfyllelse 	av
sine forpliktelser 	iht. Parisavtale	n. Mer om det	te beskrives i 	4.1.1 og 	4.3.1.

Reduksjonsplikt som alt	ernativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	24

For at omsetningskravet skulle vært teknologinøytralt mellom bensin og diesel måtte aktørene stått
fritt til å 	oppfylle omsetningskrav	et ved innblanding av bensin, diesel eller en kombinasjon. 	Det gjør
de ikke, da det er et separat krav i produktforskriften at 	minimum fire 	volumprosent av totalt omsatt
mengde drivstoff til veigående bensinkjøretøy per år skal være biodrivstoff 	(Produktforskriften,
2004, ss. §3	-3). Det er også utslippsreduserende tiltak i veitrafikken som ikke påvirkes av
omsetningskravet. Det gjelder i hovedsak tiltak rettet mot elektrifisering av bilparken. Det er ikke i
prinsippe	t problematisk at omsetningskravet ikke retter seg mot alle typer energibærere, da det er
andre tiltak som er rettet mot elektrifisering. Likevel kan det tenkes at omsetningskravet eller en
alternativ ordning rettet mot energiforbruk kunne bidratt til økt 	elektrifisering uten å bli mindre
effektivt i å løse det overordnede målet om klimagassreduksjoner. I så måte kan elektrifisering sees
på som et kvasimål underlagt det overordnede målet, som omsetningskravet ikke retter seg mot.
Uavhengig av dette er det	 ikke teknologinøytralt at 	det kun er biodrivstoff, og ingen andre drivstoffer
til veitrafikken	, som er omfattet av et 	reguleringsregime 	på linje med omsetningskravet	.
Alt i alt vurderer vi 	omsetningskravet som rimelig kostnadseffektivt, begrenset 	styringseffektivt	, lite
langsiktig	 og	 ikke helt 	teknologin	øytralt.
4.2	 	Hvor omfattende 	bør	 den norske reduksjonsplikten være?
Før vi vurderer kostnads	- og styringseffektiviteten i en	 alternativ ordning med en	 reduksjonsplikt	 er
det nødvendig å 	bestemme en ide	ell innretning på reduksjonsplikten i en norsk sammenheng. 	Det
gjør vi i dette 	del	kapittelet.
Et norsk system med reduksjonsplikt 	kan utformes med utgangspunkt i det svenske. 	Det foreligger
ingen grundig 	evaluering	 av de to første årene med 	reduksjonspli	kt i Sverige	, så vurderingene 	vi
foretar her er 	basert på 	prinsipielle	 og 	teoretiske	 tilnærminger.
I Sverige 	omfatter 	reduksjonsplikten kun bensin og diesel	, og det er kun lavinnblanding i disse som
kvalifiserer til 	oppnåelse	 av 	reduksjons	kravene. 	Rene og høyinnblandede 	biodrivstoff (E85	 og	 ED95)
inngår ikke	 i reduksjonsplikten	.14 I tillegg er det 	separate reduksjonsnivåer for 	bensi	n og diesel. Dette
er probl	ematisk dersom 	det skulle være tilfelle at det er billigere å 	opp	nå reduksjonsmålet ved å
blande inn mer i ett av drivstoffene 	når det 	allerede 	har nådd sitt reduksjonsmål.	 I en slik situasjon
velger 	aktørene 	derfor å nedprioritere det som er minst ressurskrevende 	fordi de må oppnå
reduksjonsmåle	ne	 for det andre drivstoffet	 også	 for å unngå bøter. 	De	tte er et eksempel på en
samfunnsøkonomisk suboptimal løsning	 som kan oppstå 	når det er separate reduksjonskrav m	ellom
drivstoffene. Grunnen er at det i en slik situasjon på marginen 	ikke	 koster like mye å kutte 	begge
steder, noe som gjør at prinsippet om kostnadseffektivitet er brutt. Dette er et teoretisk argument
for at både diesel og 	bensin	 bør 	inngå i	 en felles	 reduksjonsplikt	, altså at aktørene står fritt til å velge
hvordan de vil oppnå de totale utslippsreduksjonene de er pliktige til	. Dette 	vil også sørge for
teknologinøytralitet mellom diesel og bensin.
Argumentet kan 	tas videre ved å si at 	også alternative	 energibærere	 som ikke er basert på
forbrenningsmotorer 	også 	bør 	inngå i reduksjonsplikte	n, og at for å sikre full 	teknologinøytralitet
burde alle 	drivstoff	 til veitrafikken som (kan) selges kommersielt inngå i reduksjonsplikten. På denne
måten kan 	omsetterne selv 	redusere utslippene 	der det er 	billigst	, ved å	 gjøre de fossile drivstoffene

14 Disse har et avgiftsfritak som foreløpig er et notifisert og godkj	ent statsstøttetiltak ut 2020	 (Energimyndigheten, 2019,
s. 6)	.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	25

renere gjennom innblanding	, men også ved å selge mer elektrisitet og h	ydrogen til el	- og
hydrogenbiler	.
Problemet med dette er at det ikke er 	like klart 	hvilken reduserende effekt økt salg av 	elektrisitet	 ved
drivstoff	stasjonene	 har. Salg av 	fossilt drivstoff med innblanding 	av biodrivstoff 	har en reduserende
effekt ved 	at alternativ	et er å kjøre på et helfossilt drivstoff.	 En 	bil med forbrenningsmotor kan kjøre
på fossilt drivstoff med og uten innblanding av biodrivstoff. 	For en elbil	 er alternativet til å lade på
stasjon 	å heller lade hjemme, noe som 	i prinsippet medfører like utslipp	 i norsk sammenheng	.
Myndighetene kan likevel pålegge omsetterne å kjøpe opprinnelsesgarantier tilhørende all energien
de selger, slik at en sikrer at 	energien 	på ladestasjonene 	er renere enn 	den energien	 elbileier	ne har
i veggen hjemme.
I tillegg til overnevnte	 problematikk kan det oppstå et problem med dobbel virkemiddelbru	k i
klimapolitikken dersom man innfører 	en reduksjonsplikt som 	omfatter 	elektrisitet. Grunnen er 	at
kraftproduksjon	 er en del av kvotepliktig sektor	, no	e transportsektoren ikke er. 	Der klimamål i ikke	-
kvotepliktig sektor 	som hovedregel skal oppnås 	gjennom	 nasjonal	 politikk og internasjonale
forpliktelser	 (innsatsfordelingsforordningen)	, skal 	klimagass	reduksjonene	 i kvotepliktig sektor
oppnås 	ved omsetning av klimakvoter innenfor EUs kvotemarke	d (ET	S). Grønn skattekommisjon
anbefaler 	prinsipielt	 at kvotepliktig sektor ikke 	ilegges	 tilleggsvirkemidler	, da dette ofte er
kostnadsdrivende uten 	tilsvarende globale klima	kutt	effekter	 (NOU 2015:15, s. 106)	. Et eksempel på
dette er 	innføringen av en eventuell	 CO	2-avgift 	tilsvarende	 den	 vi har 	for ikke	-kvotepliktig sektor	 i
dag	 (NOU 2015:15, s. 13)	. Avgiften	 vil stille de kvotepliktige aktørene ovenfor 	økte insentiver til
utslippskutt ved at de både må betale kvoteprisen og CO	2-avgiften	 for sine utslipp	. Dette reduserer
utslippene	 i Norge	, men det reduserer også	 etterspørselen etter kvoter 	i ETS	 (og 	følgelig også
kvoteprisen	), noe som frigjør 	kvoter til bruk i andre land	 med fare for at de samlede 	utslippene i
kvotemarkedet	 forblir uendret	 og kostnadene høyere	. Det doble 	virkemiddelet	 gjør at en CO	2-avgift
i kvotepliktig sektor	 i Norge	 blir et lite ko	stnads	- og styringseffektivt virkemiddel for å redusere
europeiske	 klimagassutslipp	.15
Selv om 	en norsk reduksjonsplikt ikke er 	en 	avgift slik som CO	2-avgiften 	i eksempelet over 	har 	tiltaket
potensial til å 	virke som et dobbelt virkemiddel dersom 	elektrisitet, som er 	i kvotepliktig sektor,
inkluderes	 i virkemiddelpakken i en reduksjonsplikt. 	Det kan likevel 	synes	 som at det ikke er noe
juridisk 	hinder mot	 innf	øring av	 tilleggsvirkemidler,	 da 	luftfart	, som ogs	å er kvotepliktig	, ble ilagt et
omsetningskrav for biodrivstoff på 0,5 	pst.	 fra 1. januar 2020.
Utfordringene	 knyttet til 	å inkludere	 elektrisitet i 	reduksjon	splikten gjør at vi	 velger å analysere to
ulike 	utforminger	, én som 	kun retter seg mot innblanding i 	konvensjonelle flytende	 drivstoff	 og	 én
som 	også 	inkluderer 	elektrisitet	 (og andre 	fornybare energibærere	). Før vi gjennomgår de to
systemene for 	reduksjonsplikten	 foreslår vi	 noen	 fleksibilitetsmekanismer 	og andre reguleri	nger 	som
vi mener 	bør	 gjelde 	uavhengig	 av 	om reduksjonsplikten inneholder alle 	drivstoffkilder eller ikke	.

15 Norge har i dag en CO	2-avgift på noen sektorer som er kvotepliktige. Det gjelder petroleumsvirksomhet og luftfart. Selv
om dette bryter med skattekommisjonen	s prinsipielle anbefaling vurderte den at dette systemet burde videreføres.
Hovedargumenter for dette var at den lave kvoteprisen ikke bidrar tilstrekkelig til utslippsreduksjoner fra norsk
petroleumsproduksjon og luftfart	 (NOU 2015:15, s. 68)	. Utvalget foreslo at CO	2-avgiften heller kunne reduseres når/om
kvoteprisen øker.

Reduksjonsplikt som alternativ 	til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	26

4.2.1	 	Fleksibilitetsmekanismer	 og andre reguleringer i reduksjonsplikten
Vi ser for oss	 at grunn	strukturen i et reduksjonspliktsystem er at hver 	omsetter pålegges et
reduksjonskrav som de 	må oppnå i løpet av et kalenderår	. Klarer de ikke det	 venter det 	sanksjoner	,
akkurat som 	under dagens regime med omsetningskravet	. Det er flere grunner til at en
reduksjonsplikt utformet	 etter dette systemet	 behøver ulike fleksibilitetsmekanismer for å virke
effektiv	t. Grunnen	e er ulike 	typer markedssvikt 	som må korrigeres for	 og k	orreksjonene er 	ment å
forbedre både	 kostnads	- og styringseffektivitet	en i systemet	. Og	så i dette avsnittet vil vi lene
argumentasjonen	 på det svenske systemet 	og foreslå 	innføring av 	mekanismer som 	er i bruk i
Sverige	, men med 	enkelte	 modifi	kasjoner	.
Mulighet til å overføre overskuddsreduksjoner fra år til år
Siden 	tiltakene 	for å oppnå klimagassreduksjoner er dyrere enn å ikke gjennomføre noen tiltak 	er
det bedriftsøkonomisk lønnsomt å 	ikke redusere utslippene mer enn 	man er pålagt. 	Det er to
problemer som kan karakteriseres som markedssvikt som gjør at dette behøver en
fleks	ibilitetsmekanisme. Det første er at 	det er vanskelig for aktørene å treffe reduksjonsmålet helt
eksakt, fordi variabler som ligger utenfor deres kontroll 	påvirker muligheten for
klimagassreduksjoner ved innblanding av biodrivstoff. Dette fordi det ikke er	 mulig å blande inn like
mye når det er kaldt i været som når det er varmt. 	Isolert sett bidrar dette til at aktørene vil forsikre
seg om at de oppnår målet, og kanskje de derfor blander inn «for mye» sammenlignet 	med hva som
er optimal ressursbruk. 	Dette 	reduserer kostnadseffektiviteten. 	Teoretisk er dette et problem med
ufullkommen informasjon	/risiko, som fører til vanskeligheter med å tilpasse seg slik man ønsker.
Videre er det også slik at 	det ikke er gitt at det koster like mye å gjøre reduksjoner de	t ene året som
det andre. I et kostnadseffektivitetsperspektiv taler dette for at man 	burde 	tillate	 at
utslippsreduksjoner som 	gjøres utover kravet det ene året kan godskrives neste å	r. Dette vil aktørene
benytte seg av dersom det eksempelvis er 	varmere det ene året enn det neste,	 slik at det er billigst
å kutte mer enn kravet det 	første	 året og mindre det neste. For klimagassutslippenes påvirkning på
oppvarmingen	 er det totalen	 over tid	 som teller	, så når en slik mekanisme kan oppnå samme kutt ti	l
en lavere kostnad 	fører 	det til økt 	kos	tnadseffektivitet	.
Et problem som kan oppstå om man 	tillater	 et system med 	overføringer av overskuddsreduksjoner
er at 	det kan bli veldig stor	 variasjon i etterspørselen etter biodrivstoff 	fra år til år, noe som ka	n bli
problematisk for aktørene som selger biodrivstoff	 til stasjonene	. Det meste av	 biodrivstoff som
benyttes i Norge importeres, slik at dette ikke burde være en bekymring ved utforming av et
reduksjonspliktsystem 	for Norge. 	Problemstillingen	 er ikke så 	relevant for elektrisitet og hydrogen,
da etterspørselen i større grad er definert av sammensetningen av bilparken, som
drivstoffstasjonene ikke påvirker direkte på samme måten som innblandingsandelene i fossilt
drivstoff.
I Sverige har man 	foreløpig 	ikke	 innført muligheten til å overføre 	utslippsreduksjoner	 fra et år til et
annet	, men	 i diskusjonen om	 en mulig innføring og om	 grense	n for hvor mye som 	burde kunne	 spares
fra år til år	, har	 nettopp	 dette argumentet 	om	 å tilrettelegge for	 stabil 	etterspørsel 	for innenlandske
biodrivstoffprodusentente	 blitt framført	 (Energimyndigheten, 2019, s. 49)	. 	Det produseres
biodrivstoff 	i Norge også, men vi foreslår 	likevel at 	det 	ikke 	innføres begrensninger på 	hvor mye som
kan overføres fra det ene året til det andre	. En slik begrensning straffer en 	omsetter	atferd	 med å
kutte mye i starten og mindre etter hvert, noe vi ikke ser noe prinsipielt galt med. 	Dersom 	det er et

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	27

politisk mål å sikre norsk produksjon av biodrivstoff burde dette løses med andre virkemidler.
Reduksjonsplikt	en er et virkemiddel for å nå 	primærm	ålet	 om	 å kutte klimagassutslipp fra norske
veier, og å bruke det 	dette virkemiddelet	 til å samtidig oppnå et eventuelt kvasimål om stabile
rammevilkår for norsk bio	drivstoffproduksjon	 kan føre 	til virkninger som motstrider primærmålet.
Et marked for 	han	del	 med utslippsoverskudd
På samme måte	 som det kan være mer kostnadseffektivt å kutte det ene året 	fremfor 	det andre, er
det mulig å se for seg at noen aktører i 	drivstoffmarkedet 	kan kutte utslipp 	billigere	 enn andre. Det
gjør at 	det for markedet som hel	het er mest effektivt om de 	som kutter på en billigst 	mulig 	måte
kutter mer enn de som er dyrere. Dette tar ikke de ulike aktørene hensyn til når de innretter seg
individuelt, 	slik at bedriftsøkonomisk optimal tilpasning ikke sammenfaller med samfunnsøkono	misk
optimal tilpasning. Derfor må det legges til rette for at aktørene kan ta hensyn til dette	 gjennom
utformingen av 	regelverket	 for å oppnå samfunnsøkonomisk optimale utslippskutt.
Et mulig tiltak for å 	kunne sørge for at kuttene gjøres hos de aktørene som 	gjør det billigst	 er å la
omsetterne 	handle med overskuddsreduksjoner i et 	«kvotemarked». For å ikke blande dette med
EUs kvotemarked for CO	2-utslipp (EU E	TS	) kaller vi et slikt 	handelssystem	 for «reduk	sjonsmarkedet»	,
og de omsettelige reduksjonsoverskuddene kaller vi «sertifikater»	. I e	n idealversjon av et slikt
reduksjonsmarked 	selger de mest effektive aktørene 	sertifikater	 til de minst effektive	 og
reduksjonsmålene for veitrafikken samlet nås på den m	est 	kostnadseffektive	 måten. Dersom dette
skal være utfallet må vi gjøre noen forutsetninger om fravær av markedssvikt og store
transaksjonskostnader	 i reduksjonsmarkedet	.
Markedssvikt	en	 som kan oppstå i forbindelse med 	reduksjonsmarkedet	 er knyttet til l	ikviditeten	 i
markedet	, altså tilgangen på 	sertifikater	. Når det er få aktører i markedet 	kan det hende 	at det vil
oppstå situasjoner der 	noen har planlagt å kjøpe seg fri for 	manglende reduksjoner, 	uten	 at det finnes
noen som har 	sertifikater	 tilgjengelige. 	Da finnes det etterspørsel 	som ikke 	møtes	 med et tilbud	, noe
som fører til ineffektivitet i markedet. 	I et marked med få aktører er det en viss sannsynlighet for at
dette kan bli et problem.	 Et intere	ssant alternativ for å løse noe	n av problemene ved et slikt marked
er å opprette et integrert svensk	-norsk marked for sertifikater, ettersom svenskene også har vurdert
sitt marked til å være for lite til å fungere effektivt.
Transaksjonskostnader 	kan oppst	å ved at det må etableres systemer for 	gjennomføring	, kontroller
og oppfølging av 	reduksjonsmarkedet	. Disse behøver dog ikke være 	særlig annerledes enn de
systemene som allerede foreligger i dag	, der	 omsetterne må rapportere 	sitt salg av ulike typer
drivstoff til Miljødirektoratet 	årlig	 (Miljødirektoratet, 2020)	. Reduksjonsmarkedet skal fungere
gjennom private avtaler mellom bedriftene, så den eneste koordineringen som behøves fra
myndighetshold er	 å se til at 	det ikke selges flere utslippsreduksjoner enn det som faktisk 	har blitt
gjennomført. De	tte krever 	ikke mange 	timeverk	 utover de	 som allerede	 foreligger	, så den
administrative effektiviteten synes å være ivaretatt	 på dette punktet	. Brudd på red	uksjonsplikten
skal lede til sanksjoner i form av bøter. 	Det foreligger allerede et sanksjonssystem for brudd på
omsetningskravet, 	og en videreføring av dette vil medføre at 	overgangen til reduksjonsplikt 	ikke	 vil
gi endringer i de	 administrative	 kostnaden	e til ileggelse av bøter	.

Reduksjonsplikt som alternativ til dage	ns omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	28

Bærekraftskriteriene	, LCA og ILUC
I dagens omsetningskrav 	får man kun godskrevet innblanding av 	biodrivstoff som tilfredsstiller EUs
bærekraftsmål. I disse ligger 	det blant annet at 	biodrivstoffet på ha minst 50 	pst.	 reduserende effekt
sammenlignet med fossilt	. Dette er en begrensning på 	aktørene som i prinsippet ikke bidrar til 	økt
styringseffektivi	tet under et alternativt system med 	reduksjonsplikt. Vi foreslår derfor 	at 	hvilke
råstoffer som kan brukes og ikke	, ikke styres for mye	. Det som derimot har en betydning for
styringseffektiviteten i systemet	, er at alle 	utslipp forbundet med biodrivstoffen	e som blandes inn
telles med i reduksjonsplikten. 	Dette innebærer både de direkte utslippene definert 	gjennom
livsløpsanalyser (LCA) og 	ideelt sett 	utslippene forbundet med indirekte arealbruksendringer (ILUC).
Som vi har sett kan det siste likevel være va	nskelig ettersom 	beregnede	 indirekte
arealbruksendringene 	er svært usikre i dag.
I dagens omsetningskrav ligger det en mekanisme som 	skal korrigere for noe av dette 	– delkravet til
avansert biodrivstof	f. Av dette delkravet følger også implisitt en maksimal	 grense for hvor stor andel
konvensjonelt biodrivstoff omsetterne 	kan 	medregne i oppfyllelsen av omsetningskravet.	 Dette løser
derimot ikke problemet 	ettersom 	de indirekte arealbruksendringene kan variere stort mellom ulike
konvensjonelle 	biodrivstoff. Det betyr at omsetningskravet tillater en liten andel konvensjonelt
biodrivstoff med høy	 risiko for	 indirekte arealbruksendringer	. Delkravet er i så måte bare en grov
siling	.
En bedre løsning vil v	ære å 	sette	 minimumskrav til 	alle	 biodrivstof	fer når det gjelder indirekte
arealbruksendringer	, ikke kun de avanserte. 	Indirekte arealbruksendringer og l	av avskogingsrisiko
bør være det første filteret for alle biodrivstoffer	. En måte å gjøre dette på er slik RED II	 gjør det. RED
II definerer 	«lav	 ILUC	-risiko»	 biodrivstoffer 	til de biodrivstoffer 	hvor 	(a) 	råvarer er produsert på
ubrukte landområder som ikke har høyt karboninnhold og (b) 	det kun benyttes råvarer fra økt
produktivitet 	ut over normal produktivitetsvekst fra enten; (i) allerede 	brukte landområder	, (ii)
kultivering av områder som tidligere ikke var brukt ti	l matvareproduksjon, (iii) landområde	r som	 er
forlatt eller nedgradert, eller (iv) 	avlinge	r som 	er produsert av uavhengige små produsenter (dvs.
enheter	 på under 	to hektar)	.
Ve	d å designe en reduksjonsplikt hvor 	de individuelle forskjellene 	i klimanytte	 mellom 	de ulike
energibærerne 	teller	, oppnår man økt styringseffektivitet. 	Det er likevel vanskelig å måle de indirekte
arealbruksendringene 	presis, slik at en reduksjonsplikt he	ller	 bør	 inneholde noen minimumskrav til
ILUC	-risiko som 	kun tillater	 biodrivstoff med 	lav	 ILUC	-risiko 	– for eksempel definert som i RED II	.16
Dette vil også være mer styringseffektivt enn dagens omsetningskrav med et delkrav ti	l og
dobbeltelling av avanserte biodrivstoff.
Utviklingen i 	takten i reduksjonsplikten
Ved innføring av en reduksjonsplikt 	må det settes en 	takt for hvordan 	reduksjonsmålene for
veitrafikken skal nås	, uavhengig av	 om disse gjøres 	med årlige 	reduksjonskrav eller krav som går over
flere år.	 Dette kan i prinsippet gjøres på mange ulike måter. Vi kommer ikke til å foreslå en spesifikk
utviklingstakt	, men foreslår at den gis av politiske mål og utformes 	av 	fag	myndighetene 	i samråd

16 I definisjonen av lav ILUC	-risiko ligger 	noen unntak som definisjonen av høy ILUC	-risiko ikke hensyntar. Det er derfor
sannsynlig at sertifiseringsordningene som kommer 	vil bli laget for å sertifisere 	nettopp 	biodrivstoffer med lav ILUC	-
risiko	, og 	krav om at alle biodrivstoff bør møte 	denne defin	isjonen	 er derfor det mest hensiktsmessige.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	29

med	 aktørene	. De	t viktigste er at prinsippet om 	forutsigbarhet opprettholdes. Omsetterne må vite
hvilke reduksjonskrav de står ovenfor på kort og lang sikt, slik at d	isse	 kan tas med i betraktninger og
beregninger knyttet til 	investeringer	 i nødvendig infrastruktur og str	ategier for å nå
reduksjons	målene.
4.3	 	Reduksjonsplikt kun for fossile drivstoff
For å 	imøtekomme utfordringen med at elektrisitet inngår i 	kvotepliktig	 sektor	, mens konvensjonelt
drivstoff regnes som en del av transportsektoren som ikke er kvotepliktig analy	serer vi først et system
hvor 	det kun er kon	vensjonelt drivstoff som blir ilagt en reduksjonsplikt. Dette vil ligne på det svenske
systemet, men skille seg fra det på punktene	 om fleksibilitetsmekanismer	 som foreslå	tt i forrige
delkapittel.
Med en reduksjonsplikt for fossile drivstoff vil aktørene ha et reduksjonsmål for sitt fossile
drivstoffsalg som 	kan oppnås ved å blande inn biodrivstoff i bensin og diesel. Reduksjonen de oppnår
måles	 dermed etter 	følgende forme	l
����������������������	=	������������	 ℎ���	 ���	 ���	 �������	−�������	 �������	 (���������	 �����������	)
������������	 ℎ���	 ���	 ���	 �������	∗100
Reduksjonsprosenten gis ved å 	regne ut	 den reduserende andelen innblanding gir 	sammenlignet
med om tilsvarende 	drivstoff ble omsatt som fossilt. For at dette skal måles i samme enhet må 	de
fiktive helfossile utslippene og de faktiske utslippene fra 	drivstoffet	 inkludert innblanding justeres fo	r
energime	ngden i og utslippene forbundet med hver liter drivstoff. Dette fordi 	fossilt drivstoff og de
ulike biodrivstoffene har ulik 	energimengde	 og ulike utslipp per liter. En 	detaljert formel som viser
hvordan dette	 kan	 hensyntas er presentert i vedleg	g A.1	. Denne viser hvordan man kan 	lage en
beregningsformel som tar hensyn til at man kan blande inn ulike typer biodrivstoff 	med ulike energi	-
og utslippsegenskaper 	samtidig	.
Oppgjøret for 	å se om aktørene har nådd sine pliktige reduksjoner gjøres like etter årsskiftet, 	og
aktørene er selv pliktige å fremvise dokumentasjon på 	hvordan de har nådd målene sine, enten ved
å ha tatt	 alle kuttene selv, eller ved 	at de har benyttet	 noen av 	fleksibilitetsmekanismene 	som
beskrevet i 	4.2.1	.
4.3.1	 	Vurdering av kostnads	- og styringseffektiviteten i reduksj	onsplikt for fossilt
drivstoff
I dette 	delkapittelet vurderer vi kostnads	- og styringseffektiviteten i 	systemet med en reduksjonsplikt
kun for fossile drivstoff	, gitt målet om å nå norske utslippskutt som beskrevet i kapittel 	1.1	.
Det er 	kostnadseffektivt at aktørene i drivstoffmarkedet f	år bestemme selv 	hvordan de skal oppnå
utslippsreduksjoner. Ved	 en reduksjonsplikt kun for fossile drivstoff er dette på kort sikt sannsynligvis
innblanding av biodrivstoff, men det er likevel kostnadseffektivt at omsetterne selv får bestemme
hvilke 	flytende 	fornybare 	drivstoffer (som 	biodrivstoff	) de ønsker å blande 	inn	, gitt at det møter noen
minstekrav dersom så er ønskelig	. Da velger de den 	bedrifts	økonomisk billigste 	sammensetningen
av biodrivstoff	er, gitt at reduksjonsmålene oppnås. En forutsetning for dette er at bøtene forbundet
med å ikke oppnå reduksjonsplikt	en 	overstiger kostnadene 	ved	 å oppfylle 	den	. På dette punktet er

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omset	ningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	30

reduksjonsplikten 	så langt 	like kostnadseffektiv som omsetningskravet. 	Muligheten for kjøp og sa	lg
av overskuddsreduksjoner gjennom reduksjonsmarkedet bidrar ti	l ytterligere	 forbed	ringer i
ko	stnadseffektiviteten i 	reduksjonsplikten	. Dette fordi en aktør som klarer å redusere mer 	enn
plikten	 kan selge dette til en aktør som 	ikke når sin reduksjonsplikt	. Prisen for dette 	forhandler
aktørene seg 	imellom	 og 	vil naturligvis ligge mellom	 det det ville kostet 	aktøren som ikke når målet
å kutte det som gjenstår og det det faktisk kostet den	 mest	 effektive aktøren å kutte 	utslippene
utover sin reduksjonsplikt	. Samlet fører dette til besparelser for begge aktørene 	noe som gir en
samfunnsøkono	misk gevinst. 	Samlet når aktørene	 dermed	 reduksjons	pliktene sine til en lavere
kostnad enn om det ikke fantes et reduksjonsmarked	 de kunne handle overskudd i. 	I dagens
omsetningskrav finnes det en mulighet for aktørene til det som kalles «felles oppnåelse»	. Det
innebærer at to eller flere aktører inngår bi	-/multilaterale avtaler	 for å sørge for at aktørenes
omsetning av biodrivstoff samlet oppfyller kravet	. Dette er likevel mindre effektivt	 enn et
sertifikatmarked, og	 medregnet	 dette	 blir systemet med reduk	sjonsplikt mer kostnadseffektiv	t enn
dagens	 omsetningskrav.	17
Et underkriterium av kostnadseffektivitet er administrativ effektivitet. Denne kan bli noe redusert
sammenlignet med omsetningskravet, 	dersom det	 krever mer administrasjon i forbindelse med
red	uksjonsmarkedet enn det som brukes for å kontrollere at aktørene oppfyller omsetningskravet i
dag. 	Likevel er	 innrap	porteringspliktene i dagens omsetningskrav relativt omfattende, og	 det 	er
usikkert om det vil bli særlig stor forskjell i administrasjonsutg	ifter den ene eller andre veien ved en
omleggelse til reduksjonsplikt. Vi vurderer derfor at 	potensial	et for effektivisering i
reduksjonsmarkedet, som beskrevet over, 	vil være større en	n alle 	eventuelle rimelige økninger i
administrasjonsutgifte	r 	slik at disse 	ikke overstiger effektiviseringsgevinstene	. Da	 	vil
kostnadseffektiviteten fortsatt være bedre 	sammenlignet med	 dagens omsetningskrav.
Styringseffektivitet handler om 	reduksjonspliktens evne til å nå de overordnede målene. I
reduksjonsplikten	 får aktørene godskrevet de faktiske klimagassreduserende effektene 	fra hvert
biodrivstoff de selger. Dette er ikke tilfellet i omsetningskravet der 	oppfyllelsen måles i liter og
aktørene kan nå omsetningskravet både ved bruk av biodrivstoff med	 stor og li	ten klim	aeffekt. 	Gitt
primærmålet om 	å nå norske 	klimaforpliktelser	 betinget at det også fører til globale
utslippsreduksjoner,	 virker derfor reduksjonsplikten mer styringseffektiv enn 	omsetnings	kravet	.
Dette 	illustreres	 trolig bedre ved et eksempel. Derso	m norske myndigheter finner ut 	at de må
forsterke virkemiddelbruken	 for å nå målet om å kutte norske klimagassutslipp fra veitrafikken kan
de, med omsetningskravet som 	styringsverktøy	, havne i en situasjon hvor en økning av
omsetningskravet fører 	dem 	nærme	re Norges forpliktelser 	uten at de	 oppnår en reell
utslippsreduksjon globalt	, ettersom	 aktørene kan oppfylle 	kravet	 ved å blande inn mer biodrivstoff
med	 større 	klimaavtrykk	 enn det de brukte tidligere	.18 Intensivert virkemiddelbruk som ikke fører til

17 Vi foreslår ikke 	konkret	 hvordan 	sanksjoneringssystemet for reduksjonsplikten burde utformes. 	Det kan være verdt å
merke seg at det er 	noen ulemper	 forbundet med at aktørene 	kjenner bot	strukturen	 og kan regne 	ut selv hvor mye en
utestående reduksjon vil koste dem. Da kan de prise dette inn i adferden sin, 	noe som	 kan 	påvirke prisen på biodrivstoff
eller på reduksjonssertifikater, som kan skape uheldige vridninger og tilpasninger i biodrivstoff	- og 	sertifikatmar	kedet
og videre gå ut over styringseffektiviteten	 i systemet	. I dagens system med 	omsetningskrav	 settes bøtene 	basert på
skjønnsmessige vurderinger i hvert tilfelle, noe som gjør strategisk atferd mindre 	aktuelt da aktørene i mindre grad kan
ta innover seg	 hva bøtene faktisk koster i hvert tilfelle. 	Vår vurdering er	 at en eventuell	 reduksjonsplikt 	bør	 får et
sansskoneringssystem som likne	r dagens system.
18 Fordi 	alt biodrivstoff	 gir lik klimaeffekt ved myndighetenes rapportering 	i forbindelse med Parisavtalen	 (100 	pst.	 hvis det
er importer	t) er det i klimaregnskapet ingen klimaeffekt i å blande inn mer klimaeffektivt biodrivstoff	 (så lenge det ikke
er mer avansert biodrivstoff og	 dobbelttellende). 	Mer klimaeffektivt biodrivstoff har likevel en reell 	og global

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	31

oppnåelse	 av 	det overordnede målet	 vitner om begrenset styringseffektivitet. Med 	en
reduksjonsplikt vil ikke 	dette	 skje, da 	en 	intensivering	 av reduksjonsplikten gjør at aktørene ikke kan
komme seg unna å kutte 	mer. 	Reduksjonsplikten retter seg mer direkte mot det faktiske målet om å
redusere klimagassutslipp	, noe som gjør det mer styringseffektivt enn omsetningskravet.
Prinsippet om langsiktighet 	kan ivaretas 	både med omsetningskravet og en reduksjonsplikt som
styringsverktøy	. Gitt at 	myndighetene	 vet hvor mye vi skal redusere utslippene fra veitrafikken kan
reduksjonsplikten 	og en eventuell økning i denne på sikt fremlegges for aktørene i en lengre periode.
Sverige 	vedtok nylig en bane for økningen i sine reduk	sjonsprosenter frem til 2030. 	Klimakur 2030
beskriver tiltak for å nå norske klimaforpliktelser innen 2030 og utslipp fra 	veitransporten	 skal her
kuttes med 	2,55 millioner	 tonn C	O2-ekvivalenter	 ved	 økt bruk av biodrivstoff	 (Klimakur 2030, 2020,
ss. 84 (vedlegg, T13))	. Her er 	det omsetningskravet som er lagt til grunn som styringsverktøy, men
det er ingen grunn til at 	et system med en reduksjonsplikt ikke kan brukes i stedet.	 Det vil kunne 	gi
mer langsiktighet for aktørene i drivstoffmarkedet om de får vite hvilke kutt de er pliktige å gjøre i
en lengre periode	, sammenlignet med at dette 	endres mer vilkårlig	. Økt langsiktighet kan in	sentivere
planlegging og investeringer som 	er kostnadsbesparende og som 	ellers ikke ville blitt gjennomført.
Teknologinøytral	itet handler om å ikke favorisere noen teknologier fremfor andre ved 	innføring	 av
nye reguleringer. 	Sammenlignet med dagens omsetningskrav 	vil 	en reduksjonsplikt 	som kun oppn	ås
ved bruk av biodrivstoff være like teknologinøytral	. At reduksjonsplikten som foreslås ikke har
separate krav for bensin og diesel er et element som 	bidrar til å sikre teknologinøytralitet. 	Bilparken
består likevel	 også av 	andre 	kjøretøy	 som hverken kjører på diesel eller bensin	, men fornybare
energibærere	, og disse er ikke omfattet av reduksjonsplikten i 	scenarioet vi foreslår i dette kapittelet	.
Det kan derfor virke som systemet ikke er teknologinøytralt ovenfor 	disse kjøretøyene	. Grunn	en til
at dette ikke er tilfellet er at reduksjonsplikten baserer seg på 	å godskrive utslippsreduksjoner som
tiltak	et fører til sammenlignet med om man ikke gjorde noe	n tiltak	. For diesel	- og bensinsalg
innebærer det	te å ikke blande inn biodrivstoff,	 noe 	drivstoffomsetterne 	kan velge å gjøre,	 mens for
elbiler 	kan ikke 	omsetterne	 påvirke hvor klimaeffektivt 	energien	 i disse bilene	 er, for det er tilnærmet
like klimaeffektivt om man lader bilene hjemme eller på en energistasjon	, sett bort i fra muligheten
til å pålegge oms	etterne å kjøpe opprinnelsesgarantier	. I den grad det er ulik klimaeffekt i lading
hjemme og på stasjon vil effekten også avgjøres av valg bilister tar, i motsetning til reduksjoner
gjennom flytende drivstoff, som det kun er omsetterne som kan direkte påvirke gjennom
innblanding. Ved å tilby utvidede muligheter for lading på stasjonene,	 kan omsetterne bidra til at
bilparken vris mot 	kjøretøy som går på elektrisitet og andre fornybare energibærere	, som har en
positiv klimaeffekt. Derfor diskuterer vi en reduksjonsplikt som inkluderer fornybare energibærere i
neste kapittel.
På bakgr	unn av de fremsatte argumentene i dette delkapittelet 	vurderer vi en reduksjonsplikt for
konvensjonelt drivstoff som kostnadseffektivt, styringseffektivt, potensielt langsiktig og
tilfredsstillende 	teknologinøytralt	.

klimaeffekt	, og vi sl	o i avsnitt 2.3 fast at 	det overordnede målet	 bak	 enhver	 klimapolitikk prinsipielt 	må anses å være
reduserte klimagassutslipp globalt og at alle avledede	 mål 	kun må vektlegges dersom de ikke gir motstridende
virkninger.	 Ettersom	 omsetningskravet potensielt kan bidra til å nå Norges forpliktelser if	b. Parisavtalen uten at det gir
en reell global klimaeffekt	, er omsetningskravet mindre styringseffektivt enn 	en reduksjonsplikt som er innrettet
direkte mot utslippsreduksjonene.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskra	v for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	32

4.4	 	Reduksjonsplikt inkludert elektrisitet	 og andre 	fornybare
energibærere
Sammensetningen av bilparken har endret seg 	mye de siste ti årene. 	Batteridrevne tekno	logier	, med
elektrisitet	 i spissen har 	vært et satsningsområde for myndighetene i lang tid og 	de såkalte
elbilfordelene har med	virket til	 at elbilandelen i Norge har 	økt markant og at 	ingen land i verden har
flere elbiler per innbygger enn Norge	 (Regjeringen, 2019)	. Bilparken	s sammensetning etter drivstoff
er presentert i 	Figur 	4.2 (Statistisk sentralbyrå, 2020)	. Annet drivstoff 	inneholder	 hovedsakelig
hybride k	jøretøy.
Figur 	4.2 	Bilparken etter drivstoff, 2008	-2019

Kilde:	 	Vista Analyse basert på data fra 	Statistisk sentralbyrå 	(2020	).
Det første problemet en støte	r på ved å ink	ludere elektrisitet og andre 	fornybare energibærere 	i en
reduksjonspliktordning er definisjonen av 	energibærerens 	«helfossile mo	tsvar». 	Noe av de	nne
problemstillingen omgås ved at en 	omregner til energimengde	, slik at man kan sammenligne en kWh
elektrisitet	 med 	en liter bensin. 	Da oppstår et nytt	 problem i den grad en må avgjøre om utslippene
fra elektrisitet skal sammenlignes med 	helfossil bensin, diesel eller elektrisitet fra en helfossil kilde.
Likevel vil det være mulig å omgå også dette problemet. For eksempel kan man 	sammenligne en
kWh elektrisitet med et vektet gjennomsnitt av utslippene fra helfossile drivstoff omregnet til
energimengder, der andelene av henholdsvis bensin	- og diesel	biler kan utgjøre vektene.
0
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2,500,000
3,000,000
2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Antall kjøretøy
Bensin	Diesel	Elektrisk	Annet drivstoff

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	33

4.4.1	 	Vurdering av kostnads	- og styringseffektiviteten i reduksjonsplikt inkludert
elektrisitet og andre 	fornybare energibærere
En reduksjonspliktordning som også omfatter el	ektrisitet og andre 	fornybare energibærere 	er i
prinsippet	 like eller mer	 kostnadseffektiv enn både et omsetningskrav og en reduksjonsplikt for kun
fossile drivstoff	. Forklaringen er at d	rivstoffomsetterne vil redusere utslipp ved å benytte seg av
elektrisitet eller andre 	fornybare energibærere 	kun dersom det er billigere enn 	utslippsreduksjoner
gjennom fossile drivstoff. 	 Dersom det for 	drivstoffomsetterne er dyrere å redusere 	det samlede
utslippet ved 	å øke salgsandelen av elektrisitet (	og/	eller andre 	fornybare energibærere	) enn å	 øke
biodrivstoffandelen vil de 	ikke benytte	 seg av	 denne muligheten, men heller øke	 biodrivstoffandelen
i fossilt drivstoff	. I så tilfelle vil ikke kostnadene f	or 	omsetterne eller samfunnet være påvirket av å
inkludere elektrisitet og andre 	fornybare energibærere	 i reduksjonsplikten. 	Dersom det derimot er
billigere for omsetterne å øke salgsandelen av 	andre fornybare energibærere	 enn å øke
biodrivstoffandelen, vi	l omsetterne foretrekke det førstnevnte helt til det ikke lenger er billigere. I
dette tilfellet vil	 inkluderingen av 	andre fornybare energibærere 	i omsetningskravet redusere
kostnadene for omsetterne, og med det være mer kostnadseffektivt.
Vi finner inge	n grunner til at 	de administrative kostnadene vil	 bli 	merkverdig forskjellig fra en
reduksjonsplikt kun for fossile drivstoff	, selv om det 	kan 	være noe mer arbeidskrevende å føre
kontroll også over 	utslippsreduksjone	r gjennom økt salgsandel av 	fornybare energibærere	. Vi
vurderer dermed at 	administrativ effektivitet kan være noe redusert sammenlignet med
omsetningskravet, på samme måte som vi gjorde for reduksjonspliktordningen som 	omfatter kun
fossile drivstoff	, men at	 dette vil ha liten betydning	. I tilfelle med en reduksjonsplikt som også
omfatter 	fornybare energibærere 	vil det være enda større potensial for effektiviseringer i
reduksjonsmarkedet, som beskrevet over, 	slik at sannsynligheten for at økningen i
administr	asjonsutgifter overstiger effektiviseringsgevinstene reduseres ved å inkludere 	fornybare
energibærere	, og det vil følgelig være større sannsynlighet for økt kostnadseffektivitet sammenlignet
med 	dagens 	omsetningskrav.
Mens vi ikke finner grunner til å tro 	at de 	administrative	 kostnadene er betydelig annerledes for en
reduksjonsplikt som også omfatter elektrisitet	 mener vi derimot at 	styringseffektiviteten kan være
lavere 	for en slik reduksjonsplikt.	 Den viktigste årsaken for dette er at 	en reduksjonsplikt s	om
omfatter elektrisitet 	og andre fornybare energibærere	 kan føre til at drivstoffomsettere vil forsøke
å selge 	en større andel 	av disse 	for å slippe å øke innblandingsandelene i det fossile drivstoffet	,
dersom 	førstnevnte	 er rimeligere	. Klima	effekten av dette er usikker ettersom alternativet til 	de
forbrukerne 	som har elbiler er å lade hjemme. Det kan 	være	 små	 positive	 klima	effekter	 som renere
kraft hos drivstoffomsetterne	, og positive 	sideeffekter som 	utbygging	 av 	en 	infrastruktur	 av
ladestas	joner	 og en vridning av bilparken i retning økt elbilandel. Likevel 	vurderer 	vi 	det slik at 	den
samlede klimaeffekten	 sannsynligvis heller 	er negativ	 enn positiv, 	ettersom økt	 salgsandel av
elektrisitet	 med 	usikker klimaeffekt	 vil kunne fortrenge	 økt	e innblandingsandeler i fossile drivstoff
med klart positive klimaeffekter. 	Et argument mot dette er at	 en reduksjonsplikt som også omfatter
elektrisitet vil kunne høste 	de nevnte positive sideeffektene, og at problemet med fortrenging	 av økt
innblanding	 er 	et kortsiktig problem	. Når alle elbiler 	ikke lenger blir ladet i hjemmet, men på
ladestasjoner, vil omsetterne ikke lenger kunne oppfylle reduksjonspli	kten ved å flytte lading fra
hjemmet til stasjonene. På dette punktet vil derfor all 	registrert reduksjon	 hos omsetterne være
positiv i henhold til målet enten det er 	økt innblanding eller økt salgsandel av elektrisitet. 	Det er

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for bi	odrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	34

likevel tvilsomt om reduksjonsplikten er det mest kostnadseffektive virkemiddelet for å vri bilparken,
og slik sett veier vi ikke det	te argumentet tungt.
En reduksjonsplikt som 	også omfatter 	elektrisitet og 	andre 	fornybare energibærere	 er i prinsippet
mer 	teknologinøytralt	 enn e	n reduksjonsplikt kun for fossile drivstoff. Likevel kan oppnåelsen av
dette kvasimålet være motstridende 	med	 hovedmålet om reduserte klimagassutslipp fra 	veitrafikken
av grunnene 	diskutert i avsnittet ovenfor. En reduksjonsplikt som også omfatter elektrisitet kan
dessuten være 	mindre konkurransenøytralt dersom omsettere 	har større 	markedsandeler i sentrale
strøk	 der elbilandelen allerede er høy.	 Omsettere som har en større andel av sine stasjoner i sentrale
strøk vil ha bedre muligheter for å oppfylle reduksjonsplikten på denne måten enn konkurrentene,
og gitt at det er rimelige	re å øke salgsandelen 	enn å øke innblandingsandelen vil disse omsetterne
favoriseres av en slik ordning.
Vi finner ingen grunner til at prinsippet om langsiktighet for aktørene er dårligere eller bedre
ivaretatt ved en reduksjonsplikt som 	også 	omfatter 	forn	ybare energibærere 	sammenlignet med en
reduksjonsplikt som kun omfatter fossile drivstoff. 	Samlet vurderer vi	 at en utvidet reduksjonsplikt
er 	mer	 kostnadseffektivt 	enn	 en reduksjonsplikt som kun omfatter fossile drivstoff, 	ikke vil medføre
betydelige økni	nger i administrative kostnader, og 	i prinsippet er mer teknologinøytralt samtidig som
det ivaretar prinsippet om langsiktighet. Likevel 	er styringseffektiviteten såpass redusert, og
usikkerheten knyttet til hovedmålet	 om reduserte utslipp fra veitrafikken	 så stor	, at 	en utvidet
reduksjonsplikt 	vurderes som 	et mindre	 hensiktsmessig	 alternativ enn en reduksjonsplikt kun for
fossile drivstoff. Det er likevel e	t bedre 	virkemiddel	 etter 	våre vurderingskriterier	, enn	 dagens
omsetningskrav	.
4.5	 	Reduksjonspliktens k	ompatibilitet med 	dynamisk veiprising
Vista Analyse	s rapport 	På ville veier	 – om	 avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren	 (2018)
kartlegger og	 vurderer 	avgiftene og brukerbetalingen i veisek	toren. 	Satellittbasert veiprising for
tungtransport	 (Vista Analyse, 2020)	 gjør tilsvarende 	analyser for tungtransporten.	 Rapporten	e
anbefaler 	at dynamisk	 veiprising 	erstatter bompengefinansiering, grunnet 	mulighetene for	 en	 mer
finmasket 	inndeling	 av veinettet og bilparken, slik at 	brukerbetalingen i større grad kan 	gjenspeile	 de
faktiske eksterne kostnadene ved veitrafikk	, både for persontransport og tungtrafikk	. Det	te er
kostnader den enkelte bilist ikke tar innover seg, som 	kødannelser,	 støy, ulykker, 	veislitasje og 	lokale
og globale 	utslipp	. I dagens system prises 	slike eksternaliteter	 inn gjennom veibruksavgiften 	og CO	2-
avgiften	. Spesielt 	veibruksavgiften tar ikke hensyn til at ulike kjøret	øy, ulik kjøring
(økonomisk/uøkonomisk) og ulike kjøretider	, -steder	 og 	-lengder	 medfører ulike eksterne kostnader.
At 	CO	2-avgiften er plassert på 	drivstoffet,	 blir av begge rapportene vurdert som mer tre	ffsikkert enn
en eventuell inkludering i veiprisingssystemet.	 Rapporten	e anbefaler en innføring av dynamisk
veiprising	, slik at all bruk av kjøretøy prises lik 	marginale eksterne kostnader. I dette avsluttende
analysedelkapittelet 	diskuterer vi 	kort 	hvorda	n reduksjon	splikten 	vil kunne fungere sammen med et
slikt veiprisingssystem.
Vi legger til grunn at primærmålet med veiprising er 	riktig prising av	 de eksterne 	virkningene	 av
veitrafikk	. Klimagassutslipp er en 	av flere	 ekstern	e virkning	er av veitrafikk, og påvirkes av 	kjøretid og
kjøre	lengde, men også av 	hvilket drivstoff man bruker	. Vista Analyse	 (På ville veier 	- om avgifter,
insentiver og finansiering i veisektoren, 2018)	 og 	(Sa	tellittbasert veiprising for tungtransport, 2020)
anbefaler at 	CO	2-avgiften beholdes på 	drivstoffet, og 	ekskluderes fra	 veiprisingen. 	Dette vil sikre at

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	35

de eksterne effektene knyttet til globale klimagassutslipp reflekteres i pumpeprisen, slik som det
(prinsipielt sett) er i dag.
Veiprising retter seg mot 	etterspørselssiden i veitrafikk	markedet, mens reduksjonsplikt 	retter seg
mot 	én av aktørene på tilbudssiden i ve	itrafikk	markedet	, omsetterne	, som sammen med staten	 og
bilprodusentene 	utgjør 	tilbudssiden	 i veitrafikkmarkedet	. For at veiprising og reduksjonsplikt skal
kunne fungere optimalt 	på samme tid 	kreves det 	at 	de innrettes mot ulike mål, slik de vil gjøre
dersom	 veiprisingen ikke 	retter seg mot eksternaliteter knyttet til klimagassutslip	p. Dersom
veiprisingssystemet inkluderer klimagassutslipp er det viktig at	 satsene i veiprisingen 	tar innover seg
at reduksjonsplikten 	også bruker virkemidler som retter seg mot 	dette	. Dersom de to politikkene
utformes uavhengig av hverandre vil det kunne 	påføre bilistene et velferdstap	 fra to 	ordninger	 som
er begrunnet 	i samme	 ekstern	e virkning	. Da blir virkemiddelpakken 	ineffektiv.
Fordelen	 med en reduksjonsplikt er at den 	i teorien 	er 	styringseffektiv 	mot primærmålet, som er å
kutte norske klimagasser i henhold til forpliktelsene. 	Slik vi 	ser det, i hvert fall når det gjelder
reduksjonsplikten som k	un retter seg mot	 fossile	 drivstoff	, som kun kan kjøpes hos 	aktører som er
underlagt reduksjonsplikten	, er	 reduksjonsplikten mer 	styrings	effektiv enn 	veiprising	 når det gjelder
å kutte 	norske 	og globale 	klimagassutslipp	. Grunnen er at 	reduksjonsplikten 	retter seg 	mest 	mot
tilbudssiden (	omsetterne	), og 	veiprisingen mest mot etterspørselssiden (bilistene). Derfo	r bør 	begge
ordninger	 innføres, 	samtidig som	 veiprisingen ta	r hensyn til at 	klimagassreduksjoner fra innblanding
av biodrivstoff 	i størst	 mulig grad skal prises inn gjennom tilbudssiden. 	En helhetlig utredning av en
optimal utforming av en virkemiddelpakke med både dynamisk veiprising og reduksjonsplikt vil
kunne anbefale ny politikkutforming på dette området, men det er utenfor omfanget til denne
rapporten.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivsto	ff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	36

A	 	Vedlegg
A.1	 	Detaljert formel
ef – energi	 per liter	 fossil	t drivstoff
eb – energi	 per liter	 biodrivstoff
uf – utslipp 	per liter 	fossil
ub – utslipp 	per liter 	biodrivstoff
lf – liter fossilt drivstoff
lb – liter biodrivstoff
������������= �������∗�������∗ �������
������������= �������∗�������∗ �������+	�������1∗�������1∗ �������1+	�������2∗�������2∗ �������2+	⋯	+	�������������	∗�������������	∗ �������������
n – antall ulike 	biodrivstoff
UF – utslipp fra 	mengden 	drivstoff 	om det var 	helfossilt, energi	mengdejustert
UI – utslipp fra 	mengden 	drivstoff 	inkludert	 innblanding	, energimengdejustert	, justert for
biosammenset	ningen	19

����������������������	= ������������−	������������
������������	∗100

Formelen 	for 	UF er energimengdejustert, som betyr at den tar hensyn til hvor langt man kan kjøre på
en liter fossilt drivstoff.
Formelen for 	UI er også energimengdejustert, men 	er i tillegg 	justert for at man kan 	blande inn	 n
ulike 	typer biodrivstoff	. Disse er 	alle energ	imengdejustert, da 	ulike typer biodrivstoff har ulik
energimengde.

19 UI er med andre ord 	den blandingen kundene 	får kjøpt i pumpene 	på drivstoffstasjonene.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	37

Referanser
Bøeng, A. C. (2019). 	Stadig mer alternativt drivstoff i transport	. Hentet september 1, 2020 fra
https://www.ssb.no/energi	-og	-industri/artikler	-og	-publikasjoner/stadig	-mer	-alternativt	-
drivstoff	-i-transport
BioGas2020. (2020). 	Process och teknikstöd	. Hentet Juli 2, 2020 fra
https://www.biogas2020.se/aktiviteter/plattform	-biogas	-2020/process	-och	-tekniks	tod/
DFØ. (2018). 	Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.	 Oslo: Direktoratet for økonomistyring (DFØ).
Drivkraft Norge. (2020). 	Salgsstatistikk	. Hentet oktober 20, 2020 fra
https://www.drivkraftnorge.no/Tall	-og	-fakta/salgsstatistikk/
Energimyndigheten. (2	019). 	Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten.	 Eskilstuna:
Energimyndigheten.
Hoel, M. (2003). 	Effektive økonomiske virkemidler for bedre miljø og bærekraftig utvikling.
Klima	- og milødepartementet. (2019). Prop 1. S (2019	-2020). 	For budsjettåret 2020.	 Oslo: Klima	- og
Miljødepartementet. 	Hentet Juli 2020
Klimakur 2030. (2020). 	Tiltak og virkemidler mot 2030	. Hentet Juli 2, 2020 fra
https://www.miljodirektoratet.no/globalassets/publikasjoner/m1625/m1625.pdf
Meld. St. 41 (2016	-2017). (2017). 	Klimastrategi	 for 2030 	- norsk omstilling i europeisk samarbeid.
Oslo: Klima	- og miljødepartementet.
Miljødirektoratet. (2013). 	Rapportering på bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende
biobrensel. (Veileder)	. Hentet Juli 6, 2020 fra
https://www.miljodirektorate	t.no/globalassets/publikasjoner/m10/m10.pdf
Miljødirektoratet. (2020). 	Årlig rapportering på biodrivstoff	. Hentet september 21, 2020 fra
https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/klima/fornybar	-
energi/biodrivstoff/arlig	-rapportering	-pa	-biodrivstoff/
Miljødirektoratet. (2020). 	Biodrivstoff	. Hentet Juli 6, 2020 fra
https://www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/klima/fornybar	-energi/biodrivstoff/
Miljødirektoratet. (2020). 	Biodrivstoff	. Hentet september 21, 2020 fra
https://www.miljodirektoratet.no/ans	varsomrader/klima/fornybar	-energi/biodrivstoff/
Miljødirektoratetet. (2020). 	Flytende biodrivstoff økte med 20 prosent i fjor	. Hentet oktober 20,
2020 fra https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2020/mai	-2020/flytende	-
biodrivstoff	-okte	-med	-20	-pros	ent	-i-fjor/
NOU 2015:15. (2015). 	Sett pris på miljøet 	- rapport fra grønn skattekommisjon.	 Oslo:
Finansdepartementet.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i vei	trafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	38

Produktforskriften. (2004). Forskrift om begrensning i bruk av helse	- og miljøfarlige kjemikalier og
andre produkter (produktforskriften).	 Hentet fra: https://lovdata.no/forskrift/2004	-06	-01	-
922.
Regeringskanseliet. (2020). 	Fortsatt skattebefrielse för rena och höginblandade biodrivmedel	.
Hentet oktober 16, 2020 fra
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/10/fortsatt	-skattebefrielse	-for	-rena	-
och	-hoginblandade	-biodrivmedel/
Regjeringen. (2019). 	Innsatsfordelingsforordningen	. Hentet september 2, 2020 fra
https://www.regjeringen.no/no/sub/eos	-
notatbasen/notatene/	2016/sep/innsatsfordelingsforordningen/id2517921/
Regjeringen. (2019). 	Kraftig nedgang i bruk av palmeolje	. Hentet september 7, 2020 fra
https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/kraftig	-nedgang	-i-bruk	-av-palmeolje/id2643736/
Regjeringen. (2019). 	Norge er elek	trisk	. Hentet september 9, 2020 fra
https://www.regjeringen.no/no/tema/transport	-og	-
kommunikasjon/veg_og_vegtrafikk/faktaartikler	-vei	-og	-ts/norge	-er-elektrisk/id2677481/
Regjeringen. (2020). 	Aukar kravet for biodrivstoff frå 2021	. Hentet september 18, 202	0 fra
https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/aukar	-kravet	-for	-biodrivstoff	-fra	-2021/id2742035/
Regjeringen. (2020). 	CO2	-avgiften	. Hentet Juli 6, 2020 fra
https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi	-og	-budsjett/skatter	-og	-
avgifter/veibruksavgift	-pa	-drivstoff/	co2	-avgiften/id2603484/
Regjeringen. (2020). 	Klimaendringer og norsk klimapolitikk	. Hentet september 2, 2020 fra
https://www.regjeringen.no/no/tema/klima	-og	-miljo/innsiktsartikler	-klima	-
miljo/klimaendringer	-og	-norsk	-klimapolitikk/id2636812/
Statens forurensningstilsyn. (2008). 	Virkemidler for økt bruk av biodrivstoff i Norge	. Hentet Juli 6,
2020 fra
https://www.miljo	direktoratet.no/globalassets/publikasjoner/klif2/publikasjoner/luft/2162
/ta2162.pdf
Statistisk sentralbyrå. (2020). 	Bilparken	. Hentet september 7, 2020 fra
https://www.ssb.no/statbank/table/07849/
Sveriges regering. (2020). 	Bränslebytet förstärks med högre	 inblandning av förnybart i drivmedel	.
Hentet september 14, 2020 fra
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/09/branslebytet	-forstarks	-med	-
hogre	-inblandning	-av-fornybart	-i-drivmedel/
Transportøkonomisk Institutt (TØI). (2019). 	Dagens og morgendagen	s drivstoffavgifter	. Hentet Juli
6, 2020 fra https://www.toi.no/getfile.php?mmfileid=51124
Vista Analyse. (2018). 	På ville veier 	- om avgifter, insentiver og finansiering i veisektoren.	 Rapport
2018/08. Av Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid og Magnus Aagaard 	Skeie.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	39

Vista Analyse. (2020). 	Satellittbasert veiprising for tungtransport.	 Oslo: Rapport 2020/01. Av
Ingeborg Rasmussen, Tor Homleid, Magnus Aagaard Skeie, Lennart Garnes, Katrine
Malmer	-Høvik, Kaja Skille Hestnes, Inge Grini og Pål Flemming Bang.

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	41

Reduksjonsplikt som alternativ til dagens omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken

Vista Analyse	 | 2021/03	 	42

Vista Analyse AS
Meltzersgate 4
0257 Oslo

post@vista	-analyse.no
www.	vista	-analyse.no